Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 8968/23

Tatbestand:

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Erlaubnis nach dem Gesetz zum Schutz von in der Prostitution tätigen Personen (Prostituiertenschutzgesetz – ProstSchG).

Der Kläger zeigte bereits am 00. 00. 0000 bei der Beklagten den Betrieb seines bestehenden Prostitutionsgewerbes in der Prostitutionsstätte H.-straße 00 in I. an und beantragte hierfür am 00. 00. 0000 unter Beifügung eines Betriebskonzepts sowie weiterer Unterlagen die Erteilung einer Erlaubnis nach dem Prostituiertenschutzgesetz.

Mit Schreiben vom 21. März 2019 wies die Beklagte den Kläger darauf hin, dass der Erlaubnisantrag zwar fristgerecht gestellt worden, der Antrag und das beigefügte Betriebskonzept allerdings inhaltlich nicht prüffähig seien. Die Beklagte gab dem Kläger Gelegenheit, im Einzelnen bezeichnete ergänzende Angaben zu machen und erforderliche Unterlagen nachzureichen. Am 23. Mai 2019 legte der Kläger zwei Bescheinigungen in Steuersachen der Finanzämter B.-W. und I.-L., datierend jeweils vom 13. Mai 2019, vor.

Am 00. Februar 0000 fand ein Ortstermin mit Mitarbeitern der Beklagten in dem Gebäude H.-straße 00 statt. Mit Schreiben vom 15. Mai 2020 hörte die Beklagte den Kläger zur beabsichtigten Ablehnung seines Erlaubnisantrages an. Mit Schreiben vom 16. Juni 2020 reichte der Kläger alte Baupläne und Zeichnungen für das Objekt H.-straße 00 bei der Beklagten ein. Weitere Unterlagen wurden nicht vorgelegt. Auch nähere Angaben zum Erlaubnisantrag wurden nicht gemacht. Mit (erstem) Bescheid vom 30. Juli 2020 lehnte die Beklagte den Antrag vom 00. Dezember 0000 auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte im Gebäude H.-straße 00 insgesamt ab (Ziffer 1), untersagte den weiteren Betrieb der Prostitutionsstätte (Ziffer 2) und drohte für den Fall der Nichtbeachtung der Betriebsuntersagung das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwanges an (Ziffer 3). Gegen den Bescheid vom 30. Juli 2020 hat der Kläger vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben (Az.: 3 K 5150/20). Die Beklagte hob in diesem Verfahren ihren Bescheid vom 30. Juli 2020 auf. Das Klageverfahren wurde daraufhin nach Abgabe übereinstimmender Erledigungserklärungen der Beteiligten durch Beschluss vom 12. Oktober 2021 – 3 K 5150/20 – eingestellt.

Am 0. September 0000 und 00. Oktober 0000 fanden erneut Ortstermine durch Mitarbeiter der Beklagten im Gebäude H.-straße 00 zwecks Feststellung der aktuellen räumlichen Gegebenheiten und Prüfung der Einhaltung der für Prostitutionsstätten geltenden Mindestanforderungen statt. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2021 (zugestellt am 20. Oktober 2021) teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass die nach dem Prostituiertenschutzgesetz für eine Erlaubniserteilung geforderten Voraussetzungen nicht erfüllt seien und hörte den Kläger erneut zur beabsichtigten Ablehnung seines Erlaubnisantrages an.

Der Kläger nahm am 30. November 2021 schriftlich zu dem Anhörungsschreiben Stellung und beantragte in diesem Zusammenhang ergänzend, bei Erteilung der Erlaubnis Ausnahmen von den Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG (Mindestanforderungen hinsichtlich Sanitäreinrichtungen sowie für Aufenthalts- und Pausenräume) zuzulassen.

Am 00. Mai 0000, 0. Februar 0000, 0. März 0000, 00. Oktober 0000 und 00. November 0000 fanden weitere Ortstermine durch Mitarbeiter der Beklagten zwecks Feststellung der aktuellen räumlichen Gegebenheiten und Prüfung der Einhaltung der für Prostitutionsstätten geltenden Mindestanforderungen statt. Hierbei wurden insbesondere die Aufenthalts- und Pausenräume sowie das Notrufsystem in Augenschein genommen.

Mit zwischenzeitlich bestandskräftiger Ordnungsverfügung des Fachbereichs Verwaltungs- und Bauangelegenheiten der Beklagten vom 23. März 2023 wurde dem Kläger aus bauordnungsrechtlichen Gründen die Nutzung des Kellergeschosses des Gebäudes H.-straße 00 zu Aufenthaltszwecken unter Anordnung der sofortigen Vollziehung untersagt. Bei der Ortsbesichtigung am 00. Oktober 0000 konnte festgestellt werden, dass der vormals im Kellergeschoss befindliche Aufenthaltsraum zwischenzeitlich ins Erdgeschoss des Gebäudes verlegt wurde. Die Alarmkonsole des Notrufsystems, die im Alarmierungsfall ein akustisches Tonsignal erzeugt, ist weiterhin im Kellergeschoss verortet.

