Tatbestand

Die Beteiligten streiten über den Zugang zu Informationen über die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts.

Mit notariell beurkundetem Kaufvertrag vom 00. Mai 0000 kauften die Kläger von dem Eigentümer P. Z. die Grundstücke G01 und G02. Unter dem 00. Juli 0000 hörte die Beklagte die Kläger zur beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts an und führte aus, die Angelegenheit sei bereits per Dringlichkeitsbeschluss beschlossen worden und werde anschließend dem zuständigen Ausschuss zur Beratung vorgelegt, ob das Vorkaufsrecht ausgeübt werden solle oder nicht.

Mit Schreiben vom 00. Juli 0000 stellten die Kläger einen Antrag auf Zugang zu allen bei der Beklagten vorhandenen amtlichen Informationen, die die eventuelle Ausübung eines Vorkaufsrechts für die Grundstücke G01 und G02 betreffen.

Mit Bescheid vom 15. August 2023 gab die Beklagte dem Informationszugangsantrag insoweit statt, als er den Schriftverkehr mit dem Verkäufer Z. und den Klägern betrifft. In Bezug auf die Informationen zum Dringlichkeitsbescheid der Stadtverwaltung der Beklagten für die politischen Gremien lehnte sie den Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus, sie werde das Vorkaufsrecht ausüben. Die beschlossene Dringlichkeitsentscheidung sei ein verwaltungsinternes Schriftstück, welches lediglich zur Entscheidung der politischen Gremien diene und für die Öffentlichkeit nicht zugänglich sei. Der Informationszugang sei gemäß § 7 Abs. 1 des Gesetzes über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen - IFG NRW) abzulehnen für Entwürfe zu Entscheidungen, für Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung sowie für Protokolle zur vertraulichen Beratung. Um ein solches Schriftstück handele es sich, da es nur zur Beratung der Politik diene und keiner sachlichen Bearbeitung entspreche. Der Dringlichkeitsbeschluss habe gefasst werden müssen, da die nächste Ausschusssitzung erst nach Beendigung der Fristen stattgefunden und ein Vorkaufsrecht nicht mehr hätte ausgeübt werden können.

Am 23. August 2023 haben die Kläger hiergegen Klage erhoben, mit der sie geltend machen: Der Informationszugang könne nicht unter Verweis auf § 7 IFG NRW verweigert werden. Warum der Dringlichkeitsbeschluss keiner sachlichen Bearbeitung entspreche, sei nicht nachzuvollziehen. Jedenfalls sei er aber kein Entwurf einer Entscheidung oder diene der unmittelbaren Vorbereitung einer solchen. Vielmehr sei mit dem Dringlichkeitsbeschluss gerade die maßgebliche Entscheidung zur Ausübung des Vorkaufsrechts getroffen worden. Beratungsergebnisse unterfielen nicht dem Anwendungsbereich von § 7 Abs. 1 IFG NRW. Zudem sei mit der Ausübung des Vorkaufsrechts der Entscheidungsprozess abgeschlossen.

Die Kläger beantragen mit Schriftsatz vom 12. Dezember 2023,

den Bescheid der Beklagten vom 15. August 2023 aufzuheben, soweit der Informationsantrag der Kläger abgelehnt wurde, und die Beklagte zu verpflichten, den Klägern zu den bei ihr vorhandenen amtlichen Informationen über

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   den Dringlichkeitsbeschluss betreffend die Ausübung des Vorkaufsrechts für die Grundstücke G01 und G02 sowie

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   die Antwort der Beklagten auf die E-Mails von Herrn P. Z. vom 00. März 0000 und vom 19. Februar 2023

zu gewähren.

