Tatbestand

Der am 00. Oktober 0000 geborene Kläger wendet sich gegen eine Polizeiverfügung des Polizeipräsidiums L. (im Folgenden: Polizeipräsidium), mit welcher ihm für die Städte L., H. und V. bis zum 2. März 2028 das Mitführen von Messern aller Art, gefährlichen Werkzeugen, gefährlichen Sportgeräten, Tierabwehrsprays und Reizstoffsprühgeräten aller Art untersagt wird.

Der Kläger war und ist Beschuldigter in mehreren Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft L..

Im Strafverfahren 000 Xx 0000/00 ermittelte die Staatsanwaltschaft L. gegen den Kläger wegen versuchter schwerer räuberischer Erpressung. Am 18. Dezember 2019 soll der damals 13-jährige Kläger den Geschädigten aufgefordert haben, ihm sein Handy zu geben, damit sein Freund sich dieses näher anschauen könne. Der Freund des Klägers habe anschließend das Handy gefordert und sodann ein Messer mit 10 cm langer Klinge gezogen, woraufhin der Geschädigte geflüchtet sei. In diesem Moment habe der Kläger ein wenig weiter weg gestanden und telefoniert. Der Geschädigte habe den Eindruck gehabt, dass alles abgesprochen gewesen sei. Das gegen den Kläger gerichtete strafrechtliche Ermittlungsverfahren wurde gemäߧ 170 Abs. 2 StPO wegen Schuldunfähigkeit gemäß § 19 StGB eingestellt. Demgegenüber wurde dem Freund des Klägers, nachdem er den Vorwurf eingeräumt hatte, durch das Jugendschöffengericht des Amtsgerichts L. am 20. August 2021 die Weisung erteilt, an einem Deeskalationstraining teilzunehmen und die nächsten sieben Monate regelmäßig die Schule zu besuchen.

Zudem ermittelte die Staatsanwaltschaft L. im Verfahren 000 Xx 0000/00 wegen einer Straftat nach dem Waffengesetz gegen den Kläger. Dem Kläger wurde vorgeworfen, am 26. November 2022 Teil einer Gruppe in einer Regionalbahn in Fahrtrichtung Y. gewesen zu sein, aus der heraus sich eine Person vermummt und eine Schusswaffe aus seiner Bauchtasche in die Jackentasche gelegt habe. Gegenüber Einsatzkräften der Bundespolizei habe der Kläger anschließend zugegeben, eine „PTB-Waffe M. E. Q000“ mit sich zu führen, die er sodann an die Beamten der Bundespolizei ausgehändigt habe. Ferner habe einer seiner Begleiter ein Messer mit sich geführt, das ebenfalls beschlagnahmt worden sei. In der Hauptverhandlung vor dem Amtsgericht L. am 13. Oktober 2023 erklärte der Kläger, das Mitführen der Waffe sei eine Dummheit gewesen. Das Verfahren gegen ihn wurde nach§ 47 JGG gegen Auflagen (u.a. Ableistung von 15 Stunden gemeinnütziger Arbeit) am 13. Oktober 2023 zunächst vorläufig und am 13. Juni 2025 sodann endgültig eingestellt.

Die Staatsanwaltschaft L. ermittelte ferner im Verfahren 000 Xx 0000/00 gegen den Kläger wegen Herbeiführens einer Sprengstoffexplosion sowie wegen gefährlicher Körperverletzung. Er sei am 20. Januar 2023 Teil einer Gruppe gewesen, die das Schulgebäude der Hauptschule X. betreten und dort gezielt einen Feuerwerkskörper (sog. Polenböller) in einen Klassenraum geworfen habe. Dieser sei in unmittelbarer Nähe einer Lehrerin explodiert, wodurch diese nicht unerheblich verletzt wurde. Ein Zeuge, der die Gruppe vor der Schule getroffen und gegenüber der Schulleitung den Kläger als Teil der Gruppe identifiziert habe, äußerte in seiner Vernehmung am 1. März 2023, dass er den Kläger kenne, dieser aber nicht dabei gewesen sei. Mit Verfügung vom 22. Februar 2024 stellte die Staatsanwaltschaft das Verfahren nach § 170 Abs. 2 StPO mangels Tatnachweises ein.

Darüber hinaus ermittelte die Staatsanwaltschaft L. im Strafverfahren 000 Xx 0000/00 wegen gefährlicher Körperverletzung gegen den Kläger. Am 7. März 2023 habe er sich in räumlicher Nähe einer körperlichen Auseinandersetzung von zwei Schülern auf einem Schulhof befunden, bei der ein Kontrahent einen Messerstich in den Oberschenkel erhielt. Der Geschädigte habe ausgesagt, der Kläger habe einfach nur dabeigestanden, habe aber versucht, mit seiner Jacke sein Gesicht zu verdecken. Das Verfahren wurde nach § 170 Abs. 2 StPO mangels Tatnachweises eingestellt.

Gegenstand des ebenfalls gegen den Kläger geführten Strafverfahrens 000 Xx 0000/00 der Staatsanwaltschaft L. war der Vorwurf der gefährlichen Körperverletzung. Der Kläger habe sich am 2. Mai 2023 durch Schläge und Tritte an einer körperlichen Auseinandersetzung mehrerer Jugendlicher in einem Park in L. beteiligt und hierbei ein Messer in der Hand gehalten. Zuvor habe er an einer Bushaltestelle nonverbal auf sein Messer hingewiesen. Bei einer etwa eine halbe Stunde später durch die Polizei durchgeführten Durchsuchung habe beim Kläger kein Messer gefunden werden können. Die Zeugen, die am Tattag zunächst vom Messer des Klägers berichtet hatten, revidierten diese Aussage im Rahmen ihrer polizeilichen Vernehmung bzw. änderten ihren Vortrag dahingehend, dass der Kläger das Messer im Park in der Hand gehalten, nicht aber zuvor an der Bushaltestelle mit diesem gedroht habe. Das Verfahren wurde nach § 170 Abs. 2 StPO mangels Tatnachweises eingestellt.

Schließlich ermittelte die Staatsanwaltschaft L. im Verfahren 000 Xx 0000/00 wegen besonders schweren Landfriedensbruchs gegen den Kläger. Er sei Teil einer Gruppe von 40 maskierten Personen gewesen, die am 12. Mai 2023 am späten Nachmittag einen Fußballplatz in K. gestürmt und mit Messern und Stöcken auf einen Jugendlichen eingeschlagen hätten. Der Kläger sei gegen 18 Uhr zusammen mit drei anderen Personen zu Fuß in einem deutlich erhöhten Tempo aus Richtung der Tatörtlichkeit gekommen. Das Verhalten der Jugendlichen habe den Anschein erweckt, als wollten sie sich schnellstmöglich dem Sichtbereich der Beamten entziehen. Auf Ansprache seien sie jedoch stehen geblieben und hätten sämtlichen Anweisungen der Beamten Folge geleistet. Eine durchgeführte Durchsuchung bei den Personen sei negativ verlaufen. Die Jugendlichen, darunter der Kläger, hätten übereinstimmend angegeben, sich an dem Fußballfeld aufgehalten, jedoch nichts weiter mitbekommen zu haben. Im Nachgang sei der Fluchtweg durch die eingesetzten Beamten abgegangen worden. Hierbei hätten diese ein Einhandmesser, ein Beil sowie eine Stahlfeder – jeweils herrenlos – gefunden. Von Seiten der Beamten werde davon ausgegangen, dass die derzeit unbekannten Tatverdächtigen die Gegenstände im Rahmen ihrer Flucht schnellstmöglich hätten loswerden wollen. Das gegen den Kläger geführte Ermittlungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Nach erfolgter Anhörung mit Schreiben vom 20. Januar 2025 ordnete das Polizeipräsidium mit Bescheid vom 3. März 2025, zugestellt am 24. März 2025, unter Ziffer 1. gegenüber dem Kläger eine zeitlich befristete Untersagung des Mitführens von Messern aller Art, gefährlichen Sportgeräten, Tierabwehrsprays und Reizstoffsprühgeräten aller Art für die Städte L., H. und V. für den Zeitraum ab Zustellung des Bescheides bis zum 3. März 2028, 23:59 Uhr, sowie unter Ziffer 2. die sofortige Vollziehung dieser Maßnahme an. Für den Fall einer Zuwiderhandlung gegen das Verbot drohte das Polizeipräsidium ihm ferner ein Zwangsgeld in Höhe von 250,- Euro an (Ziffer 3.).

Zur Begründung führte es aus: Die Dauer der Maßnahme werde im vorliegenden Fall auf drei Jahre festgelegt, da die Gefahr bereits seit längerer Zeit andauere und regelmäßig wiederholend vom Kläger ausgehe. Eine kürzere Dauer sei nicht geeignet, um die Gefahr für die öffentliche Sicherheit nachhaltig abzuwehren. Der Kläger sei wiederholt polizeilich in Erscheinung getreten. Folgende Sachverhalte seien insoweit hervorzuheben: Am 18. Dezember 2019 sei er gemeinsam mit einem unbekannten weiteren Tatverdächtigen auf den Geschädigten getroffen. Der unbekannte Tatverdächtige habe unter Vorhalt eines Springmessers die Herausgabe des Mobiltelefons des Geschädigten gefordert. Am 7. März 2023 sei es zu einer Auseinandersetzung zwischen dem Geschädigten, dem Kläger und zwei weiteren Tatverdächtigen gekommen. Der Geschädigte sei bei dieser Auseinandersetzung durch einen Messerstich am Oberschenkel verletzt worden. Der Kläger habe unterstützend dabeigestanden. Am 2. Mai 2023 sei es zu einem Konflikt in einer Parkanlage gekommen. Der Kläger habe den Geschädigten mit Schlägen und Tritten attackiert, ein Messer herausgeholt und es drohend gegen den Geschädigten gehalten. Aufgrund dieser Sachverhalte bestehe die Gefahr, dass er Messer oder andere gefährliche Gegenstände verwenden werde, um sich oder Dritten zu schaden.

Unter der Überschrift „Definitionen“ führte das Polizeipräsidium weiter aus, „Mitführen“ im Sinne der Verfügung sei die Ausübung der tatsächlichen Gewalt über einen Gegenstand außerhalb der eigenen Wohnung, der Geschäftsräume oder des eigenen befriedeten Besitztums. Ein Mitführen liege zum Beispiel vor, wenn ein Gegenstand mit der Möglichkeit eines jederzeitigen unmittelbaren Zugriffs am Körper oder in der am Körper getragenen Kleidung oder Tasche oder in sonstiger Weise körpernah aufbewahrt werde. Weiter seien „gefährlich“ im Sinne der Verfügung Werkzeuge und Sportgeräte, die maßgeblich aufgrund ihrer objektiven Beschaffenheit in der Lage seien, erhebliche Verletzungen herbeizuführen.

