Verwaltungsgericht Düsseldorf, 11 K 4136/20

Tatbestand:

Der Kläger ist Eigentümer der Grundstücke Gemarkung Q. , Flur 00, Flurstück 000 und Flurstück 000 (postalisch: L. Straße 000) in H. . Die Grundstücke befinden sich nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans.

Das Grundstück Flurstück 000 ist mit einem Gebäude mit vier Nutzungseinheiten bebaut. Nach der Genehmigungslage wurden die Nutzungseinheiten 1 (Keller mit Eingang an der Südseite des Gebäudes, erster Eingang von der L. Straße aus gesehen) und 2 (Räume im EG und OG, Eingang an der Westseite des Gebäudes direkt an der L. Straße) als Wohnungen genehmigt. Die Nutzungseinheit 3, deren Räume sich über Teile des Erd- und Obergeschosses erstrecken und deren Eingang auf der Ostseite des Gebäudes liegt und über eine Außentreppe erreichbar ist, wurden als Ferienwohnung genehmigt. Die weiteren im Erdgeschoss und Kellergeschoss liegenden Räume, die zur Nutzungseinheit 4 gehören und über den zweiten Eingang auf der Südseite des Gebäudes zu erreichen sind, wurden als Frühstückspension genehmigt. Auf dem Flurstück 000 liegen die zum Gebäude L. Straße 000 gehörenden Garagen.

Der Kläger ist Eigentümer zahlreicher mit Gebäuden bebauter Grundstücke in H. . In den Gebäuden – darunter das Gebäude auf dem streitbefangenen Grundstück L. Straße 000 – halten sich ausschließlich Personen auf, die als Zeit-/Leiharbeitnehmer bei der Fa. S. V. X.X., deren Geschäftsführer der Kläger ist, beschäftigt sind.

Die Beklagte stellte am 00. Mai 2020 im Rahmen einer Ortsbesichtigung mehrerer Gebäude des Klägers fest, dass sich in der Nutzungseinheit 1 des Gebäudes L. Str. 000 neben Küche, Dusche, Bad, Gemeinschaftsraum und Flur sechs weitere Räume befanden, in denen sich überwiegend je zwei Nachtlager befanden. Bei einem der sechs Räume handelte es sich um eine (ehemalige) Sauna. Die Wohnung war mit elf Personen belegt. In der Nutzungseinheit 2 befanden sich im Erdgeschoss Küche, Bad, Flur und ein Gemeinschaftsraum sowie im Obergeschoss neben einem kleinen Flur drei Räume mit jeweils zwei bzw. drei Nachtlagern. Die Wohnung war mit sechs Personen belegt. Insgesamt wurde eine Belegung des Gebäudes mit 21 Personen festgestellt.