Mit Ordnungsverfügung vom 27. November 2023 (zugestellt am 1. Dezember 2023) lehnte die Beklagte den Antrag vom 30. November 2021, bei Erteilung der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG Ausnahmen von § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG zuzulassen (Ziffern 1 und 2), sowie den Antrag vom 00. Dezember 0000 auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 12 ProstSchG zum Betrieb einer Prostitutionsstätte im Gebäude H.-straße 00 in I. (Ziffer 3) ab. Zugleich untersagte die Beklagte den weiteren Betrieb der Prostitutionsstätte, ordnete deren unverzügliche Schließung nach Bestandskraft der Ordnungsverfügung an und wies darauf hin, dass die Übergangsregelung des § 37 Abs. 4 ProstSchG aufgrund der ablehnenden Entscheidung keine Anwendung mehr finde (Ziffer 4). Zudem wurde dem Kläger für den Fall der Nichtbeachtung der Untersagungs- und Schließungsverfügung unter Ziffer 4 der Ordnungsverfügung die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,00 Euro angedroht (Ziffer 5). Zur Begründung der Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die gemäß § 37 Abs. 5 ProstSchG gestellten Anträge, bei Erteilung der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG Ausnahmen von § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG zuzulassen, seien abzulehnen, weil nicht hinreichend dargelegt worden sei, dass die Erfüllung der Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG hinsichtlich des Vorhandenseins einer angemessenen Ausstattung mit Sanitäreinrichtungen sowie geeigneter Aufenthalts- und Pausenräume mit unverhältnismäßigem Aufwand verbunden wäre und die schützenswerten Interessen von Prostituierten und anderen Personen auf andere Weise gewährleistet werden könne. Zur Begründung der Ziffer 3 der Ordnungsverfügung wurde ausgeführt, die begehrte Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG sei zu versagen, weil die Versagungsgründe gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 ProstSchG und gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG gegeben seien. Der Kläger sei gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 ProstSchG unzuverlässig, weil er für die ebenfalls ihm gehörende Betriebsstätte H.-straße 0 keine Gewerbeanzeige erteilt habe, er seinen steuerlichen Erklärungspflichten nur „überwiegend oder immer verspätet oder pflichtwidrig“ nachkomme, trotz mehrjähriger Verfahrensdauer bislang kein prüffähiges Betriebskonzept vorgelegt habe und das von ihm vorgelegte Betriebskonzept im Übrigen zahlreiche Mängel aufweise. Dessen ungeachtet seien gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG die für Prostitutionsstätten geltenden Mindestanforderungen nicht erfüllt. Hiernach sei die Erlaubnis zu versagen, wenn u.a. die Mindestanforderungen nach § 18 ProstSchG nicht erfüllt sind, soweit die Behörde keine Ausnahme von der Einhaltung der Mindestanforderungen zugelassen hat und die Erfüllung der Mindestanforderungen nicht durch eine der antragstellenden Person aufzuerlegende Auflage gewährleistet werden kann. Diese Voraussetzungen seien erfüllt. Die Mindestanforderungen an ein sachgerechtes Notrufsystem nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG seien nicht eingehalten. Dem Betriebskonzept lasse sich bereits nicht entnehmen, wo sich die angegebenen Alarmknöpfe befänden, welche Art von Notrufsystem vorhanden sei und inwiefern eine Alarmierungskette bei Betätigen eines Alarmknopfes sichergestellt sei. Anlässlich der durchgeführten Ortsbegehungen sei festgestellt worden, dass sich in den acht zur Vermietung vorgehaltenen Zimmern Notfallschalter lediglich neben der Zimmertüre und nicht unmittelbar am Bett befänden. Die Notfallschalter seien wie Klingelknöpfe konzipiert und lösten ein Alarmsignal nur so lange aus, wie sie gedrückt gehalten werden. Bei dem ausgelösten Alarmton handele es sich um ein leises Summen, welches an der Alarmkonsole im Kellergeschoss ertöne, indes außerhalb des Kellers kaum hörbar sei. Bereits im Erdgeschoss sei der Alarmton nicht mehr hörbar. Ein optisches Signal sei nicht vorhanden. Eine direkte Zuordnung des ausgelösten Alarms zu einem bestimmten Zimmer sei nicht möglich. Zudem sei nicht durchgehend eine Person zur Beaufsichtigung der Alarmkonsole im Kellergeschoss anwesend. Es sei – wenn überhaupt – lediglich eine verantwortliche Person für die Häuser H.-straße 00 und 0 gleichzeitig zuständig, sodass eine durchgehende Kontrolle der Alarmkonsole nicht gewährleistet sei. Da im Übrigen die Nutzung des Kellergeschosses zu Aufenthaltszwecken bauordnungsrechtlich untersagt worden sei, sei die Alarmkonsole im Kellergeschoss funktionslos. Die Einhaltung der Mindestanforderungen könne nicht durch Erteilung von Auflagen sichergestellt werden. Eine Auflage könne nicht dazu dienen, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis erst dadurch zu schaffen, dass die Erlaubnisbehörde anstelle des Antragstellers ein Notrufkonzept entwickele. Die Mindestanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG seien nicht erfüllt, weil nicht gewährleistet sei, dass die Türen der einzelnen für sexuelle Dienstleistungen benutzten Räume jederzeit von innen geöffnet werden können. Sämtliche Zimmertüren seien mit regulären Türschlössern ausgestattet, die sowohl von innen als auch von außen abschließbar seien. Besondere Vorrichtungen, die ein jederzeitiges Öffnen der Türen von innen ermöglichten, seien nicht vorhanden. Dem Betriebskonzept sei nicht schlüssig zu entnehmen, wie eine jederzeitige Öffnung der genutzten Räume von innen gewährleistet werden solle. Die Mindestanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 ProstSchG seien nicht erfüllt, da nicht gewährleistet sei, dass die Prostitutionsstätte über eine angemessene Ausstattung mit Sanitäreinrichtungen für Prostituierte, Beschäftigte und Kunden verfügt. Aktuell verfügten sämtliche acht Zimmer über eine Waschgelegenheit (Waschbecken). Im Erdgeschoss befinde sich eine Toilette mit Waschbecken, die den Prostituierten zur Verfügung stehe. In der ersten Etage befinde sich ein Bad mit Dusche, Waschbecken, einer Toilette und einem Bidet sowie zusätzlich eine separate Toilette. Beide Räumlichkeiten stünden ausschließlich den Prostituierten zur Verfügung. Für Kunden und Personal seien keine sanitären Anlagen vorhanden. Eine angemessene Ausstattung mit Sanitäreinrichtungen im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 4 ProstSchG sei nur gegeben, wenn mindestens eine Toilette und eine Dusche jeweils für Kunden und Prostituierte sowie zusätzlich eine Toilette für sonstiges Personal vorgehalten werde. Die Einhaltung der Mindestanforderungen könne nicht durch Erteilung von Auflagen sichergestellt werden. Eine Auflage könne nicht dazu dienen, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis erst dadurch zu schaffen, dass die Erlaubnisbehörde anstelle des Antragstellers ein den gesetzlichen Anforderungen genügendes Konzept entwickele. Die Mindestanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG seien nicht erfüllt, da die Prostitutionsstätte nicht über geeignete Aufenthalts- und Pausenräume für Prostituierte und für Beschäftigte verfüge. Ein geeigneter Aufenthalts- und Pausenraum müsse über eine Tageslichtzufuhr und eine Sichtverbindung nach außen sowie über ausreichende Sitzgelegenheiten mit Rückenlehne nebst Tischen entsprechend der Anzahl der gleichzeitigen Benutzer verfügen. Der im Erdgeschoss befindliche Aufenthaltsraum gleiche lediglich einer Abstellkammer. Im Übrigen seien dort trotz sieben vermietbarer Zimmer lediglich Sitzgelegenheiten für vier Personen vorhanden. Die Mindestanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 7 ProstSchG seien nicht erfüllt, weil nicht gewährleistet sei, dass die für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume nicht zur Nutzung als Schlaf- oder Wohnraum bestimmt sind. Ausweislich des Betriebskonzeptes würden freie Zimmer gelegentlich für Übernachtungen zur Verfügung gestellt. Modalitäten sowie Vorbehalte hinsichtlich des Grundes, der Dauer oder der Häufigkeit dieser Praxis seien aus dem Betriebskonzept nicht ersichtlich. Zur Begründung der Ziffer 4 der Ordnungsverfügung wurde ausgeführt, die Fortsetzung des Prostitutionsgewerbes könne gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 Gewerbeordnung (GewO) untersagt werden, weil der Kläger nicht über die für den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes gemäß § 12 Abs. 1 ProstSchG erforderliche Erlaubnis verfüge und die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 ProstSchG aufgrund der unter Ziffer 3 der Ordnungsverfügung getroffenen Entscheidung über den Erlaubnisantrag nicht mehr fortbestehe. Nach dem Wegfall der Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 ProstSchG werde die Prostitutionsstätte ohne die erforderliche Erlaubnis betrieben. Da die Prostitutionsstätte im Übrigen nicht erlaubnisfähig sei, sei deren Weiterbetrieb formell und materiell illegal. Die Untersagungs- und Schließungsverfügung sei ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig. Zur Begründung der Ziffer 5 der Ordnungsverfügung wurde ausgeführt, die Zwangsgeldandrohung beruhe auf § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60 und § 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) und sei sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.

Der Kläger hat am 11. Dezember 2023 Klage erhoben.

Am 00. Januar 0000 und 0. März 0000 haben weitere Ortstermine durch Mitarbeiter der Beklagten zwecks Feststellung der aktuellen räumlichen Gegebenheiten und Prüfung der Einhaltung der für Prostitutionsstätten geltenden Mindestanforderungen stattgefunden. Tatsächliche Veränderungen der räumlichen und sächlichen Gegebenheiten konnten nicht festgestellt werden.

Zur Begründung der Klage führt der Kläger im Wesentlichen aus, er habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis, da alle tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt seien. Tatsachen, die geeignet wären, seine Unzuverlässigkeit im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 ProstSchG zu begründen, seien nicht gegeben. Insbesondere habe er ein prüffähiges und inhaltlich ausreichendes Betriebskonzept vorgelegt. Der Versagungsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG liege nicht vor, weil der streitgegenständliche Betrieb die für Prostitutionsstätten geltenden Mindestanforderungen erfülle. Der Betrieb verfüge insgesamt über ein sachgerechtes Notrufsystem gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG. Das Vorhandensein von Notrufknöpfen unmittelbar an den Betten sei nicht erforderlich, da es in der Regel nur bei der Bezahlung, die an der Zimmertüre stattfinde, zu Übergriffen durch Kunden komme. Die Betriebsstätten H.-straße 00 und 0 seien sehr klein, sodass eine Überwachung beider Gebäude durch eine Aufsichtsperson ausreichend sei. Durch den Summton werde die jeweils anwesende Aufsichtsperson alarmiert und kontrolliere sodann das jeweilige Zimmer bzw. verständige die Polizei. Die Alarmkonsole befinde sich nicht mehr im Kellergeschoss und sei daher nicht funktionslos. Die Zimmertüren seien entsprechend der Vorgabe in § 18 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG jederzeit von innen zu öffnen, da keine Schlüssel auf den Schlössern steckten, sodass ein Absperren der Türen von innen nicht möglich sei. Die Betriebsstätte verfüge über eine angemessene Ausstattung mit Sanitäreinrichtungen im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 4 ProstSchG. Die Maßgaben des Arbeitsstättenrechts fänden auf Prostitutionsstätten keine Anwendung. Daher seien tatsächlich ausreichende Wasch- und Toiletteneinrichtungen für Prostituierte und für Kunden vorhanden. Im Übrigen wäre eine Auflage dergestalt, die Anzahl der in der Prostitutionsstätte tätigen Prostituierten und Kunden im Verhältnis zu den Sanitäranlagen vorzugeben, ein milderes Mittel gegenüber der Erlaubnisversagung gewesen. Die Betriebsstätte verfüge über einen geeigneten Aufenthalts- und Pausenraum gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG. Der Aufenthalts- und Pausenraum sei in das Erdgeschoss verlegt worden und genüge den gesetzlichen Anforderungen. Es seien hinreichende Sitzgelegenheiten vorhanden, da nicht davon auszugehen sei, dass stets alle vermietbaren Zimmer belegt bzw. alle Prostituierten zeitgleich im Aufenthalts- und Pausenraum anwesend seien. Die Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 7 ProstSchG seien erfüllt. Rein tatsächlich verließen sämtliche Prostituierten nach Beendigung ihrer Schicht die Prostitutionsstätte und kehrten in ihre Wohnungen zurück.