Die Beklagte beantragt mit Schriftsatz vom 30. November 2023,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt zur Begründung vor: Es sei ein Dringlichkeitsbeschluss eingeholt und für die Ausübung des Vorkaufsrechts gestimmt worden. Im Folgenden sei dem Ausschuss sodann in nicht-öffentlicher Sitzung die Entscheidung zur Genehmigung vorgelegt worden. Sie habe das Beratungsergebnis, nämlich die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts offengelegt. Es sei fraglich, ob das vorkaufsrechtliche Verwaltungsverfahren tatsächlich bereits abgeschlossen sei. Der entsprechende Verwaltungsakt sei zwar bekannt gegeben worden, jedoch noch nicht bestandskräftig. Die Offenlegung nach § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW gelte nicht für Protokolle vertraulichen Inhalts. Folglich sei nur das Ergebnis bekanntzugeben, und dies habe sie getan. Bei dem Dringlichkeitsbeschluss handele es sich um eine politische Entscheidung, wenn die Einberufung des Hauptausschusses nicht rechtzeitig möglich sei. Ohne Eilbedürftigkeit unterläge die politische Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts der Beschlussfassung des Rates. Nach der Geschäftsordnung des Rates und seiner Ausschüsse der Beklagten sei die Öffentlichkeit für „Erwerb bzw. Veräußerung von Grundstücken durch die Gemeinde“ ausgeschlossen. Demnach sei auch eine Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Der Ausschluss der Öffentlichkeit sei zulässig bei der Beratung über Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich sei. Dies seien insbesondere Angelegenheiten, deren Bekanntwerden in der Öffentlichkeit dem Gemeinwohl oder den berechtigten Interessen einzelner Personen zuwiderlaufen würde. Das treffe auf Liegenschaftssachen jedenfalls insoweit zu, als damit Verträge über den Kauf und Verkauf von Grundstücken gemeint seien. Bei einer nicht-öffentlichen Ratssitzung handele es sich um eine vertrauliche Beratung, da ansonsten durch Einblick in die Protokolle der vom Gesetzgeber durch den Ausschluss der Öffentlichkeit gewünschte Schutz umgangen würde. Bei dem Akteneinsichtsrecht des Rats nach § 55 Abs. 3 Satz 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) könne es sich zudem um eine Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW handeln.

Mit Bescheid vom 4. September 2023 erklärte die Beklagte die Ausübung des Vorkaufsrechts für die verkauften Grundstücke. Zur Begründung wurde ausgeführt, bei den zum Verkauf stehenden Grundstücksflächen handele es sich um Flächen, für die der Bebauungsplan C. „F.“ gelte. Der Bebauungsplan setze die beiden Grundstücksflächen als öffentliche Grünflächen fest. Über die hiergegen am 13. September 2023 erhobene Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf ist noch nicht entschieden (25 K 6731/23).

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 14. Mai 2024 und vom 15. Mai 2024 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung sowie mit einer Entscheidung durch die Berichterstatterin erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage, über die gemäß §§ 101 Abs. 2, 87a Abs. 2 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Berichterstatterin ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Soweit die Kläger weiterhin den Zugang zur Antwort der Beklagten auf die E-Mail des Verkäufers Z. vom 19. Februar 2023 begehren, ist die Klage unzulässig. Die Antwort der Beklagten vom 2. Juni 2023 auf diese E-Mail wurde den Klägern mit Schriftsatz der Beklagten vom 2. November 2023 übersandt. Für die Aufrechterhaltung ihres Klageantrags fehlt den Klägern insoweit daher das Rechtsschutzbedürfnis.

Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 15. August 2023 ist, soweit er angefochten wird, rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten. Die Kläger haben Anspruch auf Zugang zu den bei der Beklagten vorhandenen amtlichen Informationen über den Dringlichkeitsbeschluss betreffend die Ausübung des Vorkaufsrechts für die Grundstücke G01 und G02, sowie auf Zugang zu der Antwort der Beklagten auf die E-Mail von Herrn P. Z. vom 00. März 0000, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Der Anspruch folgt aus § 4 Abs. 1 IFG NRW. Nach dieser Vorschrift hat jede natürliche Person nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG NRW genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.

Der Kläger ist eine natürliche Person gemäß § 4 Abs. 1 IFG NRW. Die Beklagte ist eine anspruchsverpflichtete öffentliche Stelle gemäß § 2 Abs. 1 IFG NRW. Die von den Klägern begehrten Informationen sind bei ihr vorhanden.

Der Anspruch ist nicht durch die Subsidiaritätsklausel des § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift gehen besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von Akteneinsicht den Vorschriften dieses Gesetzes vor.

Besondere Rechtsvorschriften im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW sind bundes- oder landesrechtliche Vorschriften, die denselben Sachverhalt regeln, also an dieselbe Zielgruppe gerichtet sind und das gleiche Anliegen verfolgen.