Gefährliche Gegenstände im Sinne der Verfügung seien:

„Messer aller Art:

-          Messer mit feststehender Klinge

-          Messer mit einhändig feststellbarer Klinge (insbesondere Einhandmesser und Teppichmesser)

-          Taschenmesser

Gefährliche Werkzeuge insbesondere:

-          Scheren

-          Äxte, Beile und Macheten

-          Hammer, Schraubendreher und Meißel

-          Brecheisen

-          Kubotans und Tactical Pens

-          Zangen

Gefährliche Sportgeräte insbesondere:

-          Baseball- und Softballschläger

-          Golfschläger

-          Hockeyschläger

-          Eisgeräte

-          Bögen, Pfeile

-          Armbrüste

Tierabwehrsprays und Reizstoffsprühgeräte aller Art“

Dem Kläger werde zur Wahrnehmung seiner berechtigten Interessen weiterhin gewährt, die von der Verfügung erfassten Gegenstände im Rahmen eines bestehenden Ausbildungs- oder Beschäftigungsverhältnisses zu führen, sofern diese für die Ausübung der Tätigkeit erforderlich seien, wobei der Arbeitsweg nicht mitumfasst sei. Ferner bestehe eine Ausnahme im Rahmen der Ausübung einer Sportart, sofern die Gegenstände an Orten geführt würden, die für die Ausübung dieser Sportart vorgesehen seien.

Die Verfügung gelte für solche gefährlichen Gegenstände, die nicht ohnehin nach dem Waffengesetz verboten seien.

Der Kläger hat am 17. April 2025 Klage erhoben.

Zur Begründung trägt er vor: Eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit gehe von ihm nicht aus. Er sei nicht vorbestraft, habe noch nie eine andere Person mit einem Messer oder einer anderen Waffe geschädigt oder bedroht und beabsichtige dies auch zukünftig nicht. An den Vorfall vom 18. Dezember 2019 könne er sich nicht erinnern. Zudem werde nicht ihm vorgeworfen, unter Vorhalt eines Springmessers eine räuberische Erpressung begangen haben, sondern einem „unbekannten Tatverdächtigen“. Im Übrigen könne das fast sechs Jahre zurückliegende Verhalten keine indizielle Wirkung mehr entfalten. Bei dem Vorfall am 7. März 2023 sei er weder verbal noch körperlich beteiligt gewesen. Durch seine bloße Anwesenheit habe er nicht die Billigung des Einsatzes von Waffen und/oder körperlicher Gewalt zum Ausdruck gebracht. Am 2. Mai 2023 hätten weder er noch eine andere Person ein Messer mitgeführt und entsprechend auch niemanden bedroht. Das gegen ihn geführte Strafverfahren sei nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden. Er sei an diesem Tag von der Polizei zu einem Zeitpunkt kontrolliert worden, als er nicht mit einer Durchsuchung habe rechnen müssen, und es sei kein Messer bei ihm gefunden worden. Was es mit dem Vorfall am 12. Mai 2023 auf sich habe, sei ihm nicht bekannt, und angesichts der Ungenauigkeit der unzulässig nachgeschobenen Angaben des Beklagten könne hierzu nicht näher Stellung genommen werden. Im Übrigen könnten diese teils über zwei Jahre zurückliegenden Auseinandersetzungen unter Jugendlichen keine konkrete Gefahr für den Zeitraum März 2025 bis März 2028 begründen. Schließlich habe sich der Beklagte im Rahmen der Ermessensentscheidung auch nicht mit dem Ausgang der jeweiligen Strafverfahren auseinandergesetzt. Grundlage für eine polizeiliche Gefahrenprognose sei nicht der Verdacht eines Sachverhalts, sondern der tatsächliche Sachverhalt selbst.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Polizeipräsidiums L. vom 3. März 2025 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte tritt der Klage entgegen. Beim Vorfall am 18. Dezember 2019 habe sich der Kläger im strafunmündigen Alter die Bewaffnung seines Mittäters zu eigen gemacht, um in den rechtswidrigen Besitz eines Mobiltelefons zu gelangen. Selbiges gelte für den Vorfall vom 7. März 2023; auch hier habe er sich die Bewaffnung seines Mittäters zu eigen gemacht. Im Rahmen der Auseinandersetzung am 2. Mai 2023 habe der Kläger nicht nur ein Messer mitgeführt, sondern dieses auch hervorgeholt und es drohend gegen den Geschädigten gehalten.

Im Nachgang zu der streitgegenständlichen Polizeiverfügung machte der Beklagte Angaben zu einem weiteren Fall der Beteiligung des Klägers an einer Gewaltstraftat am 12. Mai 2023 unter Einsatz von Waffen. Dieser sei in der Auswertung bislang unberücksichtigt geblieben, weil die Ermittlungen zum Zeitpunkt der Verfügungserstellung noch angedauert hätten. Danach habe sich der Kläger an einem besonders schweren Landfriedensbruch in K. beteiligt, bei dem mehrere Geschädigte durch eine Gruppe bewaffneter Jugendlicher verletzt worden seien. Aufgrund des anhaltend strafrechtlich relevanten Verhaltens des Klägers, insbesondere auch im Bereich der Gewaltkriminalität, könne nicht mehr nur von jugendtypischem Übermut ausgegangen werden. Vielmehr sei davon auszugehen, dass sich die Persönlichkeit des Klägers dahingehend gefestigt habe, Gewalt als probates Mittel zur Durchsetzung seiner Interessen einzusetzen.

Nachdem die Kammer mit Beschluss vom 30. Mai 2025 (Az. 18 L 1480/25) die aufschiebende Wirkung der vorliegenden Klage hinsichtlich Ziffer 1. des streitgegenständlichen Bescheids vom 3. März 2025 wiederhergestellt und hinsichtlich Ziffer 2. angeordnet hatte, hat der Beklagte im Beschwerdeverfahren Folgendes ausgeführt:

Eine Sperrwirkung des Waffenrechts gegenüber der polizeilichen Generalklausel bestehe, anders als von der Kammer im Eilbeschluss angenommen, nicht. § 8 Abs. 1 PolG NRW ziele unspezifisch auf die Abwehr einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Es gehe insoweit nicht um die Abwehr einer Gefahr, die abstrakt-generell aus dem betreffenden Gegenstand als solchem resultiere, sondern um die Abwehr einer konkret-individuellen Gefahr, die sich aufgrund von Umständen in der Person oder dem Verhalten des jeweiligen Adressaten ergebe und die sich bei dessen Verfügungsgewalt über ein Messer in der Öffentlichkeit jederzeit mit schwerwiegenden Folgen für Leib und Leben Dritter realisieren könne. Die Zielrichtung der Generalklausel bestehe mithin in der individualbezogenen Gefahrenabwehr. Demgegenüber ziehe das Bundesrecht die Grenzen für ein Waffenverbot weiter und nicht etwa enger als das Landespolizeirecht. So könne gemäß § 41 WaffG ein Waffenverbot im Einzelfall sogar schon zur Verhütung von Gefahren für die Sicherheit ausgesprochen werden. Gegen die Sperrwirkung spreche auch § 42b Abs. 2 Satz 4 WaffG, wonach die Befugnis der Bundespolizeibehörden, das Mitführen von Waffen und gefährlichen Gegenständen durch polizeirechtliche Allgemeinverfügung zu regeln, unberührt bleibe. Für das Landesrecht könne nichts anderes gelten. Die Auffassung der Kammer hätte ferner zur Konsequenz, dass der Polizei auch die Sicherstellung eines Messers verwehrt wäre. Jedenfalls könne die Verfügung bezogen auf Armbrüste, Reizstoffsprühgeräte und Messer auch auf § 41 Abs. 1 WaffG gestützt werden, da der Waffenbegriff des § 41 WaffG sämtliche Messer umfasse. Der Gesetzgeber verwende im WaffG unterschiedliche Waffenbegriffe, da er einerseits nur auf Waffen und andererseits auf „Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2“ Bezug nehme. Anders als die Kammer meine, bedürfe es auch keiner eigenen Standardermächtigung im Polizeigesetz NRW.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat mit Beschluss vom 8. Juli 2025 (Az. 5 B 579/25) den Beschluss der Kammer vom 30. Mai 2025 geändert und den Eilantrag des Klägers abgelehnt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der hiesigen Gerichtsakte und der Gerichtsakte des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens (Az. 18 L 1480/25), der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der beigezogenen Strafakten der Staatsanwaltschaft L. zu den dortigen Aktenzeichen 000 Xx 0000/00 X, 000 Xx 0000/00,0000 Xx 0000/00 (enthält 000 Xx 0000/00), 000 Xx 0000/00 X, 000 Xx 0000/00, 000 Xx 0000/00 sowie der Gerichtsakte des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen im Eilbeschwerdeverfahren (Az. 5 B 579/25) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat überwiegend Erfolg.

Sie ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Untersagung des Mitführens von Messern aller Art, gefährlichen Werkzeugen, Tierabwehrsprays und – mit der Ausnahme von Armbrüsten – gefährlichen Sportgeräten in Ziffer 1. der streitgegenständlichen Polizeiverfügung für den Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums L. für einen Zeitraum von drei Jahren ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO(hierzu unter I.). Hinsichtlich der Untersagung des Mitführens von Armbrüsten und Reizstoffsprühgeräten aller Art erweist sich die angegriffene Verfügung hingegen als rechtmäßig (hierzu unter II.). Die Zwangsgeldandrohung in Höhe von 250,- Euro ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit sie nicht auf die Verstöße gegen das Mitführen von Armbrüsten und Reizstoffsprühgeräten gerichtet ist (hierzu unter III.).

I. Die streitgegenständliche Polizeiverfügung lässt sich in Bezug auf das für den Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums L. für drei Jahre untersagte Führen der in der Verfügung aufgeführten Messer (Messer aller Art: Messer mit feststehender Klinge, Messer mit einhändig feststellbarer Klinge [insbesondere Einhandmesser und Teppichmesser] und Taschenmesser) nicht auf § 8 Abs. 1 PolG NRW stützen, weil dem Beklagten insoweit aufgrund der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Waffenrecht nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz fehlt (hierzu unter 1.). Für diese Messer kann die Polizeiverfügung auch nicht auf § 41 Abs. 1 WaffG gestützt werden, da diese Ermächtigungsgrundlage allein Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 WaffG und damit keine Alltagsmesser erfasst (hierzu unter 2.). Auch bezüglich der von der Untersagungsverfügung betroffenen gefährlichen Werkzeuge (insbesondere Scheren, Äxte, Beile und Macheten, Hammer, Schraubendreher und Meißel, Brecheisen, Kubotans, Tactical Pens und Zangen), gefährlichen Sportgeräte (insbesondere Baseball- und Softballschläger, Golfschläger, Hockeyschläger, Eisgeräte sowie Bögen und Pfeile) sowie Tierabwehrsprays kann die Polizeiverfügung nicht auf die Generalklausel nach § 8 Abs. 1 PolG NRW gestützt werden, da es für entsprechend langandauernde Eingriffe einer eigenen Ermächtigungsgrundlage (Standardmaßnahme) bedarf (hierzu unter 3.).

