Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 K 2209/20

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Rückforderung von dem Kläger im Zeitraum vom 00. 00. 2017 bis zum 00. 00. 2018 zu viel gezahlten Dienstbezügen (Zulage für Beamte mit vollzugspolizeilichen Aufgaben) in Höhe von 423,50 Euro.

Der Kläger stand bis zum Ablauf des 00. 00. 2016 als Polizeivollzugsbeamter beim Polizeipräsidium E. im Dienst des beklagten Landes. Nach einem Laufbahnwechsel wurde er mit Wirkung vom 00. 00. 2016 vom Polizeipräsidium E. zum X- des Landes Nordrhein-Westfalen mit Sitz in Y (C. NRW) abgeordnet. Nach dem Vortrag des beklagten Landes informierte die ehemalige Dienststelle mit Mitteilung vom 0. September 2018 das LBV NRW als Zahlstelle darüber, dass ab dem 0. September 2016 eine Ausgleichszulage für den Wegfall der Polizeizulage gezahlt werden solle. Bis einschließlich September 2018 erhielt der Kläger die Zulage nach § 49 LBesG NRW in unverminderter Höhe von monatlich 127,38 Euro brutto bzw. monatlich 130,56 Euro brutto ab 0. Januar 2017. Ausweislich zweier Änderungsmitteilungen erfolgte die Versetzung des Klägers zum C. NRW mit Wirkung zum 0. 0. 2019.

Mit Bescheid vom 7. September 2018 forderte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV NRW) vom Kläger für die Zeit vom 0. 0. 2017 bis zum 0. 0. 2018 Bezüge in Höhe von 423,50 Euro brutto zurück und kündigte die Einbehaltung des Zuvielzahlungsbetrags in einer Monatsrate von den laufenden Bezügen im Monat Oktober an. In einem weiteren Schreiben vom 7. September 2018 informierte das LBV NRW den Kläger über die Gewährung einer abbaubaren Ausgleichszulage gemäß § 57 LBesG NRW, die ab dem 0. 0. 2016 die Stellenzulage nach § 49 LBesG NRW ersetze.

Am 4. Oktober 2018 legte der Kläger Widerspruch gegen den Rückforderungsbescheid ein, berief sich auf den Wegfall der Bereicherung, weil er die vorgeblich zu viel gezahlten Dienstbezüge, denen geringe Beträge monatlicher Überzahlungen zugrunde gelegen hätten, im Rahmen der normalen Lebensführung verbraucht habe, verneinte eine verschärfte Haftung zu seinen Lasten, weil er von einer etwaigen Überzahlung keine Kenntnis habe erlangen können, denn die Ausgleichszulage anstelle der ursprünglichen Stellenzulage sei zeitgleich mit der Rückforderung festgesetzt worden, und rügte eine nicht ordnungsgemäße Billigkeitsentscheidung, die den alleinigen Verursachungsbeitrag der Behörde unberücksichtigt lasse.

Mit Widerspruchsbescheid vom 1. April 2020 wies das LBV NRW den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger habe aufgrund seines individuellen Bildungsstandes die Unrechtmäßigkeit der Zahlung einer Polizeizulage gekannt oder erkennen müssen. Bei sorgfältiger Lektüre der Bezügemitteilungen wäre ihm aufgefallen, dass er weiterhin eine Polizeizulage erhalte, obwohl er aufgrund des Laufbahnwechsels nicht mehr im Polizeivollzugsdienst tätig gewesen sei. Zugleich korrigiert das LBV NRW seinen Grundbescheid und setzte als Enddatum des ab dem 0. 0. 2017 beginnenden Berechnungszeitraums den 0. 0. 2018 fest. Die Aufrechnung des Gesamtbetrages der Rückforderung mit den Bezügen für den Monat Oktober 2018 wurde bestätigt.

Am 28. April 2020 hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt in Ergänzung zu diesem im Wesentlichen weiter vor: Die Kenntnis von einer abbaubaren Ausgleichszulage anstelle der ursprünglichen Stellenzulage gehe weit über das besoldungsrechtliche Grundwissen eines Beamten in der Position des Klägers hinaus. Das beklagte Land habe bei seiner Entscheidung überhaupt nicht berücksichtigt, dass es in der Regel der Billigkeit entspreche, bei wiederkehrenden Überzahlungen - wie hier - in jeweils geringer Höhe über einen längeren Zeitraum Ratenzahlungen einzuräumen, die dem Überzahlungszeitraum entsprächen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 7. September 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. April 2020 aufzuheben,

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es tritt der Klage unter Vertiefung der Begründung seines Widerspruchsbescheides entgegen und führt ergänzend aus, der Kläger hafte verschärft. Nur im Regelfall fordere die Rechtsprechung, dass die Ratenzahlungen dem Überzahlungszeitraum entsprächen. Hier läge jedoch eine andere Fallkonstellation vor. Zudem sei die Leistungsfähigkeit des Klägers zu berücksichtigen, wobei die Rückforderungssumme die individuelle Pfändungsfreigrenze im Jahr 2016 deutlich unterschreite. Nach gerichtlichem Hinweis mit Verfügung vom 26. Januar 2023 hat das beklagte Land eine unzureichende Billigkeitsentscheidung und das Versäumnis einer angebotenen Ratenzahlung eingeräumt, erstmals die verspätete Mitteilung des Polizeipräsidiums E. gewürdigt und mit Schreiben vom 20. März 2023 zunächst einen Nachlass in Höhe von 20 v. H., später, mit Schreiben vom 5. Mai 2023, einen solchen in Höhe von 30 v. H. angeboten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des LBV NRW verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Einzelrichter entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.

