Verwaltungsgericht Düsseldorf, 28 L 1135/23

Gründe

Der – am 4. Mai 2023 bei Gericht eingegangene – sinngemäße Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung der Klage 28 K 3108/23 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3. April 2023 in Hinsicht auf die in der Ordnungsverfügung verfügte Nutzungsuntersagung als Veranstaltungsfläche wiederherzustellen und in Hinsicht auf die Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung anzuordnen,

bleibt ohne Erfolg. Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. und § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 JustG NRW zulässige Antrag ist unbegründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage im Falle des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell ordnungsgemäß ist, wenn das Interesse des Antragstellers am vorläufigen Nichtvollzug das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt und zusätzlich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes besteht.

Die auf § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gestützte Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Sie genügt insbesondere den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Dem wird die Ordnungsverfügung dadurch gerecht, dass sie darauf verweist, dass die formell illegale Nutzung und auch die Überlassung an Dritte ohne die dazu erforderliche Genehmigung eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstelle, weil dadurch gegen gesetzliche Bestimmungen verstoßen werde. Hinzu komme das Erfordernis, nachbarliche Interessen zu schützen und einer Verfestigung der rechtswidrigen Situation entgegenzuwirken.

Diese Ausführungen genügen bereits – ungeachtet der mit Schriftsatz vom 16. Mai 2023 zulässigerweise nachgeschobenen zusätzlichen Begründung der negativen Vorbildwirkung – dem formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, insbesondere lassen sie den erforderlichen Einzelfallbezug hinreichend erkennen. Auf die Frage der inhaltlichen Richtigkeit der Begründung kommt es nicht an.

Die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt zu Ungunsten des Antragstellers aus. Wesentlicher Teil dieser Abwägung ist eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens. Dabei handelt es sich um eine prozessuale Prognose, in die die überschlägige Beurteilung der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts eingeht.

Vorliegend überwiegt das öffentliche Interesse an der Vollziehung der Ordnungsverfügung das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage, da sich die Nutzungsuntersagung sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht als offensichtlich rechtmäßig erweist und zugleich der Zwangsgeldandrohung keine ernstlichen Zweifel begegnen.

Rechtsgrundlage für den Erlass der Nutzungsuntersagung ist § 58 Abs. 2 i.V. m. § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Danach haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden (§ 58 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW) und in Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (§ 58 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW). Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, kann diese Nutzung untersagt werden (§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW).

In formeller Hinsicht ist die Nutzungsuntersagung entgegen den Ausführungen des Antragstellers nicht zu beanstanden. Insbesondere ist sie nicht wegen der fehlenden Unterschrift unter dem Bescheid rechtswidrig.

Nach § 37 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW muss ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Diesen Anforderungen wird die Ordnungsverfügung vom 3. April 2023 gerecht. Denn diese enthält neben der Bezeichnung der erlassenden Behörde die Namenswiedergabe des zuständigen Sachbearbeiters. Eine Unterschrift schreibt das Gesetz in diesem Fall nicht noch zusätzlich vor.

Auch materiell erweist sich die Nutzungsuntersagung als rechtmäßig.

Die Antragsgegnerin geht zu Recht davon aus, dass die Nutzung des Grundstücks des Antragstellers als Veranstaltungsort formell und materiell illegal ist.

Bei der streitgegenständliche Fläche, auf der in der Vergangenheit bereits mehrfach Zirkuszelte bzw. ein Hüpfburgenpark aufgestellt waren, handelt es sich um eine bauliche Anlage i.S.d. Bauplanungsrechts und des Bauordnungsrechts, die genehmigungs-bedürftig, aber nicht genehmigungsfähig ist.

Der Veranstaltungsort stellt eine bauliche Anlage im Sinne des § 29 BauGB dar. Der bauplanungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage erfordert zum einen eine künstliche Verbindung der Anlage mit dem Erdboden in einer auf Dauer gedachten Weise als auch eine städtebauliche, d. h. bodenrechtliche Relevanz der Anlage.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 1973 - IV C 33.71-, juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 10. September 2021 - 5 L 995/21 -, juris, Rn. 18.

Vorliegend stellt bereits das unbefestigte Gelände als solches – auch in Zeiten, in denen dort keine Veranstaltungen stattfinden und daher keine Aufbauten vorhanden sind – eine bauliche Anlage i.S.v. § 29 BauGB in Gestalt einer Lagerstätte dar. Für Lagerstätten gelten gemäß § 29 Abs. 1 BauGB die §§ 30-27 BauGB.