1. Die Untersagungsverfügung kann hinsichtlich der erfassten Messer nicht auf die landesrechtliche polizeiliche Generalklausel gestützt werden, da insoweit ein allein waffen- und damit bundesrechtlicher Sachbereich betroffen ist. Für diesen Sachbereich ist der Rückgriff auf die landespolizeiliche Generalklausel aufgrund der bestehenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Waffenrecht (Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG, Art. 71 GG) gesperrt.

Im Einzelnen:

Der für die Reichweite der Sperrwirkung maßgebliche verfassungsrechtliche Waffenrechtsbegriff nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG erfasst insbesondere die Regelungsbefugnis des Bundesgesetzgebers für sicherheitsrechtliche Fragen im Umgang mit Waffen, soweit der mit dem Waffenrecht bezweckte Schutz der öffentlichen Sicherheit (vgl. § 1 Abs. 1 WaffG) mit verwaltungspolizeilichen Mitteln – in Abgrenzung zum Handeln der Vollzugspolizei in Eilfällen – gewährleistet werden kann (hierzu unter a.). Da das hier vom Polizeipräsidium für die Dauer von drei Jahren und unabhängig von einer punktuellen, insbesondere nicht gegenwärtigen Gefahrensituation ausgesprochene Mitführverbot für sämtliche Messer eine entsprechende sicherheitsrechtliche Frage im Umgang mit Waffen betrifft und sämtliche Messer, mithin auch Alltagsmesser, vom verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriff erfasst werden, ist ein Rückgriff auf die landesrechtliche polizeiliche Generalklausel ausgeschlossen (hierzu unter b.). Die landesrechtliche Generalklausel kann schließlich auch nicht aufgrund einer bundesrechtlichen Ermächtigung im Sinne des Art. 71 GG (hierzu unter c.) bzw. ausnahmsweise übergangsweise (hierzu unter d.) die angegriffene polizeiliche Verfügung stützen.

a. Da dem Bund infolge der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. 2006 I S. 2034) für das Waffenrecht nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zusteht, kommt den Ländern gemäß Art. 71 GG in diesem Bereich – vorbehaltlich einer ausdrücklichen Ermächtigung durch Bundesgesetz – keine Befugnis zur Gesetzgebung zu.

Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse zuweist. Eine solche Zuweisung von Gesetzgebungskompetenzen an den Bund findet sich ausweislich Art. 70 Abs. 2 GG vor allem in den Vorschriften über die ausschließliche (Art. 73 und Art. 105 Abs. 1 GG) und die konkurrierende Gesetzgebung (Art. 74 und Art. 105 Abs. 2 GG). Das Grundgesetz enthält – von der Ausnahme des Art. 109 Abs. 4 GG abgesehen – eine vollständige Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten entweder auf den Bund oder die Länder. Doppelzuständigkeiten sind den Kompetenznormen fremd und wären mit ihrer Abgrenzungsfunktion unvereinbar. Mit Hilfe der in Art. 73 und Art. 74 GG enthaltenen Kataloge grenzt das Grundgesetz die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern durchweg alternativ voneinander ab. Weist die Materie eines Gesetzes Bezug zu verschiedenen Sachgebieten auf, die teils dem Bund, teils den Ländern zugewiesen sind, besteht die Notwendigkeit, sie dem einen oder anderen Kompetenzbereich zuzuordnen. Nach der Systematik der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung wird der Kompetenzbereich der Länder grundsätzlich durch die Reichweite der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes bestimmt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2025 - 1 BVR 368/22 -, juris, Rn. 26.

Auch im Hinblick auf sicherheitsrechtliche Fragen sind nach der eindeutigen Konzeption der Art. 70 ff. GG Doppelzuständigkeiten für die Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern grundsätzlich ausgeschlossen und besteht keine subsidiäre Allzuständigkeit der Länder zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Verhältnis zu den sonderpolizeilichen Befugnissen des Bundes; tertium non datur.

Eine Sperrwirkung auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr bezogen auf den unmittelbaren Schutz der Bundesgrenze für den Landesgesetzgeber der Sache nach bejahend Bay. VerfGH, Entscheidung vom 28. August 2020 - Vf. 10-VIII-19 -, juris, Rn. 75 f.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15 -, juris, Rn. 55 ff.; Kingreen/Schönberger, NVwZ 2018, 1825 (1826); a.A. Möstl, in: BeckOK PolR NRW, 31. Ed. 15.5.2025, PolG NRW, Systematische und begriffliche Vorbemerkungen zum Polizeirecht in Deutschland, Rn. 70; Möstl in: Kahl/Ludwigs, Handbuch des Verwaltungsrechts, 1. Aufl. 2025, § 209 Organisationsrechtliche Fragen der inneren Sicherheit, Rn. 18.

Die Reichweite der dem Bund ausdrücklich zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen und damit der hieraus zugleich folgenden Sperrwirkung für die Länder wirkt in dem Umfang, den der jeweilige Kompetenztitel seinem Gegenstand, d. h. seinem Sachbereich nach umfasst.

Vgl. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, 107. EL März 2025, Grundgesetz, Art. 71 Rn. 36.

Die hiernach in Ansehung der angegriffenen polizeilichen Verfügung vom 3. März 2025 erforderliche Bestimmung des Sachbereichs des verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriffs aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG folgt den allgemeinen Regeln der Verfassungsinterpretation, die vor allem auf Wortlaut, Systematik, Normzweck und Entstehungsgeschichte abstellen. Zudem sind – gerade im Bereich der Kompetenzverteilung – die Staatspraxis und die historische Entwicklung der betreffenden Kompetenzmaterie von Bedeutung. Aus der Staatspraxis kann abgeleitet werden, ob und wie der historische Gesetzgeber eine Kompetenz genutzt und inwieweit sich dadurch über die Zeit hinweg ein bestimmtes Verständnis der Norm herausgebildet hat. Das gilt namentlich für ältere, insbesondere vorkonstitutionelle und umfassend kodifizierte Gesetzgebungsgegenstände. Dass der Tradition bei jüngeren und entwicklungsoffenen Begriffen keine vergleichbare Bedeutung zukommen kann, liegt in der Natur der Sache.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 2025 - 1 BVR 368/22 -, juris, Rn. 27 und vom 7. Dezember 2021 - 2 BvL 2/15 -, juris, Rn. 61.

Gemessen an diesen Grundsätzen erfasst der Sachbereich des verfassungsrechtlichen Waffenrechts im Sinne des Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG Waffen und jeglichen Umgang mit diesen. Insoweit kommt dem Waffenrecht eine doppelte Zweckbestimmung zu. Erfasst werden im Einzelnen sämtliche Regelungen sowohl zu sicherheitsrechtlichen als auch zu wirtschaftsrechtlichen Fragen, die Produktion, Handel und Vertrieb, Erwerb und Besitz, Mitführen und Verwendung oder den sonstigen Umgang mit Waffen betreffen.

Vgl. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 58. EL April 2010, Art. 73 Rn. 271; Heintzen, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz Kommentar, 8. Aufl. 2024, Art. 73 Rn. 128; Spranger in: Kahl/​Waldhoff/​Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 161. Lieferung, 5/​2013, Art. 73 GG, Rn. 22; Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 61. Ed. 15.3.2025, GG Art. 73 Rn. 54; Kment, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 18. Aufl. 2024, Art. 73 Rn. 41; Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 10. Aufl. 2024, Art. 73 Rn. 56; vgl. auch Hamb. VerfG, Urteil vom 1. September 2023 - 3/22 -, juris, Rn. 88; Bartsch, NVwZ 2025, 1551.

Der verfassungsrechtliche Waffenrechtsbegriff in Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG berechtigt damit ausschließlich den Bundesgesetzgeber insbesondere dazu, Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die von einem Waffenträger ausgehen können, zu verhindern.

Diese Auslegung der Reichweite des verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriffs folgt insbesondere aus der Genese des zunächst als Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebung durch das Einunddreißigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. Juli 1972 (BGBl. I S. 1305) normierten Art. 74 Nr. 4a GG a.F. Der Bundesgesetzgeber sollte hierdurch die umfassende Regelungsmöglichkeit für sowohl die wirtschaftsrechtlichen als auch die sicherheitsrechtlichen Fragestellungen des Waffenrechts erhalten. Der Schaffung des Kompetenztitels nach Art. 74 Nr. 4a GG a.F. war zuvor im Jahr 1968 der Erlass eines allein wirtschaftlich ausgerichteten Bundeswaffengesetzes vorausgegangen. Dieses sparte den Erwerb, das Führen und den Besitz von Schusswaffen und Munition aus, da diese – dem Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuzurechnende – Materie von den Ländern geregelt werden sollte und bis dato im Reichswaffengesetz vom 18. März 1938 (RGBl. I S. 265, im Folgenden: RWG) als Landesrecht fort galt.

Vgl. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 58. EL April 2010, Art. 73 Rn. 268 Fn. 4; Potrykus, Waffenrecht, 2. Aufl. 1970, S. 291; Gerster, in: Lisken/Denninger Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, I. Rn. 575; Apel, Waffenrecht, 2. Aufl. 1977, S. 8.

Den Regelungsgegenstand der im Jahr 1958 noch landesrechtlichen Regelungsbefugnis hinsichtlich des Umgangs mit Waffen hat das Bundesverfassungsgericht in Abgrenzung zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft aus Art. 74 Nr. 11 GG a.F. wie folgt umschrieben:

„Während das Beschußgesetz den gewerblichen Verkehr mit Waffen und Munition ordnen und damit auch Gefahren mindern will, die von der Waffe ausgehen, dienen das Waffengesetz (IV. Abschnitt) und die entsprechenden früheren Gesetze der Verhinderung von Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die von einem Waffenträger ausgehen können. Die Waffe soll nicht in die Hände von Staatsfeinden, Verbrechern, Jugendlichen und unzuverlässigen Personen gelangen, und die Polizei soll eine Übersicht über diejenigen erhalten, die im Besitz einer Waffe sind. Anders als das Beschußgesetz haben jene Regelungen also eine im eigentlichen Sinne sicherheitspolizeiliche Tendenz. Das Ziel, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung einzudämmen, ist hier Selbstzweck […].“

BVerfG, Beschluss vom 29. April 1958 - 2 BvO 3/56 -, juris, Rn. 19.