Mit Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 (Az. XX.00-000/00-XXX), die dem Kläger am 00. Juni 2020 gegen Postzustellungsurkunde zuging, untersagte die Beklagte dem Kläger ab sofort – spätestens 5 Tage nach Zustellung der Ordnungsverfügung – die Nutzung der Nutzungseinheiten 1 und 2 im Gebäude L. Straße 000, deren genaue Lage in den der Ordnungsverfügung beigefügten Lageplänen gekennzeichnet war (NE 1: blau umrandet, NE 2: gelb umrandet) zu Beherbergungs- und/oder Unterkunftszwecken. Dies beinhalte auch die Räumung der Nutzungseinheiten von den derzeit dort untergebrachten Personen (Ziffer 1). Ferner untersagte die Beklagte dem Kläger mit gleicher Fristsetzung die Nutzung der Garagen (Flurstück 000) zu Lagerzwecken. Diese Nutzungsuntersagung beinhalte auch die vollständige und dauerhafte Räumung der Garagen von den dort gelagerten Möbeln und sonstigen Gegenständen (Ziffer 2). Die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung wurde angeordnet (Ziffer 3). Für den Fall, dass der Kläger der unter Ziffer 1 und Ziffer 2 bezeichneten Aufforderung nicht, nicht rechtzeitig oder nicht ausreichend Folge leiste, drohte die Beklagte ihm die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von je 5.000,- Euro an (Ziffer 4). Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Es liege eine ungenehmigte Nutzungsänderung vor. Im Rahmen des Ortstermins am 00. Mai 2020 sei festgestellt worden, dass alle Räume, die Nachtlager enthielten, durch Nummern gekennzeichnet und nur sehr einfach ausgestattet, teilweise sogar fensterlos seien. Bei den Nutzern handele es sich im Wesentlichen um überwiegend alleinstehende rumänische Staatsangehörige, zwischen denen keine verwandtschaftlichen oder persönlichen Beziehungen bestünden und die als Leih- bzw. Zeitarbeitnehmer bei der in den Niederlanden ansässigen Fa. S. X.X. beschäftigt seien. Die Miete für die Unterkunftsräume werde vom Lohn einbehalten, wobei aus der Abrechnung die konkrete Unterkunft nicht erkennbar sei. Die derzeit unter der L. Straße 000 gemeldeten Personen seien laut Meldedaten größtenteils aus Rumänien zugezogen. Bei der vorgefundenen Nutzung handele es sich nicht um eine der Genehmigungslage entsprechende Wohnnutzung sondern um die gewerbsmäßige Überlassung von Räumen zur Beherbergung. Es sei eine Vielzahl von Gebäuden im Stadtgebiet bekannt, in denen die Firma S. V. X.X. ihre in den Niederlanden eingesetzten Arbeitnehmer unterbringe. Innerhalb dieser Gebäude und zwischen den Gebäuden finde eine hohe Fluktuation der Bewohner statt. Verwandtschaftliche oder persönliche Beziehungen bestünden zwischen den Bewohnern regelmäßig nicht. Sie seien lediglich durch den gemeinsamen Arbeitgeber verbunden. Die tatsächliche Nutzung der Gebäude stimme regelmäßig nicht mit der Meldung beim Einwohnermeldeamt sowie den der Beklagten vorliegenden Mietverträgen überein. So halte sich allem Anschein nach ein großer Teil der für die L. Straße 000 gemeldeten Personen nicht mehr unter dieser Anschrift auf. Bisher dort gemeldete Personen seien bereits nach einigen Wochen wieder abgemeldet worden. Die sehr einfache, üblichen Wohnbedürfnissen nicht genügende Ausstattung der Räume sei nicht darauf ausgerichtet, die Räume über einen längeren Zeitraum zu bewohnen. Die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sei nicht möglich. Möbel und Matratzen würden zudem von der Fa. S. zur Verfügung gestellt werden. Die vorgefundenen örtlichen Verhältnisse mit der außergewöhnlich hohen Bewohnerzahl verbunden mit der sehr einfachen Ausstattung der einzelnen Räume lasse deutlich darauf schließen, dass es sich nicht um Wohnen im baurechtlichen Sinne sondern die gewerbsmäßige Überlassung von Räumen handele. Die Garagen auf dem Flurstück 000 würden genehmigungswidrig nicht zum Abstellen von Kraftfahrzeugen sondern zur Lagerung von diversen (Gebrauchs-) Gegenständen wie Möbeln, Matratzen und Elektrogeräten genutzt. Eine Baugenehmigung sei für die Nutzungsänderungen nicht beantragt worden. Die Genehmigungsfähigkeit der Nutzungsänderungen sei auch nicht offensichtlich. Im Rahmen der Störerauswahl sei berücksichtigt worden, dass der Kläger nicht nur Eigentümer des Grundstücks und Vermieter der Räumlichkeiten sondern gleichzeitig auch als Geschäftsführer der Fa. S. X.X. Arbeitgeber der untergebrachten Personen sei. Die Androhung eines Zwangsgeldes sei – auch in der angedrohten Höhe – erforderlich und angemessen, um der Forderung nach Nutzungseinstellung der Räumlichkeiten den nötigen Nachdruck zu verleihen. Der Kläger erhob gegen die Ordnungsverfügung keine Klage.

Bei einer Ortsbesichtigung am 00. Juni 2020 traf die Beklagte in der Nutzungseinheit 1 im Kellergeschoss vier Personen an. In der Nutzungseinheit 2 mit Eingang an der L. Straße wurden ebenfalls vier Personen angetroffen, nach deren Angaben dort zwei weitere Personen wohnten, die aber zur Zeit zur Arbeit in den Niederlanden seien. Die Namen der angetroffenen Personen wurden erfasst.

Mit Bescheid vom 00. Juni 2020 setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro fest und drohte ihm für den Fall, dass er der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 weiterhin nicht oder nicht vollständig nachkomme, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- Euro an. Dieser Bescheid ging dem Kläger am 00. Juli 2020 gegen Postzustellungsurkunde zu.