Der Kläger beantragt,

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 27. November 2023 aufzuheben und ihm die beantragte Erlaubnis für den Betrieb der Prostitutionsstätte im Gebäude H.-straße 00 in I. zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie nimmt vollumfänglich Bezug auf die angegriffene Ordnungsverfügung und führt ergänzend im Wesentlichen aus, entgegen der Auffassung des Klägers bestehe weiterhin insgesamt kein Anspruch auf die Erteilung der begehrten Erlaubnis. Ein sachgerechtes Notrufsystem im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG sei nicht vorhanden. Die Gebäude H.-straße 00 und 0 seien zwar klein, aber baulich nicht miteinander verbunden. Im Notfall müsse eine Hilfsperson daher zwei Haustüren aufschließen, um in das jeweils andere Gebäude zu gelangen. Zudem könne der Alarm, der in einem Zimmer im Gebäude H.-straße 0 ausgelöst werde, nach den Feststellungen vor Ort nicht einmal in diesem Gebäude, geschweige denn im Nebengebäude H.-straße 00 wahrgenommen werden. Sofern nur eine verantwortliche Person für beide Gebäude anwesend sei, sei immer ein Notrufsystem ohne Aufsicht, sodass auf einen ausgelösten Alarm nicht reagiert werden könne. Bei mehreren Ortskontrollen sei festgestellt worden, dass keine verantwortliche Person vor Ort gewesen sei, die dieser Aufsichtsfunktion hätte nachkommen können. Der Vortrag, die Alarmkonsole befinde sich nicht mehr im Kellergeschoss, sei unzutreffend. Bei dem Ortstermin am 0. März 0000 sei festgestellt worden, dass sich die Alarmkonsole weiterhin im Kellergeschoss befinde. Der Alarmton dieser Alarmkonsole könne bereits am Eingang zum Kellergeschoss nicht mehr wahrgenommen werden. Die Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG seien nicht erfüllt. Der Umstand allein, dass sich aktuell keine Schlüssel in den Türschlössern befänden, biete nicht die erforderliche Gewähr dafür, dass die Zimmertüren jederzeit von innen geöffnet werden könnten. Wo sich die Schlüssel befänden, werde nicht angegeben. Eine bewusste organisatorische Entscheidung hinsichtlich der Sicherstellung der Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG sei nicht erkennbar. Die gesetzlichen Anforderungen könnten beispielsweise durch die Verwendung sog. Panikschlösser umgesetzt werden. Das zwischenzeitlich ein geeigneter Aufenthalts- und Pausenraum geschaffen worden sei, berühre die Rechtmäßigkeit der ablehnenden Entscheidung nicht. Dem vorgelegten Betriebskonzept könne nicht entnommen werden, wie der Kläger gedenke, die gesetzlichen Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 7 ProstSchG zu erfüllen. Aus dem Betriebskonzept gehe ausdrücklich hervor, dass freie Zimmer gelegentlich für Übernachtungen zur Verfügung gestellt werden, ohne indes hierfür entsprechende Modalitäten zu regeln.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter entscheiden kann, bleibt ohne Erfolg.

A. Die Klage ist zulässig.

Soweit die Klage darauf gerichtet ist, bei Erteilung der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG Ausnahmen von den Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG zuzulassen (Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung) und dem Kläger zudem eine Erlaubnis gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG zum Betrieb einer Prostitutionsstätte im Gebäude H.-straße 0 in I. zu erteilen (Ziffer 3 der Ordnungsverfügung), ist sie, da sie insoweit auf den Erlass begünstigender Verwaltungsakte gerichtet ist, als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Soweit die Klage hingegen auf die Aufhebung der Untersagungs- und Schließungsverfügung (Ziffer 4 der Ordnungsverfügung) sowie die Zwangsgeldandrohung (Ziffer 5 der Ordnungsverfügung) gerichtet ist, ist sie, da es sich insoweit um belastende Verwaltungsakte handelt, als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und gleichfalls im Übrigen zulässig.

B. Klage ist jedoch insgesamt unbegründet.

Der Kläger hat weder einen Anspruch auf die Zulassung von Ausnahmen von den Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG, noch auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG zum Betrieb einer Prostitutionsstätte im Gebäude H.-straße 0 in I. (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 27. November 2023 ist insgesamt rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Ein Anspruch des Klägers auf die Zulassung von Ausnahmen von den Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG besteht in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht.

1. Die Anspruchsgrundlage für die Zulassung von Ausnahmen von den (Mindest-)Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG findet sich in § 37 Abs. 5 ProstSchG.

Nach § 37 Abs. 5 ProstSchG kann die Behörde für Prostitutionsstätten, die bereits vor dem Tag der Verkündung des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21. Oktober 2016 am 27. Oktober 2016 (BGBl. I 2016, Nr. 50 vom 27. Oktober 2016, S. 2372) betrieben worden sind, bei Erteilung der Erlaubnis Ausnahmen von den Anforderungen nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 und 4 bis 7 ProstSchG zulassen, wenn die Erfüllung dieser Anforderungen mit unverhältnismäßigem Aufwand verbunden wäre und die schützenswerten Interessen von Prostituierten und anderen Personen auf andere Weise gewährleistet werden.

2. Dies zu Grunde gelegt, besteht kein Anspruch des Klägers auf Zulassung der begehrten Ausnahmen.

Ungeachtet der Tatsache, dass es sich bei der der Behörde gemäß § 37 Abs. 5 ProstSchG eingeräumten Befugnis, Ausnahmen von den Mindestanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 2 und 4 bis 7 ProstSchG zuzulassen, nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift um eine Ermessensentscheidung handelt, ein Anspruch auf Zulassung derartiger Ausnahmen mithin nur im Falle einer Ermessensreduzierung auf Null besteht, sind vorliegend bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 37 Abs. 5 ProstSchG nicht erfüllt. Denn der Kläger hat nicht ansatzweise substantiiert und nachvollziehbar dargelegt, dass die Erfüllung der geltenden Mindestanforderungen gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG, namentlich die Schaffung einer angemessenen Ausstattung mit Sanitäreinrichtungen für Prostituierte, Beschäftigte und Kunden (§ 18 Abs. 2 Nr. 4 ProstSchG) sowie eines geeigneten Aufenthalts- und Pausenraumes für Prostituierte und für Beschäftigte (§ 18 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG), mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden wäre und die schützenswerten Interessen von Prostituierten und anderen Personen auf andere Weise gewährleistet werden kann. In Bezug auf die Mindestanforderungen gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 ProstSchG wird seitens des Klägers lediglich pauschal behauptet, aufgrund der „bekannten baulichen Gegebenheiten“ sei die Installation angemessener Sanitäreinrichtungen sowie eines geeigneten Aufenthalts- und Pausenraumes mit unverhältnismäßigem Aufwand verbunden. Diese nicht ansatzweise belegte Behauptung ist von vornherein ungeeignet, einen unverhältnismäßigen Aufwand im Sinne des § 37 Abs. 5 ProstSchG nachvollziehbar darzulegen. Ausführungen zu der kumulativ zu erfüllenden Tatbestandsvoraussetzung, wie im Übrigen die schützenswerten Interessen von Prostituierten und anderen Personen gewährleistet werden sollen, fehlen gänzlich. Angesichts der Tatsache, dass § 18 Abs. 2 ProstSchG absolute Mindestanforderungen für Prostitutionsstätten normiert, kann die zuständige Behörde – unabhängig von der hier fehlenden Darlegung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 37 Abs. 5 ProstSchG – aufgrund des Schutzzwecks des Prostituiertenschutzgesetzes und des in § 37 Abs. 5 ProstSchG zum Ausdruck kommenden Regel-Ausnahme-Verhältnisses von der Zulassung von Ausnahmen ohnehin nur in begründeten Einzelfällen überhaupt Gebrauch machen,

vgl. von Galen, in: von Galen, Prostituiertenschutzgesetz, 2024, § 37 ProstSchG, Rn. 14.

Schließlich ist weder ersichtlich noch dargetan, dass im Hinblick auf die Zulassung von Ausnahmen eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben ist.

II. Ein Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Prostitutionsstätte besteht in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht.

1. Die Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte ergibt sich aus § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 5 i.V.m. § 14 Abs. 1 und 2 ProstSchG.

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde, wer ein Prostitutionsgewerbe betreiben will. Gemäß § 12 Abs. 2 ProstSchG wird die Erlaubnis für das Betreiben einer Prostitutionsstätte zugleich für ein bestimmtes Betriebskonzept (im Sinne von § 16 Abs. 1 und 2 ProstSchG) und für bestimmte bauliche Einrichtungen, Anlagen und darin befindliche Räume erteilt. Die Erlaubnis ist gemäß § 12 Abs. 5 Satz 1 ProstSchG bei der zuständigen Behörde zu beantragen. Dem Antrag sind gemäß § 12 Abs. 5 Satz 2 ProstSchG das Betriebskonzept (Nr. 1), die weiteren erforderlichen Unterlagen und Angaben zum Nachweis des Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen (Nr. 2) sowie bei einer natürlichen Person Name, Geburtsdatum und Anschrift derjenigen Person, für die die Erlaubnis beantragt wird, oder bei einer juristischen Person oder Personenvereinigung deren Firma, Anschrift, Nummer des Registerblattes im Handelsregister sowie deren Sitz (Nr. 3) beizufügen. Der Gesetzgeber hat damit ein qualifiziertes Antragserfordernis für die Erlaubniserteilung nach dem Prostituiertenschutzgesetz geschaffen. Es bedarf eines Antrags des Betreibers, aus dem die zur Erlaubniserteilung notwendigen Informationen ersichtlich sind, soweit sie vom Gewerbetreibenden selbst zur Verfügung gestellt werden können. Zu den vom Betreiber bereitzustellenden Unterlagen gehört u.a. das Betriebskonzept im Sinne von § 16 Abs. 1 und 2 ProstSchG, das nach dem Willen des Gesetzgebers für den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis vorliegen muss, da es eine wichtige Grundlage für die Beurteilung, ob die Ausgestaltung des Prostitutionsgewerbes den gesetzlichen Anforderungen genügt, darstellt,

vgl. VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 11; VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 11 ff.