Der weit auszulegende Begriff der Lagerstätte umfasst Grundstücksflächen, auf denen dauerhaft Gegenstände im weitesten Sinne gelagert, d. h. abgelegt oder abgestellt werden, unabhängig von dem Zweck, den der Betreiber der Lagerstätte mit der Lagerung verfolgt und unabhängig davon, ob und innerhalb welcher Zeiträume die gelagerten Gegenstände jeweils ausgewechselt werden.

Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2022, § 29, Rn. 61; BeckOK BauGB, 57. Edition, Stand 1. September 2022, § 29, Rn. 17.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch ein Gelände, auf dem ein Markt betrieben wird, als „Lagerstätte" i. S. v. § 29 Abs. 1 BauGB anzusehen, selbst wenn die Marktstände jeweils nur an den Markttagen errichtet und mit Waren bestückt werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 2002 - 9 VR 13/02 -, juris Rn. 9.

Die Voraussetzungen für eine Lagerstätte sind im Hinblick auf die vorliegende Veranstaltungsfläche erfüllt.

Das Merkmal der Dauerhaftigkeit entfällt nicht aufgrund dessen, dass die Baulichkeiten (Zirkuszelte, Hüpfburgen etc.) für die Veranstaltungen nur vorübergehend aufgestellt und anschließend wieder abgebaut werden. Für die Frage der Dauerhaftigkeit gilt kein fester Zeitraum. Die Bedeutung der Dauerhaftigkeit ergibt sich vielmehr im Zusammenspiel mit der notwendigen städtebaulichen Relevanz: Ein Zustand ist nur dann nicht in dem hier in Rede stehenden Sinne auf Dauer beabsichtigt, wenn er derart nur vorübergehend geschaffen wird, dass schon aus zeitlichen Gründen die städtebauliche Relevanz verneint werden muss, d. h. die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange durch die Anlage nicht in einer das Bedürfnis nach Bauleitplanung hervorrufenden Weise berührt sein können. Vor diesem Hintergrund vermögen auch kurzfristig aufgestellte Anlagen das Merkmal der Dauerhaftigkeit zu erfüllen, wenn sie wiederholt an derselben Stelle errichtet werden und daher über ihre Häufigkeit bodenrechtliche Relevanz entfalten,

Vgl. VG Gelsenkirchen, a. a. O., juris Rn. 18 – 20.

So liegt die Sache hier. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge haben im Jahr 2022 zwei Zirkusse und ein Hüpfburgenpark stattgefunden, in 2023 hat bislang im März ein Zirkus gastiert und nunmehr soll ab dem 20. Mai 2023 erneut ein Zirkus auftreten. Insofern ist eine gewisse Regelmäßigkeit der Errichtung, mithin der Lagerung, ersichtlich, die nicht zuletzt wegen der zu erwartenden Lärmentwicklung (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. e Var. 1 BauGB) erhebliche und damit prägende Wirkung auf die Umgebung hat. Die regelmäßig wiederkehrende Standdauer berührt insofern städtebauliche Belange in einer das Bedürfnis nach Bauleitplanung hervorrufenden Weise.

Der Veranstaltungsplatz fällt zudem unter die sogenannten fiktiven baulichen Anlagen in bauordnungsrechtlicher Hinsicht nach § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 BauO NRW.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW sind bauliche Anlagen mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen. Ausweislich § 2 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW besteht eine Verbindung mit dem Boden auch dann, wenn die Anlage durch eigene Schwere auf dem Boden ruht oder auf ortsfesten Bahnen begrenzt beweglich ist oder wenn die Anlage nach ihrem Verwendungszweck dazu bestimmt ist, überwiegend ortsfest benutzt zu werden. In § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 BauO NRW sind als fiktive bauliche Anlagen „Lagerplätze, Abstellplätze und Ausstellungsplätze" aufgeführt.

Die streitgegenständliche Veranstaltungsfläche lässt sich hierunter subsumieren. Die erforderliche Verfestigung der Situation ergibt sich daraus, dass das Gelände nach dem Willen des Antragstellers regelmäßig wiederkehrend von Zirkus- bzw. Hüpfburgenparkbetreibern genutzt wird.

Die streitgegenständliche Anlage ist baugenehmigungsbedürftig. Der Verfahrensfreiheitstatbestand des § 62 Abs. 1 Nr. 14 Buchst. b BauO NRW ist nicht einschlägig, da von den Zirkussen ganz offensichtlich mit den Haupt- und den Nebenzelten, den diversen Zirkuswagen, Kassen- und Toilettenhäuschen eine größere Fläche als 300 m² von den jeweiligen Betreibern in Anspruch genommen wird. Gleiches dürfte für den Hüpfburgenpark gelten.

Die Anlage ist nicht genehmigungsfähig. Ungeachtet der Tatsache, dass bislang kein Bauantrag gestellt worden ist, ist ein solcher auch materiell nicht genehmigungsfähig.