Vgl. OVG Münster, Urteil vom 24. November 2015 - 8 A 1126/14 -, BeckRS 2015, 55787, Rn. 27.

Ist nur eines dieser Kriterien nicht erfüllt, liegt von vorneherein keine Konkurrenz vor, sodass die jeweiligen Normen im Interesse einer wirkungsvollen Informationszugangsfreiheit ohne weiteres nebeneinander anwendbar sind.

Vgl. Schwartmann, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, Gersdorf/Paal, 50. Edition, Stand: 01.11.2025, § 4 IFG NRW Rn. 15 m.w.N.

Hiernach stellt § 55 Abs. 3 Satz 2 GO NRW - soweit die Beklagte auf den nicht existenten § 55 Abs. 3 Satz 3 GO NRW abstellt, handelt es sich ersichtlich um einen Schreibfehler - keine dem IFG NRW vorgehende besondere Rechtsvorschrift im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW dar. Nach § 55 Abs. 3 Satz 1 GO NRW überwacht der Rat die Durchführung seiner Beschlüsse und der Beschlüsse der Bezirksvertretungen und Ausschüsse sowie den Ablauf der Verwaltungsangelegenheiten. Zu diesem Zweck kann der Rat gemäß § 55 Abs. 3 Satz 2 GO NRW mit der Mehrheit der Ratsmitglieder vom Bürgermeister Einsicht in die Akten durch einen von ihm bestimmten Ausschuss oder einzelne von ihm beauftragte Mitglieder verlangen.

Damit regelt die Vorschrift zwar einen in persönlicher und sachlicher Hinsicht spezifischen Akteneinsichtsanspruch. § 55 Abs. 3 Satz 2 GO NRW ist jedoch nicht an dieselbe Zielgruppe gerichtet. Der Rat ist ein Funktionsträger und als solcher nicht antragsberechtigt nach § 4 Abs. 1 IFG NRW. Durch die Vorschrift werden zudem nur gemeindeinterne Belange, nämlich die Kontrolle der Verwaltung durch den Rat, nicht aber das Außenverhältnis geregelt. Der Anspruch verfolgt somit auch einen anderen Zweck als § 4 IFG NRW.

Vgl. zu § 55 Abs. 2 GO NRW: Schwartmann, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, Gersdorf/Paal, 50. Edition, Stand: 01.11.2025, § 4 IFG NRW Rn. 28 f.

Der von der Beklagten allein genannte Ausschlussgrund des § 7 IFG NRW steht dem damit gegebenen Informationszugangsanspruch nicht entgegen.

Gemäß § 7 Abs. 1 IFG NRW ist der Antrag auf Informationszugang abzulehnen für Entwürfe zu Entscheidungen, für Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung sowie für Protokolle vertraulicher Beratungen. Informationen, die nach Absatz 1 vorenthalten worden sind, sind nach § 7 Abs. 3 IFG NRW nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens zugänglich zu machen. Für Protokolle vertraulichen Inhalts gilt dies nur für die Ergebnisse.

Das Verfahren zur Ausübung des Vorkaufsrechts ist im Sinne von § 7 Abs. 3 IFG NRW abgeschlossen. Der Verwaltungsverfahrensabschluss ist im Falle einer Sachentscheidung in der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes zu sehen.

Vgl. Frankewitsch, in: Pabst/Frankewitsch, Informationsfreiheitsgesetz NRW, 1. Auflage 2022, § 7 Rn. 94.

Nichts anderes gilt, wenn der Vorgang vom Dringlichkeitsbeschluss bis zur Genehmigung durch den Hauptausschuss als behördeninterner Vorgang anzusehen sein sollte. Ein solches Verfahren ist im Sinne von § 7 Abs. 3 IFG NRW abgeschlossen, wenn eine Eröffnung des Informationszugangs den von § 7 IFG NRW geschützten behördlichen Entscheidungsbildungsprozess nicht mehr beeinträchtigen kann.

Vgl. Frankewitsch, in: Pabst/Frankewitsch, Informationsfreiheitsgesetz NRW, 1. Auflage 2022, § 7 Rn. 95, m.w.N.

