Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6 L 1968/24

Gründe:

Der am 23. Juli 2024 sinngemäß gestellte Antrag der Antragstellerin,

festzustellen, dass die Klage vom 23. Juli 2024 (6 K 5627/24) gegen die Befristung der Geltungsdauer der mit Ordnungsverfügung vom 15. Februar 2024 erteilten Genehmigungen zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen aufschiebende Wirkung hat,

hat Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO ganz oder teilweise anordnen, im Falle des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Über diese gesetzlich vorgesehenen Konstellationen hinaus kommt das Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 i.V.m. § 123 Abs. 5 VwGO in entsprechender Anwendung auch in den Fällen des sog. „faktischen Vollzugs“ zur Anwendung.

Hat ein Betroffener ein zulässiges Rechtsmittel gegen einen Verwaltungsakt eingelegt, der von der erlassenen Behörde nicht mit einer Anordnung des Sofortvollzuges versehen wurde und auch nicht kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, so verfügt der Betroffene über ein rechtlich schützenswertes Interesse an der gerichtlichen Feststellung, dass das Rechtsmittel aufschiebende Wirkung entfaltet, wenn der Verwaltungsakt ungeachtet der Einlegung des Rechtsmittels vollzogen wird.

I. Die Antragstellerin hat am 15. März 2024 Widerspruch unter anderem gegen die Beschränkung der Geltungsdauer der ihr am 15. Februar 2024 erteilten Genehmigungen zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen eingelegt. Die Antragsgegnerin hatte die fünf der Antragstellerin erteilten Genehmigungen bis zum 15. Juni 2024 befristet. Die sofortige Vollziehung hatte die Antragsgegnerin lediglich für die von ihr verfügten Nebenbestimmungen Nr. 1 bis 18 angeordnet, nicht aber auch in Bezug auf die im zweiten Spiegelstrich der Ordnungsverfügung enthaltene Befristung der Genehmigungen (siehe „Nebenbestimmung“ Nr. 19, S. 5 der Ordnungsverfügung).

Die Antragsgegnerin geht insofern davon aus, dass es sich bei der Befristung lediglich um eine die Genehmigungen ausgestaltende Inhaltsbestimmung handele, sodass die Antragstellerin ein (zeitlich) weitergehendes Begehren im Wege einer Verpflichtungsklage zu verfolgen hätte. So hat sie mit Schreiben vom 11. Juli 2024 mitgeteilt, dass das Widerspruchsverfahren aufgrund der zwischenzeitlich erfolgten Erledigung durch Zeitablauf von Amts wegen eingestellt worden sei. Eine Widerspruchsentscheidung dürfe nicht mehr ergehen. Der von der Antragstellerin eingelegte Widerspruch habe die Erledigung nicht „hemmen“ können, weil dem unstatthaften Anfechtungswiderspruch keine aufschiebende Wirkung zukomme. Denn es liege keine isoliert anfechtbare Befristung, sondern vielmehr eine inhaltliche Beschränkung der Genehmigung vor. Einem ggf. anzunehmenden „Verpflichtungswiderspruch“, gerichtet auf Neuerlass der Genehmigung mit einer längeren Geltungsdauer, komme ebenso wie einer Verpflichtungsklage keine aufschiebende Wirkung zu.

Die Antragstellerin hat daraufhin am 23. Juli 2024 Anfechtungsklage gegen die Befristung erhoben (6 K 5627/24), über die die Kammer bislang nicht entschieden hat.

II. Das Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes dient nicht dazu, tatsächliche Umstände aufzuklären oder schwierige Rechtsfragen zu beantworten. Bei der hier im Mittelpunkt stehenden Frage, ob der eingelegte (Anfechtungs-)Widerspruch bzw. die erhobene Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die Befristung der Genehmigung als zulässiger, insbesondere statthafter Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung entfaltet, handelt es sich um eine solche schwierige Rechtsfrage.

Vgl. Funke NVwZ 2021, 114.

Diese kann die Kammer auch mit Blick auf die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend klären.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben.

Vgl. statt vieler: BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B 23/95 -, juris, Rn. 10.

Eine isolierte Aufhebbarkeit scheidet dagegen von vornherein aus, wenn die streitgegenständliche Bestimmung als integrierter Bestandteil des Hauptverwaltungsaktes dessen Regelungsgehalt lediglich definiert bzw. modifiziert. Eine solche „Inhaltsbestimmung“ ist ein Element der Hauptregelung, die die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 11.17 -, juris, Rn. 28.

Die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung führt dazu, dass der Genehmigungsinhaber rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst ist.

Für die Abgrenzung zwischen Nebenbestimmung und Inhaltsbestimmung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie – innerhalb des gesetzlichen Rahmens – mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 11.17 -, juris, Rn. 28 m.w.N.

