Verwaltungsgericht Düsseldorf, 28 K 5702/19

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. einen Lebensmitteldiscountmarkt. Der Lebensmitteldiscountmarkt hat eine Verkaufsfläche von 1.181,99 m². Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 00 der Beklagten aus dem Jahr 1976. Nach der Art der Nutzung setzt der Bebauungsplan ein Gewerbegebiet auf der Grundlage der BauNVO 1968 fest.

Mit am 26. März 2018 eingegangenem Schreiben vom 15. März 2018 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheides zur Erweiterung der Verkaufsfläche des Lebensmitteldiscountmarktes auf 1.399,07 m².

Nach Anhörung stellte die Beklagte die Bauvoranfrage durch in Bestandskraft erwachsenen Bescheid vom 13. Juli 2018 in Hinsicht auf den Beschluss des Rates der Beklagten vom 25. September 2014 zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 00 - 00. Änderung- „Gewerbegebiet T. Straße - Nord von der Bahnlinie bis zu den Tennisplätzen“ für einen Zeitraum von zwölf Monaten zurück. Ausweislich der Verwaltungsvorlage zu dem Aufstellungsbeschluss (Drs. ST 14/147) wurde dieser mit der Zielstellung gefasst, den „Sonderstandort T. Straße […] gemäß Einzelhandelskonzept […] primär zu einem Standort für großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nicht nahversorgungsrelevantem Hauptsortiment [zu]entwickeln“. „Ergänzend soll [er] als Standort für kleinflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nicht nahversorgungsrelevantem Hauptsortiment dienen. Die Bebauungsplanänderung soll entsprechende Festsetzungen treffen und Betriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevantem Hauptsortiment künftig ausschließen.“ Der Zurückstellungsbescheid ist der Klägerin am 17. Juli 2018 zugestellt worden.

In seiner Sitzung am 21. Mai 2019 beschloss der Rat der Beklagten die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 000 „Gewerbegebiet Y. “. Zugleich beschloss der Rat der Beklagten zur Sicherung der Planung für Teile des Plangebiets eine Veränderungssperre. Das Grundstück der Klägerin liegt im Geltungsbereich dieser Satzung. Der Aufstellungsbeschluss und die Satzung sind im Amtsblatt der Beklagten vom 13. Juni 2019 bekannt gemacht worden. Ausweislich der Verwaltungsvorlage zu dem Aufstellungsbeschluss (Drs. ST 14/1592) wurde dieser mit der Zielstellung gefasst, ein Gewerbegebiet gemäß § 8 BauNVO 2017 zwecks städtebaulicher Restrukturierung des Gewerbestandortes auszuweisen. Der Bauleitplanentwurf überlagere das gesamte Gewerbegebiet im Bereich des zentralen Siedlungsbereichs der Stadt Y. , für den verschiedene Bebauungspläne unterschiedlichen Alters existierten. Zu der Veränderungssperre heißt es in der Verwaltungsvorlage: „Aufgrund der Gebietsgröße, der hier angetroffenen städtebaulichen Struktur und der hiermit verbundenen inhaltlichen Komplexität des Planverfahrens wird die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 000 „Gewerbegebiet Y. “ einen größeren Zeitraum in Anspruch nehmen. Eine Veränderungssperre dient in diesem Zusammenhang als das bauleitplanerische Sicherungsinstrument, um zu gewährleisten, dass nicht durch die Verwirklichung von Bauvorhaben oder durch Nutzungsänderungen vor Ort vollendete Tatsachen geschaffen werden, die das förmliche Planverfahren nutzlos erscheinen lassen.“

In seiner Sitzung am 6. Mai 2021 beschloss der Rat der Beklagten die Verlängerung der Geltungsdauer der Satzung über die Veränderungssperre um ein Jahr. Die am 14. Juni 2021 in Kraft getretene Satzung ist im Amtsblatt der Beklagten vom 1. Juni 2021 bekannt gemacht worden.

Die Klägerin hat am 29. Juli 2019 Klage auf Erteilung des Bauvorbescheides erhoben.

