Tatbestand

Der Kläger ist als selbständiger Apotheker Mitglied der Beklagten. Die Beteiligten streiten über seine Beitragspflicht für die Beitragsjahre 2021 und 2022. Während dieser Zeit betrieb der Kläger die I. Apotheke in der G.-straße in Y. und zeitweilig die Y. Apotheke auf der K.-straße in Y..

Die Beitragsforderungen der Beklagten bemessen sich nach dem Umsatz einer Apotheke. Die Beklagte änderte durch Beschluss vom 18. November 2020 ihre Beitragsordnung mit Wirkung zum 1. Januar 2021. Durch die Neuregelung wurde eine Bestimmung gestrichen, nach der ein Apothekenumsatz von mehr als 12 Millionen Euro bei der Bemessung des Beitrages außer Betracht bleibt. Durch den Entfall der Deckelung erhöhten sich die Beiträge des Klägers für die I. Apotheke ab dem Jahr 2021 gegenüber den Vorjahren erheblich, da seine Umsätze in dieser Apotheke jeweils deutlich den Betrag von 12 Millionen Euro überschritten haben. Der Kläger erwirtschaftete in dem für den Beitrag des Jahres 2021 maßgeblichen Bemessungszeitraum 2019 in der I. Apotheke einen Umsatz in Höhe von knapp 29 Millionen Euro. Für das Jahr 2020, welches für den Beitrag 2022 maßgeblich ist, meldete der Kläger betreffend die I. Apotheke einen Umsatz in Höhe von ca. 35,5 Millionen Euro.

Die Y. Apotheke des Klägers hatte in den beiden fraglichen Jahren Umsätze unterhalb von 12 Millionen Euro.

Der Beklagte erließ gegenüber dem Kläger auf dieser Grundlage folgende streitbefangene Beitragsbescheide:

7

Name der Apotheke	Datum des Bescheides	Quartal	Beitrag
I.	15.07.2021	2/2021	13.799,61 Euro
I.	13.10.2021	3/2021	7.595,31 Euro
I.	12.01.2022	4/2021	7.595,31 Euro
I.	12.04.2022	1/2022	7.595,31 Euro
I.	14.07.2022	2/2022	11.307,75 Euro
I.	13.10.2022	3/2022	9.451,53 Euro
I.	18.01.2023	4/2022	9.451,53 Euro
Y. Apotheke	15.07.2021	2/2021	1.070,01 Euro
Y. Apotheke	13.10.2021	3/2021	1.070,01 Euro
Y. Apotheke	12.01.2022	4/2021	1.070,01 Euro
Y. Apotheke	12.04.2022	1/2022	1.070,01 Euro

Die gesamte streitige Beitragsforderung an den Kläger beträgt mithin 71.076,39 Euro.

Der Kläger hat gegen die o.g. Beitragsbescheide - jeweils fristgerecht - die Klagen 7 K 5583/21, 7 K 7570/21, 7 K 1300/22, 7 K 3340/22, 7 K 5345/22, 7 K 7764/22 und 7 K 823/23 erhoben. Die vormals zuständige 7. Kammer des Verwaltungsgerichtes hat die Verfahren durch Beschluss vom 2. Oktober 2023 verbunden und unter dem Aktenzeichen 7 K 5583/21 fortgeführt.

Seit der Änderung der Geschäftsverteilung trägt das Verfahren das Aktenzeichen 20 K 5583/21.

Zur Begründung seiner Klage beruft sich der Kläger einerseits auf die Regelung des § 107 LHO NRW. Er meint, die Beitragserhebung sei rechtswidrig, weil die Beklagte gegen den Grundsatz verstoßen habe, dass die Höhe der Beiträge für das neue Haushaltsjahr gleichzeitig mit der Feststellung des Haushaltsplans festzusetzen sei. Die Beschlussfassung der Beklagten über den Haushaltsplan des Jahres 2022 sei aber nicht gleichzeitig mit einer Beschlussfassung über die Beitragsordnung erfolgt. Vielmehr sei für das Jahr 2022 gar keine Anpassung der Beitragsordnung erfolgt.

Der Kläger hält die Beitragserhebung durch die Beklagte außerdem für rechtswidrig, weil die Beitragsbemessung an den Umsatz eines Apothekers anknüpfe und nicht an seinen Ertrag. Nur der Ertrag eines Apothekers bilde aber seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ab und könne Maßstab seiner Belastung mit Beiträgen sein. Er erwirtschafte mit seiner I. Apotheke Gewinne, die gemessen am Umsatz niedriger ausfielen, als die Umsatzrenditen gewöhnlicher Apotheken, weil er dort eine Spezialapotheke führe. Im Jahre 2019 habe er für andere öffentliche Apotheken im Lohnauftrag spezialisierte Rezepturen im Bereich Zytostatika hergestellt. § 11 Abs. 2, 3 Apothekengesetz erlaube es Apotheken, die über kein eigenes Sterillabor verfügten, die an sie gerichteten Aufträge von Ärzten an einen anderen Apotheker weiterzuleiten. Er stelle diese Rezepturen her und stelle ähnlich wie ein Arzneimittelhersteller (§ 13 AMG) eine Rechnung über das hergestellte Arzneimittel aus. Die Auftrag gebende Apotheke gebe das Arzneimittel an den Arzt/Patienten ab und rechne das Rezept über die Krankenkasse ab. Dies habe zur Folge, dass sowohl in der Apotheke des Klägers als auch in der Auftrag gebenden Apotheke Umsätze generiert würden, obwohl das Rezept nur einmal abgerechnet werde. Da von der Beklagten beide Umsätze zur Beitragsbemessung herangezogen würden, werde hier der doppelte Kammerbeitrag für eine Abgabe an den Patienten abgeführt. Dies könne nicht rechtmäßig sein.

Es komme hinzu, dass er mit der Herstellung der Zytostatika, die den überwiegenden Teil seiner Umsätze ausmachten, nur geringe Renditen erziele. Während für gewöhnliche Apotheken von einem Rohertragsrichtsatz von 22-29 % des Umsatzes ausgegangen werde, der Durchschnitt also bei 26 % liege, erwirtschafte er mit seiner Zytostatikaherstellung nur einen Rohertrag von 17,85 %. Durch die Bemessung des Beitrages nach dem Umsatz werde er deshalb überdurchschnittlich belastet. Die Konsequenz dessen müsse es sein, dass die Beklagte seine Umsätze mit Zytostatika als betriebsfremde Umsatzanteile aus der Beitragsberechnung herauszurechnen habe. Durch die Bemessung der Beiträge nach dem vollständigen Umsatz verstoße die Beitragserhebung gegen den Gleichheitsgrundsatz sowie das Äquivalenzprinzip. Den wesentlichen Unterschieden zwischen den normalen Apotheken und den 19 Spezialapotheken im Zuständigkeitsbereich der Beklagten trage die Beitragsordnung nicht ausreichend Rechnung. Spezialapotheken, die überproportional sog. „Hochpreiser“ mit geringerer Gewinnmarge verkauften, seien im Nachteil. Sie erhielten von der Beklagten auch keine höherwertigen Dienstleistungen, als normale Apotheken. Den viel höheren Beiträgen der Spezialapotheken stünden entsprechende Vorteile durch die Mitgliedschaft bei der Beklagten nicht gegenüber.

Unzulässig sei es auch, in die Beitragsbemessung solche Umsätze mit einzubeziehen, die er mit Produkten erziele, die nicht apothekenpflichtig seien. Auf solche Produkte bezögen sich die Leistungen der Beklagten an ihre Mitglieder nämlich nicht.

Die Aufhebung der Kappungsgrenze durch die Neuregelung der Beitragsordnung zum 1. Januar 2021 sei unverhältnismäßig, weil sie nicht zur Sicherung des Haushalts der Beklagten erforderlich gewesen sei. Während im Haushaltsplan für 2021 Kammerbeiträge in Höhe von 6.085.400,- Euro angesetzt worden seien, seien der Beklagten aufgrund des Wegfalls der Beitragsdeckelung tatsächlich im Jahr 2021 Beiträge in Höhe von 7.466.218,- Euro zugeflossen. Die Beklagte sei dadurch in der Lage gewesen, 603.419,- Euro neu in die Ausgleichsrücklage einzustellen. Es habe also einer stärkeren Beitragsbelastung von Apotheken mit mehr als 12 Millionen Jahresumsatz nicht bedurft.

Die von der Beklagten mit der Neuregelung verfolgte Absicht, kleinere Apotheken beim Beitrag zu entlasten, während für wenige sehr umsatzstarke Apotheken aus der Änderung eine deutliche Mehrbelastung resultieren solle, sei unzulässig. Eine derartige Umverteilung zwischen reichen und armen Apothekern sei zwar im Steuerrecht zulässig, nicht aber im Beitragsrecht, weil dort das Äquivalenzprinzip herrsche.

Schließlich habe die Beklagte keinen Anspruch auf die geforderten Beiträge, weil sie über finanzielle Rücklagen verfüge, die sie zur Deckung der laufenden Kosten hätte einsetzen können. Die Beklagte dürfe gemäß § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW i.V.m. § 1 Abs. 3 Satz 1 ihrer Haushalts- und Kassenordnung nur Beiträge von ihren Kammerangehörigen erheben, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig seien. Dieser Grundsatz schließe die Beitragserhebung aus, solange die Beklagte über ausreichende Vermögensrücklagen verfüge. Die Bildung von Vermögen gehöre nicht zu den Aufgaben der Apothekerkammer.

Zugleich habe die Beklagte durch die Anhäufung von Rücklagen gegen das staatliche Haushaltsrecht verstoßen. Zum Haushaltsrecht gehöre das Gebot der Schätzgenauigkeit. Dieses Gebot verlange es, Rücklagen nicht in beliebiger Höhe zu bilden, sondern nur, soweit den Rücklagen konkrete Haushaltsrisiken gegenüberstünden. Solche Risiken habe die Beklagte nicht ausreichend dargelegt, um begründen zu können, dass sie eine millionenschwere Ausgleichsrücklage sowie eine noch höhere allgemeine Rücklage benötige.