Die Klage hat Erfolg.

Sie ist zulässig und begründet.

Der Bescheid des LBV NRW vom 7. September 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. April 2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die allein in Betracht kommende Anspruchsgrundlage für den mit dem Bescheid geltend gemachten Rückforderungsanspruch ist § 15 Abs. 2 LBesG NRW in Verbindung mit den Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung.

Gem. § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesG NRW regelt sich die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Zu Bezügen in diesem Sinne zählt auch die Zulage für Beamte mit vollzugspolizeilichen Aufgaben nach § 49 LBesG NRW (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 4 LBesG NRW). Aufgrund der in § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesG NRW enthaltenen Rechtsfolgenverweisung besteht grundsätzlich eine Verpflichtung zur Herausgabe des Erlangten oder zum Wertersatz (§ 818 Abs. 1 und 2 BGB), es sei denn, der Empfänger ist nicht mehr bereichert (§ 818 Abs. 3 BGB). Allerdings haftet der Empfänger nach § 818 Abs. 4 BGB von der Rechtshängigkeit an nach den allgemeinen Vorschriften (sog. verschärfte Haftung); insbesondere ist ihm die Berufung auf den Wegfall der Bereicherung nicht möglich. In gleicher Weise verschärft haftet der Leistungsempfänger gemäß § 819 Abs. 1 BGB, wenn er den Mangel des rechtlichen Grundes bei dem Empfang kennt oder ihn später erfährt, ab dem Empfang oder der Erlangung der Kenntnis. An diese Regelung knüpft – ergänzend und zugleich die Haftung erweiternd – § 15 Abs. 2 Satz 2 LBesG NRW an. Danach steht es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesG NRW kann von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle ganz oder teilweise abgesehen werden (Billigkeitsentscheidung).

Ausgehend von diesen rechtlichen Grundlagen hat das beklagte Land zwar die Differenz zwischen der dem Kläger ab dem 0. 0. 2016 nicht mehr zustehenden Zulage nach § 49 LBesG NRW (Polizeizulage) und der ihm statt dessen ab diesem Zeitpunkt zu zahlenden Ausgleichszulage nach § 57 LBesG NRW der Höhe nach zutreffend ermittelt. Insoweit hält der Einzelrichter an seinen Ausführungen in der gerichtlichen Hinweisverfügung vom 26. Januar 2023 nicht mehr fest. Allerdings ist der Kläger in Höhe der zu viel gezahlten Bezüge nicht mehr bereichert und kann sich auch mit Erfolg darauf berufen. Eine verschärfte Haftung zu seinen Lasten kann nicht angenommen werden. Insbesondere ist der Mangel des Grundes der Zahlung nicht so offensichtlich, dass er ihn hätte erkennen müssen. Gegen diese Offensichtlichkeit spricht, dass im ersten Jahr nach der Abordnung die dem Kläger zustehende Ausgleichszulage dieselbe Höhe aufgewiesen hat wie die entfallene Polizeizulage. Insoweit hat sich lediglich der Rechtsgrund für die Zahlung von Bezügen geändert. Bereits die Prüfung des Rechtsgrundes gehört im konkreten Fall nicht zum besoldungsrechtlichen Grundwissen eines Empfängers der Besoldungsgruppe A 9, der der Kläger bis zu seiner aktenkundigen Beförderung zum 0. 0. 2019 angehört hat. Für den Kläger spricht ferner der weitere Umstand, dass wegen der laufenden Abordnung noch eine rechtliche Beziehung zur Stammdienststelle des Polizeipräsidiums E. bestanden hat, so dass die unveränderte Weiterzahlung der Stellenzulage gemäß § 49 LBesG NRW von seinem Empfängerhorizont durchaus plausibel gewesen ist. Die relativ geringe erste Absenkung der Ausgleichszulage gemäß § 57 LBesG NRW von Rechts wegen in Höhe von 20 v. H. zum 0. 0. 2017 ist ein weiterer Aspekt, der die Annahme einer erfolgreichen Berufung des Klägers auf den Wegfall seiner Bereicherung stützt, wobei sich die Phase der nächsten Absenkung um 20 v. H. und der Rückforderungszeitraum nur um einen Monat, nämlich den Monat September 2018, überschneiden. Zu diesem Zeitraum hatte das Abordnungsverhältnis immer noch Bestand. Die Versetzung des Klägers erfolgte erst mit Wirkung zum 0. 0. 2019.