Durch Bescheid vom 15. Oktober 2019 versagte die Beklagte nach Anhörung den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides mit Verweis auf die Veränderungssperre.

Die Klägerin hat den Versagungsbescheid durch Schriftsatz vom 25. Oktober 2019 zum Gegenstand des Klageverfahrens gemacht und zunächst beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 für die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² positiv zu bescheiden, hilfsweise, den Bescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 einen positive Bauvorbescheid zu der Frage zu erteilen, ob die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² nach Art der baulichen Nutzung unter Ausklammerung des Rücksichtnahmegebots zulässig ist, hilfsweise, den Bescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 einen positive Bauvorbescheid zu der Frage zu erteilen, ob die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² nach Art der baulichen Nutzung unter Ausklammerung des Rücksichtnahmegebots und der Frage schädlicher Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB zulässig ist, hilfsweise, festzustellen, dass die Beklagte zum Zeitpunkt unmittelbar vor Zurückstellung der Bauvoranfrage durch Bescheid vom 13. Juli 2018 verpflichtet war, ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 für die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² positiv zu bescheiden, hilfsweise, festzustellen, dass die Beklagte zum Zeitpunkt unmittelbar vor Inkrafttreten der Satzung über die Veränderrungssperre für einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. 000 „Gewerbegebiet Y. “ verpflichtet war, ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 für die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² positiv zu bescheiden.