Die Rechtsprechung zur Rücklagenbildung der Industrie- und Handelskammern sei auf die Beklagte ohne weiteres übertragbar. Aus der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG habe die Rechtsprechung gefolgert, dass die Zwangsmitglieder einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft nicht mit finanziellen Nachteilen belastet werden dürften, solange dies nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche. Zur Verhältnismäßigkeit gehöre auch die Voraussetzung der Erforderlichkeit eines Eingriffs. Die Beitragserhebung durch die Beklagte sei aber nicht in diesem Sinne erforderlich, solange die Beklagte über ausreichende Rücklagen verfüge, um ihre gesetzmäßigen Aufgaben wahrzunehmen. Auf die einfachgesetzlichen oder satzungsrechtlichen Vorschriften zur Regelung der Beitragserhebung der Beklagten komme es mithin gar nicht an, um festzustellen, dass die Beklagte keine Beiträge erheben dürfe, wenn ihr Finanzbedarf anderweitig gedeckt sei.

Die Ausgleichsrücklage der Beklagten liege weit über der von der höchstrichterlichen Rechtsprechung als noch angemessen angesehenen Größenordnung von 15 % des Gesamthaushaltes. Wenn eine Kammer so viel Geld habe, dass sie eine Ausgleichsrücklage in Millionenhöhe bilden könne, bestehe kein strukturelles Haushaltsdefizit. Genau mit einem solchen drohenden Haushaltsdefizit sei die Aufhebung der Beitragsdeckelung aber begründet worden.

Nach der Spezifizierung der Rücklagen durch die Beklagte habe die Ausgleichsrücklage den Charakter einer Verlustrücklage. Es sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen die Beklagte in den fraglichen Beitragsjahren mit Verlusten habe rechnen müssen. In der Vergangenheit seien Verluste auch nicht eingetreten. Gegen drohende Verluste der Beklagten spreche der Umstand, dass sie ihre Ausgleichsrücklage in beiden streitbefangenen Beitragsjahren gegenüber dem jeweiligen Vorjahr habe erhöhen können. In den zurückliegenden Beitragsjahren 2018, 2019 und 2020 sei zwar jeweils eine Entnahme aus der Ausgleichsrücklage geplant gewesen. Die Jahresabschlüsse zu diesen Jahren hätten aber ergeben, dass die Entnahme aus der Rücklage jeweils erheblich geringer ausgefallen sei. Demzufolge sei die Rücklage auch in den Vorjahren schon überhöht gewesen.

Bei der allgemeinen Rücklage nach § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung (HKO) handele es sich um eine Liquiditätsrücklage, die verhindern solle, dass kurzfristige Beitragsausfälle oder verspätete Beitragszahlungen die Notwendigkeit teurer Kassenkredite bewirkten, um die laufenden Kosten vorübergehend zu decken. Diesbezüglich habe die Beklagte nicht dargelegt, dass sie in Höhe von 3 Millionen Euro mit Beitragsausfällen oder -verzögerungen zu rechnen gehabt habe. Da die Beklagte die Kammerbeiträge vierteljährlich und nicht jährlich erhebe, könne es kaum zu einem zeitlichen Auseinanderfallen des Eingangs der Beiträge einerseits und der Tätigung von Ausgaben andererseits kommen. Selbst wenn dies so wäre, müsse die Beklagte rechnerisch darstellen, wieso es bei einem Eingang von Kammerbeiträgen in Höhe von 1,5 Millionen Euro im Quartal sowie einem Wertpapiervolumen von 2 Millionen Euro und Bankbeständen von 2.397.912,- Euro überhaupt Liquiditätsprobleme im Laufe eines Haushaltsjahres geben könne. Liquiditätsprobleme in der Vergangenheit habe die Beklagte nicht nachgewiesen. Die Festlegung der Haushalts- und Kassenordnung auf eine pauschale allgemeine Rücklage in Höhe von 50 % des regelmäßigen Bedarfs an Betriebsmitteln für sechs Monate gemäß § 2 Abs. 4 HKO widerspreche dem Gebot der Schätzgenauigkeit.

Zur Begründung der allgemeinen Rücklage könne sich die Beklagte auch nicht auf § 2 Abs. 4 Satz 3 HKO i.V.m. § 75 Abs. 3 GO NRW berufen. Dem stehe § 1 Abs. 9 HKO entgegen, der bestimme, dass die verbleibenden Überschüsse eines Haushaltsjahres als Einnahme in den nächsten Haushaltsplan einzustellen seien. Gegen dieses Gebot habe die Beklagte in den Haushaltsplänen für die fraglichen Jahre 2021 und 2022 verstoßen, weil Überschüsse der Vorjahre nicht als Einnahme verbucht worden seien.

Im Übrigen habe die Beklagte 2021 und 2022 vorhandenes Vermögen verschleiert, indem sie 1,5 Millionen Euro durch unzulässige bilanzielle Verschiebungen versteckt habe.

Die Beklagte könne ihre Rücklagen auch nicht mit ihrer Verantwortung für das Versorgungswerk der Apothekerkammer Nordrhein begründen. Nach einer Änderung des § 6a HeilBerG NRW im Jahre 2007 hafte das Vermögen der Kammer nicht für Verbindlichkeiten der Versorgungseinrichtung.

Konsequenz der überhöhten Rücklagen der Beklagten könne nur sein, dass die Beitragspflicht insgesamt entfalle und nicht nur in Höhe einer Quote, die der Überhöhung der Rücklagen entspreche.

Der Kläger beantragt,

1. 29

   folgende Beitragsbescheide der Beklagten aufzuheben:

31

Name der Apotheke	Datum des Bescheides	Quartal	Beitrag
I.	15.07.2021	2/2021	13.799,61 Euro
I.	13.10.2021	3/2021	7.595,31 Euro
I.	12.01.2022	4/2021	7.595,31 Euro
I.	12.04.2022	1/2022	7.595,31 Euro
I.	14.07.2022	2/2022	11.307,75 Euro
I.	13.10.2022	3/2022	9.451,53 Euro
I.	18.01.2023	4/2022	9.451,53 Euro
Y. Apoth.	15.07.2021	2/2021	1.070,01 Euro
Y. Apoth.	13.10.2021	3/2021	1.070,01 Euro
Y. Apoth.	12.01.2022	4/2021	1.070,01 Euro
Y. Apoth.	12.04.2022	1/2022	1.070,01 Euro

2. 33

   die Beklagte zu verurteilen, an ihn 14.869,62 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit des Verfahrens 20 K 5583/21 zu zahlen,

3. 34

   die Beklagte zu verurteilen, an ihn 8.665,32 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit des Verfahrens 7 K 7570/21 zu zahlen,

4. 35

   die Beklagte zu verurteilen, an ihn 8.665,32 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit des Verfahrens 7 K 1300/22 zu zahlen,

5. 36

   die Beklagte zu verurteilen, an ihn 8.665,32 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit des Verfahrens 7 K 3340/22 zu zahlen,

6. 37

   die Beklagte zu verurteilen, an ihn 11.307,75 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit des Verfahrens 7 K 5345/22 zu zahlen,

7. 38

   die Beklagte zu verurteilen, an ihn 9.451,53 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit des Verfahrens 7 K 7764/22 zu zahlen,

8. 39

   die Beklagte zu verurteilen, an ihn 9.451,53 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit des Verfahrens 7 K 823/23 zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält an den angefochtenen Beitragsbescheiden fest. Zur Begründung des Klageabweisungsantrages trägt sie zunächst vor, die Beitragserhebung verstoße nicht gegen § 107 LHO NRW. Ihre Kammerversammlung habe jährlich sowohl über den Haushalt des Folgejahres als auch über die Beitragshöhe entschieden. Beides sei jeweils zwangsläufig miteinander verknüpft gewesen. Damit sei der Formvorschrift des § 107 LHO NRW genüge getan.

Die Bemessung der Mitgliedsbeiträge nach dem Umsatz einer Apotheke sei von der Rechtsprechung in der Vergangenheit stets für rechtens gehalten worden. Ihr sei keine Entscheidung der Verwaltungsgerichte bekannt, in welcher der Umsatz als Beitragsmaßstab beanstandet worden sei. Mit der Abschaffung der Beitragsdeckelung durch die zum 1. Januar 2021 erfolgte Neuregelung der Beitragsordnung sei sie dem Vorbild der Apothekerkammer Westfalen-Lippe gefolgt, die eine entsprechende Novelle bereits vor einem Jahrzehnt beschlossen habe. Die Entdeckelung der Beiträge im Zuständigkeitsbereich der Apothekerkammer Westfalen-Lippe sei von dem Oberverwaltungsgericht Münster als rechtmäßig bestätigt worden. Demgemäß sei ihre eigene neue Beitragsordnung von der Aufsichtsbehörde, dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, auch genehmigt worden. Von der Entdeckelung der Beiträge seien in ihrem Zuständigkeitsbereich nur etwa 40 von ca. 2100 Apotheken betroffen. Diese geringe Zahl rechtfertige es, für diese Apotheken keine Sonderregelung zu schaffen. Ihre Beitragsautonomie erlaube es, bei der Beitragserhebung eine Typisierung und Pauschalisierung vorzunehmen, die nicht jedem Einzelfall gerecht werde. Für 98 % der Beitragspflichtigen sei der umsatzbezogene Beitragsmaßstab sachgerecht. Wenn der Kläger die Typisierung verlasse, indem er sich entscheide, durch die Erzeugung von Zytostatika den normalen Betrieb einer Apotheke zu verlassen und ein mittelständisches Unternehmen mit jährlichen Umsätzen in Millionenhöhe zu gründen, so trage er selbst die Verantwortung dafür, dass er auf Umsätze Beiträge zu zahlen habe, die eine geringere Rendite versprächen. Es diene im Übrigen der Beitragsgerechtigkeit, Apotheken mit sehr hohen Umsätzen auch zu entsprechend hohen Beiträgen heranzuziehen. Von der weit überwiegenden Zahl der Mitglieder werde der Beitrag auch als gerecht empfunden. Einen Rechtsanspruch auf Sonderbehandlung könne der Kläger nicht mit Erfolg geltend machen, zumal auch das Anknüpfen des Beitrages an den Gewerbeertrag, wie dies der Kläger wünsche, im Einzelfall zu Ungerechtigkeiten führen könne.