Wann Befristungsentscheidungen rechtlich als Inhalts- oder Nebenbestimmungen zu qualifizieren sind bzw. ob sie ggf. als Nebenbestimmungen isoliert aufgehoben werden können, wird in der Rechtsprechung mit Blick auf die Frage, ob es sich um einen untrennbaren inneren Zusammenhang zwischen der (den Betroffenen begünstigenden) Genehmigung und der dieser beigefügten (den Betroffenen belastenden) Befristung handelt, nicht einheitlich beurteilt.

Teilweise wird darauf abgestellt, ob die Erlaubnis bzw. Genehmigung nach den jeweilig einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen zwingend zu befristen bzw. der Behörde hinsichtlich des „ob“ und des „wie“ der Befristung Ermessen eingeräumt ist. In diesem Fall verbliebe nämlich – im Falle einer erfolgreichen Anfechtung der Befristung – eine unbefristete Genehmigung, die das Gesetz nicht vorsehe und die daher rechtswidrig sei.

Vgl. VGH BW, Beschluss vom 11. August 2022 - 6 S 790/22 -, juris, Rn. 16; VG Freiburg, Beschluss vom 14. Februar 2022 - 10 K 1560/21 -, juris, Rn. 31; VG Stuttgart, Beschluss vom 6. Oktober 2021 - 18 K 3378/21 -, juris, Rn. 11; VG Bremen, Beschluss vom 3. Juli 2023 - 5 V 1408/23 -, juris, Rn. 8 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2024 – 3 K 5116/23 -, juris, Rn. 66.

Allerdings ist insofern zu berücksichtigen, dass sowohl der 4. als auch der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts inzwischen im Kern die Rechtsauffassung vertreten, dass gegen eine belastende Nebenbestimmung, die einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügt wird, bereits dann ein Anfechtungsrechtsbehelf statthaft ist, wenn Grundverwaltungsakt und Nebenbestimmung logisch teilbar sind. Die Frage, ob und inwieweit der bestehende Grundverwaltungsakt und/oder die Nebenbestimmung rechtmäßig sein muss, damit der Rechtsbehelf Erfolg hat, soll danach erst in der Begründetheit untersucht werden.

Vgl. BVerwG, (Anfrage-)Beschluss vom 29. März 2022 - 4 C 4.20 -, juris, Rn. 9 und BVerwG, (Antwort-)Beschluss vom 12. Oktober 2022 - 8 AV 1.22 -, juris.

Bei der – mit der hiesigen Situation jedenfalls vergleichbaren – Konstellation der Befristung einer Baugenehmigung hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass diese selbstständig anfechtbar ist.

Doch auch die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sieht sich grundlegender Kritik in der Literatur ausgesetzt, die im Wesentlichen zum Ergebnis gelangt, dass – von wenigen, hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen – Verpflichtungsrechtsbehelfe statthaft sind.

Vgl. Funke NVwZ 2021, 114, 117 f. und NVwZ 2022, 1798, 1800.

Vor diesem Hintergrund ist vorliegend offen, ob der eingelegte (Anfechtungs-)Widerspruch bzw. die erhobene Anfechtungsklage der Antragstellerin als zulässiger, insbesondere statthafter Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung entfalten kann.

III. Da die Erfolgsaussichten der Klage im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht hinreichend sicher beurteilt werden können, ist eine von den Erfolgsaussichten losgelöste Folgenabwägung geboten.

Dabei lässt sich nur im Einzelfall bestimmen, wann der Rechtsschutzanspruch des Einzelnen hinter die öffentlichen Belange zurücktreten muss. Aus dem Zweck der Rechtsschutzgarantie nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich, dass der Rechtsschutzanspruch des Betroffenen umso stärker ist und umso weniger zurückstehen darf, je gewichtiger die ihm auferlegte (tatsächliche) Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken. Erforderlich ist insofern eine eigenständige, auch und gerade an Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG orientierte Folgenabwägung unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2024 - 13 B 1037/23 -, Rn. 90 ff. m.w.N.

In Anwendung dieser Maßstäbe überwiegt in der vorzunehmenden Gesamtabwägung unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Folgen für die Antragstellerin ihr Interesse an der Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage.

Die Antragstellerin hat bereits in einem Parallelverfahren gleichen Rubrums (6 L 1523/24) geltend gemacht, den Betrieb des Mietwagenverkehrs bereits aufgenommen, von den fünf Genehmigungen Gebrauch gemacht und erhebliche fortlaufende Betriebskosten (Mietzahlungen für die Betriebsräumlichkeiten, Kosten für Anschaffung und Unterhalt der Fahrzeuge sowie der Gehälter der Arbeitnehmer) zu haben. Sie ist durch die Einstellung des Betriebs zum 15. Juni 2024 in ihrem durch Art. 12 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) geschützten Grundrecht der Berufsfreiheit beeinträchtigt.