Zur Begründung der Klage führt sie im Wesentlichen aus: Die Veränderungssperre könne dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden. Ihr Grundstück unterliege mittlerweile einer individuellen Sperrzeit von über drei Jahren. Für eine in das vierte Jahr gehende Sperrzeit lägen aber keine hinreichenden Gründe vor. Nach Inkrafttreten der Veränderungssperre seien die Zeiten sowohl der faktischen als auch der förmlichen Zurückstellung auf der Grundlage des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB anzurechnen. Hieran ändere auch der Umstand nichts, dass sich die Beklagte in ihrem Zurückstellungsbescheid vom 13. Juli 2018 noch auf die Sicherung der in Aufstellung befindlichen 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 berufen habe, während die am 13. Juni 2019 in Kraft getretene Veränderungssperre der Sicherung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 000 dienen solle. Für die Frage, ob bei der hintereinander geschalteten Anwendung von Sicherungsinstrumenten diese für das betroffene Grundstück zusammenzurechnen sind, komme es sowohl für das Instrument der Zurückstellung gemäß § 15 BauGB, als auch für das Sicherungsinstrument der Veränderungssperre, darauf an, ob diese sich auf verfahrensmäßig und materiell völlig unterschiedliche Planungen beziehen. Nur wenn die neu beschlossene Veränderungssperre eine neue Planung sichere, seien auf diese Veränderungssperre weder frühere Zurückstellungen zur Sicherung der alten Planung anzurechnen noch eine Addition der Geltungsdauer mit früheren Veränderungssperren vorzunehmen. Dafür sei erforderlich, dass es sich nicht nur verfahrensmäßig um eine neue Planung handele, sondern materiell-rechtlich ein neues städtebauliches Ziel verfolgt werde oder unter Berücksichtigung desselben städtebaulichen Ziels jedenfalls andere und ihrerseits hinreichend gewichtige Festsetzungen in den Blick genommen würden. Davon ausgehend seien die Zeiten der Zurückstellung und der Veränderungssperre hier zu addieren. Denn sowohl mit der Zurückstellung als auch mit der Veränderungssperre verfolge die Beklagte das Ziel, im Kern dieselben Planungsabsichten zu sichern. Zwar habe die Plangeberin hier formal einen neuen Beschluss für die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 000 gefasst. Indes verfolge sie mit dem Bebauungsplan Nr. 000 – jedenfalls für den Bereich, in dem ihr Grundstück belegen sei – kein anderes städtebauliches Ziel, als jenes, das bereits mit dem Beschluss zur Aufstellung der 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 in den Blick genommen worden sei. So sehe die am 25. September 2014 im Rat der Stadt Y. behandelte Beschlussvorlage zur Aufstellung der 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 ausdrücklich vor, dass für den Bereich der T. Straße das Ziel verfolgt werde, zentrenrelevante Sortimente dort auszuschließen und den Einzelhandel auf nicht-zentrenrelevante Sortimente zu beschränken. Als Sonderstandort solle der Bereich primär zu einem Standort für großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht-zentren- und nicht-nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten entwickelt werden. Ergänzend solle es am Standort auch kleinflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht-zentren- und nicht-nahversorgungsrelevanten Hauptsortimentern geben. Entsprechend solle der Betrieb mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten durch die Festsetzung der 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 ausgeschlossen werden. Der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan Nr. 000 wiederrum sehe zwar ein erweitertes Plangebiet vor. Jedoch sei der für die 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 vorgesehene Bereich der T. Straße hier vollumfänglich weiterhin enthalten. Gemäß der dem Aufstellungsbeschluss des Rates der Stadt Y. vom 21. Mai 