Die Erlaubnis ist zu versagen, sofern Versagungsgründen gemäß § 14 Abs. 1 oder 2 ProstSchG gegeben sind. Aus der gesetzlichen Systematik der vorzitierten Vorschriften folgt, dass ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, ProstSchG besteht, sofern keine Versagungsgründe im Sinne von § 14 Abs. 1 oder 2 ProstSchG vorliegen,

vgl. BT-Drs. 18/8556, S. 76; Lange, in: von Galen, Prostituiertenschutzgesetz, 2024, § 12 ProstSchG, Rn. 8.

Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass die Erlaubnis bereits dann zu versagen ist, sofern nur ein einzelner der in § 14 Abs. 1 Nr. 1 und 2 bzw. Abs. 2 Nr. 1 bis 6 ProstSchG aufgeführten Versagungsgründe vorliegt,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 20. Dezember 2022 – 3 K 2368/21 –, n.v.

2. Dies zu Grunde gelegt, besteht kein Anspruch des Klägers auf Erteilung der begehrten Erlaubnis gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG, weil der Erlaubniserteilung jedenfalls der zwingende Versagungsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG entgegensteht.

Nach § 14 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Mindestanforderungen u.a. nach § 18 ProstSchG nicht erfüllt sind, soweit die Behörde keine Ausnahme von der Einhaltung der Mindestanforderungen zugelassen hat und die Erfüllung der Mindestanforderungen nicht durch eine der antragstellenden Person aufzuerlegende Auflage gewährleistet werden kann. Nach § 18 Abs. 1 ProstSchG müssen Prostitutionsstätten nach ihrem Betriebskonzept sowie nach ihrer Lage, Ausstattung und Beschaffenheit den Anforderungen genügen, die erforderlich sind zum Schutz der in § 18 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ProstSchG aufgeführten Personen, mithin u.a. zum Schutz der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten, anderer dort Dienstleistungen erbringenden Personen sowie zum Schutz der Kundinnen und Kunden. Insbesondere muss gemäß § 18 Abs. 2 ProstSchG in Prostitutionsstätten mindestens gewährleistet sein, dass u.a. die einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume über ein sachgerechtes Notrufsystem verfügen (Nr. 2), die Türen der einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume jederzeit von innen geöffnet werden können (Nr. 3), die Prostitutionsstätte über eine angemessene Ausstattung mit Sanitäreinrichtungen für Prostituierte, Beschäftigte und Kundinnen und Kunden verfügt (Nr. 4), die Prostitutionsstätte über geeignete Aufenthalts- und Pausenräume für Prostituierte und für Beschäftigte verfügt (Nr. 5) sowie die für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume nicht zur Nutzung als Schlaf- oder Wohnraum bestimmt sind (Nr. 7).

a. Der Versagungsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG ist hier bereits deshalb erfüllt, weil die streitgegenständliche Prostitutionsstätte nicht die dem Schutz der dort tätigen Prostituierten dienende, in § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG niedergelegte Mindestanforderung erfüllt, wonach die einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume über ein sachgerechtes Notrufsystem verfügen müssen.

aa. Der unbestimmte Rechtsbegriff des sachgerechten Notrufsystems in § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG unterliegt der vollen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die unter Ziffer 18.2.2 der Richtlinie des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen zum Vollzug des Prostituiertenschutzgesetzes gegenüber dem Prostitutionsgewerbe (RL ProstSchG-Gewerbe) vorgenommene Interpretation dieses Rechtsbegriffs bindet das erkennende Gericht nicht. Vielmehr haben die Verwaltungsgerichte bei der Nachprüfung eines von den Verwaltungsbehörden angewandten unbestimmten Rechtsbegriffs und bei dessen Konkretisierung die allgemeinen juristischen Auslegungsregeln zu beachten,

vgl. VG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2024 – 9 L 271/24 –, juris Rn. 11; VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 18; VG Düsseldorf, Urteil vom 17. November 2021 – 29 K 8461/18 –, juris Rn. 98 ff.

Für die Auslegung ist maßgeblich auf den Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung abzustellen. Nach der Gesetzesbegründung soll die Ausrüstung der für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume mit einer Notruffunktion zum Schutz vor Übergriffen durch Kunden und Kundinnen sowie zum schnellen Zugang zu Hilfe beitragen; neben der technischen Funktionalität kommt es auch darauf an, ob im Falle der Betätigung des Notrufs geeignete Maßnahmen ausgelöst werden, die dem Schutz der Prostituierten dienen. Die Eignung der Vorrichtung ist daher im Kontext des jeweiligen Betriebskonzepts zu beurteilen. Bei der jeweiligen technischen Lösung sind die konkreten Rahmenbedingungen des Betriebs zu berücksichtigen,

vgl. BT-Drs. 18/8556, S. 83.

Sachgerecht sind danach allein solche Notrufsysteme, welche nach den Gegebenheiten des jeweiligen Betriebs im Falle eines Übergriffs effektiven Schutz bieten,

vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 4. Januar 2024 – 4 Bs 117/23 –, juris Rn. 13; VG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2024 – 9 L 271/24 –, juris Rn. 16; VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 22.

In den Blick zu nehmen sind dabei einerseits die Absetzung des Notrufs und andererseits die durch diesen ausgelösten Folgemaßnahmen,

vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 4. Januar 2024 – 4 Bs 117/23 –, juris Rn. 13; VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 22.

Hierbei ist sicherzustellen, dass den Prostituierten die Absetzung eines Notrufs zu jeder Zeit möglich ist. Dies gilt insbesondere im unmittelbaren Zusammenhang mit der Erbringung der sexuellen Dienstleistung. Daher genügt es nicht bereits, wenn sich eine Notrufvorrichtung im jeweiligen Raum befindet. Erforderlich ist vielmehr, dass diese für die Prostituierten ohne Weiteres von dem konkreten Ort aus betätigt werden kann, welcher nach dem Betriebskonzept im jeweiligen Raum für die Erbringung der sexuellen Dienstleistung vorgesehen ist oder tatsächlich hierfür genutzt wird. Werden die sexuellen Dienstleistungen in einem Bett erbracht, muss die Notrufvorrichtung demnach so in der Nähe dieses Bettes angebracht sein, dass ein Notruf ohne aufzustehen abgesetzt werden kann,

vgl. VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 23; VG Minden, Beschluss vom 17. Dezember 2019 – 3 L 1232/19 –, juris Rn. 55; im Ergebnis ebenso VG Hamburg, Beschluss vom 31. August 2023 – 9 E 3275/23 –, BeckRS 2023, 44450, Rn. 50.

Werden im jeweiligen Raum mehrere Orte für die Erbringung sexueller Dienstleistungen genutzt, ist die Erreichbarkeit der Notrufvorrichtung entsprechend für jeden dieser Orte sicherzustellen. Zu berücksichtigen ist ferner die Art der im Betrieb angebotenen sexuellen Dienstleistungen. Beinhaltet diese beispielsweise eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit der Prostituierten, ist dafür Sorge zu tragen, dass auch in diesem Fall durch eine geeignete Vorrichtung ein Notruf ausgelöst werden kann,

vgl. VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 25; im Ergebnis ebenso VG Hamburg, Beschluss vom 31. August 2023 – 9 E 3275/23 –, BeckRS 2023, 44450, Rn. 50.

Auch muss das Notrufsystem so ausgestaltet sein, dass es nicht durch ein Eingreifen des Kunden wieder außer Kraft gesetzt werden kann,

vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 4. Januar 2024 – 4 Bs 117/23 –, juris Rn. 13; VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 25; VG Hamburg, Beschluss vom 31. August 2023 – 9 E 3275/23 –, BeckRS 2023, 44450, Rn. 50.

Ein Notrufsystem ist überdies nur dann sachgerecht, wenn gewährleistet ist, dass das Absetzen eines Notrufs automatisch Folgemaßnahmen auslöst, die dazu führen, dass der oder dem in Not geratenen Prostituierten im Fall eines Übergriffs durch einen Kunden schnell und erfolgversprechend geholfen wird. Hierzu bedarf es einer im Einzelnen und im Voraus festgelegten Interaktionskette, an deren Ende in jedem Fall schnellstmögliche und adäquate Hilfe geleistet wird,

vgl. VG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2024 – 9 L 271/24 –, juris Rn. 16; VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 27; VG Hamburg, Beschluss vom 31. August 2023 – 9 E 3275/23 –, BeckRS 2023, 44450, Rn. 50.

Eine solche effektive Hilfe kann bei einer insoweit stets vorzunehmenden Einzelfallbetrachtung des jeweiligen Betriebskonzepts mit konkreter Risikoabschätzung,

vgl. zu diesem Aspekt: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. Oktober 2023 – 4 B 846/23 –, juris Rn. 5,

in der Regel nur durch im Betrieb anwesende und jederzeit verfügbare Personen, welche unmittelbar durch Auslösen des Notrufs etwa durch ein akustisches oder visuelles Signal alarmiert werden und jederzeit unverzüglich Zutritt zur Räumlichkeit der sexuellen Dienstleistung haben, geleistet werden,

vgl. VG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2024 – 9 L 271/24 –, juris Rn. 21; weitergehend VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 27.

Ferner muss die durch einen Notruf alarmierte Person über die allgemeine Pflicht zur Hilfeleistung hinaus gegenüber dem Betreiber der Prostitutionsstätte regelmäßig zum Eingreifen verpflichtet und für die effektive Hilfeleistung im Fall eines Übergriffs qualifiziert sein, zumal eine effektive Hilfeleistung anderenfalls nicht sichergestellt ist. Überdies muss die alarmierte Person gemäß § 25 Abs. 2 ProstSchG über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen,

vgl. VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 29; in diese Richtung wohl auch VG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2024 – 9 L 271/24 –, juris Rn. 21 ff.