Mit der Bemessung der Beiträge verfolge die Kammerversammlung das Ziel, vorausschauend zu planen, um nach Möglichkeit Defizite in der Haushaltsrechnung auszuschließen. Im Gegensatz zu den Haushaltsgesetzgebern in Bund, Ländern und Kommunen könne eine berufsständische Kammer nur in sehr restriktivem Umfang auf Kredite zurückgreifen. Die Haushaltsdeckung habe deshalb bei den Kammern einen ganz besonders hohen Stellenwert. Zwar sei das Beitragsaufkommen in der jüngeren Vergangenheit unerwartet gestiegen. Dafür gebe es aber plausible Gründe, die nicht vorhersehbar gewesen seien. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie seien schlichtweg nicht abzuschätzen gewesen, weder in Bezug auf die zu erwartenden Umsätze der Apotheken noch in Bezug auf die Frage, wie sich die Zahl der Apotheken im Bezirk der Apothekerkammer Nordrhein entwickeln würde. Im Nachhinein habe sich gezeigt, dass die Apothekenumsätze in dieser Zeit deutlich angestiegen seien. Dazu habe bei den spezialisierten Großapotheken auch die Impfstoffversorgung beigetragen. Im Ergebnis habe diese Entwicklung zu einer für die Mitglieder günstigen Änderung der Beitragsordnung durch Beschluss der Kammerversammlung vom 15.  Juni 2022 geführt. Der Hebesatz habe abgesenkt werden können.

Die strengen Grundsätze der Rechtsprechung zur zulässigen Rücklagenbildung durch die Industrie- und Handelskammern seien auf die beklagte Apothekerkammer nicht übertragbar. Der rechtliche Spielraum einer NRW-Heilberufskammer zur Bildung von Rücklagen sei deutlich größer, weil ihr gesetzlich die Aufgabe übertragen worden sei, ein Versorgungswerk zu schaffen und zu betreuen. Dies unterscheide sie von den Industrie- und Handelskammern. Zwar sei das Versorgungswerk der Apothekerkammer Nordrhein teilrechtsfähig, die Beklagte bleibe aber in der rechtlichen Gesamtverantwortung für ihr Versorgungswerk. Die Kammerversammlung der Beklagten bestimme nach § 8 Abs. 7 der Hauptsatzung der Beklagten die Arbeit des Versorgungswerkes. Das Risikoprofil der Kammer sei deshalb wesentlich heikler als dasjenige einer Industrie- und Handelskammer. In der Vergangenheit sei es auch schon zu wirtschaftlichen Schieflagen des Versorgungswerkes gekommen, so etwa 2012 und 2024. Das Volumen des durch das Versorgungswerk der Beklagten verwalteten Vermögens belaufe sich auf mehr als 2,5 Milliarden Euro. Die Risiken, die sich aus der Letztverantwortlichkeit der Beklagten für ihr Versorgungswerk ergäben, seien damit nur schwer quantifizierbar. Vor diesem Hintergrund seien die gebildeten Rücklagen nicht zu beanstanden.

Die Rechtsprechung zur Vermögensbildung der Industrie- und Handelskammern sei auf die Apothekerkammer auch deshalb nicht übertragbar, weil es im Heilberufsgesetz NRW an einer Vorschrift fehle, die § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG entspreche. § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW erlaube den Heilberufskammern die Erhebung von Beiträgen von ihren Kammerangehörigen, setze dafür aber keine Schranken. Insbesondere sei die Beitragserhebung nicht auf Ausgaben der Kammer beschränkt, die nicht durch andere Finanzmittel bestritten werden könnten. Der in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG enthaltene Halbsatz „soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind“, fehle in der maßgeblichen Regelung des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW. In dem ursprünglichen Gesetzentwurf des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW habe es den Halbsatz gegeben: „soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach Abs. 1 erforderlich ist“. Der Halbsatz sei im weiteren Gesetzgebungsverfahren ohne ersichtliche Begründung entfallen und in der endgültigen Gesetzesfassung nicht mehr enthalten. Der landesrechtlichen Vorschrift des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW sei daher nicht zu entnehmen, dass den Kammern die Bildung von Vermögen verboten sei.

Anders als § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG stelle § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW auch keine Beziehung zwischen der Beitragserhebung und dem Wirtschaftsplan her. Es fehle die in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG enthaltene Formulierung „nach Maßgabe des Wirtschaftsplans“ und damit an einem normativen Zusammenhang zwischen Beitragserhebung und Wirtschaftsplanung. Die Beitragserhebung der Apothekerkammer unterliege daher nicht dem Vorbehalt einer Überprüfung des Haushaltsplans. Die Bestimmungen ihrer Haushalts- und Kassenordnung begründeten keine subjektiven Rechte des einzelnen Mitglieds.

Das Mitglied könne daher aus dem etwaigen Verstoß gegen Regeln der Vermögensbildung kein Recht zur Beanstandung der Beitragserhebung herleiten. Im Steuerrecht sei anerkannt, dass der Steuerschuldner bei der Anfechtung eines Steuerbescheides nicht geltend machen könne, die Steuererhebung sei für die damit zu finanzierenden Aufgaben nicht geeignet oder nicht erforderlich. Bei der Beklagten verhalte es sich nicht anders. Das Mitglied könne der Beitragserhebung nicht entgegenhalten, die Mittel würden nicht zweckbestimmt eingesetzt. Den Verwaltungsgerichten sei es demgemäß verwehrt, die Haushaltsplanung der Apothekerkammer im Rechtsstreit um die Erhebung von Beiträgen inzident zu überprüfen. Diese Überprüfung werde bereits von der zuständigen Aufsichtsbehörde vorgenommen und der Haushalt der Beklagten sei stets genehmigt worden. Im Übrigen könnten sich einzelne Mitglieder der Beklagten gegen aus ihrer Sicht unzulässige einzelne Haushaltsansätze auch mit der Unterlassungsklage wehren. Auch bestehe die Möglichkeit, auf die Beschlussfassung der Kammerversammlung zur Haushaltsplanung anderweitig Einfluss zu nehmen, etwa durch die Wahl der Mitglieder der Kammerversammlung. Es bedürfe demgemäß im Beitragsstreit keiner gerichtlichen Überprüfung einzelner Haushaltsansätze mehr.

Soweit die Rechtsprechung für die Industrie- und Handelskammern angenommen habe, die Bildung von Vermögen durch die Kammern sei an den allgemeinen Grund-sätzen des staatlichen Haushaltsrechts zu messen, fehle es bezüglich der Apothekerkammer an einer gesetzlichen Regelung, die eine Anwendung des Haushaltsrechts vorschreibe. Zwar bestimme § 105 Abs. 1 LHO NRW, dass die Regelungen der Haushaltsordnung auch für die landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts gälten. Die Vorschrift stehe aber unter dem Vorbehalt, dass nicht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes etwas anderes bestimmt sei. Abweichende Regelungen in diesem Sinne enthalte die Haushalts- und Kassenordnung der Apothekerkammer, an der allein die Vermögensbildung der Kammer zu messen sei. Die allgemeinen Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts seien damit obsolet. Demgemäß greife das Gebot der Schätzgenauigkeit bei der Bildung von Rücklagen für die Haushaltsführung der Beklagten nicht ein. Vielmehr komme es allein auf die Regeln ihrer Haushalts- und Kassenordnung an. Diese Regeln habe sie in den fraglichen Haushaltsjahren beachtet. Die inhaltsgleiche Vorgängerregelung ihrer Haushalts- und Kassenordnung aus dem Jahr 1980 sei durch ministeriellen Erlass zugelassen worden und begründe damit einen zulässigen Dispens von der Beachtung des allgemeinen Haushaltsrechts i.S.v. § 105 Abs. 2 LHO NRW.

Im Übrigen seien die Rücklagen der Jahre 2021 und 2022 in der Sache nicht zu beanstanden.

Dies gelte zunächst für die allgemeine Rücklage.

§ 2 Abs. 4 HKO schreibe eine Mindestrücklage vor, durch welche der regelmäßige Bedarf an Betriebsmitteln für sechs Monate gedeckt werden könne. An diese Vorgabe habe sie sich gehalten. Sie benötige diese Rücklage, weil es gerade bei großen Apotheken, deren Jahresabschlüsse nicht rechtzeitig fertig würden, zu verspäteter Mitteilung der relevanten Jahresumsätze und damit auch zu einer verspäteten Berechnung der fälligen Beiträge komme. Der erste Beitrag eines Jahres werde nicht selten erst nach der Hälfte des 2. Quartals eingezogen. Diese Fristverschiebung setze sich bei den weiteren Quartalszahlungen fort. Es handele sich der Sache nach weder um eine Verlust- noch um eine Vermögensrücklage, sondern schlicht um eine Absicherung bei den üblichen Zahlungsverzögerungen. Damit sei die in den fraglichen Beitragsjahren gebildete allgemeine Rücklage nicht zu beanstanden.

Dasselbe gelte für die Ausgleichsrücklage. Sie stütze sich auf § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung der Kammer. Die Vorschrift verweise auf das Rücklagenrecht der Gemeinden nach § 75 Abs. 3 GO NRW. Die Ausgleichsrücklage stelle danach einen mehrjährigen Finanzpuffer zur Stabilisierung des Haushalts dar. Das Volumen der Ausgleichsrücklage könne unbegrenzt erhöht werden, weil der Gesetzgeber durch eine Änderung des § 75 GO NRW eine zuvor bestehende Deckelung der Ausgleichsrücklagen der Gemeinden kassiert habe. Dies gelte auch für die Beklagte. Sie dürfe Vermögen in unbegrenzter Höhe bilden. Von einer überhöhten Rücklage könne folglich nicht gesprochen werden.