Der Kläger hat gegen den Bescheid vom 00. Juni 2020 am 00. Juli 2020 die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Die Zustellungen aller Verfahren, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 00. Mai 2023 seien, seien nicht rechtens. Die Postbriefumschläge der zugestellten Schriftstücke enthielten nicht wie erforderlich eine Unterschrift des Zustellers sondern nur einen Haken. Der Briefzusteller habe zudem vor Einlegung in den Briefkasten nicht versucht, ihm die Sendung in seiner, des Klägers, Wohnung zuzustellen. Mangele es an einer rechtswirksamen Zustellung sei jede Verfügung der Beklagten rechtswidrig. Auch vermöge eine nicht wirksame Zustellung nicht zu bewirken, dass die Verfügung rechtskräftig werde. Die Zwangsgeldfestsetzung sei im Übrigen zu unbestimmt, weil das Zwangsgeld pauschaliert und nicht bezogen auf die einzelnen Pflichten festgesetzt worden sei. Auch werde eine Verpflichtung festgesetzt, die von ihm einen Eingriff in vertragliche Rechte der Bewohner verlange und daher nicht umsetzbar sei. Den Bewohnern gegenüber sei keine Duldungsverfügung ergangen.

Ein zwischenzeitlich mit Schreiben vom 00. November 2020 und ergänzend vom 00. Dezember 2020 vom Kläger bei der Beklagten gestellter Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens mit dem Ziel der Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 ist – nachdem der erste ablehnende Bescheid der Beklagten vom 00. Februar 2021 aufgrund eines gerichtlichen Hinweises im Verfahren 11 K 1422/21 von der Beklagten aufgehoben wurde – mit Bescheid der Beklagten vom 00. Januar 2023 abgelehnt worden.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 00. Juni 2020 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie nimmt Bezug auf die Begründung des angefochtenen Bescheides.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss der Kammer vom 17. April 2023 zur Entscheidung übertragen worden ist.

Die Klage hat teilweise Erfolg. Sie ist zulässig, insbesondere nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Offen bleiben kann insoweit (noch), ob der Bescheid vom 00. Juni 2020 dem Kläger, der insoweit Mängel der Zustellung rügt, wirksam bekannt gegeben worden ist, da die Anfechtungsklage auch dann die statthafte Klageart ist, wenn die Klage darauf zielt, nur den Rechtsschein eines wirksamen Verwaltungsaktes zu beseitigen,

vgl. VG Freiburg, Urteil vom 20. Februar 2018 – A 1 K 9766/17 –, juris Rn 25.

Die Klage ist aber nur im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Zwangsgeldfestsetzung im Bescheid der Beklagten vom 00. Juni 2020 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes ist dagegen rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Der Bescheid der Beklagten vom 00. Juni 2020 ist entgegen der erstmals mit Schriftsatz vom 00. Mai 2023 geäußerten Auffassung des Klägers zunächst durch die am 00. Juli 2020 erfolgte Zustellung an ihn wirksam geworden, § 43 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG. NRW.). Sein Vorbringen, der Zusteller habe auf dem Postbriefumschlag nicht unterschrieben, seine Unterschrift bestehe nur aus einem Haken und der Zusteller habe vor der Einlegung in den zu seiner, des Klägers, Wohnung gehörenden Hausbriefkasten nicht versucht, dem Kläger die Sendung in der Wohnung persönlich zuzustellen, steht der Wirksamkeit der (Ersatz-)Zustellung nach § 41 Abs. 5 VwVfG. NRW. i.V.m. § 3 Abs. 2 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeszustellungsgesetz – LZG NRW) i.V.m. § 180 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) nicht entgegen.

Soweit der Kläger rügt, der Zusteller habe keinen Versuch der persönlichen Übergabe des Schriftstücks in der Wohnung unternommen, vermag der Kläger hiermit nicht durchzudringen. Zwar setzt eine Ersatzzustellung durch Einlegung in den Briefkasten gemäß § 180 Satz 1 i.V.m. § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO voraus, dass die Person, an die zugestellt werden soll, in ihrer Wohnung nicht angetroffen wurde und auch eine Zustellung an die in § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO genannten Ersatzpersonen in ihrer Wohnung nicht möglich war, mithin ein erfolgloser Zustellversuch unternommen wurde. Diese Voraussetzung war aber vorliegend erfüllt.

Die gemäß § 3 Abs. 2 LZG NRW i.V.m. § 182 ZPO aufgenommene Zustellungsurkunde, eine öffentliche Urkunde, begründet nach § 182 Abs. 1 Satz 2, § 418 Abs. 1 ZPO (auch) den vollen Beweis dafür, dass der mit der Zustellung betraute Postbedienstete vor Einwurf des streitigen Bescheides versucht hat, diesen in der Wohnung des Klägers an einen geeigneten Empfänger zu übergeben (vgl. Ziffer 9 und Ziffer 10.1 der Zustellungsurkunde),

vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1991 – 2 BvR 511/89 –, juris Rn 14.