Nachdem eine Einigung der Länder auf eine übereinstimmende Regelung dieser sicherheitsrechtlichen Fragen des Umgangs mit Waffen gescheitert war, wurde auf Initiative des Bundesrates im Jahr 1972 mit Art. 74 Nr. 4a GG a.F. eine umfassende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Waffenrecht und damit sowohl für sicherheitsrechtliche als auch wirtschaftsrechtliche Fragen begründet.

Vgl. BT-Drs. VI/2678, S. 23 f.; vgl. Spranger in: Kahl/​Waldhoff/​Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 161. Lieferung,5/​2013, Art. 73 GG, Rn. 22.

Die Normierung von Art. 74 Nr. 4a GG a.F. bewirkte damit zugleich, dass, sofern das Waffenrecht spezifisch betroffen ist, die herkömmliche polizeirechtliche Landeskompetenz für Fragen des Sicherheitsrechts beschränkt ist.

Vgl. Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, 3. Aufl. 1996, Bd. 8, Art. 74 Rn. 275.

Da sich die sachliche Reichweite des Waffenrechts mit dem Übergang von der konkurrierenden auf die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz in Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 WaffG im Jahr 2006 nicht geändert hat,

vgl. Heintzen, in: Huber/Voßkuhle, 8. Aufl. 2024, GG, Art. 73 Rn. 126,

ist das Waffenrecht – soweit es spezifisch betroffen ist – auch weiterhin im Verhältnis zu den sicherheits- und ordnungsrechtlichen Regelungsbefugnissen der Länder lex specialis.

Vgl. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 58. EL April 2010, Art. 73 Rn. 272.

Diese Sperrwirkung besteht indes nicht für jeden denkbaren Lebenssachverhalt im Zusammenhang mit Waffen, bei dem Gefahrenabwehrmaßnahmen ergriffen werden müssen. Erfasst werden insoweit allein aus Sicht der Waffenbehörde spezifische – auch konkrete – Gefahren im Umgang mit Waffen, denen diese mit den herkömmlichen waffenrechtlichen Handlungsbefugnissen begegnen kann.

In Anknüpfung an die herkömmliche Unterscheidung zwischen Verwaltungs- und Sicherheitspolizei,

vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1996 - 1 C 33/94 -, juris, Rn. 21 mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 29. April 1958 - 2 BvO 3/56 -, juris, Rn. 13,

betrifft das verfassungsrechtliche Waffenrecht und damit auch die Sperrwirkung allein die Regelung verwaltungspolizeilicher („spezialpolizeilicher“) Fragen. Unter „spezialpolizeilichen Vorschriften“ sind Normen zu verstehen, die die ordnungsrechtliche Seite der spezialgesetzlichen Erfassung bestimmter Lebensbereiche – hier der Kontrolle des Umgangs mit Waffen durch die Waffenbehörde – regeln.

Zur Einordnung der Polizei als Sonderordnungsbehörde, sofern diese – wie in Nordrhein-Westfalen die Kreispolizeibehörden durch die Verordnung zur Durchführung des Waffengesetzes – im Rahmen des § 48 WaffG mit dem Vollzug des WaffG betraut ist, Bäcker, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, D Rn. 27; Keller, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK PolR NRW, 31. Ed. 15.5.2025, POG NRW § 10 Rn. 12; Tillmanns in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, 11. Aufl. 2024, § 6 VwVG, Rn. 181.

Hingegen gehört die Bewältigung der spezialgesetzlich nicht erfassten („unspezifischen“) Gefahren zum allgemeinen Sicherheitsrecht und damit zur Zuständigkeit der Länder.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1996 - 1 C 33/94 -, juris, Rn. 21.

Die Abgrenzung von Spezialgesetz und allgemeinem Gefahrenabwehrrecht erfolgt nach der Typik oder Atypik der Gefahrenlage und der Befugnisse.

Vgl. Schoch/Kießling, in: Schoch/Eifert, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl. Kap. 1, Rn. 207.

Gemessen hieran gebietet das Waffenrecht in Ansehung der herkömmlichen Befugnisse der Waffenbehörde eine Differenzierung zwischen denjenigen Gefahren, denen durch die Tätigkeit der Verwaltungspolizei (hier: der Waffenbehörde) im regulären Verwaltungsverfahren begegnet werden kann, und solchen, die von der Polizei in Eilfällen im Vollzugsdienst zu bewältigen sind. Denn auf allein erstere Tätigkeit war das Waffenrecht zum Zeitpunkt der Begründung der bundesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Nr. 4a GG a.F. – und ist es auch weiterhin – angelegt. Dass der verfassungsrechtliche Waffenrechtsbegriff demgegenüber auch auf die Abwehr von Gefahrenlagen gerichtet ist, für deren Bewältigung das Waffenrecht zum Zeitpunkt der Normierung von Art. 74 Nr. 4a GG a.F. keine Handlungsbefugnisse bot, ist nicht ersichtlich. Als solche unspezifische, allein durch die Vollzugspolizei zu bewältigende Gefahrenlagen sind in Anlehnung an § 1 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW insbesondere gegenwärtige Gefahrenlagen anzusehen, von denen die Waffenbehörde (noch) keine Kenntnis hat oder die außerhalb der Dienstzeiten eintreten, und bei denen sich ohne sofortiges vollzugspolizeiliches Einschreiten die Gefahrenlage realisieren würde.

Entsprechenden Gefahrenlagen konnte mit dem herkömmlichen Waffenrecht, für das der Bund mit Art. 74 Nr. 4a GG a.F. die Regelungsbefugnis erhalten sollte, nicht begegnet werden: So wurde etwa nach dem zunächst als Landesrecht fortgeltenden Reichswaffengesetz (s.o.) den grundsätzlich zuständigen Kreisverwaltungsbehörden,

vgl. Potrykus, Waffenrecht, 2. Aufl. 1970, S. 330, 346,

der Sache nach (lediglich) die Abwehr bzw. Verhütung von im Umgang mit Waffen entstehenden Gefahren auferlegt, denen im Rahmen der regulären Verwaltungstätigkeit „vom Schreibtisch aus“ begegnet werden konnte. Die maßgeblichen waffenbehördlichen Handlungsbefugnisse ergaben sich seinerzeit aus der in § 15 Abs. 1 RWG vorgesehenen Überprüfung der Zuverlässigkeit von Personen, die für den Erwerb von Feuerfaustwaffen und das Führen von Schusswaffen einen Waffenerwerbsschein bzw. einen Waffenschein beantragten (§ 11 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 RWG) und der Entscheidung, ob nach § 23 Abs. 1 RWG im Einzelfall einer Person, die sich staatsfeindlich [sic] betätigt hat oder durch die eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu befürchten ist, Erwerb, Besitz und Führen von Schusswaffen und Munition sowie von Hieb- oder Stoßwaffen zu verbieten war. Letzteres Verbot war grundsätzlich schriftlich abzusetzen, zu begründen und dem Empfänger nach den Bestimmungen der Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetze der Länder bekanntzumachen.

Vgl. Potrykus, Waffenrecht, 2. Aufl. 1970, § 23 Nr. 3.

Eine darüberhinausgehende gefahrenabwehrrechtliche Tätigkeit aufgrund von durch Waffen ausgehenden Gefahren – etwa im Wege einer waffenbehördlichen Generalklausel oder durch einen Streifendienst der zuständigen, regelmäßig schon zeitlich nicht durchgehend besetzten Kreisverwaltungsbehörden – sahen das Reichswaffengesetz ebenso wie der Entwurf eines einheitlichen Landeswaffengesetzes,

vgl. Potrykus, Waffenrecht, 2. Aufl. 1970, Anhang C1,

und das erstmalig auf Grundlage des Art. 74 Abs. 4a GG a.F. erlassene Waffengesetz (BGBl. I 1976 S. 432) nicht vor. Angesichts dessen begründen Gefahrensituationen, die die Waffenbehörde – wie etwa bei einer unmittelbar erforderlichen Sicherstellung, die sich nicht wie im Falle von § 46 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 WaffG an ein vorangegangenes Verwaltungsverfahren anschließt und eine Annexmaßnahme zu diesem darstellt – nicht in ihrer Funktion als Verwaltungspolizei „vom Schreibtisch aus“ abwehren kann, unspezifische Gefahren, die weiterhin in den Zuständigkeitsbereich der Länder fallen. Diese Aufgabenverteilung zwischen Waffenbehörde und Vollzugspolizei spiegelt sich einfachgesetzlich dergestalt wider, dass gemäß § 41 Abs. 3 WaffG die zuständige Behörde die örtliche Polizeidienststelle über den Erlass eines Waffenbesitzverbotes unterrichtet, da die Waffenbehörde zu dessen Kontrolle aus personellen Gründen und häufig auch wegen ihrer Ortsferne nicht in der Lage ist.

Vgl. Gerlemann, in: Steindorf, Waffenrecht, 11. Aufl. 2022, WaffG, § 41 Rn. 17.

Die hiernach aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 WaffG folgende ausschließliche Befugnis des Bundesgesetzgebers zur Regelung spezifischer Gefahren im Zusammenhang mit dem Umgang mit Waffen erfasst, anders als der Beklagte meint, zugleich auch die Abwehr konkreter Gefahren und ist nicht rein auf Maßnahmen der Gefahrenvorsorge beschränkt.

Zwar berechtigt der verfassungsrechtliche Waffenrechtsbegriff in Ansehung des erheblichen Gefahrenpotentials, das aus dem Umgang mit Waffen resultiert, und des verwaltungspolizeilichen Zuschnitts der Waffenbehörden bereits zu waffenbehördlichen Eingriffen aus Gründen der Gefahrenvorsorge, bevor die Schwelle zu einer konkreten Gefahr überschritten wird. Einfachgesetzlicher Ausdruck hiervon waren bzw. sind § 23 Abs. 1 RWG, wonach das Führverbot im Einzelfalle bereits bei einer zu befürchtenden Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ausgesprochen werden konnte, und die aktuelle Fortentwicklung der Vorschrift in § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 2 WaffG, wonach das Besitzverbot zur Verhütung von Gefahren für die Sicherheit und nicht zur Abwehr einer bereits bestehenden Gefahr geboten sein muss.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. August 2012 - 6 C 30/11 -, juris, Rn. 23 und 31; vgl. Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 10. Aufl. 2024, § 3 Rn. 8, wonach die Bundeskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 WaffG schwerpunktmäßig im Bereich der Gefahrenvorsorge bestehe.