Die Genehmigung durch den Hauptausschuss war dem Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts vom 4. September 2023 zeitlich vorgelagert. Damit ist der behördliche Willensbildungsprozess nach beiden Betrachtungsweisen jedenfalls mit der Bekanntgabe des Bescheids abgeschlossen. Auf die Bestandskraft des Bescheids kommt es im Hinblick auf das Schutzgut des § 7 IFG NRW nicht an.

Die Zugänglichmachung des Dringlichkeitsbeschlusses kann bei diesem Stand des Verfahrens nur ausgeschlossen sein, wenn er als Teil eines Protokolls vertraulichen Inhalts geschützt ist (§ 7 Abs. 1 3. Alt. IFG NRW).

Das ist nicht der Fall. Dabei kann dahinstehen, ob § 6 Abs. 2 lit. b der Geschäftsordnung des Rates und seiner Ausschüsse der Beklagten, wonach die Öffentlichkeit für „Erwerb bzw. Veräußerung von Grundstücken durch die Gemeinde“ ausgeschlossen wird, auch für die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts gilt. Selbst wenn es sich bei der maßgeblichen Hauptausschusssitzung aufgrund des Ausschlusses der Öffentlichkeit um eine (zulässigerweise) vertrauliche Beratung im Sinne von § 7 Abs. 1 3. Alt. IFG NRW handeln sollte, unterfällt der Dringlichkeitsbeschluss nicht dem Schutz des § 7 Abs. 1 IFG NRW.

Die Vorschrift schützt nicht den gesamten Inhalt der Protokolle vertraulicher Beratungen. Bereits die Überschrift dieser Norm stellt klar, dass sich der von ihr gewährte Schutz auf den Prozess der behördlichen Entscheidungsfindung, nicht aber auf dessen Ergebnisse bezieht; diese sind nach § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW herauszugeben. Zweck des Ausschlusstatbestandes des § 7 Abs. 1 IFG NRW ist es, einen unbefangenen und freien Meinungsaustausch zu gewährleisten. Es soll in einer Atmosphäre der Offenheit und ohne von außen hineingetragene Interessenkollisionen ein allein an der Sache orientierter Austausch von Argumenten erfolgen können und auch für die Zukunft weiterhin gewährleistet sein. Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten. Unter "Beratung" ist daher der Beratungsverlauf selbst mit den dabei vorgebrachten Diskussions- und Abwägungsbeiträgen zu verstehen, nicht aber der Beratungsgegenstand und das Beratungsergebnis. Nur der eigentliche Vorgang der behördlichen Entscheidungsfindung, das heißt die Besprechung, Beratschlagung und Abwägung - der Beratungsprozess im engeren Sinne - wird geschützt. Der Beratungsgegenstand (einschließlich der zuvor vorliegenden Sachinformationen) und abschließende Entscheidungen sind dagegen offen zu legen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. September 2006 - 8 A 2190/04, juris Rn. 164 ff., 186 ff.; BGH, Urteil vom 20. März 2017 - AnwZ (Brfg) 46/15 -, juris Rn. 16 m.w.N.

Ausgehend davon handelt es sich bei dem Dringlichkeitsbeschluss lediglich um einen der Beratung des Hauptausschusses zugrunde liegenden Beratungsgegenstand. Die Dringlichkeitsentscheidung lag dem Hauptausschuss bereits vor und wurde nicht etwa erst in der Sitzung gefasst. Dementsprechend heißt es in § 60 Abs. 1 Satz 3 GO NRW, dass die Dringlichkeitsentscheidung dem Rat in der nächsten Sitzung zur Genehmigung „vorzulegen“ ist. Der Rat kann sodann die Dringlichkeitsentscheidung genehmigen oder unter den Voraussetzungen von § 60 Abs. 1 Satz 4 GO NRW aufheben. Allein die zu dieser Entscheidung führende Besprechung des Hauptausschusses unterfällt dem Schutz des § 7 Abs. 1 IFG NRW.

Die Kläger haben darüber hinaus nach § 4 Abs. 1 IFG NRW Anspruch auf Zugang zur Antwort der Beklagten auf die E-Mail des Verkäufers G. vom 00. März 0000. Die Beklagte hat weder das Vorhandensein dieser Antwort bestritten noch hat sie diesbezüglich Ausschlussgründe geltend gemacht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,- Euro

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.