2019 zugrunde liegenden Beschlussvorlage werde für den Bereich der T. Straße wiederrum ausgeführt, dass dort Einzelhandelbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten ausgeschlossen werden sollen. Hingegen sehe die Beschlussvorlage auch hier weiterhin ausdrücklich vor, dass Einzelhandelsbetriebe mit nicht-zentrenrelevanten Sortimenten entlang der T. Straße weiterhin zulässig sein sollen. Dies stelle keine neue städtebauliche Zielsetzung dar, sondern verfolgt im Kern dasselbe städtebauliche Ziel. In der obergerichtlichen Rechtsprechung sei festgehalten worden, dass weitreichendere Modifikationen der Planung der durch eine Veränderungssperre gesicherten Planung immanent seien. Deshalb überdehne es die Verpflichtung des Eigentümers, planbedingte Nutzungsbeschränkungen seines Grundstücks vorübergehend hinnehmen zu müssen, wenn man in diesen Fällen stets eine neue Planung annehmen wollte. Deshalb ändere es grundsätzlich nichts an der Weiterverfolgung des ursprünglichen Planungskonzepts, wenn der ursprüngliche Planungsentwurf für den von der Veränderungssperre erfassten Bereich zwischenzeitlich durch räumliche Veränderungen, etwa Verkleinerungen und Änderungen einzelner Festsetzungen über das bauliche Nutzungsmaß, die Stellung der Baukörper, die überbaubaren Grundstücksflächen, die Verkehrsflächen usw. nicht unerheblich modifiziert werde. Danach verfolge die Plangeberin für den Bereich der T. Straße maßgeblich dasselbe städtebauliche Ziel mit dem Bebauungsplan Nr. 000, das sie schon bei der Aufstellung der 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 im Blick gehabt habe. Sie wolle den Einzelhandel mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten ausschließen, während sie den Einzelhandel mit nicht-nahversorgungs- und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten weiterhin ermöglichen wolle. An den Planungsabsichten für diesen Bereich habe sich nichts geändert. Sonach seien die hintereinandergeschalteten Sicherungsinstrumentarien der Zurückstellung in Bezug auf die Aufstellung der 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 und die Veränderungssperre zur Sicherung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 000 zusammenzurechnen. Dann sei aber bereits am 26. Juni 2021 (rechne man die faktische Sperrzeit mit) bzw. am 17 Juli 2021 (stelle man auf den Zurückstellungsbescheid ab) für ihr Grundstück eine Sperrzeit von drei Jahren abgelaufen. Die individuell abgelaufene Sperrzeit von über drei Jahren für das Vorhabengrundstück überschreite die zulässige Sperrfrist. Dies gelte selbst dann, wenn man zu dem Ergebnis käme, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der bei der Berechnung der individuellen Sperrzeit die der Gemeinde gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB eingeräumte Möglichkeit der Verlängerung der Veränderungssperre um ein drittes Jahr regelmäßig mit einzurechnen sei, auch auf die Möglichkeit der Verlängerung in ein viertes Jahr nach § 17 Abs. 2 BauGB zu übertragen sei. Besondere Umstände, die der Gemeinde eine Verlängerung in das vierte Jahr hinein erlauben würden, lägen hier nicht vor. Vorliegend handele es sich um ein vergleichsweise einfaches Bebauungsplanverfahren. Im Kern verfolge die Stadt Y. für den Bereich der T. Straße das Ziel, den Einzelhandel mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten auszuschließen. Unabhängig davon, dass dies unzulässig sei, da angesichts der Versorgungsfunktion des Bereichs T. Straße ein solcher Ausschluss dort weder städtebaulich gerechtfertigt noch abwägungsgerecht wäre, sei dies aber jedenfalls hinsichtlich des zu wählenden Planungsinstrumentariums mit keinen besonderen Schwierigkeiten verbunden. Die Gemeinde selbst gebe sich überzeugt, die Ausschlussplanung rechtmäßig festsetzen zu können. Besondere Umstände i. S. v. § 17 Abs. 2 BauGB seien hier nicht ersichtlich.

