Verwaltungsgericht Düsseldorf, 9 K 7259/23

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Gewährung einer Überbrückungshilfe aus Mitteln des Bundes für einen Zeitraum während der Corona-Pandemie.

Gegenstand des Unternehmens der am 30. Juni 1998 mit Sitz in T. noch unter anderem Namen ins Handelsregister eingetragenen Klägerin sind Dienstleistungen, Forschung, Entwicklung, Innovation, Herstellung und Vermarktung von Produkten und Dienstleistungen im Bereich Neue Technologien.

Bereits auf elektronischen Antrag des prüfenden Dritten vom 16. Mai 2022 wurde der Klägerin nach einer entsprechenden Abschlagszahlung i.H.v. 37.580,11 Euro zunächst mit Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 16. November 2022 (Az.: XXX0X-XXXXXX) nach der Beantwortung von Rückfragen zur Höhe der geltend gemachten Fixkosten und zur Coronabedingtheit der geltend gemachten Umsatzeinbrüche unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid eine Überbrückungshilfe IV für das erste Quartal 2022 i.H.v. 75.160,21 Euro bewilligt und auch die zweite Hälfte dieses Betrags i.H.v. 37.580,10 Euro überwiesen.

Am 16. Februar 2023 stellte die Klägerin über ihren prüfenden Dritten elektronisch einen Änderungsantrag zur Überbrückungshilfe IV unter Einbeziehung der Fixkosten im April und Mai 2022, sodass sie insgesamt einen Förderbetrag i.H.v. 119.547,81 Euro geltend machte.

Bei der Bearbeitung des Änderungsantrags kam es zwischen März und August 2023 zu insgesamt drei Nachfragen der Bezirksregierung Düsseldorf über das Antragsportal. Zunächst wurden Nachweise für die Umsätze im Referenz- und Förderzeitraum, beispielsweise durch eine betriebswirtschaftliche Auswertung (BWA), die Krankmeldung von Mitarbeitern sowie die (hohen) geltend gemachten Kosten der Fixkostenpositionen 6 und 10 und sodann hinsichtlich der Lesbarkeit optimierte Übersichten, eine BWA für Januar bis Juni 2022, die Mietverträge zur Fixkostenposition 1 sowie Nachweise zu den Fixkostenpositionen 3, 4, 6, 7 und 10 angefordert. Hierauf reagierte der prüfende Dritte der Klägerin jeweils nach entsprechender Fristverlängerung bzw. Erinnerung. Schließlich forderte die Bezirksregierung Düsseldorf den prüfenden Dritten am 3. und 17. Juli sowie 2. und 22. August 2023 dazu auf, zur Plausibilisierung der Umsatzschwankungen zwischen 2019 und 2022 den Körperschaftsteuerbescheid 2019 und die Umsatzsteuervoranmeldungen für 2019, 2021 und das erste Halbjahr 2022 vorzulegen sowie die zu den einzelnen Fixkostenpositionen vorgelegten Unterlagen aufgrund bisher nicht durchführbarer Zuordnung erneut einzureichen – und zwar nur die in den Antrag eingeflossenen und der Klägerin zuzuordnenden Rechnungen, eindeutig nach Fixkostenpositionen und innerhalb dieser Positionen nach Fördermonaten sortiert. Nachdem der prüfende Dritte nach der ersten Erinnerung zunächst auf den Urlaub der Alleinbuchhalterin bis zum 8. August 2023 verwiesen und die Bezirksregierung Düsseldorf deshalb antragsgemäß eine Fristverlängerung bis zum 11. August 2023 gewährt hatte, kündigte der prüfende Dritte die Übersendung der angeforderten Unterlagen wegen Überschreitung der maximalen Dateigröße per Mail an, ohne dass jedoch eine solche Mail zum Verwaltungsvorgang gelangte. Auf die ausdrücklich „letztmalige Erinnerung“ unter Hinweis auf eine anschließende Entscheidung nach Aktenlage, die auch eine vollständige oder teilweise Ablehnung beinhalten könne, reagierte der prüfende Dritte nicht.

Daraufhin lehnte die Bezirksregierung Düsseldorf mit Bescheid vom 4. September 2023 (Az.: XXX0X-X-000000) – noch am selben Tage mit entsprechender E-Mail-Benachrichtigung des prüfenden Dritten in das digitale Antragssystem zum Abruf hochgeladen – den Antrag der Klägerin vom 16. Februar 2023 auf Gewährung einer Überbrückungshilfe IV ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Klägerin habe trotz mehrfacher Aufforderungen entgegen ihren Verpflichtungen aus der einschlägigen Förderrichtlinie keine geeigneten Unterlagen zur Glaubhaftmachung eines Umsatzrückgangs eingereicht. Unter Beachtung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Haushaltsmittel werde der Antrag daher in Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens abgelehnt. Eine Teilbewilligung komme nicht in Betracht, da der Umsatzrückgang ein entscheidendes Kriterium der Antragsberechtigung darstelle und diese daher insgesamt angezweifelt werde. Gründe, die gegen diese Entscheidung sprechen oder eine Abweichung von der regelmäßigen Entscheidungspraxis begründen würden, seien nicht ersichtlich.