In keinem Fall sachgerecht ist ein Notrufkonzept, nach dem die Hilfeleistung durch andere im Betrieb anwesende Prostituierte erfolgen soll. Dies gilt auch dann, wenn sich diese gegenüber dem Betreiber der Prostitutionsstätte vertraglich zum Einschreiten in Notsituationen verpflichtet haben. Abgesehen davon, dass eine erfolgversprechende Hilfeleistung so nicht gewährleistet werden kann, würde es gerade auch dem mit der Aufnahme des sachgerechten Notrufsystems in den Katalog der Mindestanforderungen an Prostitutionsstätten in § 18 Abs. 2 ProstSchG intendierten Schutzzweck zuwiderlaufen, wenn das Absetzen des Notrufs dazu führt, dass sich weitere im Betrieb befindliche Prostituierte in Gefahr bringen müssen. Es ist mit der gesamten gesetzlichen Konzeption des Prostituiertenschutzgesetzes nicht vereinbar, die dem Betreiber einer Prostitutionsstätte auferlegten Pflichten auf die im Betrieb tätigen Prostituierten abzuwälzen. Ebenfalls nicht ausreichend ist eine Hilfeleistung durch andere im Betrieb anwesende und/oder dort beschäftigte Personen, welche die vorgenannten qualitativen Voraussetzungen nicht erfüllen (z.B. Hauswirtschafter oder Küchenkräfte),

vgl. VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 29; VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 64; VG Hamburg, Beschluss vom 31. August 2023 – 9 E 3275/23 –, BeckRS 2023, 44450, Rn. 50; im Ergebnis wohl auch VG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2024 – 9 L 271/24 –, juris Rn. 31.

Dies gilt selbst dann, wenn diese nicht qualifizierten Personen angehalten werden, ggf. einen Notruf an die Polizei abzusetzen und sich die Prostitutionsstätte in unmittelbarer Nähe einer Polizeiwache befindet. Denn angesichts der mit den Umständen der sexuellen Dienstleistung einhergehenden besonderen Verletzlichkeit sowie der überragenden Bedeutung der in Rede stehenden Rechtsgüter der Prostituierten, namentlich insbesondere ihrer sexuellen Selbstbestimmung und körperlichen Unversehrtheit, ist eine schnellstmögliche Hilfeleistung sicherzustellen. Durch weitere erforderliche Schritte wie das Alarmieren und Ausrücken der Polizei, Anfahrtswege o.ä. entstehende Verzögerungen sind vor diesem Hintergrund nicht hinnehmbar. Regelmäßig wird daher die Beschäftigung wenigstens einer dezidierten Wachperson bzw. einer Person, die vordringlich Wachaufgaben wahrzunehmen hat, erforderlich sein,

vgl. VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 29; VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 64.

bb. Nach Maßgabe dieser Kriterien erweist sich das in der Prostitutionsstätte des Klägers vorhandene Notrufsystem sowohl nach dem vorgelegten Betriebskonzept als auch in seiner konkreten Ausgestaltung als offensichtlich nicht sachgerecht.

(1) Die Darlegungen im vorgelegten Betriebskonzept vom 00. Dezember 0000 zur Gewährleistung der Sicherheit und des Schutzes der Prostituierten hinsichtlich des Vorhandenseins eines sachgerechten Notrufsystems in den einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räumen (vgl. § 18 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 16 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG) sind offensichtlich unzureichend.

So geht aus dem Betriebskonzept zur Beschreibung des Notrufsystems lediglich hervor, es seien „Alarmknöpfe in jedem Raum/Zimmer“ vorhanden (vgl. Bl. 48 der Verwaltungsvorgänge). Weitere substantiierte Angaben zum Notrufsystem finden sich nicht. Dem Betriebskonzept ist darüber hinaus lediglich zu entnehmen, dass 1,5 Personen Sicherheitspersonal (selbstständig) sowie eine Person als Hauswirtschafterin (angestellt) im Betrieb vorhanden sein sollen (vgl. Bl. 47 der Verwaltungsvorgänge). Um welche Personen es sich hier konkret handelt und welche Aufgaben diese Personen im Betrieb im Einzelnen verrichten sollen, wird nicht angegeben.

Angesichts dessen kann dem Betriebskonzept das Vorhandensein eines sachgerechten Notrufsystems in der streitgegenständlichen Prostitutionsstätte nicht im Ansatz entnommen werden. Es ist nicht erkennbar, wo genau die angegebenen Alarmknöpfe in den einzelnen Räumen konkret angebracht sind und ob sie unmittelbar von dem konkreten Ort der Erbringung der sexuellen Dienstleistung aus (hier: von den Betten aus) ohne Weiteres von den Prostituierten betätigt werden können. Ferner ist nicht erkennbar, ob das Notrufsystem durch ein Eingreifen des Kunden wieder außer Kraft gesetzt werden kann. Nicht ersichtlich ist zudem, ob ein akustisches oder visuelles Signal ausgelöst wird und ob ein etwaiges Signal konkret dem Verrichtungszimmer, in welchem der Alarm ausgelöst wurde, zugeordnet werden kann. Darüber hinaus finden sich keinerlei Angaben dazu, welche Interaktionskette nach der Auslösung eines Notrufs in Gang gesetzt wird und welche Folgemaßnahmen ergriffen werden, um der jeweiligen Prostituierten schnellstmöglich und adäquat Hilfe zu leisten. Es bleibt im Übrigen völlig unklar, welche Personen im Einzelnen zur Verfügung stehen, um im Falle eines Übergriffs effektiv Hilfe leisten zu können. Nicht erkennbar ist zudem, ob potentiell für die Hilfeleistung zuständige Personen dauerhaft in der Prostitutionsstätte anwesend sind und jederzeit unverzüglichen Zutritt zu den Verrichtungszimmern haben. Da die Prostitutionsstätte ausweislich des Betriebskonzeptes an sieben Tagen in der Woche jeweils 24 Stunden geöffnet hat, ist nicht nachvollziehbar, wie 1,5 Personen Sicherheitspersonal rein tatsächlich sowie unter Berücksichtigung der geltenden gesetzlichen Regelungen des Arbeitszeitgesetzes tatsächlich zu jeder Zeit für eine effektive Hilfeleistung zur Verfügung stehen können. Da konkrete Hilfspersonen im Übrigen namentlich nicht benannt werden, ist des Weiteren weder überprüfbar noch sonst ersichtlich, ob etwaige im Alarmierungsfall anwesende Personen gemäß § 25 Abs. 2 ProstSchG über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen und für die effektive Hilfeleistung im Fall eines Übergriffs qualifiziert sind. Demgemäß bleibt es unter Zugrundelegung der Angaben im Betriebskonzept vollständig dem Zufall überlassen, ob und wann den in der Prostitutionsstätte tätigen Prostituierten im Falle eines Übergriffs durch einen Kunden adäquate Hilfe geleistet wird.

(2) Das Vorhandensein eines sachgerechten Notrufsystems kann auch unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten in der Prostitutionsstätte nicht festgestellt werden.

Ausweislich der dokumentierten Feststellungen der Beklagten anlässlich mehrerer Ortsbegehungen (vgl. Bl. 209 f., 276, 288, 295, 326, 343 der Verwaltungsvorgänge) befinden sich in den acht zur Vermietung vorgehaltenen Zimmern Notfallschalter lediglich neben den jeweiligen Zimmertüren und nicht unmittelbar an den Betten. Die Notfallschalter sind zudem wie Klingelknöpfe konzipiert und lösen ein Alarmsignal nur so lange aus, wie sie auch gedrückt gehalten werden. Bei dem ausgelösten akustischen Alarmsignal handelt es sich um ein leises Summen, welches lediglich an der Alarmkonsole im Kellergeschoss ertönt, indes außerhalb des Kellers nicht bzw. kaum hörbar ist. Bereits im Erdgeschoss kann das Alarmsignal nicht mehr zuverlässig wahrgenommen werden. Ein optisches Alarmsignal wird an der Alarmkonsole nicht erzeugt. Eine direkte Zuordnung des ausgelösten Alarmsignals zu den jeweiligen Zimmern ist daher nicht möglich. Zudem ist nicht durchgehend eine Person zur Beaufsichtigung der Alarmkonsole im Kellergeschoss anwesend. Bei den diversen durchgeführten Ortsbegehungen war – wenn überhaupt – stets nur eine verantwortliche Person für die Häuser H.-straße 00 und 0 gleichzeitig anwesend. Hierbei handelte es sich jeweils nur um eine stets für beide Häuser zuständige Hauswirtschafterin. Das im Betriebskonzept angegebene Sicherheitspersonal konnte bei keiner der Ortsbegehungen angetroffen werden. Da die beiden Häuser H.-straße 00 und 0 über keine innere Verbindung verfügen, ist im Falle der Anwesenheit nur einer verantwortlichen Person eine durchgehende Kontrolle der Alarmkonsole aus tatsächlichen Gründen nicht sichergestellt. Da im Übrigen die Nutzung des Kellergeschosses zu Aufenthaltszwecken durch bestandskräftige Ordnungsverfügung bauordnungsrechtlich untersagt wurde, ist die im Kellergeschoss befindliche Alarmkonsole von vornherein funktionslos.