Neben den massiven Herausforderungen der Corona-Pandemie habe sich die Beklagte im Jahr 2020 außerdem einer Schadensersatzklage von M. ausgesetzt gesehen. Die Forderungen von M. hätten über 18 Millionen Euro betragen. Zwar habe das Landgericht Düsseldorf die Klage mit Urteil vom 17.  Juni 2019 (15 O 436/16) abgewiesen, die Berufung sei aber bei Aufstellung der Haushaltspläne 2021 und 2022 noch anhängig gewesen. Durch Urteil vom 3. März 2022 (I-20 U 86/19, 20 U 86/19) habe das OLG Düsseldorf die Entscheidung des Landgerichts Düsseldorf teilweise aufgehoben und die Auffassung vertreten, der Schadensersatzanspruch sei dem Grunde nach berechtigt. Das Verfahren sei erst durch das Urteil des BGH vom 6. November 2025 (I ZR 182/22) zu Gunsten der Apothekerkammer beendet worden. Die Rücklagen der Jahre 2021 und 2022 hätten also auch dazu gedient, etwaige Schadensersatzansprüche von M. befriedigen zu können.

Den Vorwurf der Verschleierung vorhandenen Vermögens durch Bilanztricks weise sie in der Sache zurück. Ihre Buchführung sei außerdem ebenso wenig zulässiger Gegenstand gerichtlicher Überprüfung, wie ihr Haushaltsplan, so dass es auf diesen Einwand des Klägers nicht ankomme.

Sollte das Gericht die gebildeten Rücklagen gleichwohl beanstanden, könne dies nicht zur vollständigen Aufhebung der Beitragsbescheide führen. Vielmehr habe der Kläger allenfalls einen Anspruch auf eine Korrektur der Beitragsbescheide im Umfang seines Anteils an den beanstandeten Rücklagenpositionen, wie die Rechtsprechung zum Erschließungsbeitragsrecht ergebe. Der maßgebliche Anteil des Klägers sei auch berechenbar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und überwiegend begründet.

Die aus dem Tenor ersichtlichen Beitragsbescheide der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie sind daher aufzuheben. Der Kläger hat einen Anspruch auf Rückzahlung der geleisteten Beiträge. Der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen ist nur zum Teil begründet, weshalb die Klage im Übrigen abzuweisen war.

Rechtsgrundlage der Beitragsbescheide der Beklagten ist § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW i.V.m. §§ 1, 2 der Beitragsordnung der Beklagten in der jeweils gültigen Fassung.

Nach § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW erheben die Kammern, zu denen gemäß § 1 Nr. 2 HeilBerG NRW auch die Beklagte gehört, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge von ihren Kammerangehörigen. Der Kläger ist Kammerangehöriger, § 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 2 HeilBerG NRW. Das Nähere regelt die Beitragsordnung, zu deren Erlass die Kammerversammlung der Beklagten gemäß § 23 Abs. 1 HeilBerG NRW berechtigt ist.

Die Beitragsordnung der Beklagten bestimmt in ihrem § 1, dass sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Unterhaltung der erforderlichen Einrichtungen Kammerbeiträge erhebt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Beitragsordnung in der Fassung vom 18. November 2020 bemisst sich der Beitrag, den die Inhaber von Apotheken zu zahlen haben, als Vomhundertsatz des jeweiligen Apothekenumsatzes. Maßgeblich ist der Umsatz des Vorvorjahres. Dabei wird von dem Umsatz jeder Betriebsstätte ein Freibetrag in Höhe von 200.000,- Euro in Abzug gebracht. Eine Deckelung des Beitrages auf einen Umsatzhöchstbetrag enthält die mit Wirkung zum 1. Januar 2021 geänderte Beitragsordnung der Beklagten nicht mehr. Die Beitragserhebung erfolgt quartalsweise durch Rechnungen, wie § 2 Abs. 1 Satz 5 BeiO bestimmt.

Der Kläger macht nicht geltend, dass die Beitragsbescheide der Beklagten diesen Vorgaben nicht entsprechen. Er rügt jedoch, dass die von ihm geforderten Beiträge entbehrlich gewesen seien, weil die Beklagte sie nicht benötigt habe, um ihre Aufgaben gemäß § 6 HeilBerG NRW zu erfüllen. Diese Rüge führt zum Erfolg der Klage.

Die Prüfung, ob ein Beitragsbescheid rechtmäßig ist, erfordert nicht nur die Feststellung, ob der im Haushaltsplan festgesetzte Mittelbedarf der Kammer - die nicht durch Einnahmen anderweitig gedeckten Kosten ihrer Tätigkeit - durch eine Beitragsordnung rechtmäßig auf die Kammerzugehörigen umgelegt und ob die Beitragsordnung im Einzelfall fehlerfrei angewendet worden ist. Geboten ist ebenfalls die Feststellung, ob die Festsetzung des Mittelbedarfs der Kammer im Haushaltsplan den insofern zu stellenden rechtlichen Anforderungen genügt. Der Haushaltsplan ist der gerichtlichen Überprüfung nicht schlechthin entzogen. Er ist auch der inzidenten Überprüfung im Beitragsrechtsstreit nicht entzogen. Beides wäre mit dem Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG, gegen die Beitragserhebung effektiven Rechtsschutz zu gewähren, unvereinbar,

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 13; betreffend eine Industrie- und Handelskammer.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die inzidente Überprüfung der Haushaltsplanung im Beitragsrechtsstreit nicht auf die Industrie- und Handelskammern beschränkt ist, sondern auch dann greift, wenn die Kammern der Heilberufe Beiträge erheben,

vgl. Urteil der Kammer vom 4. Juni 2025 - 20 K 5580/21 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 13. März 2025 - 8 LC 75/24 -; Bayerischer VGH, Urteil vom 24. April 2024 - 21 B 23.377 -, zitiert nach juris, Rdn. 44, 47; VG Köln, Urteil vom 7. Februar 2023 - 7 K 104/23 -, zitiert nach juris, Rdn. 34; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. August 2022 - 8 LA 82/22 -; VG Stade, Urteil vom 8.  Dezember 2021 - 6 A 393/17 -, zitiert nach juris, Rdn. 79, 84; VG Trier, Urteil vom 18. Juni 2018 - 2 K 1089/18.TR -, zitiert nach juris, Rdn. 21; VG Bayreuth, Urteil vom 13.  Dezember 2017 - B 4 K 16.446 -, zitiert nach juris, Rdn. 34.

Dies folgt daraus, dass die allgemeinen Vorgaben des Haushaltsrechts zusätzlich und unabhängig von spezialgesetzlichen Vorschriften gelten,

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 16,

und somit auch von der Beklagten, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts einzuhalten sind. Die Gegenauffassung, welche die Beklagte vertritt, wird in der Rechtsprechung, soweit erkennbar, nicht vertreten.

Die Kammer geht aus den nachfolgenden Gründen davon aus, dass die zu den Industrie- und Handelskammern entwickelten Rechtsgrundsätze auf die Kammern der Heilberufe übertragbar sind.

Die Erhebung von Beiträgen, welche die Beklagte nicht benötigt, um ihre gesetzmäßigen Aufgaben zu erfüllen, verbietet sich aus verfassungsrechtlichen, einfachgesetzlichen und satzungsrechtlichen Gründen.

Das Bundesverfassungsgericht hat die verpflichtende Mitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern im Ergebnis gebilligt, bewertet die Pflichtmitgliedschaft aber als Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 - 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, zitiert nach juris.

Das Grundrecht schützt davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist. Sowohl die Pflichtmitgliedschaft als auch die Beitragserhebung sind Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 - 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13 -, zitiert nach juris, Rdn. 81,82.

Diese Eingriffe können gerechtfertigt sein, wenn sie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen. Verhältnismäßig sind Grundrechtseingriffe, wenn sie geeignet sind, das gesetzgeberische Ziel zu erreichen, wenn sie zu diesem Zweck erforderlich sind und sich der Eingriff auch als verhältnismäßig im engeren Sinne darstellt. Erforderlich sind gesetzgeberische Eingriffe in das Grundrecht, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1983 - 1 BvR 1008/79, 1 BvR 322/80, 1 BvR 1091/81 -, NJW 1983, Seite 1417 ff.

Diese Rechtsprechung kann auf die Heilberufskammern übertragen werden. Aus dem grundgesetzlichen Schutz der allgemeinen Handlungsfreiheit ist ohne weiteres zu schließen, dass die Beitragserhebung der Kammern auf das Erforderliche beschränkt sein muss. Es ist dies die Kehrseite der Pflichtmitgliedschaft. Kann sich der Apotheker einer verpflichtenden Mitgliedschaft bei der Apothekerkammer nicht entziehen, so kann er wenigstens verlangen, dass er nicht mehr als notwendig mit Beiträgen belastet wird. Die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs 1 GG schützt ihn vor der Erhebung von Beiträgen, welche die Kammer nicht benötigt. Auch die Beklagte ist im Übrigen verpflichtet, bei der Beitragserhebung das Übermaßverbot zu beachten. Es folgt aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG angelegten Rechtsstaatsprinzip, welches alle Staatsgewalten verpflichtet, die Grundrechte zu beachten,

vgl. zum Übermaßverbot: VG Hamburg, Urteil vom 13. November 2018 - 17 K 1035/18 -, zitiert nach juris, Rdn. 44; Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Beschluss vom 26. September 1996 - 45/93 -, zitiert nach juris, Rdn. 12 (beide betreffend Ärztekammerbeitrag).