Dadurch, dass der waffenrechtliche Sachbereich bereits im Bereich der Gefahrenvorsorge einsetzt, folgt indes nicht, dass er zugleich beim Eintritt einer konkreten Gefahr endet. Sowohl § 23 RWG als auch § 41 Abs. 1 und 2 WaffG als unzweifelhaft einfachgesetzliche Ausprägungen des verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriffs sind vielmehr dergestalt auszulegen, dass das dauerhafte Besitzverbot erst recht verhängt werden kann, wenn die Waffenbehörde Erkenntnisse über das Bestehen einer konkreten Gefahrenlage hat. Andernfalls könnte auf Grundlage der bundesrechtlichen Kompetenz des Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG in dem Fall, in dem aufgrund des fortdauernden Besitzes des Verbotsadressaten und dessen Gefährlichkeit bereits eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht,

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. August 2012 - 6 C 30/11 -, juris, Rn. 31,

und damit der Schutzzweck des Waffenrechts in besonderem Maße betroffen ist, nicht mehr auf die weitreichenden spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen einhergehend mit der sofortigen Sicherstellung nach § 46 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 WaffG zurückgegriffen werden, was ersichtlich nicht der Intention des Verfassungsgesetzgebers entsprochen haben kann. Eine Eingrenzung des waffenrechtlichen Sachbereichs aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG allein auf den Bereich der Gefahrenvorsorge lässt sich auch der Umschreibung des sicherheitsrechtlichen Sachbereichs des Waffenrechts durch das Bundesverfassungsgericht, wonach Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die von einem Waffenträger ausgehen können, verhindert werden sollen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. April 1958 - 2 BvO 3/56 -, juris, Rn. 19,

nicht entnehmen. Im Gegensatz zu einer Gefährdung, bei der der Schaden nur droht, hat sich bei der Störung der öffentlichen Sicherheit die Gefahr bereits zu einer Schädigung realisiert. Dem entspricht auch, dass § 41 Abs. 2 WaffG gerade vor dem Hintergrund einer bereits bestehenden Gefahr durch einen Waffenbesitzer zur Anwendung kommen soll.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. August 2012 - 6 C 30/11 -, juris, Rn. 25 unter Hinweis auf BT-Drs. 14/7758, S. 77; zur Abwehr konkreter Gefahren durch die Waffenbehörden auch Warg,ZD 2024, 434 (435).

b. Nach alledem scheidet die landesrechtliche polizeiliche Generalklausel nach § 8 Abs. 1 PolG NRW als Ermächtigungsgrundlage für ein Mitführverbot für die im streitgegenständlichen Bescheid genannten Messer aller Art (Messer mit feststehender Klinge; Messer mit einhändig feststellbarer Klinge [insbesondere Einhandmesser und Teppichmesser] und Taschenmesser) aus. Denn anderenfalls würde über die landesrechtliche Generalklausel eine polizeiliche Maßnahme ermöglicht (Messerführverbot als Waffenverbot für den Einzelfall), zu der nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes ausschließlich der Bund ermächtigen könnte, da es sich insoweit um eine spezifisch in den sicherheitsrechtlichen Sachbereich des Waffenrechts und damit den ausschließlichen Kompetenzbereich des Bundes fallende Regelung handelt.

Dies folgt daraus, dass zum einen – wie bereits durch die Kammer mit Beschluss vom 31. Mai 2025 ausgeführt und durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 8. Juli 2025 im Ergebnis bestätigt – auch Messer, die nicht unter den Waffenbegriff des § 1 Abs. 2 WaffG fallen, vom verfassungsrechtlichen Waffenbegriff erfasst sind. Die Kammer hat insoweit ausgeführt:

„Gemessen an dieser Auslegung des verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriffs im Sinne des Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG hält es die Kammer bei der im Eilverfahren einzig möglichen summarischen Prüfung angesichts des erheblichen Verletzungspotenzials von Messern insgesamt nicht für offensichtlich kompetenzüberschreitend, sämtliche Messer einschließlich sog. Alltagsmesser in das Waffenrecht im Sinne des Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG einzubeziehen und damit zum Gegenstand des bundesrechtlichen Waffengesetzes zu machen.

So hat der Bundesgesetzgeber nunmehr durch die mit dem Gesetz zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems vom 25. Oktober 2024 (BGBl. I 2024, Nr. 332) mit Wirkung vom 31. Oktober 2024 neu eingefügten § 42 Abs. 4a, Abs. 5 und § 42b Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 WaffG gestützt auf den Kompetenztitel des Art. 73 Abs. 1 Nr. 12Var. 1 GG Regelungen für sämtliche Messer getroffen: Nach § 42 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4a Satz 1 WaffG darf – vorbehaltlich des Ausnahmekataloges gemäß § 42 Abs. 4a Satz 2 WaffG – keine Messer führen, wer an öffentlichen Vergnügungen, Volksfesten, Sportveranstaltungen, Messen, Ausstellungen, Märkten oder ähnlichen öffentlichen Veranstaltungen teilnimmt. Ferner ist es gemäß § 42b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WaffG grundsätzlich verboten, Messer in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personenfernverkehrs und in seitlich umschlossenen Einrichtungen des öffentlichen Personenfernverkehrs, insbesondere Gebäuden und Haltepunkten, zu führen. Da Messer regelmäßig nicht allein dazu bestimmt sind, Verletzungen bei Menschen herbeizuführen,

vgl. Heinrich, in: Erb/Schäfer, MüKoStGB, 4. Aufl. 2022, WaffG § 1, Rn. 120,

und sich die Zuordnung zur Waffeneigenschaft nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 lit. b, Abs. 4 i.V.m. Anlage 1 WaffG auf Spring-, Fall-, Faust- und Butterflymesser beschränkt (Anlage 1 Abschnitt 1 Unterabschnitt 2 Nr. 2.1), erstreckt sich das Waffengesetz mit diesen Neuregelungen nunmehr auch auf Messer, die keine Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 WaffG sind.

Vgl. allgemein zur Einordnung von Messern nach Anlage 1 des Waffengesetzes Gade, Waffengesetz, 3. Aufl. 2022, WaffG Anlage 1 (zu § 1 Abs. 4) Begriffsbestimmungen, Rn. 135 ff.

Darüber hinaus wurde mit Wirkung vom 31. Oktober 2024 in § 42 Abs. 5 WaffG n.F. eine neue Rechtsgrundlage geschaffen, die die Landesregierungen zum Erlass von Waffen- und Messerverbotszonen qua Rechtsverordnung ermächtigt und ebenfalls für sämtliche Messer – und nicht nur für die bereits von § 1 Abs. 2 WaffG umfassten Messer – gilt.

Bereits mit der Änderung des Waffenrechts mit Gesetz vom 26. März 2008 (BGBl. I 2008, Nr. 11) hatte der Bundesgesetzgeber mit Einfügung des § 42a Abs. 1 Nr. 3 WaffG das Führen von Messern mit einhändig feststellbarer Klinge (Einhandmesser) oder von feststehenden Messern mit einer Klingenlänge von über 12 cm verboten, die ebenfalls nicht sämtlich unter den Waffenbegriff des § 1 Abs. 2 WaffG fallen.

Kritisch Heinrich, Strafrechtliche Probleme im Zusammenhang mit dem Verbot des Führens von Anscheinswaffen und bestimmten tragbaren Gegenständen, § 42a WaffG, in: Gade/Stoppa (Hrsg.), Waffenrecht im Wandel, S. 107 (121); Gade, Waffengesetz, 3. Aufl. 2022, WaffG § 42a, Rn. 10; Gerlemann, in: Steindorf, 11. Aufl. 2022, WaffG § 42a, Rn. 4.

Dieses gesetzgeberische Vorgehen, das in der Gesetzesbegründung zu § 42a WaffG seinerzeit noch als ausnahmsweise erfolgendes Verlassen der Systematik des Waffengesetzes beschrieben wurde,

BT-Drs. 16/8224, S. 17 f.,

hat der Bundesgesetzgeber etwa mit § 42 Abs. 6 Satz 1 WaffG a.F., der Ermächtigungsgrundlage für Rechtsverordnungen für das Führverbot von Messern mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimetern, fortgesetzt und nunmehr mit der Einfügung der § 42 Abs. 4a, Abs. 5 und § 42b Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 WaffG zum Ausdruck gebracht, dass sich das verfassungsrechtliche wie auch das einfachrechtliche Waffenrecht auf sämtliche Messer und damit auch auf Alltagsmesser erstreckt.

Angesichts der stetig steigenden Deliktsrelevanz von Straftaten, die mit dem Tatmittel Messer begangen werden,

BT-Drs. 20/12805, S. 36,

und der hierdurch mit schwerwiegenden Folgen und in vielen Lebensbereichen inzwischen täglich zu Tage tretenden Eignung, die Abwehrfähigkeit von Menschen herabzusetzen, erweist sich die Inanspruchnahme von Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG als Kompetenztitel für sämtliche Messer auch nicht als offensichtlich kompetenzüberschreitend und damit unzulässig.

Für Messer mit feststehender oder feststellbarer Klinge und einer Klingenlänge von mehr als vier Zentimetern zustimmend Ogorek/Hofer-Dinc, JA 2023, 927 (932 f.).

Die in der jüngeren Vergangenheit weiter gestiegene Anzahl der Messerdelikte,

vgl. etwa für das Land Nordrhein-Westfalen: Polizei NRW, Landeskriminalamt, Gewalt im öffentlichen Raum - Tatmittel Messer in Nordrhein-Westfalen 2019 bis 2023 (https://www.im.nrw/system/files/media/document/file/20240828_lagebild_messergewalt_oeff_raum.pdf),

ermöglicht es dem Bundesgesetzgeber, sich noch innerhalb des verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriffs zu bewegen, wenn er das Waffenrecht um solche Messer erweitert, die er bewusst nicht unter den Waffenbegriff des § 1 Abs. 2 WaffG fasst. Der durch diese „Waffen im weiteren Sinne“ fortgeführte Bruch innerhalb der Systematik des Waffengesetzes ist für sich betrachtet ohne Relevanz für die kompetenzrechtliche Beurteilung.“

VG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Mai 2025 - 18 L 1480/25 -, juris, Rn. 26-43 ff.; insoweit im Ergebnis zustimmend auch OVG NRW, Beschluss vom 8 Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 13; zur umfassenden Einbeziehung aller Messer durch das WaffG auch Ogorek, Polizei 2025, 324 (326).

Hieran hält die Kammer auch im Hinblick auf die im Hauptsacheverfahren anzulegenden Maßstäbe fest.