Angesichts dieser Feststellungen ist offenkundig, dass die streitgegenständliche Prostitutionsstätte tatsächlich über kein sachgerechtes Notrufsystem verfügt. Da sich die vorhandenen Notfallschalter lediglich neben den Zimmertüren nicht aber unmittelbar an den Betten befinden, kann von dem konkreten Ort der Erbringung der sexuellen Dienstleistung seitens der Prostituierten ein effektiver Notruf nicht jederzeit abgesetzt werden. Da das Alarmsignal im Übrigen nur so lange ertönt, wie der Notfallschalter gedrückt gehalten wird, kann es durch ein Eingreifen des übergriffigen Kunden im Wege körperlicher Einwirkung auf die Prostituierte jederzeit wieder außer Kraft gesetzt werden. Selbst wenn das akustische Alarmsignal – was nicht der Fall ist – dauerhaft ertönte, wäre mangels eines optischen Warnsignals an der Alarmkonsole nicht unmittelbar ersichtlich, in welchem Zimmer der Notruf ausgelöst wurde. Des Weiteren ist eine im Einzelnen und im Voraus festgelegte Interaktionskette, an deren Ende in jedem Fall schnellstmögliche und adäquate Hilfe geleistet wird, schlichtweg nicht vorhanden. Die vorhandene Alarmkonsole, die schon für sich genommen keine Zuordnung des Notrufs zu einem bestimmten Zimmer ermöglicht, wird erkennbar nicht dauerhaft überwacht. Eine etwaig anwesende Hauswirtschafterin ist stets für beide Betriebe des Klägers in der H.-straße 00 und 0 zuständig, und kann mangels baulicher Verbindung beider Häuser schon aus tatsächlichen Gründen keine lückenlose Überwachung der Alarmkonsole sicherstellen. Da im Übrigen bestenfalls zwei Hauswirtschafterinnen überhaupt beschäftigt werden, können diese bei einem 24-Stunden Betrieb ohnehin aus tatsächlichen Gründen – ungeachtet der geltenden Vorgaben des Arbeitszeitgesetzes – tatsächlich keine lückenlose Überwachung der Alarmkonsole gewährleisten. Darüber hinaus ist eine Hauswirtschafterin von vornherein keine für eine effektive Hilfeleistung im Fall eines Übergriffs qualifizierte Person. Selbst wenn derartige nicht qualifizierte Personen – wofür nichts ersichtlich ist – seitens des Klägers als Betreiber angehalten werden einen Notruf an die Polizei abzusetzen, so kann in der Absetzung eines derartigen Notrufes keine schnellstmögliche und effektive Hilfeleistung gesehen werden, weil durch das Alarmieren und Ausrücken der Polizei und entsprechende Anfahrtswege nicht hinnehmbare Verzögerungen entstehen. Eine für eine effektive Hilfeleistung im Falle eines Übergriffs hinreichend qualifizierte Person, die zudem gemäß § 25 Abs. 2 ProstSchG über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügt, konnte bei den von der Beklagten durchgeführten diversen Ortsbegehungen zu keinem Zeitpunkt angetroffen werden. Auch der Kläger als Betreiber konnte zu keinem Zeitpunkt in der streitgegenständlichen Prostitutionsstätte angetroffen werden. Im Falle eines Übergriffs durch einen Kunden sind die in der Prostitutionsstätte tätigen Prostituierten folglich allein auf eine etwaige Hilfeleistung durch die jeweils anderen anwesenden Prostituierten bzw. die Hauswirtschafterin angewiesen, was eine völlig unzureichende und ineffektive betriebliche Reaktion darstellt.

Dass es ausweislich der Angaben des Klägers im streitgegenständlichen Betrieb bisher zu keinen Übergriffen durch Kunden gekommen sei, führt zu keinem anderen Ergebnis. Der Gesetzgeber geht zu Recht von einer Gefahrgeneigtheit der Prostitution und der besonderen Schutzbedürftigkeit von Prostituierten aus; empirische Befunde belegen die erheblichen psychischen und physischen Gefährdungen, denen die in diesem Bereich Tätigen ausgesetzt sind,

vgl. VG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2024 – 9 L 271/24 –, juris Rn. 36 unter Verweis auf BT-Drs. 18/8556, S. 33 sowie BT-Drs. 16/4146, S. 6.

Diese Gefahr wird nicht dadurch widerlegt, dass sie im Betrieb des Klägers nach seinen Angaben bisher nicht eingetreten ist. Gerade angesichts des Betriebskonzepts mit Öffnungszeiten von 24 Stunden an sieben Tagen in der Woche, während derer regelmäßig zwei bis drei Prostituierte jeweils bis zu zehn Stunden anwesend sind, ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Gefahr eines Übergriffs realisiert, nicht gering.

b. Die Beklagte hat im Sinne von § 14 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG keine Ausnahme von der Einhaltung der gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG geltenden Mindestanforderung für ein sachgerechtes Notfallsystem zugelassen. Die Erfüllung der Mindestanforderung des § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG kann schließlich nicht im Sinne von § 14 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG durch eine dem Kläger als Antragsteller aufzuerlegende Auflage gewährleistet werden. Denn eine Auflage vermag höchstens einzelne Aspekte eines – hier nicht vorhandenen – ansonsten sachgerechten Notrufsystems zu ergänzen. Ein solches dem Grunde nach zu entwickeln, bleibt indes die originäre Aufgabe des Betreibers einer Prostitutionsstätte, welcher dieses gemäß § 16 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG in dem der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, Abs. 2 ProstSchG zu Grunde liegenden Betriebskonzept darzulegen hat,

vgl. VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 – 3 L 276/23 –, juris Rn. 38.

c. Da bereits die Mindestanforderung nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG nicht erfüllt wird, kann hinsichtlich des Vorliegens des Versagungsgrundes des § 14 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG dahinstehen, ob in der streitgegenständlichen Prostitutionsstätte die Mindestanforderungen gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 3, 4, 5 und 7 ProstSchG gleichfalls nicht gewährleistet werden.

3. Angesichts des Vorliegens des zwingenden Versagungsgrundes des § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob zusätzlich auch der Versagungsgrund des § 14 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 und 2 ProstSchG vorliegt, mithin der Kläger als antragstellende Person nicht über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügt.

III. Die ausgesprochene Untersagungs- und Schließungsverfügung (Ziffer 4 der Ordnungsverfügung) – bei der es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt – begegnet in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,

vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. April 2023 – 4 B 1359/21 –, juris Rn. 41,

keinen rechtlichen Bedenken.

1. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungs- und Schließungsverfügung ist § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird.

Die Ermächtigungsgrundlage des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist vorliegend anwendbar. Ihre Anwendbarkeit setzt voraus, dass ein grundsätzlich nach Gewerberecht oder gewerberechtlichem Nebenrecht zulassungsbedürftiges Gewerbe betrieben wird, eine derartige Zulassung aber fehlt. Dies ist hier der Fall. Das Erfordernis einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG gehört zum gewerberechtlichen Nebenrecht, auf das § 15 Abs. 2 GewO abstellt. Denn die allgemeinen Regelungen der Gewerbeordnung bleiben in Bezug auf den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes – anders als auf die Tätigkeit der Prostituierten, vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 GewO – anwendbar, wenn das Prostituiertenschutzgesetz – wie hier – keine spezialgesetzliche Regelung für dessen Untersagung enthält,

vgl. zur Anwendbarkeit des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO auf die Untersagung des Betriebes eines Prostitutionsgewerbes: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. April 2023 – 4 B 1359/21 –, juris Rn. 43; VGH Bayern, Beschluss vom 29. März 2019 – 22 CS 19.297 –, juris Rn. 18; VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. September 2019 – 3 L 1681/18 –, n.v., unter Verweis auf BT-Drs. 18/8556, S. 104; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 19. August 2024 – 18 L 464/24 –, juris Rn. 42; VG Gießen, Beschluss vom 27. April 2023 – 8 L 947/23.GI –, juris Rn. 62; VG Trier, Beschluss vom 24. Januar 2020 – 2 L 4958/19.TR –, juris Rn. 36; VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 25 ff.

2. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO sind gegeben.

a. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO sind erfüllt.

aa. Der Kläger betreibt die streitgegenständliche Prostitutionsstätte ohne die nach § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG erforderliche Erlaubnis, da er zu keinem Zeitpunkt über eine entsprechende Erlaubnis verfügte und sein diesbezüglicher Erlaubnisantrag vom 00. Dezember 0000 durch die Beklagte mit Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 27. November 2023 abgelehnt wurde.

bb. Der Kläger kann sich auch nicht auf die Erlaubnisfiktion gemäß § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG berufen, wonach bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis die Fortführung des Prostitutionsgewerbes als erlaubt gilt, wenn die Antragsfrist nach § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG eingehalten wurde.

Zwar hat der Kläger sein bereits vor dem 1. Juli 2017 betriebenes Prostitutionsgewerbe gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG gegenüber der Beklagten als zuständiger Behörde bis zum 1. Oktober 2017 angezeigt (hier: Anzeige vom 00. September 0000) sowie bis zum 31. Dezember 2017 (hier: Antrag vom 00. Dezember 0000) einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis vorgelegt.