Der Landesgesetzgeber hat diese Vorgabe umgesetzt, indem er die Beitragserhebung durch die Heilberufskammern in § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW auf die Erhebung von Beiträgen „zur Erfüllung ihrer Aufgaben“ beschränkt hat, also auf die Erhebung von Beiträgen, welche die Kammer braucht, um ihre gesetzmäßigen Aufgaben zu erfüllen. Nach einhelliger Auffassung erlaubt diese Vorgabe auch die Bildung von Vermögensrücklagen, die gewährleisten sollen, dass die Kammer ihren Aufgaben selbst dann gerecht werden kann, wenn die Beitragseinnahmen schwanken, sich verzögern oder wenn unerwartete finanzielle Belastungen entstehen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 17.

Die Bildung von Vermögen ist den Kammern dagegen verboten, wenn das Vermögen nicht „zur Erfüllung ihrer Aufgaben“ benötigt wird. Die Bildung von Vermögen selbst ist nicht als gesetzliche Aufgabe der Kammern anzusehen. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 15 HeilBerG NRW benennt eine Vielzahl von Aufgaben der Apothekerkammer. Die Vermögensbildung gehört nicht dazu. Die Beklagte darf also keine Beiträge erheben, die zu einer unzulässigen Vermögensbildung führen. Daraus folgt, dass sie Beiträge nicht verlangen darf, solange sie ihre gesetzlichen Aufgaben durch vorhandene Rücklagen erfüllen kann.

Der so verstandene Bedeutungsgehalt des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW weicht insofern nicht von demjenigen des § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG ab, obwohl die landesrechtliche Vorschrift den Halbsatz des IHK-Gesetzes „soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind“ nicht enthält. Die Beschränkung der Beitragserhebung auf die zur Aufgabenerfüllung dienenden Beiträge gemäß § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW bringt genauso zum Ausdruck wie die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG, dass die Beklagte nur Beiträge erheben darf, solange sie diese benötigt, weil ihre Ausgaben anderweitig nicht gedeckt werden können.

Aus dem im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens geänderten Wortlaut des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW ist diesbezüglich nichts zu schließen. Der ursprünglichen Formulierung „Die Kammern erheben Beiträge von ihren Kammerangehörigen, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben nach Abs. 1 erforderlich ist.“ vermag die Kammer keinen anderen Sinn zu entnehmen als der Gesetz gewordenen Fassung des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW, die da lautet: „Die Kammern erheben zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge von ihren Kammerangehörigen.“

Die Beschränkung der Beitragserhebung auf den Zweck der Aufgabenerfüllung der Apothekerkammer findet Ausdruck auch im Satzungsrecht der Beklagten.

§ 1 der Beitragsordnung der Beklagten bestimmt, dass die Apothekerkammer zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Unterhaltung der erforderlichen Einrichtungen Kammerbeiträge erhebt. § 1 Abs. 3 Satz 1 der Haushalts- und Kassenordnung der Beklagten ergänzt diesbezüglich, dass bei der Aufstellung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und die Ermächtigungen zum Eingehen auf Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren zu berücksichtigen sind, die zur Erfüllung der Aufgaben der Kammer notwendig sind. Da die Bildung freien Vermögens, also solchen Vermögens, welches nicht der Bildung zweckgebundener Rücklagen dient, nicht zu den Aufgaben der Kammer gehört, dürfen zu diesem Zweck auch keine Beiträge erhoben werden.

Der rechtliche Spielraum einer Heilberufskammer in Nordrhein-Westfalen zur Bildung von Rücklagen ist auch nicht deshalb größer, weil ihr gesetzlich die Aufgabe übertragen worden ist, ein Versorgungswerk zu schaffen und zu betreuen. Einer Privilegierung der Apothekerkammer bei der Bildung zulässiger Rücklagen steht entgegen, dass § 6a Abs. 3, 2. Halbsatz HeilBerG NRW eine Haftung der Kammer für Verbindlichkeiten der Versorgungseinrichtung ausdrücklich ausschließt. Es trifft zu, dass die Kammerversammlung der Beklagten gemäß § 8 Abs. 7 der Hauptsatzung der Beklagten unter anderem die Arbeit des Versorgungswerkes bestimmt. Sie ist in allen Angelegenheiten zuständig, die von allgemeiner oder grundsätzlicher Bedeutung sind oder die ihr vom Vorstand des Versorgungswerkes vorgelegt werden. Daraus ist aber nicht zu folgern, dass die Beklagte berechtigt ist, aus den Beiträgen ihrer Mitglieder Rücklagen zu bilden für den Fall, dass bei dem Versorgungswerk finanzielle Engpässe entstehen. Vielmehr hat das Versorgungswerk der Beklagten für eigene Verbindlichkeiten ganz allein einzustehen.

Sowohl die Vorgaben der Verfassung (Art. 2 Abs. 1, 20 Abs. 3 GG) als auch des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW ergeben, dass die Beklagte Rücklagen nur insoweit bilden darf, als sie zur Aufgabenerfüllung notwendig sind. Die Rücklagen der Beklagten für die streitbefangenen Beitragsjahre 2021 und 2022 waren überhöht, weil sie nicht in diesem Sinne erforderlich waren, um die Aufgabenerfüllung der Beklagten zu gewährleisten.

Nach welchen Kriterien die zulässige Bildung von Rücklagen von der unzulässigen Vermögensbildung abzugrenzen ist, richtet sich nach den Grundsätzen des allgemeinen Haushaltsrechts sowie der Haushalts- und Kassenordnung der Beklagten,

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris.

Von der Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Haushaltsrechts ist die Beklagte nicht befreit.

Es kann insoweit dahinstehen, ob der Beklagten beim Erlass ihrer Haushalts- und Kassenordnung ein Dispens von den Regeln der Landeshaushaltsordnung i.S.v. § 105 Abs. 1, 2. Halbsatz oder Abs. 2 LHO NRW erteilt worden ist. Die Beklagte hat sich in ihrer Haushalts- und Kassenordnung nämlich selbst an die Beachtung der Grundsätze des allgemeinen Haushaltsrechts gebunden. Die Kammer musste daher nicht der Frage nachgehen, ob das zuständige Ministerium des Landes zu Gunsten der Beklagten eine Ausnahme gemäß § 105 Abs. 1, 2 LHO NRW zugelassen hat. Dem von der Beklagten diesbezüglich im Termin zur mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag war nicht zu entsprechen, weil die Frage nicht entscheidungserheblich ist.

Wie § 1 Abs. 1 HKO der Beklagten bestimmt, beschließt die Kammerversammlung vor Ablauf des Kalenderjahres den Haushaltsplan für das folgende Kalenderjahr. § 1 Abs. 3 Satz 1 HKO der Beklagten ergänzt diesbezüglich, dass bei der Aufstellung des Haushaltsplans nur Ausgaben zu berücksichtigen sind, die zur Aufgabenerfüllung der Kammer notwendig sind. Dabei sind die „Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ zu beachten, § 1 Abs. 3 Satz 2 HKO der Beklagten. § 2 Abs. 1 der HKO der Beklagten wiederholt insoweit, dass Ausgaben der Kammer nur nach den „Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ zu leisten sind.

Welche Bedeutung den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zukommt, definiert die Haushalts- und Kassenordnung der Beklagten selbst nicht. Der Begriff findet sich wortgleich aber in der Vorschrift des Bund und Länder betreffenden § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG), wo es heißt: „Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten.“

Das Wirtschaftlichkeitsprinzip in diesem Sinne verlangt, dass der Staat mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis erzielt (Maximalprinzip) oder ein bestimmtes Ergebnis mit dem geringstmöglichen Mitteleinsatz erreicht wird (Minimalprinzip),

vgl. von Lewinski/Burbat, Kommentar zum Haushaltsgrundsätzegesetz, 1. Auflage 2013, § 6 Rdn. 4; Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Auflage 2020, § 12, Rdn. 4.

Dies bedeutet, dass die Beklagte infolge des Wirtschaftlichkeitsprinzips nach § 1 Abs. 3 Satz 2 ihrer Haushalts- und Kassenordnung gehalten ist, zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr Mittel einzuplanen, als notwendig ist. Daraus folgt zugleich, dass die Beklagte auch keine Rücklagen bilden darf, die sie für die Sicherstellung ihres Betriebes nicht benötigt. Denn auch die Rücklagen gehören zu den im Haushaltsplan vorgesehenen Mitteln der Kammer i.S.v. § 1 Abs. 3 HKO, die wirtschaftlich und sparsam zu verwenden sind.

Ist die Beklagte demnach verpflichtet, Rücklagen nicht in beliebiger, sondern nur in zweckentsprechender Höhe zu bilden, hat sie bei der Kalkulation der Rücklagen in erster Linie ihre Haushalts- und Kassenordnung zu beachten. Enthält diese keine konkreten Regelungen zu der Frage, ist auf die Maßstäbe zurückzugreifen, welche die Rechtsprechung für die Bemessung von Rücklagen der berufsrechtlichen Kammern aufgestellt hat.

Im Ergebnis wird die Rücklagenbildung der Beklagten in den Jahren 2021 und 2022 diesen Anforderungen nicht gerecht.

1. 103

   Beitragsjahr 2021

Die Beklagte hat für das Beitragsjahr 2021 eine sog. allgemeine Rücklage in Höhe von 3.000.000,- Euro sowie eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 1.461.831,39 Euro gebildet (Bl. 381 der Gerichtsakte 20 K 5580/21). Außerdem gibt es zweckgebundene Rücklagen.

1. 106

   Allgemeine Rücklage

Die allgemeine Rücklage soll der Überbrückung von Zahlungsbedarf bei zeitlichem Auseinanderfallen von Beitragseinnahmen dienen. § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung der Beklagten regelt diesbezüglich, dass in der allgemeinen Rücklage mindestens so viele Mittel anzusammeln sind, dass der regelmäßige Bedarf an Betriebsmitteln für sechs Monate gedeckt wird.

