Verwaltungsgericht Düsseldorf, 29 L 23/22

Gründe

Der am 7. Januar 2022 sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung der Klage 29 K 78/22 gegen Nr. 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 6. Januar 2022 anzuordnen,

hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.

Der Antrag ist als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das Gericht kann gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, wenn die aufschiebende Wirkung der Klage kraft Gesetzes entfällt. Dies ist hier der Fall. Bei der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin, mit der die Durchführung des angemeldeten Aufzugs untersagt wird, handelt es sich um eine infektionsschutzrechtliche Maßnahme, da sie auf § 7 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierung mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 3. Dezember 2021 in der ab dem 30. Dezember 2021 gültigen Fassung sowie § 28 Abs. 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) gestützt wird. Für solche infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen entfällt die aufschiebende Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. §§ 28 Abs. 1, 28 Abs. 3, 16 Abs. 8 IfSG, § 20 des Gesetzes zur Regelung besonderer Handlungsbefugnisse im Rahmen einer epidemischen Lage von nationaler oder landesweiter Tragweite und zur Festlegung der Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (Infektionsschutz- und Befugnisgesetz – IfSBG NRW) kraft Gesetzes.

Der Antrag ist auch begründet. Das Gericht macht von der ihm durch § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eingeräumten Befugnis, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen einen sofort vollziehbaren Verwaltungsakt anzuordnen, Gebrauch, wenn eine Interessenabwägung ergibt, dass das private Interesse des Betroffenen, von Vollziehungsmaßnahmen (vorerst) verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der getroffenen Maßnahme überwiegt. Bei der Interessenabwägung spielt neben der gesetzgeberischen Grundentscheidung die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsakts eine wesentliche Rolle. Ergibt diese – im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische – Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Interesse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt hingegen als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt nach der gesetzgeberischen Wertung das behördliche Vollziehungsinteresse. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung vorzunehmen.

Danach überwiegt vorliegend das private Aufschubinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der Vollziehung von Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 6. Januar 2022. Es spricht nach summarischer Prüfung Überwiegendes dafür, dass die streitgegenständliche Anordnung rechtswidrig ist.

Es fehlt an einer tragfähigen Rechtsgrundlage für die Anordnung der Antragsgegnerin als örtlicher Ordnungsbehörde in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, mit der sie die Durchführung des angemeldeten Aufzugs untersagt und die Zulässigkeit lediglich der Durchführung einer Kundgebung festgestellt hat.

Die Antragsgegnerin stützt sich auf § 7 CoronaSchVO i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG. § 28 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 IfSG bestimmt: Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde u.a. Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten (§ 28 Abs. 1 Satz 3 IfSG).

§ 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG, der der zuständigen Behörde die Untersagung von oder die Erteilung von Auflagen für das Abhalten von Veranstaltungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften ermöglicht hat, ist nicht mehr anwendbar. Die in § 28a Abs. 1 IfSG aufgelisteten notwendigen Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) können nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift nur für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 durch den Deutschen Bundestag angeordnet werden.

Die Voraussetzung der Anwendung des § 28a Abs. 1 IfSG, nämlich die Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag, ist jedoch nicht mehr gegeben. Mangels einer nochmaligen Feststellung ihres Fortbestehens innerhalb von drei Monaten nach dem 25. August 2021 ist die Anwendungsvoraussetzung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite mit Ablauf des 25. November 2021 nicht mehr gegeben.

Vgl. BeckOK InfSchR/Johann/Gabriel, IfSG, 9. Edition, Stand: 20. Dezember 2021, § 28a Rn. 2.

Für vor dem Auslaufen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite getroffene Maßnahmen sieht § 28 Abs. 9 IfSG eine Übergangsfrist vor. Danach bleiben die Absätze 1 bis 6 nach dem Ende einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite bis längstens zum Ablauf des 19. März 2022 für Schutzmaßnahmen nach § 28a Absatz 1 IfSG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG anwendbar, die bis zum 25. November 2021 in Kraft getreten sind. Zweck der Übergangsfrist ist der Erhalt einer Rechtsgrundlage für die bis zum Stichtag in Kraft getretenen, auf § 28a Absatz 1 IfSG gestützten Allgemeinverfügungen und Rechtsverordnungen der Länder bis zum 19. März 2022.

Vgl. BeckOK InfSchR/Johann/Gabriel, IfSG, 9. Edition, Stand: 20. Dezember 2021, § 28a Rn. 62.

Unter diese Übergangsfrist fällt die streitgegenständlichen Anordnung nicht, weil sie nicht vor dem 25. November 2021 erlassen wurde.