Die Genehmigungspflicht für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen dient demgegenüber dem Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste sowie (jedenfalls auch) dem Verbraucherschutz und damit gewichtigen öffentlichen Interessen. Das zeigt sich an den persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG. Für den Fahrgast sind vor allem die Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und fachliche Eignung seines Vertragspartners von Bedeutung, weil dieser für die Erfüllung des Vertrages, also für die ordnungsgemäße Beförderung, einstehen muss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2024 - 13 B 1037/23 -, juris, Rn. 95 ff. m.w.N.

Bei der Abwägung der hier betroffenen Interessen unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls rechtfertigt die anzustellende Gesamtschau nicht hinreichend die nötige Besorgnis, dass die Antragstellerin während der Dauer des Hauptsacheverfahrens die Interessen der Allgemeinheit vernachlässigen wird. Die Antragsgegnerin hat keine konkreten, schwerwiegende Verstöße der Antragstellerin gegen das Personenbeförderungsrecht oder die Straßenverkehrsordnung mit spürbar nachteiligen Auswirkungen für die Fahrgäste vorgetragen. Solche sind den Akten, soweit sie der Kammer vorliegen, auch sonst nicht zu entnehmen.

Vielmehr gewichtet die Kammer zugunsten der Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin die Genehmigung nach Aktenlage nur bis zum 15. Juni 2024 befristet hat, weil der alleinige Geschäftsführer der Antragstellerin, Herr T., zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigungen am 15. Februar 2024 lediglich in Besitz einer Aufenthaltserlaubnis mit Gültigkeit bis zum 15. Juni 2024 war und ihm dementsprechend auch nur bis dahin (absehbar) die Erwerbstätigkeit erlaubt war. Andere Gründe für die von der Verwaltungsüblichkeit abweichende Befristungsentscheidung (üblich sind zwei Jahre bei Ersterteilung und fünf Jahre bei der Folgegenehmigung) hat die Antragsgegnerin nicht benannt. Es spricht einiges dafür, dass die Antragsgegnerin nicht darüber hinweggehen durfte, dass die Antragstellerin das Hindernis für eine länger befristete Genehmigung bereits während des laufenden Widerspruchsverfahrens überwunden haben dürfte. Denn die Antragstellerin hatte der Antragsgegnerin bereits mit Schreiben vom 2. April 2024 – mithin noch vor Einstellung des Widerspruchsverfahrens – unter Vorlage des entsprechenden Dokuments der Stadt Z. vom 27. März 2024 (Bl. 11 der Beiakte 1) mitgeteilt, dass der Aufenthaltstitel des Herrn T. vorläufig bis zum Abschluss seines aufenthaltsrechtlichen Verfahrens fortgelte. Darüber hinaus liegt seit dem 3. Juli 2024, wie dem Gericht aus dem Parallelverfahren 6 L 1523/24 bekannt ist (Bl. 73 der dortigen Gerichtsakte), ein bis zum 21. März 2026 befristeter Aufenthaltstitel des Herrn T. vor. Andere Gründe, die einer – länger befristeten – Genehmigung im Wege stehen könnten, ergeben sich weder aus dem Vortrag der Antragsgegnerin noch den Verwaltungsvorgängen.

Die Kammer hat weiter zugunsten der Antragstellerin gewichtet, dass die Genehmigungslage weiterhin den uneingeschränkten verwaltungsverfahrensrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Antragsgegnerin unterliegt.

Vor diesem Hintergrund fällt zu Lasten der Antragstellerin nicht maßgeblich ins Gewicht, dass ihr – anders als etwa im Fall des Widerrufs einer Genehmigung – andererseits die erfolgte Befristung bereits zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung, also von vornherein, bekannt war, sie daher nicht darauf vertrauen konnte, den Betrieb in jedem Fall weiterführen zu können, und sie die für die Betriebsaufnahme erforderlichen Investitionen mithin auch auf eigenes Risiko getätigt haben dürfte.

Die tenorierte Feststellung ist vor dem Hintergrund der obigen Erwägungen schließlich auch geboten, weil die Antragsgegnerin die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs nicht anerkennt (sog. faktische Vollziehung). Dies ergibt sich aus der im Schreiben zur Einstellung des Widerspruchsverfahrens sowie in der Antragserwiderung geäußerten Rechtsansicht der Antragsgegnerin.

IV. Der Antrag auf Erlass einer Zwischenverfügung („Hängebeschluss“) hat sich mit dieser instanzabschließenden Entscheidung erledigt.

V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 Satz 1 und 47.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Dabei setzt das Gericht für das Hauptsacheverfahren einen Streitwert in Höhe von 50.000,- Euro (10.000,- Euro je Genehmigung) an, der im Eilrechtsschutz zu halbieren war.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst 1-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst 1-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.