Soweit § 418 Abs. 2 ZPO die Möglichkeit eröffnet, für die Unrichtigkeit der in der Urkunde bezeugten Tatsachen den Gegenbeweis anzutreten, fehlt dem Vorbringen des Klägers hierzu jede Substanz. Der Gegenbeweis der Unrichtigkeit der in der Zustellungsurkunde bezeugten Tatsachen erfordert den Beweis eines anderen als des beurkundeten Geschehensablaufs, der damit ein Fehlverhalten des Zustellers und eine Falschbeurkundung in der Zustellungsurkunde belegt. Hierfür bedarf es einer substantiierten Darlegung der Umstände, die gegen die Richtigkeit des Inhalts der öffentlichen Urkunde sprechen,

BVerfG, Nichtannahmebeschlüsse vom 9. Januar 2023 – 2 BvR 2697/18 –, juris Rn 9, und vom 20. Februar 2002 – 2 BvR 2017/01 –, juris Rn 3 f.; BGH , Urteil vom 10. November 2005 – III ZR 104/05 –, juris Rn 12; BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2007 – 3 B 113/06 –, juris Rn 4, und Beschluss vom 16. Mai 1986 – 4 CB 8/86 –, juris Rn 3; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. August 2019 – 17 K 42/18 –, juris Rn 47 f.

Der Kläger hat sich dagegen darauf beschränkt, den erfolgten Zustellversuch lediglich zu bestreiten. Konkrete Umstände, die ein Fehlverhalten des Postzustellers bei der Zustellung am 00. Juli 2020 und damit eine Falschbeurkundung in der Postzustellungsurkunde zu belegen geeignet sind, hat der Kläger nicht ansatzweise dargelegt.

Offen bleiben kann, ob der Zusteller bei der Ersatzzustellung des Bescheides vom 00. Juni 2020 auf dem Umschlag des zuzustellenden Schriftstücks, sog. innerer Umschlag (vgl. § 1 Nr. 1, Anlage 2 der Verordnung zur Einführung von Vordrucken für die Zustellung im gerichtlichen Verfahren - Zustellungsvordruckverordnung (ZustVV)) lediglich einen Haken statt seiner Unterschrift angebracht hat. Ungeachtet der fehlenden Vorlage des für die konkrete Zustellung des Bescheides vom 00. Juni 2020 (Az. XX.00 – 000/00 XXX) maßgeblichen Umschlags durch den Kläger – die vorgelegte Kopie bezieht sich auf das Az. XX.00 - 000/17-XXX – sieht § 180 Satz 3 ZPO nur vor, dass auf dem Umschlag des zuzustellenden Schriftstücks das Datum der Zustellung zu vermerken ist. Eine Unterschrift des Zustellers ist auf dem Umschlag – anders als nach § 182 Abs. 2 Nr. 8 ZPO auf der Postzustellungsurkunde selbst – zur Wirksamkeit der Zustellung gerade nicht erforderlich,

vgl. ausdrücklich: Bundesfinanzhof, Beschluss vom 4. Juli 2008 – IV R 78/05 –, juris Rn 19; sogar die Unschädlichkeit des vollständigen Fehlens des Vermerks nach § 180 S. 3 ZPO auf dem Umschlag annehmend: Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 20. Dezember 2019 – 2 MB 20/19 –, juris Rn 5 m.w.N.; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Februar 2016 – 6 S 1870/15 –, juris Rn 4 m.w.N.; Schultzky in: Zöller, Zivilprozessordnung, 34. Auflage 2022, § 180 Rn 7.

Nicht zuletzt wäre ein – hier im Ergebnis nicht vorliegender – Mangel der Zustellung nach § 8 LZG NRW dadurch geheilt worden, dass der Bescheid vom 00. Juni 2020 dem Kläger jedenfalls nachweislich zugegangen ist. Denn der Kläger hat bereits am 00. Juli 2020 – und damit selbst ausgehend von dem in der Postzustellungsurkunde enthaltenen Zustelldatum 00. Juli 2020 – fristgerecht Klage gegen den Bescheid erhoben.

Die formell rechtmäßige, insbesondere, da eine Maßnahme in der Vollstreckung getroffen wurde, nach § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG. NRW. ohne Anhörung zulässige Zwangsgeldfestsetzung vom 30. Juni 2020 ist auch materiell rechtmäßig.

Nach § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW (VwVG NRW) kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 00. Juni 2020 erfüllt. Im Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldfestsetzung vom 00. Juni 2020 war zwar die Klagefrist gegen die Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 noch nicht abgelaufen, der Bescheid mithin (noch) nicht unanfechtbar. Aufgrund der in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung angeordneten sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO hatte ein Rechtsmittel jedoch keine aufschiebende Wirkung. Zwischenzeitlich ist die Ordnungsverfügung, da der Kläger keine Rechtsmittel gegen sie eingelegt hat, bestandskräftig und damit unanfechtbar geworden.