Zwar entspricht die 2021 gebildete allgemeine Rücklage dieser Vorgabe. Denn der Bedarf an Betriebsmitteln für sechs Monate beträgt bei geplanten Gesamtausgaben für das Haushaltsjahr 2021 (Bl. 394 der Gerichtsakte 20 K 5580/21) in Höhe von 8.269.400,- Euro immerhin 4.134.700,- Euro, also deutlich mehr als die Rücklage in Höhe von 3.000,000,- Euro.

Die Ermächtigung zum Erlass einer Haushalts- und Kassenordnung gemäß § 23 Abs. 1 HeilBerG NRW schließt aber nicht die Befugnis der Beklagten ein, in dieser Haushalts- und Kassenordnung eine allgemeine Rücklage vorzuschreiben, die pauschal 50 % des Jahreshaushaltes beträgt, wenn dies den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen verhältnismäßigen Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG nicht entspricht. Da auch die allgemeine Rücklage aus Beiträgen der Pflichtmitglieder der Kammer gebildet wird und Art. 2 Abs. 1 GG die Begrenzung finanzieller Lasten auf das Notwendige gebietet, dürfen nur solche Rücklagen gebildet werden, für die ein konkretes Bedürfnis besteht. Die starre Regelung in § 2 Abs. 4 HKO der Beklagten wird den Voraussetzungen für einen Grundrechtseingriff nicht gerecht, weil sie eine pauschale Rücklagenbildung verlangt, ohne eine auf das jeweilige Haushaltsjahr bezogene individuelle Bedürfnisprüfung zu ermöglichen,

vgl. Urteil der Kammer vom 4. Juni 2025 - 20 K 5580/21 -.

Auch in Ansehung von § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung hat die Beklagte daher stets im Einzelfall zu prüfen, ob die allgemeine Rücklage, die sie für ein Haushaltsjahr vorsieht, durch entsprechende Finanzrisiken gerechtfertigt ist.

Die Auffassung der Beklagten, sie könne ohne Schaden für ihre Beitragsforderungen eine allgemeine Rücklage in unbegrenzter Höhe bilden, kann sich demgegenüber auch nicht mit Erfolg auf § 2 Abs. 4 Satz 3 ihrer HKO i.V.m. § 75 Abs. 3 GO NRW stützen.

§ 2 Abs. 4 Satz 3 HKO der Beklagten besagt, dass in besonderen Fällen Rücklagen in Anlehnung an das Rücklagenrecht der Gemeinden gebildet werden können. Inwieweit die Bildung der allgemeinen Rücklage in den Jahren 2021 und 2022 aber einen besonderen Fall in diesem Sinne betreffen soll, ist weder erkennbar, noch dargelegt. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 Satz 3 HKO sind nicht erfüllt. Im Übrigen dürfen auch Kommunen Vermögen nicht in unbegrenzter Höhe bilden. Die Haushaltswirtschaft einer Gemeinde ist gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 GO NRW darauf beschränkt, „die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben“ zu sichern. Dabei hat die Gemeinde nach § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ihren Haushalt „wirtschaftlich, effizient und sparsam“ zu führen. Diesem Prinzip steht die Bildung von Rücklagen in beliebiger Höhe entgegen.

Da die Haushalts- und Kassenordnung der Beklagten keine Regelungen zu der Frage vorsieht, wie die allgemeine Rücklage im Einzelfall bedarfsgerecht zu ermitteln ist, ist für die Prüfung auf die Grundsätze der Rechtsprechung zur sachgerechten Rücklagenbildung zurückzugreifen. Die Beachtung des Übermaßverbotes ist für die Beklagte aus Verfassungsgründen nicht obsolet. Sie übt staatliche Gewalt aus und ist somit zum Schutz der Grundrechte ihrer Mitglieder verpflichtet. Rücklagen müssen deshalb so kalkuliert werden, dass sie den bestehenden finanziellen Risiken entsprechen.

Aus dem Grundsatz der Haushaltswahrheit folgt nach der Rechtsprechung in Ansehung von Prognosen das Gebot der Schätzgenauigkeit. Die Rechtsprechung hat dieses Prinzip direkt aus der Regelung des Art. 110 Abs. 1 des Grundgesetzes geschlossen. Sie bezeichnet den Grundsatz der Haushaltswahrheit als Verfassungsgebot,

vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juli 2007 - 2 BvF 1/04 -, BverfGE 119, Seite 96, 129.

Die Vorschrift des Art. 110 Abs. 1 GG bestimmt insoweit, dass alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan einzustellen sind. Art. 81 Abs. 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen enthält eine inhaltsgleiche Bestimmung für den Landeshaushalt.

Das Gebot der Schätzgenauigkeit ist dabei nicht schon dann verletzt, wenn sich eine Prognose im Nachhinein als falsch erweist; Prognosen müssen aber aus der Sicht „ex ante“ sachgerecht und vertretbar ausfallen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn.16.

Die Bildung von Rücklagen ist nicht ausgeschlossen, aber gebunden an einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit. In diesem Sinne entspricht es der höchstrichterlichen Rechtsprechung, dass es sich bei den Mitteln für angemessene Rücklagen ebenfalls um Kosten der Kammern handelt, die in Ermangelung anderer Finanzquellen durch Beiträge zu decken sind,

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 17.

Die Vorhaltung einer Mittelreserve zur Überbrückung von Einnahmeverzögerungen oder Einnahmeausfällen stellt einen solchen sachlichen Zweck dar. Allerdings muss auch das Maß der Rücklage noch von diesem sachlichen Zweck gedeckt sein; eine hierdurch in ihrer Höhe nicht mehr gedeckte Rücklage wäre nicht mehr angemessen und würde einer unzulässigen Vermögensbildung gleichkommen. Hieraus folgt nicht nur, dass die Kammer eine überhöhte Rücklage nicht bilden darf, sondern auch, dass sie eine überhöhte Rücklage baldmöglichst wieder auf ein zulässiges Maß zurückführen muss,

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 18-; Bayerischer VGH, Urteil vom 15. November 2021 - 22 B 20.1948 -, zitiert nach juris; Urteil der Kammer vom 30. März 2017 - 20 K 3225/15 -, zitiert nach juris.

Zugleich erfordert eine Beschlussfassung der Kammerversammlung über gebildete Rücklagen, dass alle Kammermitglieder - jedenfalls in den Grundzügen - nachvollziehbar und in transparenter Art und Weise über die Gründe für den Bedarf einer Rücklage in der geplanten Höhe informiert werden. Hierfür bedarf es nicht einer konkreten Bezifferung finanzieller Risiken. Erforderlich ist aber jedenfalls, dass die zuständigen Gremien der Beklagten den Mitgliedern der Kammerversammlung allgemein beschreiben, welche finanziellen Risiken sie im kommenden Haushaltsjahr sehen, für welche die Rücklagen als Finanzierungspolster dienen sollen. Ohne diese Kenntnis können die Mitglieder der Kammerversammlung nicht schätzgenau beurteilen, welche Beitragsmittel der Kammerzugehörigen sie noch für erforderlich halten, um die Aufgabenerledigung zu finanzieren,

vgl. Urteil der Kammer vom 30. März 2017 - 20 K 3225/15 -, zitiert nach juris, Rdn. 350.

Für das Haushaltsjahr 2021 ist aber nicht feststellbar, dass die Kammerversammlung der Beklagten Überlegungen zu der Frage angestellt hat, ob die Kammer eine allgemeine Rücklage in Höhe von 3.000.000,- Euro benötigt, um einen „Zahlungsbedarf bei zeitlichem Auseinanderfallen von Beitragseinnahmen“ zu überbrücken, wie es in der Spezifizierung der Rücklagen zum 31. Dezember 2020 heißt.

Der von der Beklagten vorgelegte Protokollauszug der Kammerversammlung vom 18. November 2020, in welcher der Haushaltsplan 2021 beschlossen wurde (Beiakte Heft 25, Blatt 13 des Verfahrens 20 K 5580/21), lässt Ausführungen zur Höhe der allgemeinen Rücklage nicht erkennen. Soweit das Protokoll eine Entnahme aus der allgemeinen Rücklage beschreibt, handelt es sich um eine Falschbezeichnung. Gemeint ist offensichtlich eine Entnahme aus der Ausgleichsrücklage, wie der dazugehörige Haushaltsplan des Jahres 2021 belegt. Eine tatsächliche Befassung der Kammerversammlung mit der allgemeinen Rücklage ist nicht erkennbar. Es ist auch nicht feststellbar, dass die Kammerversammlung über die Hintergründe der Bezifferung dieser Rücklage mit 3.000.000,- Euro informiert worden ist.

Die fehlende Befassung der Kammerversammlung mit der allgemeinen Rücklage spricht dafür, dass die Festsetzung dieser Rücklage im Jahr 2021 nicht dem Ergebnis einer individuellen Prognose über die bestehenden Finanzierungsrisiken entsprungen ist, sondern eine pauschale Fortschreibung der allgemeinen Rücklage erfolgt ist, die keinen Bezug zu dem tatsächlich bestehenden Liquiditätsrisiko hatte. Dafür spricht auch, dass der Betrag der allgemeinen Rücklage in den streitigen Haushaltsjahren 2021 und 2022 und auch in den beiden Jahren danach jeweils unverändert 3.000.000,- Euro betragen hat. Obwohl die allgemeine Rücklage Liquiditätsrisiken absichern soll und die geplanten Ausgaben der Beklagten von 8.269.400,- Euro im Jahre 2021 auf 8.677.555,- Euro im Jahre 2022 ansteigen sollten, hat die Beklagte keine Veranlassung gesehen, die allgemeine Rücklage entsprechend anzupassen. Eine Abhängigkeit der Planungen der Beklagten von den tatsächlich bestehenden Risiken ist damit nicht erkennbar. Eine Kalkulation der allgemeinen Rücklage hat nicht stattgefunden, wäre aber geboten gewesen.

Auch bei Berücksichtigung der ergänzenden Begründung der Beklagten ist die gebildete allgemeine Rücklage im Haushaltsjahr 2021 nicht zu rechtfertigen.