Mangels sicherungsfähiger Planung erweise sich die Veränderungssperre zudem als unwirksam. Das für die Wirksamkeit einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB notwendige Sicherungsbedürfnis setze eine sicherungsfähige Planung voraus. Zwar müsse die in Aufstellung befindliche Planung nicht denselben strengen Voraussetzungen entsprechen, wie dies für den späteren Bebauungsplan der Fall sei. Ein Sicherungsbedürfnis könne aber nicht für eine Planung bestehen, die von vornherein verfehlt sei. Diesen Anforderungen werde die Planung hier nicht gerecht. Gemäß des Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan Nr. 000 solle dieser zukünftig einen Einzelhandelsausschluss für die „von Einzelhandelsstandorten über prägten Teilbereiche des Gewerbegebietes“ für sämtliche Einzelhandelsnutzungen – unabhängig von Größe und Zentrenrelevanz – festsetzen. Eine Ausnahme solle nur für den Annexhandel ermöglicht werden. Im Bereich der durch Einzelhandel geprägten Teilbereiche beiderseits der T. Straße solle zukünftig ein Einzelhandelsausschluss für Einzelhandelsnutzung mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten festgesetzt werden. Zur Begründung sei darauf verwiesen worden, die Innenstadt Xantens müsse durch gezielte Bauleitplanungen vor Beeinträchtigungen und in ihrer Entwicklungsfähigkeit geschützt werden. Nach der von der Beklagten in Auftrag gegebenen und der Verwaltungsvorlage zum Aufstellungsbeschluss beigefügten Stellungnahme der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH (GMA) vom 24. April 2019 zur geplanten Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 000 solle ein Missverhältnis in der Entwicklung zwischen den „Ausstattungskennziffern im Innenstadtzentrum“ und der positiven Entwicklung des Ergänzungsstandortes T. Straße bestehen. Daher bestehe das Erfordernis, die Innenstadt Xantens durch gezielte Bauleitplanung in ihrer Entwicklungsfähigkeit zu schützen. Indes verkenne die Stellungnahme, dass für großflächige Einzelhandelsvorhaben in der Innenstadt von Y. überhaupt kein Flächenpotenzial bestehe. Die Stellungnahme selbst halte zu Beginn noch für den Bereich des Vorhabenstandortes an der T. Straße fest, es handele sich „um einen bereits etablierten Einzelhandelsstandort mit gesamtstädtischer Versorgungsfunktion“ sowie „einen wichtigen Einzelhandelsstandort, der wesentlich zur Mitte zentralen Versorgungbedeutung von Y. beiträgt“. Dort könnten – so die Stellungnahme weiter – Einzelhandelsnutzungen angesiedelt werden, „die in der kleinteiligen Innenstadt von Y. keine Flächen vorfinden“. Diese Feststellungen deckten sich mit jenen der Fortschreibung des Einzelhandelskonzeptes für die Stadt Y. vom 24. November 2015, in welchem der Bereich der T. Straße ausdrücklich als „Ergänzungsstandort“ bezeichnet werde. Dort seien Ansiedlungen möglich, die im Bereich des kleinteiligen Innenstadtzentrums nur schwer zu integrieren seien. Wörtlich heiße es in der Fortschreibung des Einzelhandelskonzeptes: „Aufgrund der kleinteiligen Struktur des Innenstadtzentrums ist ein „klassisches“ Lebensmittelangebot (> 800 m² Verkaufsfläche) dort nicht realisierbar. Hier sollte der Schwerpunkt auf spezielle, auch touristische Angebote gelegt werden.“ Im Ergebnis beabsichtige die Beklagte im Bereich des Bebauungsplans Nr. 000 solche Betriebe auszuschließen, die aufgrund der faktischen Gegebenheiten in der Innenstadt gar nicht angesiedelt werden könnten. So halte die Fortschreibung des Einzelhandelskonzeptes weiterhin auch fest, dass ca. 88 % der Einzelhandelsbetriebe im Innenstadtzentrum nur über Ladengößen bis 200 m² Verkaufsfläche verfügten, während mittlere Betriebe im Bereich von 201-400 m² Verkaufsfläche mit insgesamt 10 % vertreten sein. Entgegen seinen Betriebe mit über 400 m² Verkaufsfläche – welche das Konzept als „groß“ bezeichne – dort mit einem Anteil von 2 % an den vorhandenen Einzelhandelsbetrieben zu finden. Vor diesem Hintergrund beabsichtige die Beklagte mit dem Ausschluss sämtlicher Einzelhandelsnutzungen im Bereich des bisher von Einzelhandelsstandorten nicht überprägten Teils des Gewerbegebietes und des Einzelhandels mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Bereich der T. Straße Solche Einzelhandelsnutzungen in das Innenstadtzentrum zu lenken, die dort schlicht „keinen Platz“ fänden. Eine solche Planung sei nicht etwa nur abwägungsfehlerhaft. Vielmehr fehle es dieser Planung an der städtebaulichen Erforderlichkeit. Daher sei sie von vornherein verfehlt und nicht sicherungsfähig.