Die Vorschrift in § 28a Abs. 8 IfSG, wonach die Absätze 1 bis 6 auch nach dem Ende einer durch den Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite angewendet werden können, findet keine Anwendung, weil hierfür die Feststellung der Anwendbarkeit der Absätze 1 bis 6 durch das Parlament in dem betroffenen Land Voraussetzung ist. Eine solche Feststellung wurde in Nordrhein-Westfalen nicht getroffen.

Ein Rückgriff auf die Generalklausel in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dürfte zumindest im Anwendungsbereich der in § 28a Abs. 1 IfSG genannten Regelbeispiele bei der im einstweiligen Rechtsschutz nur möglichen summarischen Prüfung nicht zulässig sein.

Bei § 28a IfSG handelt es sich um eine Sonderregelung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19). Sie dient insbesondere dazu, angesichts der länger andauernden Pandemielage und fortgesetzt erforderlichen eingriffsintensiven Maßnahmen den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 des Grundgesetzes (GG) durch eine gesetzliche Präzisierung im Hinblick auf Dauer, Reichweite und Intensität möglicher Maßnahmen Rechnung zu tragen.

Vgl. BeckOK InfSchR/Johann/Gabriel, IfSG, 9. Edition, Stand: 20. Dezember 2021, § 28a Rn. 1 m.w.N.

Die im Katalog der Regelbeispiele genannten Eingriffsbefugnisse für die von ihnen erfassten Lebenssachverhalte bei der Eindämmung der Corona-Pandemie, hier die Erteilung von Auflagen für Versammlungen, sind gegenüber der Generalklausel als speziellere Befugnisse ausgestaltet. Sie schließen einen (ergänzenden) Rückgriff auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG in ihrem sachlichen Anwendungsbereich aus. Dies gilt umso mehr, je detaillierter ein Lebenssachverhalt durch ein Regelbeispiel ausgestaltet wird. Andernfalls liefen die Regelbeispiele des § 28a Abs. 1 IfSG, die in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG für grundrechtsrelevante Eingriffsbefugnisse der Verwaltung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage schaffen und die Eingriffsbefugnisse gleichzeitig determinieren sollen, leer.

VGH München, Beschluss vom 19. Januar 2021 – 20 NE 21.76 –, juris, Rn. 31; BeckOK InfSchR/Johann/Gabriel, IfSG, 9. Edition, Stand: 20. Dezember 2021, § 28a Rn. 3a.1.

Für diese Auslegung spricht auch die Regelung in § 28a Abs. 8 IfSG. Diese gibt den Ländern unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit, auch nach dem Ende einer durch den Deutschen Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite die Absätze 1 bis 6 weiter anzuwenden. Darunter fallen auch Maßnahmen nach § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG, die unter anderem Versammlungen betreffen. Die Untersagung von Versammlungen ist jedoch ausdrücklich ausgeschlossen (§ 28a Abs. 8 Satz 1 Nr. 3 IfSG). Das zeigt zum einen, dass der Gesetzgeber gerade den Bereich der Versammlungen in § 28a IfSG sehr detailliert geregelt hat, und zum anderen, dass die Möglichkeit der Untersagung von Versammlungen im Sinne von Art. 8 GG wieder in die Hände der hierfür grundsätzlich zuständigen Versammlungsbehörden gelegt werden sollte. Macht das betroffene Land, wie das Land Nordrhein-Westfalen, von der Möglichkeit der Feststellung der Anwendbarkeit der Absätze 1 bis 6 keinen Gebrauch, bedeutet dies, dass nicht nur für die Untersagung von Versammlungen oder Aufzügen, sondern auch für die Erteilung von Auflagen (wieder) ausschließlich das Versammlungsgesetz maßgeblich und die Versammlungsbehörden zuständig sein sollen.

§ 7 Abs. 1 CoronaSchVO, der als zuständige Behörde im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG die örtliche Ordnungsbehörde bestimmt, geht dennoch nicht ins Leere. In § 28a Abs. 7 Satz 1 IfSG sind notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG aufgeführt, die unabhängig von einer durch den Deutschen Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite getroffen werden können. Die dort unter Nr. 1 bis 8 genannten Maßnahmen kann die örtliche Ordnungsbehörde anordnen. Versammlungen oder Aufzüge im Sinne von Art. 8 GG sind hiervon allerdings nicht erfasst.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes und erfolgt wegen der der Sache nach begehrten Vorwegnahme der Hauptsache in voller Höhe des Auffangstreitwerts.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diese Entscheidung kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerde ist nicht gegeben in Streitigkeiten über Kosten, Gebühren und Auslagen, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,‑‑ Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst 3-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.