(1) Die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG gilt allerdings nur „bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis“. Hier hat die Beklagte mit Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 27. November 2023 im negativen Sinne über den Erlaubnisantrag entschieden. Bereits diese wirksame (Ablehnungs-)Entscheidung an sich lässt die Fiktionswirkung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG entfallen, unabhängig davon, ob diese – wie hier – angefochten wird oder nicht. Denn die aufschiebende Wirkung lässt nach der sog. „Vollziehbarkeitstheorie“ die Wirksamkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes unberührt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2016 – 9 C 1.15 –, juris Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 20. November 2008 – 3 C 13.08 –, juris Rn. 9, 12; BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 – 3 C 17.94 –, juris Rn. 32 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 12. März 2024 – 3 K 4841/22 –, juris Rn. 65; so ausdrücklich für den Entfall der Fiktionswirkung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG: VG Trier, Beschluss vom 24. Januar 2020 – 2 L 4958/19.TR –, juris Rn. 3, bestätigt durch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. April 2020 – 6 B 10241/20 –, juris; im Ergebnis ebenso: VGH Bayern, Beschluss vom 26. August 2020 – 20 CE 20.1806 –, juris Rn. 25; VG Minden, Beschluss vom 17. Dezember 2019 – 3 L 1232/19 –, juris Rn. 18 ff.

Da es sich bei § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG um eine Ausnahmevorschrift handelt, die lediglich verhindern soll, dass für die Zeit der Bearbeitung des Erlaubnisantrags das Gewerbe eingestellt werden muss, ist es auch unter Berücksichtigung aller grundrechtlichen Garantien nicht zu beanstanden, dass bereits mit einer wirksam gewordenen Negativentscheidung die Fiktionswirkung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG entfällt,

100

vgl. VG Trier, Beschluss vom 24. Januar 2020 – 2 L 4958/19.TR –, juris Rn. 3, bestätigt durch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. April 2020 – 6 B 10241/20 –, juris; im Ergebnis ebenso: VGH Bayern, Beschluss vom 26. August 2020 – 20 CE 20.1806 –, juris Rn. 25.

101

(2) Selbst wenn indes unterstellt würde, die Fiktionswirkung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG entfiele erst mit Eintritt der Bestandskraft der Ablehnungsentscheidung bzw. im Falle der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung derselben, könnte der Kläger sich gleichwohl nicht auf die Erlaubnisfiktion gemäß § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG berufen, weil die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG zugunsten des Klägers zu keinem Zeitpunkt eingetreten ist. Denn die Voraussetzungen der Übergangsregelung des § 37 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 ProstSchG, wonach die Fortführung des Prostitutionsgewerbes bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis als erlaubt gilt, wenn bei bereits vor dem 1. Juli 2017 betriebenen Prostitutionsgewerben der Betrieb der zuständigen Behörde bis zum 1. Oktober 2017 angezeigt und ein Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2017 vorgelegt wurde, sind vorliegend in der Sache nicht erfüllt. Zwar erfolgte die Beantragung der Erlaubnis – wie bereits ausgeführt – am 00. Dezember 0000. Der gestellte Antrag genügte indes offensichtlich nicht den gesetzlichen Anforderungen gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 5 ProstSchG.

102

Nach § 12 Abs. 5 Satz 2 ProstSchG sind dem Antrag das Betriebskonzept (Nr. 1), die weiteren erforderlichen Unterlagen und Angaben zum Nachweis des Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen (Nr. 2) sowie bei einer natürlichen Person Name, Geburtsdatum und Anschrift derjenigen Person, für die die Erlaubnis beantragt wird, oder bei einer juristischen Person oder Personenvereinigung deren Firma, Anschrift, Nummer des Registerblattes im Handelsregister sowie deren Sitz (Nr. 3) beizufügen. Der Gesetzgeber hat damit ein qualifiziertes Antragserfordernis für die Erlaubniserteilung nach dem Prostituiertenschutzgesetz geschaffen. Es bedarf eines Antrags des Betreibers, aus dem die zur Erlaubniserteilung notwendigen Informationen ersichtlich sind, soweit sie vom Gewerbetreibenden selbst zur Verfügung gestellt werden können. Zu den vom Betreiber bereitzustellenden Unterlagen gehört gemäß § 12 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 ProstSchG u.a. das Betriebskonzept, das nach dem Willen des Gesetzgebers für den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis vorliegen muss, da es eine wichtige Grundlage für die Beurteilung, ob die Ausgestaltung des Prostitutionsgewerbes den gesetzlichen Anforderungen genügt, darstellt. Ferner gehören dazu die Unterlagen und Angaben gemäß § 12 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 ProstSchG, mithin u.a. der Gewerbezentralregisterauszug, das Führungszeugnis zur Vorlage bei einer Behörde sowie die (Unbedenklichkeits-)Bescheinigung für Steuersachen des für den jeweiligen Antragsteller zuständigen Finanzamtes, weil diese zum Nachweis der für die Erlaubniserteilung vorausgesetzten gewerberechtlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers erforderlich sind (vgl. § 14 Abs. 1 Nr. 2, § 15 ProstSchG). Auch die Vorschrift des § 37 Abs. 4 ProstSchG kann nur dahingehend verstanden werden, dass die Erlaubnisfiktion erst dann ausgelöst wird, wenn bis zum 31. Dezember 2017 ein vollständiger Antrag im Sinne von § 12 ProstSchG gestellt wurde. Mit der Übergangsregelung des § 37 ProstSchG sollte über einen gewissen Zeitraum eine schrittweise Anwendbarkeit der gesetzlichen Verpflichtungen für bereits bestehende Prostitutionsgewerbe gestaltet werden. Dementsprechend wurde bereits bestehenden Betrieben aufgegeben, das Gewerbe zunächst nur (innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes) anzuzeigen und dann erst – innerhalb von etwa drei weiteren Monaten – einen Erlaubnisantrag nach dem Prostituiertenschutzgesetz zu stellen. Der nach § 37 Abs. 2 ProstSchG vorgesehene zeitliche Abstand von fast drei Monaten zwischen Anzeige- und Antragspflicht sollte es dem jeweiligen Antragsteller ersichtlich ermöglichen, die erforderlichen Unterlagen für einen vollständigen Antrag im Sinne von § 12 ProstSchG zusammenzustellen,

103

vgl. VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 11; VG Minden, Beschluss vom 17. Dezember 2019 – 3 L 1232/19 –, juris Rn. 20; VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 11 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. September 2019 – 3 L 1681/18 –, n.v.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 19. August 2024 – 18 L 464/24 –, juris Rn. 10 ff.

104

Einen vollständigen und prüffähigen Antrag im Sinne der vorgenannten Kriterien hat der Kläger mit der Antragstellung am 00. Dezember 0000 nicht vorgelegt.

105

So waren dem Erlaubnisantrag u.a. die erforderlichen Bescheinigungen in Steuersachen der für den Kläger zuständigen Finanzämter B.-W. und I.-L. nicht beigefügt. Diese sind zum Nachweis der für die Erlaubniserteilung vorausgesetzten gewerberechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers indes gemäß § 12 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 ProstSchG zwingend erforderlich,

106

vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. September 2019 – 3 L 1681/18 –, n.v.; VG Minden, Beschluss vom 17. Dezember 2019 – 3 L 1232/19 –, juris Rn. 24.

107

Entsprechende Bescheinigungen der vorgenannten Finanzämter, datierend jeweils vom 13. Mai 2019, wurden seitens des Klägers jedoch erst am 23. Mai 2019 und damit weit nach Ablauf der am 31. Dezember 2017 abgelaufenen Frist des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG nachgereicht. Diese erst deutlich nach Fristablauf eingereichten Unterlagen, haben, da es sich bei der Frist in § 37 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 ProstSchG um eine nicht verlängerbare Ausschlussfrist handelt, auf die Frage des Eintritts der Erlaubnisfiktion keine Auswirkungen,

108

vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. September 2019 – 3 L 1681/18 –, n.v.

109

Dessen ungeachtet genügte auch das eingereichte Betriebskonzept den gesetzlichen Anforderungen in keiner Weise.

110

Bei § 12 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 ProstSchG handelt es sich um eine die Antragspflicht präzisierende Mitwirkungsobliegenheit. Dem Betriebskonzept kommt für die Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte eine essentielle Bedeutung zu, denn die Erlaubnis ist nicht nur betreiber-, sondern auch betriebsbezogen. Sie wird nur für ein bestimmtes Betriebskonzept und bestimmte bauliche Einrichtungen, Anlagen und darin befindliche Räume erteilt (§ 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG). Auch für die Prüfung des Nichtvorliegens von Versagungsgründen nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 bis 6 ProstSchG ist das Betriebskonzept essentiell, da diese u.a. anhand der Ausführungen im Betriebskonzept zu erfolgen hat. Insbesondere ist auch die gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG vorzunehmende Prüfung, ob die Mindestanforderungen nach § 18 ProstSchG an zum Prostitutionsgewerbe genutzte Anlagen erfüllt sind, ausweislich des § 18 Abs. 1 ProstSchG anhand der Angaben im Betriebskonzept durchzuführen. Hinsichtlich der inhaltlichen Anforderungen an das Betriebskonzept finden sich in § 16 Abs. 1 und 2 ProstSchG weitere Konkretisierungen. Auch nach der Gesetzesbegründung bildet das Betriebskonzept eine wichtige Grundlage für die Beurteilung, ob die Ausgestaltung des Prostitutionsgewerbes den gesetzlichen Anforderungen genügt,

111

vgl. BT-Drs. 18/8556, S. 81.