Demgemäß gehören sämtliche Messer einschließlich sog. Alltagsmesser zum sicherheitsrechtlichen Sachbereich des Waffenrechts i.S.d. Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG, dessen Ausgestaltung im Hinblick auf die spezifischen, d.h. durch die Waffenbehörde abwehrbaren Gefahren allein dem Bundesgesetzgeber obliegt.

Zudem betrifft das – unabhängig von spezifischen Szenarien bzw. punktuellen Gefahrensituationen – für eine Dauer von drei Jahren angeordnete generell geltende Verbot, Messer mitzuführen, die Abwehr spezifisch waffenrechtlicher Gefahren, die aus dem Umgang mit Messern resultieren können.

Darüber hinaus hat das Polizeipräsidium anknüpfend an die auch im Rahmen des § 41 WaffG maßgebliche Gefährlichkeit des Verbotsadressaten,

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. August 2012 - 6 C 30/11 -, juris, Rn. 31,

dem Kläger das fortdauernde Führen von insbesondere Messern in der Öffentlichkeit – wie es § 42a Abs. 1 Nr. 3 WaffG bereits allgemein für Messer mit einhändig feststellbarer Klinge (Einhandmesser) oder feststehende Messer mit einer Klingenlänge über 12 cm verbietet – untersagt. Hierdurch hat es unzweideutig zur Verhinderung von Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die von einem Waffenträger ausgehen können, gehandelt und sich der Sache nach im Wege der Gefahrenvorsorge an dem Vorgehen nach § 41 WaffG orientiert. Insoweit steht hier auch keine unspezifische Gefahr im Raum, die etwa aufgrund eines gegenwärtig zu befürchtenden Schadenseintritts nicht mit den Mitteln der Waffenbehörde als Verwaltungsbehörde „vom Schreibtisch aus“, sondern einzig durch ein unmittelbares Einschreiten der Vollzugspolizei abgewehrt werden könnte. Im Gegenteil offenbart das konkrete Vorgehen des Polizeipräsidiums im regulären Verwaltungsverfahren, dass hier auch aus Sicht der handelnden Behörde eine nicht ausschließlich durch unverzügliches Handeln abzuwehrende Gefahrensituation vorlag. So hat das Polizeipräsidium im Oktober 2024 zunächst jedenfalls Teile der strafrechtlichen Historie des Klägers ausgewertet, den Kläger sodann mit Schreiben vom 21. Januar 2025 schriftlich angehört und ihm über sechs Wochen später die streitgegenständliche Verfügung schriftlich bekannt gemacht.

Nach alledem bezieht sich die streitgegenständliche Verfügung unzweifelhaft auf den sicherheitsrechtlichen Sachbereich des Waffenrechts aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 GG. Dem steht, anders als der Beklagte meint, nicht entgegen, dass diese – vermeintlich anders als im Waffenrecht – nicht auf die Abwehr einer Gefahr zielt, die abstrakt-generell aus dem betreffenden Gegenstand als solchem resultiert, sondern auf die Abwehr einer individuell-konkreten Gefahr, die sich aufgrund von Umständen in der Person oder dem Verhalten des jeweiligen Adressaten ergibt und die sich bei dessen Verfügungsgewalt über ein Messer oder sonstige gefährliche Gegenstände in der Öffentlichkeit jederzeit mit schwerwiegenden Folgen für Leib und Leben Dritter realisieren kann.

So aber OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 15; zustimmend Bartsch, NVwZ 2025, 1551.

Wie ausgeführt, besteht kein trennscharfer Dualismus zwischen Maßnahmen der Waffenbehörde und polizeilichen Verfügungen zur Abwehr einer konkreten Gefahr. Auf Grundlage der ausschließlichen waffenrechtlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes sollen trotz Befugnis zu bereits gefahrenvorsorgenden Eingriffen zudem auch und erst recht konkrete Gefahren wegen der Gefährlichkeit des Besitzers abgewehrt werden. Damit stehen bei der langfristigen, d.h. nicht auf ein konkretes, unmittelbar bevorstehendes (Gefahren-)Ereignis abzielenden Untersagung des Führens von Messern gegenüber einer Person, die in der Vergangenheit einschlägig strafrechtlich auffällig geworden ist, gerade keine unterschiedlichen Ziele zwischen Waffenrecht und dem Polizeirecht der Länder und auch keine wesentlich unterschiedlichen Voraussetzungen im Raum, die eine parallele Anwendung von § 8 Abs. 1 PolG NRW im Sachbereich des Waffenrechts ausnahmsweise rechtfertigen könnten.

Vgl. zur Anwendbarkeit der polizeilichen Generalklausel in Ansehung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz u.a. für die Freizügigkeit, das Passwesen und das Ausweiswesen wegen der insoweit unterschiedlichen Ziele und Voraussetzungen BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 - 6 C 39/06 -, juris, Rn. 29.

Die für Verfügungen nach § 8 Abs. 1 PolG NRW erforderliche konkrete Gefahr ist insoweit schlicht eine Steigerung der Wahrscheinlichkeit des Eintritts der befürchteten Störung, bei der ebenso wie im Rahmen der waffenrechtlichen Gefahrenvorsorge (auch) an die Gefährlichkeit des Waffenbesitzers angeknüpft wird und die die Waffenbehörde ebenso zum Einschreiten berechtigen würde. Zudem ist die angegriffene Verfügung durch die bezweckte Verhinderung des Eintritts von Störungen für die öffentliche Sicherheit durch Straftaten unter Einsatz eines Messers letztlich auf das identische Ziel gerichtet wie das Handeln der Waffenbehörde.

Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 29. April 1958 - 2 BvO 3/56 -, juris, Rn. 19.

Der hiernach für langfristige Messerführverbote bestehenden Sperrwirkung steht auch nicht entgegen, dass – wie das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Eilbeschwerdebeschluss ausführt – nichts dafür ersichtlich sei, dass der Bundesgesetzgeber mit den Normierungen der § 42 Abs. 4a, Abs. 5, § 42a Abs. 1 Nr. 3 und § 42b WaffG bezweckt habe, landespolizeirechtlichen Anordnungen bezogen auf Messer aller Art umfassend die kompetenzrechtliche Grundlage zu entziehen.

OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 15; kritisch insoweit auch Bartsch, NVwZ 2025, 1551.

Da sich das Ausmaß der Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber – wie ausgeführt – einzig aus der Reichweite des verfassungsrechtlichen waffenrechtlichen Kompetenztitels selbst und nicht aus der derzeitigen bundesgesetzgeberischen Ausformung des Waffenrechts ergibt, ist eine etwaige Intention des Bundesgesetzgebers mit Blick auf die Höherrangigkeit der Verfassung und ihren Selbststand rechtlich unbeachtlich.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2021 - 2 BvL 2/15 -, juris, Rn. 62.

Hierauf, d.h. auf die Intention des Bundesgesetzgebers, kann es allenfalls im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 72 und 74 GG angekommen, nicht aber im Rahmen der hier in Rede stehenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 71 und 73 GG.

In Ansehung der umfassenden Aufteilung der Kompetenztitel zwischen Bund und Ländern (s.o.) verbleibt auch, anders als der Beklagte meint, kein Raum für einen aus § 42b Abs. 2 Satz 4 WaffG folgenden Rechtsgedanken, der der Sperrwirkung entgegengehalten werden könnte. Nach dieser Vorschrift soll die Befugnis der Bundespolizeibehörden, das Mitführen von Waffen und gefährlichen Gegenständen durch Allgemeinverfügung zu regeln, von der Ermächtigung des Bundesministeriums des Innern und für Heimat zum Erlass einer Rechtsverordnung für das Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes unberührt bleiben. Unabhängig davon, dass diese Vorschrift keine Aussage zu den Befugnissen der Polizei der Länder trifft, stünde es dem Bundesgesetzgeber einzig im Rahmen des Art. 71 GG durch eine ausdrückliche bundesgesetzliche Ermächtigung zu, den Ländern die Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung von Sachverhalten zu erteilen, die spezifisch waffenrechtliche Gefahren betreffen. Dies ist indes nicht erfolgt (hierzu auch sogleich).

Etwas anderes folgt, entgegen dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, auch nicht aus dem Umstand, dass in Nordrhein-Westfalen die Verwaltungspolizei (Waffenbehörde) und die Vollzugspolizei eine einheitliche (Polizei-)Behörde bilden, da der Vollzug des Waffenrechts – anders als in Bundesländern, in denen die Waffenbehörden bei den Gemeinde- bzw. Kreisverwaltungen angesiedelt sind –,

vgl. Ruge, Sicherheitsgewährleistung aus kommunaler Perspektive, in: GSZ 2019, 151 (153 f.),

gemäß § 1 Verordnung zur Durchführung des Waffengesetzes in Nordrhein-Westfalen grundsätzlich den Kreispolizeibehörden zugeschlagen wurde. Die gemäß § 48 WaffG den Ländern freigestellte Organisation der Waffenbehörden hat keine Aussagekraft für die hier maßgebliche Reichweite des verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriffs und führt daher auch zu keiner Ausnahme von der hier angenommenen Sperrwirkung.

Schließlich kommt es für die Geltung der Sperrwirkung aus Art. 71 GG auch nicht darauf an, ob der Bundesgesetzgeber diesen Sachbereich – wie etwa den Umgang mit Messern – bereits vollständig gefahrenabwehrrechtlich ausgestaltet hat.

Vgl. Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 61. Ed. 15.3.2025, GG Art. 71, Rn. 1; zur Sperrwirkung des ebenfalls in Art. 73 Abs. 1 Nr.12 GG enthaltenen Kompetenztitels für das Sprengstoffrecht gegenüber Gefahrenabwehrmaßnahmen der Länder Hess. VGH, Urteil vom 13. Mai 2016 - 8 C 1136/15.N -, juris, Rn. 30 ff.; ohne weitere Begründung hingegen den Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht mit einer planwidrigen Regelungslücke begründend: Sailer/Gerster, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, Teil VIII, I.1, Rn. 2 f.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. April 2021 - 11 ME 48/21 -, juris, Rn. 10; OLG Braunschweig, Beschluss vom 16. März 2023 - 3 W 532/22 -, juris, Rn. 32.

Entsprechend ist es für die Sperrwirkung auch unbeachtlich, dass – wie der Beklagte im Eilbeschwerdeverfahren vorgetragen hat – die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 41 WaffG weiter seien als die des § 8 PolG NRW und damit keine engerenVoraussetzungen des Bundesrechts unterlaufen würden. Auch insoweit handelt es sich um eine rein konkurrenzrechtliche Erwägung, die allein Relevanz entfalten würde, wenn im vorliegenden spezifischen Sachbereich des verfassungsrechtlichen Waffenrechtsbegriffs aufgrund einer (nur) konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 72 Abs. 1 GG noch Raum für die Gesetzgebung durch die Länder wäre. Dies ist im Rahmen der hier betroffenen ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes indes nicht der Fall.