Die Beklagte hat argumentiert, sie benötige die allgemeine Rücklage, weil es gerade bei großen Apotheken, deren Jahresabschlüsse nicht rechtzeitig fertig würden, zu verspäteter Mitteilung der relevanten Jahresumsätze und damit auch zu einer verspäteten Berechnung der fälligen Beiträge komme. Der erste Beitrag eines Jahres werde nicht selten erst nach der Hälfte des 2. Quartals eingezogen. Die Rücklage diene demgemäß der Absicherung der üblichen Zahlungsverzögerungen.

Es mag zutreffen, dass der erste Beitrag eines Beitragsjahres in Einzelfällen erst nach der Hälfte des 2. Quartals eingezogen wird. So datieren die an den Kläger gerichteten Beitragsbescheide betreffend das 1. Quartal eines Beitragsjahres überwiegend auf Tage in der Mitte des Monats April des Beitragsjahres. Dies bedeutet aber nicht, dass der Beklagten vor April eines Beitragsjahres keine Beiträge zufließen. Wie das Beispiel des Klägers zeigt, hat er jeweils im Januar eines Beitragsjahres Beitragsbescheide betreffend die Beitragspflicht für das letzte Quartal des Vorjahres erhalten, so etwa für die I. Apotheke am 12. Januar 2022 den Bescheid für das 4. Quartal 2021 und am 18. Januar 2023 den Bescheid für das 4. Quartal 2022.

Auch wenn berücksichtigt wird, dass die Beitragsbescheide ein Zahlungsziel von einem Monat benennen, ist zu konstatieren, dass die Beklagte durch die in § 2 Abs. 1 Satz 5 BeiO vorgeschriebene quartalsweise Beitragserhebung über das ganze Jahr verteilt mit Beitragseinnahmen rechnen kann. Anders als bei den Industrie- und Handelskammern, die nur einmal jährlich Beiträge erheben, ist das Bedürfnis der Beklagten nach einer Sicherstellung des Geschäftsbetriebes durch Vorhalten einer Liquiditätsrücklage (hier: allgemeine Rücklage) per se geringer, weil es Zeiten ohne Mittelzufluss regelmäßig nicht gibt. Sollten einzelne Mitglieder ihren Quartalsbeitrag verspätet entrichten, so ist zu erwarten, dass diese Säumnis durch verspätete Zahlungen anderer Mitglieder betreffend das Vorquartal aufgefangen wird.

Die Beklagte hat auch nicht geltend gemacht, dass und in welchem Umfang sie in der Vergangenheit auf die allgemeine Rücklage in entsprechender Höhe zurückgreifen musste, um den laufenden Geschäftsbetrieb sicherstellen zu können, ohne auf kurzfristige Kredite zurückzugreifen.

Ein Bedürfnis der Beklagten, Beitragsschwankungen durch die allgemeine Rücklage aufzufangen, ist damit zumindest in der konkreten Höhe von 3.000.000,- Euro nicht dargelegt. Damit verstößt die Rücklage im Jahr 2021 gegen das Gebot der Schätzgenauigkeit.

2. 136

   Ausgleichsrücklage

Für das Jahr 2021 hatte die Beklagte außerdem eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 1.461.831,39 Euro eingeplant. Sie wird als Verlustrücklage bezeichnet, diente also dem Ausgleich drohender Einnahmeausfälle oder Kostensteigerungen. In ihrem Urteil vom 4. Juni 2025 - 20 K 5580/21 - hat die Kammer die Bildung der Ausgleichsrücklage als nicht von bestehenden Finanzrisiken gedeckt beanstandet.

Allerdings hat die Beklagte diese Rücklage inzwischen mit neuem tatsächlichem Vorbringen begründet. Das Nachschieben von Gründen zur Erklärung von Rücklagen kann zulässig sein, wenn sich die Begründung auf Tatsachen stützt, die bei Beschlussfassung über den Haushalt bereits vorgelegen haben,

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2020 - 8 C 9.19 -, zitiert nach juris, Rdn. 22.

Die Beklagte hat diesbezüglich mit Schriftsatz vom 28. Oktober 2025 erklärt, sie habe sich bei Beschlussfassung über den Haushalt 2021 im Herbst des Jahres 2020 einer Schadensersatzklage der Firma M. ausgesetzt gesehen. Die Forderung von M. habe über 18 Mio. Euro betragen. Zwar habe das Landgericht Düsseldorf die Klage mit Urteil vom 17. Juni 2019 (15 O 436/16) abgewiesen, die Berufung sei aber bei Aufstellung der Haushaltspläne 2021 und 2022 noch anhängig gewesen. Durch Urteil vom 3. März 2022 (I-20 U 86/19, 20 U 86/19) habe das OLG Düsseldorf die Entscheidung des Landgerichts Düsseldorf teilweise aufgehoben und die Auffassung vertreten, der Schadensersatzanspruch von M. sei dem Grunde nach berechtigt. Das Verfahren sei erst durch das Urteil des BGH vom 6. November 2025 (I ZR 182/22) zu Gunsten der Apothekerkammer beendet worden.

Die genannten Entscheidungen des OLG Düsseldorf und des BGH sind über das Recherchesystem juris abrufbar. Sie erlauben die Schlussfolgerung, dass die Apothekerkammer Beklagte dieses Verfahrens gewesen ist und belegen die Höhe der an sie gerichteten Schadensersatzforderungen.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass sogenannte Rechtsrisiken, die aus der Inanspruchnahme einer Kammer mit Schadensersatzforderungen entstehen können, taugliche Grundlage für die Bildung einer Ausgleichsrücklage sein können, um für den Fall einer rechtskräftigen Verurteilung eine Zahlungsunfähigkeit der Kammer abzuwenden,

vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 - 8 C 5/23 -, zitiert nach juris, Rdn. 24.

Angesichts dessen hält die Kammer an ihrer bisherigen Rechtsprechung zur Ausgleichsrücklage der Beklagten im Jahr 2021 nicht mehr fest. In Anbetracht ungeklärter Schadensersatzforderungen in Höhe von 18.476.648,12 Euro erscheint die Bildung einer Ausgleichsrücklage in Höhe von 1.461.831,39 Euro im Jahre 2021 nicht überhöht.

Die allgemeine Rücklage in Höhe von 3.000.000,- Euro ist durch die schwebende Schadensersatzforderung dagegen nicht gerechtfertigt. Die allgemeine Rücklage diente ausweislich der Spezifizierung der Rücklagen der Beklagten für das Jahr 2021 der Überbrückung von Zahlungsbedarf bei zeitlichem Auseinanderfallen von Beitragseinnahmen und nicht der Deckung von Rechtsrisiken.

3. 147

   Zweckgebundene Rücklagen

Ob es für die zweckgebundenen Rücklagen in Höhe von zusammen immerhin 2.884.334,24 Euro im Haushaltsjahr 2021 eine ausreichende Begründung gegeben hat, kann offenbleiben. Schon die allgemeine Rücklage war überhöht.

2. 150

   Beitragsjahr 2022

Bezüglich dieses Beitragsjahres ist ebenso ein Missverhältnis zwischen den Rücklagen der Beklagten und dem von ihr dargelegten Bedürfnis nach einer finanziellen Absicherung festzustellen.

1. 153

   Allgemeine Rücklage

Die allgemeine Rücklage für das Haushaltsjahr betrug unverändert 3.000.000,- Euro. Auch insoweit ist eine nachvollziehbare Kalkulation nicht erkennbar. Es gelten die Ausführungen zum Haushaltsjahr 2021 entsprechend. Die Rücklage ist überhöht.

2. 156

   Ausgleichsrücklage

Bezüglich der Ausgleichsrücklage kann auf die Ausführungen für das Jahr 2021 verwiesen werden.

Die Ausgleichsrücklage in Höhe von 2.470.931,98 Euro ist angesichts der bestehenden Risiken, welche die Beklagte bei Beschlussfassung über den Haushalt 2022 infolge des Prozesses gegen die Firma M. zu tragen hatte, nicht zu beanstanden.

3. 160

   Zweckgebundene Rücklagen

Es gelten die Ausführungen zum Haushaltsjahr 2021. Auf die zweckgebundenen Rücklagen kommt es nicht an.

Ob es darüber hinaus zutrifft, dass die Beklagte in ihren Bilanzen vorhandene Vermögenswerte verschleiert hat, wie der Kläger meint, kann dahinstehen, weil es jedenfalls für die allgemeine Rücklage der Jahre 2021 und 2022 an einer Rechtfertigung fehlt.

Ob die Beitragserhebung der Beklagten außerdem rechtswidrig ist, weil die Haushaltspläne nicht zeitgleich mit der Beitragsordnung erlassen worden sind und demgemäß ein Verstoß gegen § 107 LHO NRW vorliegt, kann ebenfalls offenbleiben.

Ebenso muss die Frage nicht beantwortet werden, ob die Beitragsordnung der Beklagten für die Bemessung der Beiträge in zulässiger Weise an die Umsätze der Apotheken anknüpfen darf und nicht deren Erträge zugrunde legen müsste.

Zwar hat der Kläger umfänglich versucht darzulegen, dass Apotheken, die sog. „Hochpreiser“ verkaufen, wie etwa Zytostatika, einen gemessen am Umsatz geringeren Ertrag erwirtschafteten als normale Apotheken, weil diese Produkte margenschwach seien. Er hat es aber nicht unternommen, seine eigene Betroffenheit von diesem Phänomen zu belegen, indem er der Kammer seine Erträge in den für die Beitragsbescheide der Jahre 2021 und 2022 relevanten Bezugsjahren 2019 und 2020 nachweist. Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, ob der Kläger tatsächlich geringere Gewinne erzielt hat als die statistische Durchschnittsapotheke. Für die Y. Apotheke liegt dies ohnehin fern, weil diese Apotheke des Klägers keine außergewöhnlichen Umsätze erzielt hat. Die Ertragszahlen des Klägers in der I. Apotheke waren nicht von Amts wegen aufzuklären, weil die Frage der richtigen Bemessungsgrundlage der Beiträge der Beklagten nicht entscheidungserheblich ist.