Mit der am 4. Oktober 2023 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor: Infolge der Pandemie sei es bei ihr zu Einschränkungen im alltäglichen Betrieb und auch zu erheblichen Umsatzrückgängen gekommen. In der ersten Phase habe die Chemieindustrie aufgrund der unsicheren Lage Investitionen in die angewandte Forschung, in der sie vorrangig tätig sei, erheblich gekappt. Erst im Laufe des zweiten Pandemiejahres 2021 seien die Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten wieder langsam gesteigert worden. Sie sei auch durch Corona-Erkrankungen leitender Mitarbeiter und Einschränkungen im Zusammenhang mit Quarantänemaßnahmen betroffen gewesen. Dadurch seien Kostenvoranschläge nur verzögert abgegeben und Meilensteine bei laufenden Projekten nicht erreicht worden, sodass sich Zahlungen und Auftragsvergaben verzögert hätten oder ausgefallen seien. Zu vergleichbaren Beeinträchtigungen sei es auch auf Seiten ihrer Kunden gekommen. Die mit ihrem Änderungsantrag angegebenen Fixkosten seien tatsächlich angefallen. Entsprechende Belege und Nachweise lägen der Bezirksregierung Düsseldorf vor, weitere würden mit der Klage vorgelegt. Umsatzsteuervoranmeldungen für das Jahr 2022 könnten nicht vorgelegt werden, da sie von deren Abgabe aufgrund eines Umsatzsteuerüberschusses im Jahr 2021 befreit worden sei. Sowohl der Umsatzrückgang als auch die Fixkosten, für die Förderung begehrt werde, seien plausibel und glaubhaft gemacht, sodass sie unter Berücksichtigung der Förderrichtlinien einen Anspruch auf Gewährung der begehrten Überbrückungshilfe habe. Dass der Beklagte bei der streitbefangenen Entscheidung innerhalb seiner ständigen Verwaltungspraxis gehandelt habe, könne sie mangels Kenntnis nicht beurteilen, werde daher vorsorglich bestritten und sei daher vom angerufenen Gericht von Amts wegen zu ermitteln. Jedenfalls sei im Rahmen der erhobenen Verpflichtungsklage der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt der Schluss der mündlichen Verhandlung. Selbst wenn der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Voraussetzungen der Gewährung der Überbrückungshilfe der Zeitpunkt des Bescheiderlasses sein sollte, komme es letztlich darauf an, ob zu diesem Zeitpunkt die materiellen Voraussetzungen vorgelegen hätten. Weder den Förderrichtlinien des Beklagten noch den Frequently Asked Questions (FAQs) des Bundes sei zu entnehmen, dass materielle Voraussetzung für die Gewährung der Überbrückungshilfe die Glaubhaftmachung bis zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses sei. Den FAQs könne lediglich entnommen werden, dass die Bewilligungsstellen das Recht hätten, Unterlagen anzufordern. Im Übrigen könne es keine materielle Voraussetzung für die Überbrückungshilfe sein, wenn das beklagte Land bei bestimmten Antragstellern stichprobenartig die Angaben in den Anträgen prüfe, bei anderen aber nicht; eine solche Vorgehensweise wäre willkürlich. Auch sei der Ziffer 3.13 FAQs nicht zu entnehmen, dass die Überbrückungshilfe in voller Höhe abzulehnen sei, wenn angeforderte Unterlagen nicht zur Verfügung gestellt würden. Vielmehr sei insoweit eine Verpflichtung zur Rückzahlung vorgesehen, was denklogisch bedeute, dass das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen auch zu einem späteren Zeitpunkt – nach erfolgter Bewilligung der Überbrückungshilfe und Auszahlung der Haushaltsmittel – überprüft werde, sodass die insoweit erforderlichen Unterlagen auch nachgereicht werden könnten. Außerdem sei zu bezweifeln, dass das beklagte Land bei Bewilligung von Anträgen auf Gewährung von Überbrückungshilfen im Sinne einer ständigen Verwaltungspraxis sämtliche Angaben in allen Anträgen habe glaubhaft machen lassen. Dies werde schon daran deutlich, dass es in anderen Fällen zum Erlass von Rücknahmebescheiden gekommen sei, was bedeute, dass erst bei einer späteren Nachprüfung festgestellt worden sei, dass die Voraussetzungen für die beantragte Überbrückungshilfe tatsächlich nicht vorgelegen hätten. Im Übrigen spreche gegen die behauptete Verwaltungspraxis, dass die als unbürokratische und unverzügliche vorläufige Liquiditätshilfe ausgestaltete pauschalierte Bewilligung von Zuwendungen – nach eigener Darstellung des beklagten Landes – „auf entsprechende Anträge und allein auf Grundlage von Versicherungen und Erklärungen der Antragsteller“ erfolge.