Stehen diese Argumente nach Ansicht der Kammer der hier angenommenen Sperrwirkung nicht durchgreifend entgegen, folgt etwas anderes auch nicht aus dem Vorbringen des Beklagten im Eilbeschwerdeverfahren, wonach die Annahme einer Sperrwirkung zur Konsequenz hätte, dass auch eine polizeiliche Sicherstellung nach § 43 Nr. 1 PolG NRW im Zusammenhang etwa mit einer unmittelbar bevorstehenden gefährlichen Körperverletzung mittels Messers nicht mehr möglich wäre. Wie ausgeführt besteht insoweit, d.h. bei abzuwehrenden unmittelbar bevorstehenden Gefahren, keine Sperrwirkung und kann die Vollzugspolizei das Messer auch weiterhin nach § 43 Nr. 1 PolG NRW im Rahmen ihrer Eilfallkompetenz (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW) sicherstellen. Insoweit handelt es sich um eine von der Sperrwirkung nicht erfasste unspezifische Gefahr, die die Waffenbehörde „vom Schreibtisch aus“ nicht wirksam abwehren kann.

In diese Richtung auch OLG München, Beschluss vom 26. September 2019 - 34 Wx 284/19 - juris, Rn. 37.

c. Das Waffengesetz enthält auch keine Ermächtigung im Sinne des Art. 71 GG zum Erlass von Landesrecht. Danach haben die Länder im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden. Ein solches Ermächtigungsgesetz des Bundes existiert für den hier in Rede stehenden Bereich nicht. Etwas anderes folgt auch nicht aus § 42b Abs. 2 Satz 4 WaffG, wonach die Befugnis der Bundespolizeibehörden, das Mitführen von Waffen und gefährlichen Gegenständen durch Allgemeinverfügung zu regeln, von Verbotszonen im öffentlichen Personenverkehr unberührt bleibt. Diese Vorschrift bezieht sich, wie ausgeführt, einzig auf die Bundespolizei und enthält damit keine Aussage zu den Befugnissen der Landesgesetzgeber.

d. Es kommt vorliegend auch keine ausnahmsweise übergangsweise Anwendung der polizeilichen Generalklausel in Betracht, bis der Bundesgesetzgeber die bestehende Regelungslücke im Waffengesetz geschlossen und eine entsprechende Befugnisnorm geschaffen hat. Eine solche übergangsweise Anwendung der polizeilichen Generalklausel kann allenfalls für eine Übergangszeit bei neuen, vom Gesetzgeber noch nicht bedachten Gefährdungslagen angenommen werden, um es den Behörden zu ermöglichen, auf unvorhergesehene Gefahrensituationen auch mit im Grunde genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen vorläufig zu reagieren, und zugleich dem Gesetzgeber Gelegenheit zu geben, eventuelle Regelungslücken zu schließen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. November 2012 - 1 BvR 22/12 -, juris, Rn. 25; BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2014 - 6 B 59.13 -, juris, Rn. 8; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 13. März 2025 - Vf. 5-VIII-18 -, 7-VII-18 -, 10-VIII-18 -, 16-VIII-18 -, juris, Rn. 194 m.w.N.; bejahend auch für den Fall der fehlenden Gesetzgebungskompetenz OVG Saarland, Urteil vom 6. September 2013 - 3 A 13/13 -, juris, Rn. 83.

Vorliegend fehlt es in Bezug auf die von der Verfügung erfassten Messer aller Art an einer solchen, vom Gesetzgeber noch nicht bedachten Gefährdungslage. Denn das Gesetz zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems vom 25. Oktober 2024 (BGBl. I 2024, Nr. 332) wurde gerade in Reaktion auf den am 23. August 2024 auf einem Volksfest in H. mittels eines Messers begangenen islamistischen Anschlag beschlossen, und mit diesem Gesetz wurden insbesondere ausführliche Regelungen zu sog. Alltagsmessern neu geschaffen.

Vgl. BT-Drs. 20/13413, S. 2, 5 und 53 f.

Angesichts dessen kann zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung eine vom Gesetzgeber bislang nicht bedachte unvorhergesehene Gefahrensituation in dem vorstehenden Sinne nicht (mehr) angenommen werden.

2. Anders als der Beklagte im Eilbeschwerdeverfahren vorgetragen hat, lässt sich die streitgegenständliche Verfügung hinsichtlich der betroffenen Messer auch nicht auf § 41 Abs. 1 WaffG stützen. § 41 Abs. 1 und Abs. 2 WaffG beziehen sich ihrem eindeutigen Gesetzeswortlaut nach allein auf Waffen. Das Waffengesetz legaldefiniert den Waffenbegriff in § 1 Abs. 2 WaffG. Waffen im Sinne des Waffengesetzes sind danach insbesondere tragbare Gegenstände, die, ohne dazu bestimmt zu sein, insbesondere wegen ihrer Beschaffenheit, Handhabung oder Wirkungsweise geeignet sind, die Angriffs- oder Abwehrfähigkeit von Menschen zu beseitigen oder herabzusetzen, und die in diesem Gesetz genannt sind. Hiernach beschränkt sich die Einordnung von Messern als Waffen weiterhin gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 lit. b), Abs. 4 WaffG i.V.m. Anlage 1 WaffG auf Spring-, Fall-, Faust- und Butterflymesser. Auf diese bezieht sich die angegriffene Verfügung indes nicht, zumal diese ohnehin bereits gemäß § 2 Abs. 3 WaffG i.V.m. Ziffern 1.4.1. bis 1.4.3 der Anlage 2 WaffG grundsätzlich verboten und damit auch aus diesem Grund nicht von dem streitgegenständlichen Bescheid erfasst sind. Die angegriffene Verfügung bezieht sich vielmehr allein auf solche Messer, die gerade keine Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 WaffG sind.

Vgl. allgemein zur Einordnung von Messern nach Anlage 1 des Waffengesetzes Gade, Waffengesetz, 3. Aufl. 2022, WaffG Anlage 1 (zu § 1 Abs. 4) Begriffsbestimmungen, Rn. 135 ff.; vgl. auch Rausch, Gewaltkriminalität mit Messereinsatz - Empirische Untersuchung und juristische Auswertung, 2025, S. 229.

Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Bundesgesetzgeber im Rahmen des Gesetzes zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems vom 25. Oktober 2024 (BGBl. I 2024, Nr. 332) den Waffenbegriff in § 41 WaffG abweichend von der Legaldefinition in § 1 Abs. 2 WaffG und trotz der separaten Erwähnung von nicht unter den Waffenbegriff i.S.d. § 1 Abs. 2 WaffG fallenden Messern etwa in den §§ 42 ff. WaffG und § 53 Abs. 1 Nr. 21 c WaffG stillschweigend auch auf Messer, die keine Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 WaffG sind und damit sämtliche Messer, erstreckt hat. Im Gegenteil sprechen die Gesetzesmaterialien,

vgl. BT-Drs. 20/13413, S. 2, 5 und 53 f.,

angesichts der bewusst neu geschaffenen Vorschriften für Alltagsmesser gerade gegen eine stillschweigende Erstreckung des § 41 WaffG auch auf sämtliche Messer. Aus Sicht der Kammer spricht vielmehr Überwiegendes dafür, dass der Bundesgesetzgeber eine Angleichung des § 41 WaffG, d.h. eine Erstreckung der Vorschrift auch auf Alltagsmesser, schlicht übersehen hat. Soweit er dies zur Schließung von Sicherheitslücken für geboten erachtet, ist ihm eine entsprechende (zeitnahe) Anpassung unbenommen.

Zur Einführung eines Messerbesitzverbotes Rausch, Gewaltkriminalität mit Messereinsatz - Empirische Untersuchung und juristische Auswertung, 2025, S. 228 ff.

Eine analoge Anwendung des § 41 WaffG auch auf Alltagsmesser scheidet im Rahmen der Eingriffsverwaltung indes von vornherein aus.

3. Die streitgegenständliche Polizeiverfügung erweist sich auch insoweit als rechtswidrig, als mit ihr das Führen der dort genannten gefährlichen Werkzeuge, gefährlichen Sportgeräte sowie von Tierabwehrsprays für die Dauer von drei Jahren untersagt wird. Auch insoweit fehlt es an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage.

Zwar besteht hinsichtlich dieser Gegenstände keine gesetzliche Sperrwirkung, da die Gegenstände nicht in den Sachbereich des verfassungsrechtlichen Waffenrechts fallen.

Vgl. bereits VG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Mai 2025 -18 L 1480/25 -, juris, Rn. 60.

Die Verfügung lässt sich jedoch auch hinsichtlich dieser von der Sperrwirkung nicht erfassten gefährlichen Gegenstände, nicht auf die landespolizeiliche Generalklausel stützen.

Für derart langfristige polizeiliche Eingriffe bedarf es aus Sicht der Kammer einer gesonderten, vom Landesgesetzgeber neu zu schaffenden gesetzlichen Befugnisnorm (Standardmaßnahme) im Polizeigesetz NRW, die bislang nicht existiert.

Die Kammer verkennt insoweit nicht, dass die Regelungsmaterie „Gefahrenabwehr“ einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums erfordert.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 21.

Geringere Anforderungen an die Regelungsdichte von Eingriffsbefugnissen können etwa dann zu stellen sein, wenn – wie bei polizeilichen Generalklauseln – der zu regelnde Sachverhalt vielgestaltig oder zu erwarten ist, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse rasch ändern.

Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 13. März 2025 - Vf. 5-VIII-18 -, juris, Rn. 193.

Nach dem Parlamentsvorbehalt hat der Gesetzgeber gleichwohl in grundlegenden normativen – insbesondere grundrechtsrelevanten – Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf diese nicht der Verwaltung überlassen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, juris, Rn. 77; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 13. März 2025 - Vf. 5-VIII-18 -, juris, Rn. 192; OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2025 - 1 A 3249/21 -, juris, Rn. 9 unter Hinweis auf Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 1 A 1691/19 -, juris, Rn. 22 f. m.w.N.; Worms/Gusy in: BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, Stand: 15.02.2025, § 8, Rn. 50 m.w.N.

Damit korrespondiert die Erforderlichkeit, dass der Gesetzgeber – und nicht die Verwaltung – sich vor allem bei grundrechtsintensiven, komplexen, politisch brisanten und (potentiell) unübersichtlichen und weitreichenden Gefahrenlagen durch eigeneAuseinandersetzung darüber zu verständigen hat, welche Maßnahmen in welcher Situation mit welchen Instrumenten ergriffen werden dürfen und wo deren Grenzen liegen.