Auch der mit Schreiben vom 00. November 2020 gestellte und mit Schreiben vom 00. Dezember 2020 ergänzte, auf die Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 gerichtete Wiederaufgreifensantrag des Klägers ist erfolglos geblieben. Die Beklagte hat den Antrag mit bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 00. Januar 2023 abgelehnt.

Dass die Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 wegen eines Anhörungsmangels formell rechtswidrig ist – insoweit nimmt das Gericht auf seine diesbezüglichen Ausführungen in der Hinweisverfügung vom 00. Januar 2023 im die erste Ablehnung des Wiederaufgreifensantrags des Klägers durch die Beklagte mit Bescheid vom 00. Februar 2021 betreffenden Verfahren 11 K 1422/21 Bezug – steht der Vollstreckung der Ordnungsverfügung ebenfalls nicht entgegen. Was im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf danach – ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit – unberücksichtigt bleiben. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte,

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30/03 –, BVerwGE 122, 293-301 und juris Rn 15 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2021 – 7 B 238/21 –, juris Rn 8, und vom 15. August 2013 – 2 A 740/13 –, juris Rn 8.

Dass die Ordnungsverfügung nach § 44 VwVfG. NRW. nichtig sein könnte, macht weder der Kläger geltend, noch ist dies sonst ersichtlich. Insbesondere führt der festgestellte Anhörungsmangel – wie die Wertung des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. NRW. zeigt – nicht zugleich zur Nichtigkeit der Ordnungsverfügung,

vgl. Schemmer in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 58. Edition, Stand: 01.01.2023, § 44 Rn 32; Kyrill-Alexander Schwarz in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 44 Rn 8; Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 44 Rn 118 m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 23. Auflage 2022, § 44 Rn 9.

Mit der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 wurde dem Kläger für den Fall der Nichtbefolgung der Aufforderungen in Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich und mit einer angemessenen Frist angedroht. Die Androhung ist dem Kläger auch wirksam zugestellt worden, § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW.

Diese Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 00. Juni 2020 stellt auch eine taugliche Grundlage für die hier streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung dar. Zwar ist die Zwangsgeldandrohung vom 00. Juni 2020 trotz ihrer Unanfechtbarkeit auf ihre hinreichende Bestimmtheit zu überprüfen, da sie nur vollzugsfähig ist, wenn der Vollstreckungsschuldner erkennen kann, welches Zwangsmittel er in welchem Fall zu erwarten hat. Leidet die Zwangsgeldandrohung an einem Fehler, der ihre hinreichende Bestimmtheit ausschließt, kann sie trotz Unanfechtbarkeit nicht taugliche Grundlage für eine Zwangsgeldfestsetzung sein.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 10 B 306/00 –, juris Rn 4; VG Aachen, Urteil vom 9, Mai 2006 – 6 K 506/06 –, juris Rn. 27.

An der Bestimmtheit einer einheitlichen Zwangsgeldandrohung im Hinblick auf eine Mehrzahl unterschiedlicher Handlungspflichten fehlt es, wenn nicht erkennbar ist, für den Verstoß gegen welche Handlungspflicht ein Zwangsgeld in welcher Höhe angedroht ist. Eine Androhung zur Durchsetzung mehrerer Verpflichtungen muss erkennen lassen, ob sie sich auf Verstöße gegen jede einzelne Verpflichtung bezieht oder nur auf Verstöße gegen alle Verpflichtungen zugleich; sie muss also „pflichtenscharf“ ausgestaltet werden.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. August 1995 – 5 S 71/95 –, juris Rn 32; VG Aachen, Urteil vom 1. Oktober 2008 – 6 K 1456/08 –, juris Rn 43.