Mit der Klagebegründung werden unter anderem vorgelegt:

11
Aufstellungen und Belege betreffend die Fixkostenpositionen 3, 6 und 7 für April 2022 (K6) und Mai 2022 (K7),
12
der Körperschaftsteuerbescheid 2019 (K8) sowie
13
Umsatzsteuervoranmeldungen für die Jahre 2019 (K9) und 2021 (K10).

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 4. September 2023 (Az.: XXX0X-X-000000) zu verpflichten, ihr auf den Antrag vom 16. Februar 2023 eine sogenannte Überbrückungshilfe IV i.H.v. 119.547,81 Euro zu gewähren,

hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 4. September 2023 (Az.: XXX0X-X-000000) zu verpflichten, ihren Antrag vom 16. Februar 2023 auf Gewährung einer sogenannten Überbrückungshilfe IV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt ergänzend aus: Es entspreche seiner ständigen und von der Rechtsprechung gebilligten Verwaltungspraxis, Anträge, bei denen der prüfende Dritte die Mitwirkung verweigere, abzulehnen. Der Klägerin sei in diesem Zusammenhang das Verhalten des prüfenden Dritten zuzurechnen. Aufgrund des vollständigen Unterlassens der Mitwirkung trotz mehrfacher Aufforderung sei die Förderung abzulehnen gewesen, da das beklagte Land nicht in der Lage gewesen sei, die Förderberechtigung zu prüfen. Insgesamt sei es in den Zeitraum zumutbar gewesen, auf die Rückfragen zu antworten. Andernfalls hätte noch die Möglichkeit bestanden, um Fristverlängerung zu bitten, was nicht getan worden sei. Da nach der Rechtsprechung der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt der Bescheidungszeitpunkt sei, seien alle Angaben, die neu in das Klageverfahren eingeführt würden – hier insbesondere die mit der Klagebegründung eingereichten Anlagen – für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides nicht relevant. Dieser Ausschluss finde seine Rechtfertigung im rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens. Er diene insbesondere der Gewährleistung der Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel in angemessener Zeit.

Zu den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Düsseldorf verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Die Ablehnung des Änderungsantrags der Klägerin vom 16. Februar 2023 zur Gewährung einer Überbrückungshilfe IV für die Monate Januar bis einschließlich Mai 2022 mit Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 4. September 2023 (Az.: XXX0X-X-000000) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

Die Überbrückungshilfe IV beinhaltet grundsätzlich eine anteilige Finanzierung von betrieblichen Fixkosten für die Monate Januar bis Juni 2022, sofern ein Unternehmen mit einem weltweiten Umsatz bis zu 750 Mio. Euro im Jahr 2020, ein Soloselbständiger oder ein selbständiger Angehöriger der freien Berufe im Haupterwerb innerhalb des Förderzeitraums einen coronabedingten Umsatzrückgang von mindestens 30 % im Vergleich zum Referenzzeitraum erlitten hat. Bei den Fördermitteln handelt es sich um Haushaltsmittel des Bundes, die bei einer fehlenden Verwendung in den Bundeshaushalt zurückfließen. Die Durchführung der Förderung, u.a. der Antragstellung, Prüfung, Bewilligung, Auszahlung und ggf. Rückforderung der Mittel erfolgt durch die Länder.

Vgl. Art. 1 Abs. 1 S. 2 lit. e), Art. 2 Abs. 1g) und Abs. 2 sowie Art. 4 der Änderungsvereinbarung zur ergänzenden Verwaltungsvereinbarung „erweiterte Novemberhilfe“, „erweiterte Dezemberhilfe", „Überbrückungshilfe III“, „Überbrückungshilfe III Plus“ und „Überbrückungshilfe IV“ zwischen dem Bund und dem Land Nordrhein-Westfalen über die Gewährung von Corona-Hilfen des Bundes als Billigkeitsleistungen für kleine und mittelständische Unternehmen aus März und Juni 2022.

Die Gewährung ist entsprechend der Vorgabe in Nr. 2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) zu § 53 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) in Billigkeitsrichtlinien geregelt, die in die Verwaltungsvereinbarungen des Bundes mit den einzelnen Bundesländern eingeflossen bzw. ihnen angehängt sind,

vgl. hinsichtlich der Überbrückungshilfe IV den Auszug aus den Vollzugshinweisen für die Gewährung von Corona-Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen (Anlage zur Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern), abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/Content/Downloads/vollzugshinweise-ubh-iv.pdf?__blob=publicationFile&v=11,

und in Nordrhein-Westfalen sodann in eigene Förderrichtlinien in Form ministerieller Erlasse als besondere Verwaltungsvorschriften überführt worden sind, die im Übrigen weitestgehend inhaltsgleich zu den vom Bund erlassenen Vollzugshinweisen sind.