Der einschlägige Bebauungsplan X 00 setzt für die streitgegenständliche Fläche eine Grünfläche mit der besonderen Zweckbestimmung „Spielplatz“ fest. Darunter lässt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers eine gewerbliche Veranstaltungsfläche nicht subsumieren, auch wenn Kinder und Familien dort ihre Freizeit verbringen.

Bei unterstellter Unwirksamkeit des Bebauungsplan gilt im Ergebnis nichts anderes. In diesem Fall wäre das Gelände ausweislich des vorliegenden Kartenmaterials als Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB zu qualifizieren. Als nicht privilegiertes sonstiges Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 2 BauGB wäre dieses nicht genehmigungsfähig, da jedenfalls die öffentlichen Belange von Natur und Landschaft beeinträchtigt wären sowie eine Zersiedelung des Außenbereichs drohen würde.

Gegen die formell und materiell illegale Nutzung ist die Antragsgegnerin auch ermessensfehlerfrei eingeschritten. Sie hat ausweislich ihrer Ordnungsverfügung ihren Entscheidungsspielraum hinsichtlich des "Ob und Wie" eines Einschreitens erkannt und sich von vertretbaren Überlegungen (§ 40 VwVfG NRW) leiten lassen.

Zugleich ist nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin den Antragsteller als Störer in Anspruch genommen hat.

Ordnungsverfügungen können nur gegen ordnungspflichtige Personen ergehen. Die Störereigenschaft des Ordnungspflichtigen gehört insoweit zu den Eingriffsvoraussetzungen des § 58 Abs. 2 i.V. m. § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Wer Störer ist, richtet sich nach den allgemeinen Regeln der §§ 17 und 18 OBG NRW. Für die Auswahl und Inanspruchnahme derjenigen Personen, die aufgrund ihrer Störereigenschaft nach §§ 17, 18 OBG NRW zur Beseitigung eines baurechtswidrigen Zustandes in Betracht kommen, gibt es keine starre Regel. Insbesondere besteht kein genereller Vorrang der Inanspruchnahme des Handlungsstörers (§ 17 OBG NRW).

Sind mehrere Personen für einen baurechtswidrigen Zustand verantwortlich, so hat das Bauordnungsamt zur Herstellung und Aufrechterhaltung baurechtmäßiger Zustände nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, welchen der in Betracht kommenden Störer sie in Anspruch nimmt. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist an den Umständen des Einzelfalles, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 und 2 B 1867/20 - juris, vom 8. Mai 2020 - 2 B 461/20 -, juris und vom 19. April 2016 - 2 A 1778/15 -, juris, Urteil vom 9. Dezember 1994 - 10 A 1753/91 -, juris.

Vorliegend ist der Antragsteller sowohl Zustandsstörer in seiner Eigenschaft als Grundstückseigentümer als auch Handlungsstörer durch die Verpachtungen an die Veranstalter.

Nur durch eine Inanspruchnahme des Antragstellers, in dessen Einflussbereich die Nutzung als Veranstaltungsfläche steht, können schnellstmöglich rechtmäßige Zustände geschaffen werden. Die Heranziehung der wechselnden Pächter der einzelnen Veranstaltungen stellt sich als weniger effektiv dar, da sie mit einem erhöhten Verwaltungsaufwand einhergeht.

Zudem ist die Nutzungsuntersagung auch verhältnismäßig. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich, um der Gefahr in ebenso effektiver Weise zu begegnen.

Schließlich fehlt es auch nicht an dem nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderlichen, keinen Aufschub bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens duldenden besonderen Vollzugsinteresse. Bereits die formelle Ordnungsfunktion des Baurechts reicht – wie auch hier – in der Regel aus, um ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse hinreichend zu begründen.

Die auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW beruhende Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung erweist sich ebenfalls als offensichtlich rechtmäßig. Ein Zwangsgeld ist in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen von zehn bis hunderttausend Euro unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses des Betroffenen an der Nichtbefolgung des Verwaltungsaktes zu bemessen. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben bestehen im Hinblick auf den angestrebten Erfolg keine rechtlichen Bedenken gegen die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 Euro. Dieses hält sich (noch) im unteren Bereich des nach der gesetzlichen Regelung vorgegebenen Rahmens. Einer besonderen Begründung bedurfte es insoweit nicht. Sonach überwiegt das Vollzugsinteresse das Suspensivinteresse des Antragstellers schon nach der Wertung des Gesetzgebers in § 112 Satz 1 JustG NRW i. V. m. § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VwGO.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Sie ist an den Ziffern 11 Buchstabe a), 13 Buchstabe c) Satz 2 und 14 Buchstabe a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 (BauR 2019, 610) orientiert.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.