Nachdem sie die Hilfsanträge, festzustellen, dass die Beklagte zum Zeitpunkt unmittelbar vor Zurückstellung der Bauvoranfrage durch Bescheid vom 13. Juli 2018 verpflichtet war, ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 für die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² positiv zu bescheiden, und festzustellen, dass die Beklagte zum Zeitpunkt unmittelbar vor In-krafttreten der Satzung über die Veränderrungssperre für einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. 000 „Gewerbegebiet Y. “ verpflichtet war, ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 für die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² positiv zu bescheiden, im Verhandlungstermin zurückgenommen hat beantragt die Klägerin,

1.14
den Bescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 für die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² positiv zu bescheiden,

hilfsweise,

2.17
den Bescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 einen positive Bauvorbescheid zu der Frage zu erteilen, ob die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² nach Art der baulichen Nutzung unter Ausklammerung des Rücksichtnahmegebots zulässig ist,

hilfsweise,

3.20
den Bescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihre Bauvoranfrage vom 15. März 2018 einen positive Bauvorbescheid zu der Frage zu erteilen, ob die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m² nach Art der baulichen Nutzung unter Ausklammerung des Rücksichtnahmegebots und der Frage schädlicher Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB zulässig ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt im Wesentlichen aus: Die Klägerin verkenne die an die Rechtmäßigkeit einer Satzung über eine Veränderungssperre zu stellenden rechtlichen Anforderungen. Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre dürfe nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden könnten. Da Maßnahmen zur Sicherung der Planung in der Regel am Beginn des Planungsverfahrens beschlossen würden, seien die Einzelheiten der Planung nicht selten entwicklungsbedürftig und noch offen. Vor diesem Hintergrund komme eine umfassende antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der in Aussicht genommenen Planung im Rahmen der Prüfung der Wirksamkeit einer Veränderungssperre nicht in Betracht. Vor diesem Hintergrund komme der Erlass einer Veränderungssperre lediglich dann nicht in Betracht, wenn die im Aufstellungsbeschluss manifestierte Planung offensichtlich rechtswidrig und der Mangel schlechterdings nicht behebbar sei. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Dies gelte zunächst für die von der Klägerin in Frage gestellte städtebauliche Erforderlichkeit der in Aussicht genommenen Bauleitplanung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen. Nicht erforderlich in Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB seien danach Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehrten und ersichtlich der Förderung von Zielen dienten, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt seien. § 1 Abs. 3 Satz 3 BauGB sei ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehre, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermöge. In dieser Auslegung setze §1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche-Missgriffe ausschließe. Sie betreffe die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür sei das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliege. Deswegen könne die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliehe Erforderlichkeit gemacht werden. Nach diesen Maßstäben könne die städtebauliche Erforderlichkeit der durch sie in Aussicht genommenen Planung nicht mit der Erwägung in Zweifel gezogen werden, der zentrale Versorgungsbereich der Beklagten sei für die Aufnahme zentren- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandelsnutzungen, insbesondere mit großflächiger Verkaufsfläche, ungeeignet. Diese Erwägung betreffe nicht die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung, sondern die Frage, ob die mit den vorgesehenen Nutzungsausschlüssen der bisherigen Nutzungsmöglichkeiten der Grundstückseigentümer vor dem Hintergrund der von ihr verfolgten städtebaulichen Ziele abwägungsfehlerfrei gerechtfertigt werden könne. Berührt sei also nicht die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung, sondern ihre Vereinbarkeit mit den Anforderungen des Abwägungsgebotes. Ob die zukünftige Planung indes den Anforderungen des Abwägungsgebotes genügen werde, können nicht bereits zum Zeitpunkt der Einleitung der Planung entschieden werden. Für die Abwägungsentscheidung komme es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses an. Eine antizipierte Überprüfung der Wirksamkeit der Abwägungsentscheidung im Rahmen der Prüfung der Wirksamkeit der Veränderungssperre sei deshalb nicht möglich.

Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die individuelle Sperrzeit für das Grundstück der Klägerin nicht abgelaufen. Die Anrechnung der Zurückstellung scheitere daran, dass die Zurückstellung auf einer verfahrensmäßig und materiell unterschiedlichen Planung beruht habe als diejenige, deren Sicherung die Veränderungssperre diene. Die Planungen zum Bebauungsplan Nr. 00 - 00. Änderung und zu dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. 000 stellten formell und materiell unterschiedliche Planungen dar. Sie habe am 21. Mai 2019 einen neuen Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet. Es handele sich somit um eine formell andere Planung als die Planung zum Bebauungsplan Nr. 00 - 00. Änderung. Dies werde auch von der Klägerin nicht infrage gestellt. Anders als die Klägerin meine, handele es sich auch in materieller Hinsicht um unterschiedliche Planungen. Die Gegenüberstellung der beiden Planungen mache dies deutlich. Hierfür sprächen neben dem deutlichen zeitlichen Abstand der Aufstellungsbeschlüsse von nahezu fünf Jahren vor allem die erheblichen Größenunterschiede der Plangebiete. Während der Bebauungsplan Nr. 00 - 00. Änderung lediglich einen Bereich erfassen sollte, der vorher durch einen einzigen Bebauungsplan – den Bebauungsplan Nr. 00 – erfasst gewesen sei, sei der Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 000 weitaus umfangreicher. Mit ihm sollten Flächen überplant werden, die zuvor von zahlreihen Bebauungsplänen überplant gewesen seien, wodurch die Planung wegen der bislang dort zulässigen Nutzungen und der mit der Überplanung teils einhergehenden Reduzierung auf den Bestand nicht nur deutlich komplizierter werde, sondern eben auch maßgeblich von der Planung des Bebauungsplans Nr. 00 - 00. Änderung abweiche. Von einer reinen Konkretisierung bzw. Fortschreibung des ursprünglichen Bebauungsplans Nr. 00 - 00. Änderung könne nach alledem vorliegend keine Rede sein. Mit Blick auf die massive Vergrößerung des Plangebiets handele es sich insoweit auch nicht lediglich um eine unbeachtliche räumliche Veränderung der Plangebietszuschnitte. Darüber hinaus verfolge sie auch hinsichtlich der Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung andere Planungsziele. Denn mit der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 00 - 00. Änderung habe sie beabsichtigt, den Sonderstandort T. Straße primär zu einem Standort für großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nicht nahversorgungsrelevantem Sortiment zu entwickeln, so dass wegen § 11 Abs. 3 BauNVO nur die Festsetzung eines Sondergebiets in Betracht komme. Mit der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 000 verfolge sie hingegen das Ziel, ein Gewerbegebiet i.S.v. § 8 BauNVO festzusetzen. In einem solchen Gewerbegebiet seien großflächige Einzelhandelsbetriebe, wie sie nach dem Bebauungsplan Nr. 00 - 00. Änderung gerade zulässig sein sollten, regelmäßig nicht zulässig. Es liege damit ein geändertes Planungsziel vor, das eine gewichtige Festsetzung – die Art der baulichen Nutzung – betreffe. Dass für einen Teilbereich des Plangebiets – den Bereich der angesiedelten Einzelhandelsbetriebe – insoweit ebenfalls ein Ausschluss zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente zum Schutz des zentralen Versorgungsbereichs vorgesehen sei, führe vor diesem Hintergrund zu keiner anderen Beurteilung. Eine Anrechnung der Zeiten der Zurückstellung scheide damit aus. Die individuelle Sperrfrist sei nach alledem nicht abgelaufen. Jedenfalls aber könne sich die Klägerin nicht auf den Ablauf der Geltungsdauer der Veränderungssperre berufen, da sie im Hinblick auf das Vorhabengrundstück berechtigt wäre, die Sperre nach § 17 Abs. 2 BauGB zu verlängern.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Das Verfahren ist nach § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat.

Im Übrigen hat die Klage weder aus dem Haupantrag (1) noch aus den Hilfsanträgen (2) Erfolg.

1. Der Versagungsbescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf positive Bescheidung ihrer Bauvoranfrage vom 15. März 2018 für die Erweiterung des Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung Y. · Flur 00 · Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000 und 0000 (I.------straße 0) in Y. auf eine Verkaufsfläche von 1.399,07 m².

Nach §§ 77 Abs. 1, 74 Abs. 1 BauO NRW ist eine Bauvoranfrage positiv zu bescheiden, wenn den zum Gegenstand der Bauvoranfrage gestellten Fragen öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.

Die Erweiterung der Verkaufsfläche des Lebensmitteldiscountmarktes ist planungsrechtlich unzulässig. Ihr steht die das Vorhabengrundstück erfassende, nach §§ 14 Abs. 1, 16 BauGB am 21. Mai 2019 beschlossene – im Amtsblatt der Beklagten vom 13. Juni 2019 bekannt gemachte – und durch – im Amtsblatt der Beklagten vom 1. Juni 2021 bekannt gemachten – Beschluss vom 6. Mai 2021 verlängerte Veränderungssperre für einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. 000 „Gewerbegebiet Y. “, nach welcher Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB und erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderung nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen, entgegen.

Die Veränderungssperre ist wirksam (a) und die höchstzulässige Dauer einer Veränderungssperre ist – im Verhältnis zur Klägerin – nicht überschritten (b).

a) Die Veränderungssperre ist wirksam.

Formelle Mängel macht die Klägerin in Hinsicht auf die Satzung über die Veränderungssperre vom 21. Mai 2019 und die Satzung zur Verlängerung der Satzung vom 6. Mai 2021 nicht geltend. Solche sind auch sonst nicht ersichtlich.

Materiellrechtlich ist die Veränderungssperre in gleicher Weise wirksam.

Nach § 14 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (wirksam) gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen.