Diesen Anforderungen wurde vorliegend in der Grundverfügung Genüge getan. Denn die Beklagte hat in Bezug auf die Aufforderungen in Ziffer 1 und 2 ein Zwangsgeld von „je“ 5.000,- Euro angedroht, mithin zwischen den beiden Pflichten unterschieden und zugleich deutlich gemacht, dass die auf Ziffer 1 bzw. Ziffer 2 bezogene jeweilige Zwangsgeldandrohung nicht nur dann greift, wenn der Kläger der Ziffer 1 bzw. Ziffer 2 nicht nachkommt, sondern auch dann, wenn er ihr nicht rechtzeitig oder nicht ausreichend Folge leistet. Soweit dem Kläger in Ziffer 2 neben der Nutzungsuntersagung der Garage zu Lagerzwecken auch die Pflicht zur Entfernung der eingebrachten Gegenstände auferlegt wurde, handelt es sich insoweit um eine mit der Nutzungsuntersagung einheitliche und daher mit einem einheitlichen Zwangsgeld durchsetzbare Forderung. Zwar hält das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in den Fällen nicht mehr an seiner früher vertretenen Auffassung fest, wonach zur Nutzungsuntersagung stets auch die Entfernung der zur illegalen Nutzung eingebrachten Gegenstände gehörte, also insoweit eine einheitliche Forderung vorliegt, wenn das Vorhandensein der eingebrachten Gegenstände keine Fortdauer der illegalen Nutzung darstellt,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Januar 2020 – 10 E 434/01 -, juris Ran. 3, vom 31. Oktober 2000 – 10 B 1597/00 –, nrwe.de, vom 23. Februar 1999 – 10 B 13/99 – n.v. und vom 23. Juli 1992 – 7 B 2327/92, n.v.

Denn eine Nutzungsuntersagung befolgt der Ordnungspflichtige regelmäßig durch das bloße Unterlassen der ihm untersagten Nutzung. Vorliegend stellt die Belassung der eingebrachten Gegenstände jedoch gerade die Fortsetzung der ungenehmigten Nutzung der Garage zu Lagerzwecken dar. Ungeachtet dessen hat die Beklagte allerdings die vorliegend streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung ausweislich der Begründung des Bescheides ohnehin nur auf einen von ihr festgestellten Verstoß gegen die Nutzungsuntersagung betreffend die Nutzungseinheiten 1 und 2, mithin gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 und nicht (auch) auf einen Verstoß gegen die Nutzungsuntersagung der Garagen zu Lagerzwecken in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung gestützt.

Der Kläger ist der Aufforderung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nach dem maßgeblichen Zeitpunkt der Zustellung der Ordnungsverfügung am 00. Juni 2020 nicht nachgekommen. Ihm war in Ziffer 1 die Nutzung der Nutzungseinheiten 1 und 2 zu Beherbergungs- und/oder Unterkunftszwecken nach dem in der Ordnungsverfügung näher dargelegten Nutzungskonzept untersagt worden.

Unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Ordnungsverfügung ist deren Ziffer 1 dahingehend auszulegen, dass es der Kläger zu unterlassen hatte, das Gebäude zur Unterbringung von Leih- bzw. Zeitarbeitnehmern im Rahmen des von der Beklagten festgestellten und in der Begründung der Ordnungsverfügung im Einzelnen dargelegten Nutzungskonzepts zu verwenden bzw. von Dritten verwenden zu lassen, und dass ihn ein Handlungsgebot zum aktiven Tätigwerden traf, die ihm zur Verfügung stehenden eigentums- und mietvertraglichen Möglichkeiten zu ergreifen, um baurechtswidrige Nutzungen abzustellen und ihre Wiederaufnahme zu verhindern. Auf die näheren Ausführungen zur Auslegung der Ordnungsverfügung vom 00. Juli 2021, die das Gebäude L. Straße 00 und einen identisch gefassten Tenor betrifft, im Urteil vom 8. Dezember 2022 (11 K 4137/21) wird Bezug genommen.