Vgl. Worms/Gusy in: BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, Stand: 15.02.2025, § 8, Rn. 50 m.w.N.

Dass eine wesentliche, da grundrechtsintensive Entscheidung in diesem Sinne vorliegt, folgt vorliegend aus der zeitlichen Dauer des angeordneten Führverbots von mehreren Jahren und der damit einhergehenden Eingriffsintensität.

Anders als das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Eilbeschwerdebeschluss angenommen hat, ist vorliegend nicht bereits deshalb von einem nur geringen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG auszugehen, weil von dem Betroffenen kein positives Handeln verlangt wird, sondern nur ein Unterlassen, und ein Tragebedürfnis für diese Gegenstände regelmäßig von vornherein ausscheidet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 25.

Bei mehrjährigen Führverboten für Gegenstände, die ohne Weiteres auch einen Alltagsbezug aufweisen, folgt die Eingriffsintensität vielmehr aus der zeitlichen Dauer des Führverbots.

Zum hierbei unter anderem maßgeblichen Kriterium der Eingriffsintensität: Worms/Gusy, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK PolR NRW, 30. Ed. 15.2.2025, PolG NRW § 8, Rn. 57; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 - 6 C 39.06 -, juris, Rn. 36.

Denn durch die ausgesprochene zeitliche Dauer von drei Jahren ohne Verfahrenssicherung überschreitet das streitgegenständliche Führverbot im Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums etwa die für Bereichsbetretungs- und Aufenthaltsverbote in § 34 Abs. 2 Satz 4 PolG NRW spezialgesetzlich vorgesehene Höchstdauer von drei Monaten erheblich und verschärft trotz der vorgesehenen Ausnahmen für Ausbildung und Sport die Eingriffswirkung für die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG.

Mit im Eilverfahren zurückgestellten Bedenken VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 15. September 2025 - 17 L 1155/25 -, juris, Rn. 27; in diesem Sinne auch Bartsch, NVwZ 2025, 1551.

Die maßgeblich von der Verbotsverfügung betroffene allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ist wertneutral,

vgl. Di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 39. EL Juli 2001, Art. 2 Abs. 1, Rn. 16,

und schützt – vorbehaltlich gerechtfertigter Beschränkungen – auch das Verhalten von Grundrechtsträgern, die bereits im Zusammenhang mit dem missbräuchlichen Einsatz von gefährlichen Gegenständen polizeilich auffällig geworden sind. Insoweit beschränkt die angegriffene Verfügung auch alltägliche Vorgänge wie den Transport von Werkzeugen oder Sportgeräten und den Kauf etwa von Scheren, die jeweils verglichen mit Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 WaffG nicht durch eine besonders hohe abstrakte Gefährlichkeit „bemakelt“ sind. Für diese Verhaltensweisen greifen auch nicht die in der Verfügung vorgesehenen Ausnahmen, die Wegstrecken gerade nicht umfassen.

So auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 15. September 2025 - 17 L 1155/25 -, juris, Rn. 27.

Mit der auf Ausbildungs- und Beschäftigungsverhältnisse gerichteten Ausnahme hat der Beklagte zudem die Grundrechtsrelevanz der Maßnahme in Bezug auf die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG anerkannt, der gerade im Hinblick auf die von der Ausnahme ausgenommenen Arbeitswege indes nicht vollständig begegnet wird. Auch insoweit besteht – selbst ohne berufsregelnde Tendenz – eine Eingriffsintensität, die angesichts der zeitlichen Dauer von drei Jahren aus Sicht der Kammer eine nähere gesetzliche Ausgestaltung einhergehend mit einer Auseinandersetzung über die Zulassung von Ausnahmen (vgl. insoweit etwa die vielfältigen Belange in § 42 Abs. 4a WaffG) durch den zuständigen Landesgesetzgeber erforderlich macht und gerade nicht der Verwaltung überlassen werden darf.

Die zeitliche Dauer des Eingriffs ist im Übrigen auch nicht vergleichbar mit der Eingriffsqualität von auf § 8 Abs. 1 PolG NRW gestützten Meldeauflagen, die regelmäßig nur punktuell für einen vergleichsweise kurzen Zeitraum im Vorfeld bestimmter Großveranstaltungen/Ereignisse angeordnet werden.

Ebenso VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 15. September 2025 - 17 L 1155/25 -, juris, Rn. 27.

Darüber hinaus betrifft die zeitliche Dauer der Verfügung auch nicht allein die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Vielmehr prägt sie die Maßnahme entscheidend, da für den gesamten Zeitraum, losgelöst von einzelnen Gefahrensituationen, eine allgemeine Gefährlichkeit des Klägers angenommen wird, die das polizeiliche Einschreiten gebiete. Insoweit ist gerade die mehrjährige Dauer der Verfügung charakteristisch für die polizeiliche Maßnahme und besteht ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der Gefahrenprognose und der zeitlichen Dauer der Verfügung. Angesichts dessen kommt aus Gründen der Gewaltenteilung auch eine gerichtliche Reduzierung auf einen „noch rechtmäßigen“ Zeitraum nicht in Betracht. Zu einer solchen, vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung angeregten, Reduzierung der zeitlichen Dauer der Polizeiverfügung auf einen vom Gericht erkannten „noch rechtmäßigen Zeitraum“ ist die Kammer nicht befugt. Vielmehr ist es bei Ermessensverwaltungsakten originäre Aufgabe der Behörde und nicht des Gerichts, eine etwaig bestehende Gefahrenlage in pflichtgemäßer Ausübung des eingeräumten Ermessens zu bewerten.

Schließlich kommt auch hier keine ausnahmsweise übergangsweise Anwendung der polizeilichen Generalklausel in Betracht, bis der Landesgesetzgeber die bestehende Regelungslücke im Polizeigesetz NRW geschlossen und eine entsprechende Befugnisnorm (Standardmaßnahme) geschaffen hat. Eine solche übergangsweise Anwendung der polizeilichen Generalklausel kann, wie ausgeführt, allenfalls für eine Übergangszeit bei neuen, vom Gesetzgeber noch nicht bedachten Gefährdungslagen angenommen werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. November 2012 - 1 BvR 22/12 -, juris, Rn. 25.

Eine solche, vom Landesgesetzgeber bislang noch nicht bedachte Gefährdungslage liegt hier indes nicht vor. Im Hinblick auf den Missbrauch gefährlicher Gegenstände zur Begehung von Straftaten wurde seitens des Beklagten keine neuartige, unvorhergesehene Gefahrensituation substantiiert dargelegt, die der Landesgesetzgeber bislang noch nicht bedacht hätte. Dies gilt insbesondere, soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf eine „massive Herabsetzung der Hemmschwelle in den vergangenen 20 Jahren“ Bezug genommen hat. Ungeachtet des Umstandes, dass es sich bei einem derartigen Zeitraum bereits nicht um eine „unvorhergesehene“ Gefährdungslage in dem vorstehenden Sinne handelt, wird diese Annahme durch nichts gestützt. Weder hat der Beklagte hierzu substantiiert (etwa unter Vorlage entsprechender Studien) vorgetragen, noch findet diese Annahme anderenorts Stütze. Auch der Kammer sind jenseits des Einsatzes von Messern weder Studien bekannt noch ergibt sich Entsprechendes aus vermehrten Medienberichten der vergangenen Monate, wonach die mittels gefährlicher Gegenstände (z.B. Baseballschlägern) verübten Straftaten in der jüngeren Vergangenheit drastisch zugenommen hätten.

II. Hinsichtlich der Untersagung des Mitführens von Armbrüsten und Reizstoffsprühgeräten aller Art erweist sich die streitgegenständliche Verfügung vom 3. März 2025 demgegenüber als rechtmäßig. Insoweit schließt sich die Kammer dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen an, das im Eilbeschwerdeverfahren einen Austausch der Ermächtigungsgrundlage für zulässig erachtet und insoweit statt§ 8 Abs. 1 PolG NRW (jedenfalls auch) das Waffenbesitzverbot nach § 41 Abs. 1 WaffG herangezogen hat.

Vgl. zu den Voraussetzungen für einen Austausch der Ermächtigungsgrundlage im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 18.

Ungeachtet der seitens der Kammer im Eilbeschluss verneinten Frage, ob von dem Kläger eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht, ist es auf Grundlage der bereits im erstinstanzlichen Eilverfahren vorgebrachten wie auch der teils durch den Beklagten im Eilbeschwerdeverfahren nachgeschobenen Erkenntnisse aus den bislang unerwähnten Ermittlungsverfahren Az. 000 Xx 0000/00 und 000 Xx 0000/00 der Staatsanwaltschaft L., in denen der Kläger eine erlaubnisbedürftige Schreckschusspistole mit sich geführt hat und jedenfalls ein Restverdacht bezüglich des Böllerwurfs in ein vollbesetztes Klassenzimmer mit erheblichen gesundheitlichen Folgen für eine Lehrkraft verblieben ist, zur Verhütung von Gefahren für die Sicherheit im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WaffG geboten, dem Kläger das Führen dieser Waffen als Unterfall des Besitzes aus Gründen der Gefahrenvorsorge zu untersagen. Anders als der Kläger meint, kommt es auf den Ausgang der Strafverfahren im Rahmen einer gefahrenabwehrrechtlichen Maßnahme nicht an, sofern – wie hier – ein Restverdacht verbleibt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 32; VG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Mai 2025 - 18 L 1480/25 -, juris, Rn. 91 f., 97 ff.

Die Verfügung erweist sich auch bei Austausch der Ermächtigungsgrundlage als frei von Ermessensfehlern, auf deren Prüfung die Kammer beschränkt ist (§ 114 Satz 1 VwGO).

Vgl. zu den Ermessenserwägungen bei Austausch der Ermächtigungsgrundlage OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2025 - 5 B 579/25 -, juris, Rn. 43.

III. Die Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 3. des angegriffenen Bescheides ist, soweit sie sich nicht auf Verstöße gegen das untersagte Mitführen von Armbrüsten und Reizstoffsprühgeräten bezieht, rechtswidrig, da mit der darüber hinausgehenden Aufhebung von Ziffer 1. des angegriffenen Bescheides auch die für die Zwangsgeldandrohung nach §§ 50 ff., 53, 56 PolG NRW erforderliche Grundverfügung nach § 50 Abs. 1 PolG NRW entfällt. Im Übrigen findet die Zwangsgeldandrohung in Höhe von 250,- Euro für Zuwiderhandlungen gegen die Untersagungsverfügung ihre Rechtsgrundlage in den §§ 50 ff., 53, 56 PolG NRW und erweist sich als rechtmäßig.

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün-ster schriftlich einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird nach § 52 Abs. 2 GKG auf

5.000,- Euro

festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.