Nach Ziffer 1 der als Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie Nordrhein-Westfalen – V A 3 – 81.11.18.02 – vom 14. März 2022 erlassenen Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2022 („Überbrückungshilfe IV NRW“) in der 2. aktualisierten und im vorliegenden Fall anzuwendenden Fassung vom 21. November 2023 (im Folgenden: FRL ÜH IV) gewährt das Land die Überbrückungshilfe IV im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel aufgrund pflichtgemäßen Ermessens in Form einer Billigkeitsleistung gemäß § 53 BHO bzw. der Landeshaushaltsordnung als freiwillige Zahlung, auf die kein Rechtsanspruch besteht.

Die FRL ÜH IV begründen damit vom Ansatz her keinen gebundenen Anspruch auf eine Billigkeitsleistung in bestimmter Höhe, so dass der von der Klägerin gestellte Hauptantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung der Überbrückungshilfe IV von vornherein unbegründet ist. Der Klägerin steht aber insoweit auch nicht der hilfsweise geltend genmachte Anspruch auf Neubescheidung ihres Änderungsantrags vom 16. Februar 2023 zu.

Zusammen mit § 40 VwVfG NRW, wonach die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat, besteht allerdings für jeden Antragsteller ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde über dessen Antrag. Dabei ist gemäß § 114 S. 1 VwGO die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Im Rahmen des behördlich auszuübenden Ermessens kommt den FRL ÜH IV, bei denen es sich nicht um eine Rechtsnorm, d.h. nicht um einen Rechtssatz mit Außenwirkung, sondern um eine (bloße) interne Verwaltungsvorschrift handelt, die Funktion zu, für die Verteilung der Fördermittel einheitliche Maßstäbe zu setzen und dadurch das Ermessen der Bewilligungsbehörde intern zu binden und zu steuern. Als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen derartige Förderrichtlinien auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Ablehnungsbescheides in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. Durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist die Bewilligungsbehörde nämlich in ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger – abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns – gebunden. Wenn sich die Behörde an die Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften dürfen nur für den Regelfall gelten und müssen daher Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle lassen. Weicht die Behörde hingegen generell von den maßgeblichen Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung. Ob das Verwaltungshandeln in einem solchen Fall mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, juris, Rn. 24 f., vom 17. Januar 1996 – 11 C 5.95 –, juris, Rn. 21, vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris, Rn. 31 f. und vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.14 –, juris, Rn. 24 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Mai 2017 – 4 A 516/15 –, juris, Rn. 30, vom 14. September 2023 – 4 B 547/23 –, juris, Rn. 9 ff. und vom 7. November 2023 – 1 A 1632/21 –, juris, Rn. 21; VG Würzburg, Urteil vom 3. Juli 2023 – W 8 K 23.52 –, juris, Rn. 25 ff., 32; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2022 – 16 K 2067/22 –, juris, Rn. 19 ff.

Zur Feststellung der tatsächlich geübten Verwaltungspraxis kann dabei neben den FRL ÜH IV ergänzend auf öffentliche Verlautbarungen der Bewilligungsbehörde, der dieser übergeordneten Landesbehörde oder der aufgrund einer Verwaltungsvereinbarung in die Förderung eingebundenen zuständigen Bundesbehörde zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben. Relevant sind insoweit namentlich die gemeinsam vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und dem Bundesministerium der Finanzen veröffentlichten Frequently Asked Questions zur „Corona-Überbrückungshilfe IV“ (im Folgenden: FAQs).

Abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Ubh-IV/ueberbrueckungshilfe-iv.html; vgl. so auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. Dezember 2021 – 19 K 2760/20 –, juris, Rn. 38; VG Halle (Saale), Urteil vom 25. April 2022 – 4 A 28/22 –, juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2022 – 16 K 2067/22 –, juris, Rn. 23 ff.

Eine generelle Grenze bei der Anwendung der FRL ÜH IV bildet dabei das Willkürverbot. Steht es der Behörde grundsätzlich frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden, kann eine Verletzung des Willkürverbots lediglich dann angenommen werden, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen. Unerheblich ist dagegen, ob es zur festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen könnten.

Vgl. VG Köln, Gerichtsbescheid vom 17. August 2015 – 16 K 6804/14 –, juris, Rn. 50; VG Würzburg, Urteile vom 26. Juli 2021 – W 8 K 20.2031 –, juris, Rn. 23 und vom 3. Juli 2023 – W 8 K 23.52 –, juris, Rn. 90; VG Düsseldorf, Urteile vom 15. Dezember 2022 – 16 K 2067/22 –, juris, Rn. 28 und vom 6. Juni 2024 – 9 K 8472/23 –, juris, Rn. 44 ff.