112

Angesichts der erheblichen rechtlichen Bedeutung des Betriebskonzepts fehlt es bereits an einem die Erlaubnisfiktion auslösenden Antrag, wenn das Betriebskonzept insoweit nicht detailliert und bestimmt genug ist. Vor dem Hintergrund des Schutzzwecks des Prostituiertenschutzgesetzes ist es mithin erforderlich, dass das Betriebskonzept inhaltlich so detailliert, konkret, aussagekräftig und aus sich heraus verständlich gefasst ist, dass die Behörde die einzelnen Betriebsabläufe ohne Weiteres nachvollziehen und den betriebsbezogenen Teil der Genehmigungsfrage (§ 12 Abs. 2 ProstSchG) unmittelbar allein anhand des Konzepts beantworten kann. Nur die Einreichung eines Betriebskonzeptes, das diesen inhaltlichen Anforderungen so genügt, dass die Genehmigungsfrage durch die zuständige Behörde ohne Weiteres – sei es mit dem Betreiber zu erteilenden Auflagen oder ohne – entschieden werden kann, kann im Rahmen eines bis zum 31. Dezember 2017 zu stellenden Antrags nach § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG dazu führen, dass der Eingang dieses Antrags bei der zuständigen Behörde die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG auslöst,

113

vgl. VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 –, juris Rn. 17 ff. m.w.N.; VG Köln, Beschluss vom 21. Februar 2019 – 1 L 41/19 –, juris Rn. 11 ff.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 19. August 2024 – 18 L 464/24 –, juris Rn. 11 ff.

114

Das vom Kläger vorgelegte Betriebskonzept vom 00. Dezember 0000 genügte den vorgenannten Anforderungen nicht, was bereits für sich genommen dazu führt, dass ein vollständiger und prüffähiger Antrag, der geeignet wäre, die Fiktionswirkung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG auszulösen, bis zum Ablauf des 31. Dezember 2017 nicht vorlag.

115

Das vorgelegte Betriebskonzept ist – ungeachtet etwaiger weiterer Mängel – bereits deswegen nicht prüffähig, weil die Beklagte anhand der darin gemachten Angaben jedenfalls nicht beurteilen kann, ob der Versagungsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG gegeben ist, mithin ob in der streitgegenständlichen Prostitutionsstätte die Mindestanforderung des Vorhandenseins eines sachgerechten Notrufsystems im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG erfüllt ist. Die Darlegungen im Betriebskonzept vom 00. Dezember 0000 zur Gewährleistung der Sicherheit und des Schutzes der Prostituierten hinsichtlich des Vorhandenseins eines sachgerechten Notrufsystems in den einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räumen (vgl. § 18 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 16 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG) sind offensichtlich unzureichend. Diesbezüglich wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die vorstehenden Ausführungen unter B. II. 2. a. bb. (1) Bezug genommen.

116

b. Die Untersagungs- und Schließungsverfügung ist frei von Ermessensfehlern ergangen.

117

Die Ermessensausübung der Beklagten ist nach dem Maßstab des § 114 Satz 1 VwGO nicht zu beanstanden. Ausweislich der Begründung zu Ziffer 4 der Ordnungsverfügung hat die Beklagte das ihr durch § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO eingeräumte Ermessen erkannt. Sie hat ihre Ermessensentscheidung am Zweck der Ermächtigung ausgerichtet. Die Ermessensentscheidung der Beklagten überschreitet auch nicht die gesetzlichen Grenzen des Ermessens. Sie verstößt insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dieser verpflichtet die Beklagte nicht, den unerlaubten Prostitutionsbetrieb des Klägers bis zum Eintritt der Bestandskraft der unter Ziffer 3 der Ordnungsverfügung enthaltenen ablehnenden Entscheidung über den Erlaubnisantrag weiter zu dulden. Dies wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar wäre, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten,

118

vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. April 2023 – 4 B 1359/21 –, juris Rn. 45; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 –, juris Rn. 8; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. September 2017 – 4 B 1026/17 –, juris Rn. 13.

119

Die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen sind im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht offensichtlich erfüllt. Wie unter B. II. 2. a. und b. ausführlich dargelegt, steht einer Erlaubniserteilung in materieller Hinsicht nach wie vor jedenfalls der Versagungsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 18 ProstSchG entgegen, weil die streitgegenständliche Prostitutionsstätte nicht die dem Schutz der dort tätigen Prostituierten dienende, in § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG niedergelegte Mindestanforderung an das Vorhandensein eines sachgerechten Notrufsystems erfüllt.

120

Der Kläger kann sich – jedenfalls nach erfolgter Ablehnung des Erlaubnisantrages, mit der explizit auf den Entfall der Erlaubnisfiktion hingewiesen wird – auch nicht (mehr) erfolgreich auf Vertrauensschutz wegen einer längeren faktischen Duldung des Betriebes der Prostitutionsstätte durch die Beklagte ohne Genehmigung berufen. Es fehlt insoweit an einer fortbestehenden qualifizierten, aktiven Duldung durch die Beklagte. Eine solche setzt voraus, dass die zuständige Behörde in unmissverständlicher Art und Weise zu erkennen gibt, ob, in welchem Umfang und ggf. für welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll, wenn nicht darüber hinaus sogar eine schriftliche Erklärung erforderlich ist,

121

vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Mai 2020 – 2 B 461/20 –, juris Rn. 15 m.w.N.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 19. August 2024 – 18 L 464/24 –, juris Rn. 48.

122

Ein solches Verhalten durch die Beklagte nach erfolgter Ablehnung des Erlaubnisantrages ist vorliegend nicht erkennbar. Zwar hat die Beklagte bereits seit Jahren positive Kenntnis von dem Betrieb der nicht genehmigten Prostitutionsstätte. Ungeachtet des Umstands, dass eine bloße Untätigkeit der Beklagten mit Blick auf die formelle Illegalität eines Betriebes der Prostitutionsstätte kein automatisches Vertrauen in den Fortbestand des Betriebes ohne Genehmigung begründen würde,

123

vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 7 ME 1/15 –, juris Rn. 18; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 19. August 2024 – 18 L 464/24 –, juris Rn. 50,

124

hat die Beklagte den Kläger mehrfach darauf hingewiesen, dass die vorgelegten Antragsunterlagen nicht ausreichend sind und ihn aufgefordert, diese zu vervollständigen.

125

Auch die in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung bestimmte Frist, die Prostitutionsstätte unverzüglich nach Eintritt der Bestandskraft der Ordnungsverfügung zu schließen, ist nicht zu beanstanden. Es ist weder ersichtlich noch substantiiert dargelegt, dass es dem Kläger aufgrund etwaiger Vereinbarungen mit den Prostituierten nicht möglich wäre, den bisher laufenden Betrieb der Prostitutionsstätte innerhalb der gesetzten Frist tatsächlich abzuwickeln.

126

IV. Die in Ziffer 5 der Ordnungsverfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.

127

Die auf die einschlägige Ermächtigungsgrundlage der §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW gestützte Zwangsgeldandrohung genügt den darin bestimmten gesetzlichen Anforderungen.

128

Die Beklagte hat für den Fall, dass der Kläger der Anordnung unter Ziffer 4 der Ordnungsverfügung nicht innerhalb der darin gesetzten Frist nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro angedroht (Ziffer 5 der Ordnungsverfügung). Das angedrohte Zwangsgeld hält sich in dem durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmen, wonach ein Zwangsgeld auf mindestens 10,00 Euro und höchstens 100.000,00 Euro festgesetzt werden kann. Ferner steht die Zwangsgeldandrohung gemäß § 58 Abs. 1 VwVG NRW in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck, den Kläger zur Beachtung der Untersagungs- und Schließungsverfügung anzuhalten und eine zeitnahe Schließung der unerlaubten Prostitutionsstätte zu erwirken.

129

C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

130

D. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

131

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

132

Rechtsmittelbelehrung:

133

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

134

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

135

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

136

Die Berufung ist nur zuzulassen,

137

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

138

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

139

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

140

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

141

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

142

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.

143

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

144

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

145

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

146

Beschluss:

147

Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

148

Gründe:

149

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt. Sie orientiert sich hinsichtlich der begehrten Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ProstSchG an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (15.000,00 Euro). Regelungen zur Verhinderung der Fortsetzung des Betriebs (§ 15 Abs. 2 GewO) werden bei der Bemessung des Streitwertes nicht berücksichtigt, wenn sie – wie hier – mit dem Widerruf oder der Ablehnung einer Gewerbeerlaubnis verbunden sind. Dasselbe gilt für eine unselbstständige, in einem Bescheid mit der Grundverfügung ergangene Zwangsmittelandrohung (vgl. Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs), wenn beide Regelungen – wie hier – zusammen angefochten werden. Angesichts dessen beläuft sich der anzusetzende Gesamtstreitwert auf 15.000,00 Euro,

150

vgl. zu dieser Streitwertpraxis: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. Juli 2022 – 4 B 115/21 –, juris Rn. 32 m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 1. Oktober 2004 – 4 B 1637/04 –, juris Rn. 2 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 1. Juli 2024 – 3 K 4112/24 –, juris Rn. 75.

151

Rechtsmittelbelehrung:

152

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

153

154

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

155

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

156

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

157

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.