Immerhin sei angemerkt, dass sich die Beklagte auf einige gerichtliche Entscheidungen berufen kann, die ein Anknüpfen des Beitrags an den Umsatz für rechtlich zulässig gehalten haben,

vgl. OVG Münster, Beschlüsse vom 27. Oktober 2008 - 5 A 601/07 - und vom 29. November 2012 - 17 A 1696/12 -; Sächsisches OVG, Urteile vom 5. Februar 2019 - 4 A 29/17 - und vom 13. März 2019 - 4 A 596/16 -; VG Hannover, Urteil vom 25. Juli 2024 - 7 A 192/23 -; VG Göttingen, Urteil vom 27. Juli 2016 - 1 A 171/15 -; VG Osnabrück, Urteil vom 28. Juni 2004 - 6 A 107/02 -; alle zitiert nach juris.

Eine davon abweichende Rechtsprechung hat der Kläger nicht benannt.

Die Feststellung überhöhter Rücklagen in den Jahren 2021 und 2022 hat zur Konsequenz, dass die den Haushaltsplänen zugrundeliegende Ermittlung des Beitragsbedarfes der Beklagten nicht haltbar ist. Infolgedessen sind die angefochtenen Beitragsbescheide dieser Jahre vollumfänglich und nicht nur anteilig aufzuheben.

Einer nur teilweisen Aufhebung der Beitragsbescheide im Umfang des Anteils des Klägers an den beanstandeten Rücklagenpositionen, wie sie die Beklagte anspricht, steht entgegen, dass das Maß der Überhöhung der allgemeinen Rücklage von dem Verwaltungsgericht nicht bestimmbar ist. Geprüft wird von dem Gericht nur, ob die von der Beklagten kalkulierten Rücklagen rechtens sind. Sind sie es - wie hier - nicht, so ist es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts zu entscheiden, welches Maß an Rücklagen den Anforderungen des staatlichen Haushaltsrechts noch genügt hätte. Es bedeutete einen Eingriff in die Selbstverwaltung und Autonomie der Beklagten, wollte das Gericht die Rücklagen selbst beziffern,

vgl. Urteil der Kammer vom 4.  Juni 2025 - 20 K 5580/21 -; VG Köln, Urteil vom 17.  November 2023 - 1 K 1171/21 -, zitiert nach juris, Rdn. 53; OVG Lüneburg, Urteil vom 17.  September 2018 - 8 LB 129/17 -, zitiert nach juris, Rdn. 156; Hamburgisches OVG, Urteil vom 20.  Februar 2018 - 5 Bf 213/12 -, zitiert nach juris, Rdn. 103; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23.  September 2014 - 6 A 11345/13 -, zitiert nach juris, Rdn. 36.

Auf die überhöhte Vermögensbildung der Beklagten kann sich der Kläger nach ständiger Rechtsprechung auch berufen, um die Rechtswidrigkeit der an ihn gerichteten Beitragsbescheide geltend zu machen. Ob es ein „subjektives Recht auf Überprüfung einzelner Haushaltsansätze“ gibt, kann dahinstehen. Die Zwangsmitglieder der Beklagten sind jedenfalls nicht verpflichtet, Beiträge zu zahlen, soweit die Beklagte die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben durch Rückgriff auf vorhandene Rücklagen sicherstellen kann,

vgl. Urteil der Kammer vom 4. Juni 2025 - 20 K 5580/21 -.

Die in § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW statuierte Beschränkung der Beitragserhebung auf solche Mittel, die der Beklagten die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben ermöglichen, dient ersichtlich den subjektiven Rechten der Pflichtmitglieder der Beklagten. Sie sollen vor einer Inanspruchnahme durch überhöhte Beitragsforderungen geschützt werden.

Die Auffassung der Beklagten, ebenso wie im Steuerrecht könne sich das Mitglied bei der Anfechtung von Zahlungsverpflichtungen generell nicht auf Verstöße gegen Haushaltsgrundsätze berufen, überzeugt demgegenüber nicht. Zwar trifft es zu, dass die Rechtsprechung bezüglich der Verpflichtung zur Begleichung von Steuerschulden entschieden hat, die Zahlung von Steuern könne nicht mit dem Argument verweigert werden, der Steuergläubiger habe bei der Aufstellung seines Haushaltes die Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verletzt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32/90 -; BayVGH, Beschluss vom 20. Oktober 2011 - 4 ZB 11.1187 -; zitiert nach juris.

Die Beitragserhebung folgt aber anderen Grundsätzen als die Steuererhebung. Während die Beitragserhebung der Erfüllung gesetzlich definierter Zwecke dient, im Falle der Beklagten der Aufrechterhaltung des Kammerbetriebs, erfolgt die Steuererhebung zur allgemeinen Finanzierung des Staatshaushaltes und ist an bestimmte Zwecke nicht gebunden. Anders als Steuern, die gemäß § 3 Abs. 1 AO keine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen, sondern der generellen Erzielung von Einnahmen dienen, bedeuten Beiträge einen Aufwandsersatz für die Inanspruchnahme einer konkreten Leistung einer öffentlichen Einrichtung,

vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 1982 - 8 C 46/81 -, zitiert nach juris, Rdn. 17.

Der Beitragsschuldner kann den Beitragsforderungen daher entgegenhalten, die Kammer überschreite mit der Beitragsforderung die gesetzlich definierte Aufgabenzuschreibung einer Heilberufskammer. Der Steuerschuldner kann diesen Einwand nicht erheben, es sei denn die Steuererhebung hat erdrosselnde Wirkung und verstößt damit gegen das Übermaßverbot,

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 2014 - 9 C 8/13 -, zitiert nach juris, Rdn. 22.

Die ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten zur Erstattung der Beiträge folgt als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch des Klägers aus der Aufhebung der Beitragsbescheide. Mit der Aufhebung der Bescheide ist der Rechtsgrund zum Behalten der gezahlten Beiträge entfallen. Die Zahlungsverpflichtung kann als Folgenbeseitigungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO gemeinsam mit der Aufhebung der Beitragsbescheide ausgesprochen werden. Die diesbezügliche Klageerweiterung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich. Die Beklagte hat sich auf die Zahlungsanträge des Klägers auch eingelassen, § 91 Abs. 2 VwGO.

Die Zinsforderung des Klägers ist dem Grunde nach gemäß § 291 BGB berechtigt. Prozesszinsen sind auch im Verwaltungsprozess zu zahlen, wenn die Klage auf einen bezifferbaren Geldleistungsanspruch gerichtet ist,

vgl. die ständige Rechtsprechung: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999 - 8 C 27/97 -, zitiert nach juris.

Allerdings entsteht der Zinsanspruch erst mit der Rechtshängigkeit des geltend gemachten Zahlungsanspruches. Die Rechtshängigkeit des Leistungsanspruches wird nicht bereits durch die Anfechtungsklage gegen den Beitragsbescheid, sondern erst durch die Geltendmachung eines bezifferten Leistungsanspruches auf Rückzahlung der gezahlten Beiträge bewirkt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1999 - 8 C 27/97 -, zitiert nach juris.

Dem Kläger stehen Prozesszinsen daher nicht seit Rechtshängigkeit seiner Anfechtungsklagen zu, sondern erst seit Erweiterung der Klage durch seine Zahlungsanträge. Bezüglich aller fraglichen Beiträge hat der Kläger Zahlungsantrag erst mit Schriftsätzen vom 24. Juli 2025 gestellt. Die Schriftsätze sind am gleichen Tag bei Gericht eingegangen. Folglich beschränkt sich der Anspruch auf Prozesszinsen auf die Zeit seit dem 24. Juli 2025. Im Übrigen war die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Soweit die Klage hinsichtlich des geltend gemachten Anspruches auf Prozesszinsen teilweise keinen Erfolg hat, bedeutet dies ein geringfügiges Unterliegen des Klägers.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Berufung gegen das Urteil war zuzulassen, weil die Sache i.S.v. § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO grundsätzliche Bedeutung hat. Die grundsätzliche Bedeutung des Verfahrens folgt daraus, dass in der obergerichtlichen Rechtsprechung bisher nicht geklärt ist, welche Konsequenzen es für die Beitragserhebung der Heilberufskammern in Nordrhein-Westfalen hat, dass die Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW keine Vorgaben für die Maßstäbe der Beitragsbemessung enthält und auch nicht den ausdrücklichen Vorbehalt, dass Beiträge durch die Kammerzugehörigen nur erbracht werden, soweit die Kosten nicht anderweitig gedeckt sind (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG). Von der Beantwortung dieser Frage hängt die Prüfungsdichte der Verwaltungsgerichte im Beitragsrechtsstreit ab.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustel­lung bei dem Ver­wal­tungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung ein­gelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil be­zeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begrün­den. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün­- s­ter schriftlich einzu­reichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf ge­stellten Antrag von dem Vorsitzenden des Se­nats verlängert werden. Die Begrün­dung muss einen be­stimm­ten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzufüh­renden Gründe der An­fechtung (Berufungsgründe).

Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für die Zeit vor der Verbindung

in dem Verfahren 20 K 5583/21 auf 14.869,62 Euro,

in dem Verfahren 7 K 7570/21 auf 8.665,32 Euro,

in dem Verfahren 7 K 1300/22 auf 8.665,32 Euro,

in dem Verfahren 7 K 3340/22 auf 8.665,32 Euro,

in dem Verfahren 7 K 5345/22 auf 11.307,75 Euro,

in dem Verfahren 7 K 7764/22 auf 9.451,53 Euro,

in dem Verfahren 7 K 823/23 auf 9.451,53 Euro

und für die Zeit nach der Verbindung auf 71.076,39 Euro

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1, 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Summe der jeweils streitigen Beitragsforderungen. Die Zinsforderungen bleiben ohne Einfluss auf den Streitwert, § 43 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.