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt ist die Ablehnung des Änderungsantrags der Klägerin vom 16. Februar 2023 mit Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 4. September 2023 nicht ermessensfehlerhaft. Die Versagung der Bewilligung der Überbrückungshilfe IV an die Klägerin ist im Rahmen einer von dem Beklagten geübten Verwaltungspraxis ergangen (unter a), ohne dass Anhaltspunkte für eine Willkür dieser Praxis (unter b) oder die Annahme eines atypischen Einzelfalls (unter c) bestehen, der es unter Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG geboten hätte, vorliegend von der Verwaltungspraxis abzuweichen.

a) Nach der geübten Verwaltungspraxis des Beklagten prüft die Bewilligungsstelle – entgegen der Einschätzung der Klägerin – bereits einen Antrag auf Überbrückungshilfe IV (und nicht erst die Schlussabrechnung) jedenfalls stichprobenartig oder verdachtsabhängig auf das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewährung der Billigkeitsleistung und deren Höhe und lehnt Anträge bei mangelnder Mitwirkung der Antragstellenden bzw. deren prüfender Dritter ab, ohne dass eine Nachholung der Mitwirkung in einem anschließenden Klageverfahren möglich ist.

Grundlegende Voraussetzung für die Gewährung einer Überbrückungshilfe IV ist gemäß Ziffer 3 Abs. 1 lit.) c) FRL ÜH IV, dass der Umsatz des betreffenden Unternehmens in dem entsprechenden Monat im Zeitraum Januar bis Juni 2022 coronabedingt um mindestens 30 % gegenüber dem jeweiligen Monat des Jahres 2019 zurückgegangen ist. Nach der konkreten Höhe des Umsatzrückgangs bemisst sich nach Ziffer 5 Abs. 1 S. 1 FRL ÜH IV sodann auch die genaue Höhe der prozentualen Fixkostenerstattung im Rahmen der Überbrückungshilfe. Gemäß Ziffer 6 Abs. 2 UAbs. 2 (bzw. S. 2) lit. k) und Abs. 4 S. 1 FRL ÜH IV hat der Antragstellende daher den Umsatzrückgang mit dem Antrag glaubhaft zu machen und die Plausibilität dieser Angaben durch den mit der Durchführung der Antragstellung beauftragten prüfenden Dritten bestätigen zu lassen. Darauf aufbauend regelt Ziffer 8 Abs. 1 FRL ÜH IV sodann die Prüfung des Antrags. Satz 1 sieht insoweit vor, dass es Aufgabe der Bewilligungsstelle ist, den Antrag zu prüfen, insbesondere zu prüfen, ob die Bestätigung eines prüfenden Dritten nach Ziffer 6 Abs. 4 FRL ÜH IV vorliegt und ob der Antragstellende alle für die Gewährung der Leistung maßgeblichen Erklärungen abgegeben hat. Dabei darf die Bewilligungsstelle auf die vom prüfenden Dritten im Antrag gemachten Angaben vertrauen, soweit es keine Anhaltspunkte für Unvollständigkeit oder Fehlerhaftigkeit der Angaben gibt (Satz 2). Allerdings trifft die Bewilligungsstelle nach Satz 3 geeignete Maßnahmen, um Missbrauch zu verhindern. Insbesondere kann die Bewilligungsstelle stichprobenartig die Angaben zur Antragsberechtigung sowie zur Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der Höhe der Überbrückungshilfe mit den zuständigen Behörden, insbesondere den Finanzämtern, abgleichen (Satz 4). Gemäß Satz 7 überprüft die Bewilligungsstelle darüber hinaus verdachtsabhängig, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Billigkeitsleistung vorliegen sowie für deren Höhe, und fordert dafür soweit erforderlich Unterlagen oder Auskünfte beim prüfenden Dritten, Antragstellenden oder Finanzamt an.

Dementsprechend sieht auch Ziffer 3.13 FAQs vor, dass die Bundesländer neben verdachtsabhängigen Prüfungen im Rahmen der Verwaltungsvereinbarung mit dem Bund verpflichtet sind, im Rahmen der Antragsbearbeitung (und Schlussabrechnung) stichprobenartig die Anträge im Detail zu prüfen. Dies beinhaltet alle Voraussetzungen für die Gewährung, die Höhe und die Dauer der Hilfen, einschließlich aller maßgeblichen Versicherungen und Erklärungen des Antragstellenden (etwa zu Fördervoraussetzungen, Geschäftsbetrieb, oder hinsichtlich Steueroasen). Die Bewilligungsstellen können alle hierfür notwendigen Unterlagen von den Antragstellenden und prüfenden Dritten anfordern.

Daraus ergibt sich zusammenfassend die antizipierte Verwaltungspraxis, dass die Bewilligungsstelle (bereits) den Antrag prüft, dabei grundsätzlich auf die Angaben und Bestätigungen des prüfenden Dritten zur Antragsberechtigung und den Berechnungsgrundlagen vertrauen darf, dies aber nicht zwingend muss, sondern zur Vermeidung eines Missbrauchs insbesondere stichprobenartig, aber auch verdachtsabhängig eine weitergehende Prüfung vornehmen und dazu Auskünfte und Unterlagen gerade auch beim prüfenden Dritten und dem Antragsteller anfordern kann.