Aus den im Verwaltungsvorgang dokumentierten Feststellungen wird deutlich, dass der Kläger jedenfalls zum Zeitpunkt der Ortsbesichtigung am 00. Juni 2020 weiterhin das ihm untersagte Nutzungskonzept verfolgte bzw. durch Dritte verfolgen ließ, da in beiden von der Nutzungsuntersagung betroffenen Nutzungseinheiten des Gebäudes insgesamt noch 10 Personen untergebracht waren, bei denen es sich nach den erfassten Namen weiterhin ausschließlich um rumänische Staatsangehörige handelte, zwischen denen – eventuell mit Ausnahme zweier männlicher Bewohner der Nutzungseinheit 2 mit gleichem Nachnamen – keine erkennbaren persönlichen oder verwandtschaftlichen Beziehungen bestanden. Zwar hat die Beklagte im Ortstermin am 00. Mai 2020, der zum Erlass der Nutzungsuntersagung vom 00. Juni 2020 geführt hat, die damals angetroffenen 17 Bewohner der Nutzungseinheiten 1 und 2 nicht namentlich erfasst. Es ist daher zwar nicht feststellbar, ob es sich bei den am 00. Juni 2020 angetroffenen Personen noch um dieselben handelte, die bereits am 20. Mai 2020 in den Räumlichkeiten untergebracht waren. Dies steht der Feststellung eines Verstoßes gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung jedoch nicht entgegen. Im Falle der Personenidentität hätte der Kläger die Nutzungsuntersagung, mit der ihm auch aufgegeben worden war, die beiden Nutzungseinheiten von den „derzeit dort untergebrachten Personen“ zu räumen, am 24. Juni 2020 erst unvollständig erfüllt, was die Festsetzung des Zwangsgeldes rechtfertigt, da die Beklagte die Ziffer 1 bereits für den Fall, dass der Kläger der Nutzungsuntersagung für die Nutzungseinheiten 1 und 2 zu Beherbergungs- und/oder Unterkunftszwecken „nicht ausreichend Folge leistet“ mit einem Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro bewehrt hat. Hätte der Kläger die beiden Nutzungseinheiten dagegen – nach teilweiser oder vollständiger Räumung der am 20. Mai 2020 dort untergebrachten 17 Personen – bereits (erneut) zur Unterbringung anderer Leih- bzw. Zeitarbeitnehmer seiner Firma genutzt bzw. nutzen lassen, läge ebenfalls ein die Zwangsgeldfestsetzung rechtfertigender Verstoß gegen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vor. Denn ungeachtet der (allerdings ohnehin nur) hinsichtlich der Nutzungseinheit 1 erfolgten Reduzierung der Belegungsdichte – vier statt elf untergebrachte Personen – spricht die Tatsache, dass es sich bei den angetroffenen insgesamt immer noch 10 Personen weiterhin um rumänische Staatsangehörige handelt, zwischen denen – wie ausgeführt eventuell mit Ausnahme zweier Bewohner gleichen Nachnamens – keine engen persönlichen oder gar familiären Beziehungen erkennbar sind, die ein derart enges Zusammenleben im Sinne einer auf Dauer angelegten Wohngemeinschaft erklären könnten, und vor dem Hintergrund, dass der Wechsel der Bewohner dann innerhalb eines Zeitraums von gerade einmal einem Monat (seit der Ortsbesichtigung am 00. Mai 2020) erfolgt wäre, nachdrücklich für die Fortsetzung des von der Beklagten untersagten Nutzungskonzepts mit häufigen Bewohnerwechseln und hoher Belegungsdichte.

Die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes entspricht dem angedrohten Betrag. Weitere Ausführungen hinsichtlich einer Ermessensausübung zur Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes waren angesichts des ermessenslenkenden Charakters des § 64 Satz 1 VwVG NRW im Sinne der Grundsätze über das intendierte Ermessen entbehrlich,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2013 – 2 B 219/13 –, juris Rn 22.

Die Zwangsgeldfestsetzung ist auch verhältnismäßig. Insbesondere ist die Beugefunktion des Zwangsgeldes erfüllt. Die Unverhältnismäßigkeit eines Zwangsmittels ist nur anzunehmen, wenn der Pflichtige alles ihm Zumutbare unternommen hat, um der Forderung nachzukommen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juli 2017 – 14 B 397/17 –, juris Rn 9.

Derartige Bemühungen vermag das Gericht im vorliegenden Fall nicht zu erkennen. Der Kläger hatte im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung ersichtlich nicht alle tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft, um das ihm untersagte Nutzungskonzept zu beenden.

Schließlich liegt entgegen der Ansicht des Klägers auch kein Vollstreckungshindernis vor. Von ihm wird dadurch nichts rechtlich Unmögliches verlangt, dass keine Duldungsverfügungen gegenüber der angeblichen Untermieterin bzw. den Bewohnern der Nutzungseinheiten 1 und 2 erlassen worden sind. Die Beklagte musste vorliegend schon deshalb nicht den Erlass einer Duldungsverfügung gegenüber den Untermietern erwägen, weil der Kläger nichts dafür vorgetragen hat, dass sich die Fa. W. I. GmbH, die nach den Angaben des Klägers in den zahlreichen, andere seiner Gebäude in H. betreffenden Parallelverfahren im Zeitraum vom 00. Juni 2020 bis 00. Oktober 2020 Hauptmieterin der im Eigentum des Klägers stehenden Gebäude gewesen sein soll (den angeblich mit Wirkung zum 00. Juni 2020 geschlossenen Hauptmietvertrag hat der Kläger allerdings im Verwaltungsverfahren nicht vorgelegt) bzw. deren Untermieter sich einer Umsetzung der Nutzungsuntersagung durch den Kläger widersetzen werden. Eine Duldungsverfügung darf aber nicht rein vorsorglich ausgesprochen werden. Es bedarf ihrer erst, wenn das Vollstreckungshindernis in Wahrheit besteht,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2013 – 2 A 923/13 – und Urteil vom 9. Juli 1992 – 10 A 1478/89 –, beide juris.