Davon unabhängig ist der angefochtene Grundbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides auch aus einem anderen Grunde rechtswidrig. Die von dem beklagten Land, das entgegen der gerichtlichen Auffassung eine verschärfte Haftung zu Lasten des Klägers angenommen hat, getroffene Billigkeitsentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesG NRW ist zu beanstanden. Die Entscheidung, nicht aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abzusehen, ist ermessensfehlerhaft.

Die Billigkeitsentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesG NRW bezweckt, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, so dass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Beamten abzustellen.

Bei der Billigkeitsentscheidung ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist in die Ermessensentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesG NRW einzubeziehen. Deshalb ist aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt. Das ist auch unter Gleichheitsgesichtspunkten geboten. Der Beamte, der nur einen untergeordneten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt hat, muss besser stehen als der Beamte, der die Überzahlung allein zu verantworten hat. Angesichts dessen erscheint ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 Prozent des überzahlten Betrages im Regelfall als angemessen. Bei Hinzutreten weiterer Umstände, etwa besonderer wirtschaftlicher Probleme des Beamten, kann auch eine darüber hinausgehende Ermäßigung des Rückforderungsbetrages in Betracht kommen.

Außerdem entspricht es in der Regel der Billigkeit, bei wiederkehrenden Überzahlungen in jeweils geringer Höhe über einen längeren Zeitraum Ratenzahlungen einzuräumen, die dem Überzahlungszeitraum entsprechen. Die Festlegungen sind im Bescheid zu treffen; eine bloße Bereitschaft, später Ratenzahlungen zu vereinbaren, genügt nicht. Der Billigkeit entspricht es, dass sich Dienstherr und Beamter über die Modalitäten der Rückzahlung zu verständigen suchen.

Vgl. zum Ganzen nur BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – 2 C 4.11 –, juris, Rn. 18 ff.; OVG NRW, Urteil vom 17. August 2018 – 1 A 2317/16 –, juris, Rn. 65 ff.

Diesen Anforderungen genügt die hier zur Überprüfung stehende Billigkeitsentscheidung nicht. Das beklagte Land hätte deswegen teilweise von der Rückforderung absehen müssen, weil die Verantwortung für das Entstehen der Überzahlung überwiegend auf Seiten des beklagten Landes gelegen hat. Denn es ist nicht etwa wegen falscher oder missverständlicher Angaben des Klägers zu der unveränderten Fortzahlung der Stellenzulage trotz seiner Abordnung an das C. NRW und seiner dortigen Tätigkeit im allgemeinen Verwaltungsdienst gekommen. Vielmehr liegt der maßgebliche Grund darin, dass das Polizeipräsidium E. dem LBV NRW die Abordnung des Klägers und den damit verbundenen Wegfall der Stellenzulage nicht bzw. deutlich verspätet – nach den Ausführungen im Widerspruchsbescheid erst am 5. September 2018 – angezeigt hat. Die diesbezügliche Verpflichtung ergibt sich aus Nummer 2 Satz 1 des Runderlasses des Finanzministeriums NRW vom 22. April 2014 – B 2020-3.5.1-IV 1 –, wonach dem LBV NRW Anordnungen mit Angaben für die Erledigung der in Nummer 1 des Erlasses genannten Aufgaben zur Berechnung und Zahlbarmachung der Bezüge von den Personalakten führenden Stellen zu erteilen sind. Etwas anderes gilt nach Nummer 2 Satz 2 des Runderlasses nur für solche – hier nicht gegenständliche – Angaben, die dem LBV NRW von den Bezügeempfängern unmittelbar übermittelt oder die vom LBV NRW bei diesen erhoben werden. Der Kläger durfte sich mithin grundsätzlich darauf verlassen, dass das Polizeipräsidium E. eine entsprechende Mitteilung bezüglich seiner Abordnung an das LBV NRW vornehmen werde; die Verletzung einer Anzeigepflicht kann dem Kläger insoweit nicht vorgeworfen werden.Eine Verständigung zwischen den Beteiligten über die Modalitäten der Rückzahlung hat es ebenfalls nicht gegeben. Vielmehr hat das beklagte Land den errechneten Rückforderungsbetrag in einer Summe von den laufenden Bezügen für den Monat Oktober 2018 einbehalten.Die wie dargelegt gegebene Rechtsfehlerhaftigkeit der Billigkeitsentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesG NRW hat die Rechtswidrigkeit der gesamten Rückforderungsentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesG NRW zur Folge.

Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 26.04.2012 – 2 C 4.11 –, juris, Rn. 23, und – 2 C 15.10 –, juris, Rn. 29 (in Bezug auf § 12 Abs. 2 BBesG).

Die nach der gerichtlichen Hinweisverfügung vom 26. Januar 2023 vom beklagten Land erklärte Bereitschaft, im Wege einer vergleichsweisen Regelung auf 20 v. H. bzw. 30 v. H. der Rückforderungssumme verzichten zu wollen, ist unerheblich, zumal es bei der Beurteilung des Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, mithin des Erlasses des Widerspruchsbescheides ankommt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf die Wertstufe bis 500 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.