Darüber hinaus entspricht es entgegen der von Klägerseite geäußerten Zweifel der tatsächlichen Verwaltungspraxis, dass die Bewilligungsstellen des Beklagten, insbesondere die Bezirksregierung Düsseldorf, die Gewährung einer Überbrückungshilfe ablehnen, wenn der prüfende Dritte bzw. der Antragsteller an einer solchen weitergehenden Prüfung nicht mitwirkt, d.h. entsprechende Auskünfte nicht erteilt bzw. angeforderte Unterlagen nicht vorlegt. Dies hat der Beklagte im Rahmen des Klageverfahrens plausibel dargelegt, ist dem erkennenden Gericht auch aus zahlreichen anderen Verfahren zur Überbrückungshilfe bekannt und wird auch von der hierzu bisher vorliegenden Rechtsprechung gebilligt.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteile vom 4. April 2025 – 9 K 6289/23 –, juris, Rn. 62 und vom 15. Dezember 2022 – 16 K 2067/22 –, juris, Rn. 32 f. und Beschluss vom 13. Oktober 2022 – 16 K 7293/21 –, juris, Rn. 19 f.; VG Münster, Urteil vom 22. April 2024 – 9 K 1015/23 –, juris, Rn. 30 f.; VG Gelsenkirchen, Gerichtsbescheid vom 2. Mai 2024 – 19 K 1769/23 –, juris, Rn. 18 f.; zur entsprechenden Praxis anderer Bundesländer: VG Bayreuth, Urteil vom 5. August 2024 – B 7 K 22.646 –, juris, Rn. 62; VG Augsburg, Urteil vom 22. November 2023 – Au 6 K 23.635 –, juris, Rn. 21 ff.; VG München, Urteil vom 20. September 2021 – M 31 K 21.2632 –, juris, Rn. 30 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 26. Juli 2023 – 3 K 4298/22 –, juris, Rn. 41 ff.; VG des Saarlandes, Urteil vom 26. September 2024 – 1 K 1550/23 –, juris, Rn. 54 ff.; VG Gera, Urteil vom 30. Mai 2023 – 5 K 551/22 Ge –, juris, Rn. 119 ff.

Aus der von der Klägerin hervorgehobenen Feststellung in Ziffer 3.13 FAQs, dass die Überbrückungshilfe in voller Höhe zurückzuzahlen ist, wenn die für die Prüfung notwendigen Unterlagen nicht zur Verfügung gestellt werden können, ergibt sich nichts Anderes. Insbesondere lässt sich aus der ausschließlichen Erwähnung einer Rückzahlungsverpflichtung nicht rückschließen, dass die Hilfe jedenfalls zunächst immer gewährt werden müsse und erst im Nachgang – sei es im Rahmen der Schlussabrechnung, sei es im Zuge eines Rücknahmeverfahrens – eine Überprüfung und bei sodann fehlender Mitwirkung eine Rückabwicklung der Hilfeleistung erfolge. Zum einen stellt Ziffer 3.13 FAQs ausdrücklich selbst weiter fest, dass die dortige Auflistung von Maßnahmen nicht abschließend ist, sondern lediglich beispielhaft einige der getroffenen Maßnahmen zur Missbrauchsprävention darstellt. Zum anderen widerspräche es geradezu dem allgemeinen haushaltsrechtlichen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwendung öffentlicher Mittel sowie dem Sinn und Zweck der Regelungen zur Missbrauchsbekämpfung in Ziffer 8 Abs. 1 FRL ÜH IV, wenn der Beklagte verpflichtet wäre, eine entsprechende Zuwendung trotz Zweifeln an der Antragsberechtigung zunächst zu bewilligen und auszuzahlen, und erst im Nachgang eine Überprüfung der Zweifel erfolgen dürfte. Denn ein solches Vorgehen hätte nicht zuletzt angesichts der allgemein schwierigen wirtschaftlichen Situation während und unmittelbar nach der Corona-Pandemie die ernsthafte Gefahr begründet, dass die öffentlichen Mittel später nicht mehr rückholbar sind. Ist bei späteren Zweifeln an der Antragsberechtigung und fehlender Mitwirkung bei ihrer Ausräumung eine Rückzahlungspflicht vorgesehen, so rechtfertigt sich vielmehr gerade im Zuwendungsrecht erst recht eine Antragsablehnung vor Bewilligung und Auszahlung.

So auch: VG Augsburg, Urteil vom 22. November 2023 – Au 6 K 23.635 –, juris, Rn. 23.