Die nach §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 63 VwVG NRW erfolgte Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- Euro ist dagegen rechtswidrig.

Zwar führt es vorliegend nicht auf einen Bestimmtheitsmangel der erneuten Zwangsgeldandrohung, dass die Beklagte in der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 noch ein Zwangsgeld von „jeweils“ 5.000,- Euro in Bezug auf die Aufforderungen in Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung angedroht hatte, nunmehr aber für den Fall der Nichtbefolgung der Ordnungsverfügung ein einheitliches Zwangsgeld von 10.000,- Euro androht.

Den bereits oben dargelegten Anforderungen an die „Pflichtenschärfe“ der Zwangsgeldandrohung wurde auch vorliegend Genüge getan. Denn die neue Androhung gilt ausdrücklich für den Fall, dass der Kläger der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 „nicht oder nicht vollständig nachkommt“. Für den Kläger ist damit erkennbar, dass ihm die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 10.000,- Euro droht, wenn er gegen Ziffer 1 oder gegen Ziffer 2 oder gegen beide Ziffern der Ordnungsverfügung vom 00. Juni 2020 verstößt.

Die Zwangsgeldandrohung leidet aber an einem Ermessensfehler, § 114 Satz 1 VwGO. Ein Ermessensnichtgebrauch wegen der im Bescheid vom 00. Juni 2020 fehlenden Begründung der erneuten Zwangsgeldandrohung ist zwar nicht festzustellen, denn die Erhöhung des Zwangsgeldes beinhaltet denknotwendig eine solche Ermessensentscheidung. Die Beklagte hat aber bei ihrer Entscheidung besondere Umstände des vorliegenden Einzelfalls außer acht gelassen. Die Ermessensentscheidung, die zur Androhung eines einheitlichen höheren Zwangsgeldes geführt hat, ist damit jedenfalls defizitär. Die Beklagte hat im Rahmen des Ortstermins am 00. Juni 2020, dessen Feststellungen allein Grundlage der streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung mit erneuter Zwangsgeldandrohung waren, nicht festgestellt, dass der Kläger im maßgeblichen Zeitraum nach der Zustellung der Ordnungsverfügung vom 12. Juni 2020 (auch) gegen die in Ziffer 2 enthaltene Aufforderung, die Garagen auf dem Grundstück L. Straße 000 nicht mehr zu Lagerzwecken zu nutzen und die eingebrachten Gegenstände zu entfernen, verstoßen hat. Dem Verwaltungsvorgang lässt sich weder entnehmen, dass die Beklagte die Garagen am 00. Juni 2020 überhaupt kontrolliert hat, noch ggfs. dass und welche der Genehmigungslage nicht entsprechende Nutzung dieser Garagen sie festgestellt hat. Ob in Anbetracht des Fehlens einer § 13 Abs. 6 Satz 2 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes des Bundes entsprechenden Regelung im VwVG NRW die Androhung eines höheren Zwangsgeldes als ursprünglich angedroht (10.000,-- statt 5.000,-- Euro) ohne zwischenzeitlich festgestellten Verstoß des Klägers überhaupt möglich ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung.

Vgl. zu den hierzu vertretenen Ansichten Lemke, in: Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz, 1. Auflage 2012, § 13 Rn 35, Fn. 3 m.w.N.

Jedenfalls hat sich die Beklagte im Rahmen der Ermessensentscheidung zum Erlass der neuen – jetzt einheitlichen – Zwangsgeldandrohung nicht damit auseinandergesetzt, dass (und weshalb) das Zwangsgeld auch ohne feststellbaren Verstoß des Klägers gegen Ziffer 2 der Ordnungsverfügung insgesamt und einheitlich für jeden künftigen Verstoß gegen die Ordnungsverfügung – also nicht nur für den Fall eines erneuten Verstoßes gegen Ziffer 1 sondern auch eines ersten Verstoßes gegen Ziffer 2 – von 5.000,- auf 10.000,- Euro erhöht werden soll. Hieraus folgt im Übrigen zugleich abweichend vom Regelfall,

vgl. zum Regelfall einer Zwangsgelderhöhung bei Fortbestand des Verstoßes gegen die Ordnungsverfügung: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 16. September 2021 – 5 L 955/21 –, juris Rn 35,

ein – vorliegend ebenfalls nicht erfülltes – besonderes Begründungserfordernis der Ermessensentscheidung nach § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG. NRW.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.