Dieser Verwaltungspraxis entsprechend ist die Bezirksregierung Düsseldorf bei der Ablehnung des Änderungsantrags der Klägerin vom 16. Februar 2023 vorgegangen. Der Antrag gehörte zwar ausweislich der Feststellungen im Verwaltungsvorgang (Bl. 5 der Beiakte Heft 2) nicht zur Stichprobe, ein Datenabgleich mit der Finanzverwaltung ergab aber bereits bei Antragseingang überwiegend hohe Abweichungen zum Vorteil der Klägerin bei den monatlichen Umsatzangaben zum ersten Halbjahr 2019. Dementsprechend bestand ohne weiteres Anlass zur genaueren Prüfung der Antragsberechtigung der Klägerin und zur Anforderung weiterer Unterlagen zur Plausibilisierung der geltend gemachten Umsatzrückgänge. Der Aufforderung der Bezirksregierung Düsseldorf zur Vorlage des Körperschaftsteuerbescheides 2019 und der Umsatzsteuervoranmeldungen für die Jahre 2019 und 2021 sowie das erste Halbjahr 2022 ist der prüfende Dritte der Klägerin jedoch trotz einer Fristverlängerung nach der ersten Erinnerung auch auf die ausdrücklich letztmalige Erinnerung unter Ankündigung einer gegebenenfalls ablehnenden Entscheidung nach Aktenlage – und damit nach insgesamt viermaliger Aufforderung am 3. und 17. Juli sowie 2. und 22. August 2023 – nicht nachgekommen. Nachdem er einen Tag nach Ablauf der verlängerten Frist noch angekündigt hatte, die angeforderten Unterlagen wegen Überschreitung der maximalen Dateigröße per Mail zuzusenden, ohne dass jedoch in der Folgezeit solche Unterlagen zum Verwaltungsvorgang der Bezirksregierung Düsseldorf gelangt sind, hat er auf die letztmalige Erinnerung gar nicht mehr reagiert.

Schließlich ist auch eine Nachholung der Mitwirkung im Rahmen des Klageverfahrens nach der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten nicht möglich.

Allerdings betrifft dies nicht die Frage des für die gerichtliche Entscheidung maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts. Denn dadurch wird lediglich geklärt, ob sich nachträgliche Änderungen der Sach- und Rechtslage auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts auswirken. Davon ist jedoch die Frage zu trennen, inwieweit sich nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens ergebende neue tatsächliche Erkenntnisse bei der Feststellung einer gegebenenfalls maßgeblichen früheren Sachlage zu berücksichtigen sind. Letzteres wird in Rechtsprechung und Literatur grundsätzlich überwiegend bejaht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2015 – 8 A 959/10 –, juris, Rn. 88 ff., insbes. Rn. 92 und Beschluss vom 23. Juni 2010 – 8 A 340/09 –, juris, Rn. 18 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Oktober 2020 – 1 A 11357/19.OVG –, BeckRS 2020, 33952, Rn. 84 f.; W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, 29. Aufl. 2023, § 113, Rn. 53.

Wie vom Beklagten im vorliegenden, aber auch in zahlreichen weiteren beim erkennenden Gericht anhängigen Klageverfahren dargelegt wird jedoch nach der für die rechtliche Bewertung von Ermessensentscheidungen im Zuwendungsrecht nach obigen Grundsätzen maßgeblichen Verwaltungspraxis insoweit zumindest im Ausgangs- wie auch in einem etwaigen Änderungsverfahren auf die Erkenntnislage im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung abgestellt, sodass – abgesehen von lediglich vertiefenden Erläuterungen – neuer Tatsachenvortrag und/oder die Vorlage neuer Unterlagen nach Bescheiderlass bzw. im Klageverfahren irrelevant sind. Gerade im Zuwendungsverfahren liegt es nämlich grundsätzlich in der Sphäre des Zuwendungsempfängers, die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zuwendung bis zur behördlichen Entscheidung über seinen Antrag vollständig darzulegen und nachzuweisen. Denn die Gewährung der Zuwendung ist angesichts der Fördervoraussetzungen zwingend von einer Mitwirkung des Antragstellers im Rahmen des Zuwendungsverfahrens, insbesondere von der Mitteilung und Substantiierung zutreffender und für die Förderfähigkeit notwendiger Angaben abhängig. Im Übrigen trifft jeden Antragsteller im Rahmen eines Zuwendungsverfahrens ohnehin auch eine zu der allgemeinen Mitwirkungspflicht (§ 26 Abs. 2 VwVfG NRW) hinzutretende (erhöhte) Sorgfaltspflicht im Hinblick auf die Richtigkeit und Vollständigkeit seiner Angaben. Alles, was im Verwaltungsverfahren nicht vorgetragen oder erkennbar war, konnte und musste die Bewilligungsstelle auch im Rahmen der konkreten, vom Gericht allein auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfenden Betätigung des Zuwendungsermessens nicht berücksichtigen.

Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 9. Januar 2024 – 22 ZB 23.1018 –, juris, Rn. 14, vom 27. Februar 2023 – 22 ZB 22.2554 –, juris, Rn. 12 ff., vom 20. Juli 2022 – 22 ZB 21.2777 –, juris, Rn. 16 und vom 2. Februar 2022 – 6 C 21.2701 –, juris, Rn. 10; VG Weimar, Urteil vom 17. September 2020 – 8 K 609/20 –, juris, Rn. 25 f.; VG Würzburg, Urteil vom 25. Juli 2022 – W 8 K 22.289 –, juris, Rn. 28 ff.; VG Augsburg, Urteil vom 29. März 2023 – Au 6 K 22.1928 –, juris, Rn. 33; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 15. Dezember 2023 – 19 K 751/22 –, juris, Rn. 26 ff.,

b) Sowohl die oben dargestellte Verwaltungspraxis zur Prüfung von Anträgen auf Gewährung einer Überbrückungshilfe und zu deren Ablehnung bei fehlender Mitwirkung als auch der Ausschluss der Berücksichtigung von neuem Tatsachenvortrag nach Bescheiderlass sind auch nicht willkürlich, sondern sachlich gerechtfertigt.

Dabei ist hinsichtlich der Anforderungen an die Gründe, die eine Ungleichbehandlung ähnlich gelagerter Sachverhalte im Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigen können, nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zu berücksichtigen, dass wegen der weitgehenden Gestaltungsfreiheit, die dem Subventionsgeber im Rahmen der gewährenden Staatstätigkeit zukommt, jede sachbezogene Erwägung genügt, die die getroffene Regelung oder Handhabung nicht als evident unsachlich erscheinen lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1973 – VII C 76.72 –, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 35, S. 40 (41 f.); OVG NRW, Urteil vom 14. September 1979 – V A 1498/78 –, juris, Rn. 30.

Vor allem darf die Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verfahrens bei der Ordnung von Massenerscheinungen in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die – wie hier im Fall der Überbrückungshilfe – weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht.

Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2. November 2022 – 10 LA 79/22 –, juris, Rn. 14.

Diese Voraussetzungen sind hier in Bezug auf beide genannten Gesichtspunkte erfüllt.

Die Sachbezogenheit der Verwaltungspraxis zur Antragsprüfung und Mitwirkung ergibt sich – wie oben bereits erläutert – ohne weiteres aus den haushaltsrechtlichen Vorgaben zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel und dem Zweck der Missbrauchsbekämpfung.

Aber auch der Ausschluss der Berücksichtigung von neuem Tatsachenvortrag nach Bescheiderlass im Ausgangs- und Änderungsverfahren ist sachlich gerechtfertigt. Zum einen trägt die damit verbundene Begrenzung des „Erkenntnismaterials“ den Erfordernissen eines Massenverfahrens Rechnung, wie es die Abwicklung der unterschiedlichen Hilfsprogramme zur Bewältigung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie darstellt, in deren Rahmen bundesweit knapp 5 Millionen Förderanträge gestellt und mehr als 70 Milliarden Euro Förderleistungen bewilligt worden sind.

Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, Überblickspapier Corona-Hilfen – Rückblick – Bilanz - Lessons Learned, Stand: 27.06.2022, S. 5, abrufbar unter: https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Downloads/C-D/Corona/ueberblickspapier-corona-hilfen.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

Es liegt nahe, dass es die Bewilligungsstellen schlichtweg überfordern würde, sämtliche Förderanträge im Hinblick auf nachträgliche Veränderungen der Antragsangaben auch nach Bescheiderlass bis zum rechtskräftigen Abschluss eines nachfolgenden Gerichtsverfahrens gegebenenfalls noch über Jahre hinweg „unter Kontrolle“ zu halten. Zum anderen widerspräche es den Grundsätzen der Haushaltswirtschaft, für einen bestimmten, in der Vergangenheit abgeschlossenen Zeitraum Leistungen zu bewilligen, obwohl die Erfüllung deren Voraussetzungen erst nachträglich bekannt geworden ist. Denn dann würde es an einer belastbaren Grundlage für die notwendige Planung und Bewirtschaftung der für den Zuwendungszweck im fraglichen Zeitraum zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel fehlen.

Vgl. in Bezug auf Ausschlussfristen im Subventionsrecht: OVG NRW, Beschluss vom 7. November 2023 – 1 A 1632/21 –, juris, Rn. 23; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 8. März 2024 – 14 S 10/24 –, juris, Rn. 12; VG Aachen, Urteil vom 8. November 2024 – 7 K 1022/24 –, juris, Rn. 51.

c) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Einzelfalls im Hinblick auf die Antragsprüfung und die diesbezüglichen Mitwirkungserfordernisse bzw. den Ausschluss der Berücksichtigung von neuem Tatsachenvortrag nach Bescheiderlass hat die Klägerin weder substantiiert geltend gemacht noch sind solche sonst ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit § 709 S. 1 und 2 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

119.547,81 Euro

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht den eigenen Angaben der Klägerin in der Klageschrift und der Höhe der insgesamt mit dem streitbefangenen Änderungsantrag begehrten Überbrückungshilfe III.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.