Eine Veränderungssperre kann nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Hierzu gehören regelmäßig insbesondere konkretisierte Vorstellungen zur angestrebten Art der zulässigen baulichen Nutzungen. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zum Zeitpunkt ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss dann über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen, die insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglicht. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist aber, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus. Es ist der Gemeinde indes nicht verwehrt, auf einen konkreten Bauantrag mit der Aufstellung bzw. Änderung eines Bebauungsplans zu reagieren, um ihm die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Entscheidend ist, ob eine bestimmte Planung – auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist – für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in diesem Sinne erforderlich, soweit er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde städtebaulich gerechtfertigt ist. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam positiven Zielsetzung gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer – aus der Sicht der Gemeinde – Fehlentwicklung gerichteten Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll. Dabei gilt der Grundsatz, dass eine eine Veränderungssperre hinreichend tragende Planung regelmäßig erst dann den erforderlichen Konkretisierungsgehalt hat, wenn der Plangeber sie auf einen bestimmten Gebietstyp ausgerichtet hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2021 - 2 B 438/21.NE -, juris Rn. 23 ff., m. w. N.

Hiervon ausgehend lagen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre am 21. Mai 2019 ersichtlich hinreichend konkretisierte Planungsvorstellungen der Beklagten vor. Ausweislich der Verwaltungsvorlage zu dem Aufstellungsbeschluss soll für den Aufstellungsbereich ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 2017 festgesetzt und zur Stärkung des Einzelhandels in der Innenstadt Xantens in diesem in Teilbereichen Einzelhandel ausgeschlossen oder eingeschränkt werden. Damit sind die Ziele der zukünftigen Planung zweifelsfrei hinreichend konkretisiert.

Dies stellt die Klägerin im Ergebnis auch nicht in Abrede. Sie ist im Kern vielmehr der Auffassung, der Bebauungsplan sei städtebaulich nicht erforderlich und die Veränderungssperre sonach als Sicherungsmittel ungeeignet, da die Beklagte beabsichtige durch weitgehende Beschränkungen des Einzelhandels im Plangebiet Einzelhandelsnutzungen in das Innenstadtzentrum von Y. zu lenken, die dort keinen Platz fänden. Dieser Einwand vermag jedoch nicht zu greifen.

Die Wirksamkeit der Veränderungssperre darf nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden könnten. Maßnahmen zur Sicherung der Planung werden zwar nicht zwangsläufig, aber doch häufig am Beginn des Planungsverfahrens beschlossen. Sie sollen eine „Planung im Werden“ vor äußeren Störungen schützen. Dementsprechend sind die Anforderungen an die anfängliche inhaltliche Konkretisierung der beabsichtigten Planung relativ gering. Zwar liegt die Grundrichtung der Planung im Hinblick auf die Rechtfertigung der Veränderungssperre fest, bis der Rat oder der zuständige Ausschuss der Gemeinde einen anderen Beschluss gefasst hat. Die Einzelheiten sind indessen nicht selten entwicklungsbedürftig und -offen. Vor diesem Hintergrund kommt eine umfassende antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der Planung nicht in Betracht

Vgl. Stock, in; Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 140. Ergänzungslieferung (Oktober 2020), § 14 BauGB Rn. 53, m. w. N.

Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre nur dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40/93 -, juris Rn. 2, m. w. N.; Stock, in; Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 140. Ergänzungslieferung (Oktober 2020), § 14 BauGB Rn. 55, m. w. N.

Von einem solchem evidenten, im weiteren Verfahren nicht heilbaren Mangel kann ausgegangen werden, wenn der Bebauungsplan städtebaulich nicht erforderlich ist und gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstößt.

Vgl. Stock, in; Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 140. Ergänzungslieferung (Oktober 2020), § 14 BauGB Rn. 57, m. w. N.

Grundsätzlich nicht der Fall ist dies, wenn die zu sichernde Maßnahme rechtmäßiger Gegenstand der Regelung in einem Bebauungsplan sein kann

Vgl. Stock, in; Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 140. Ergänzungslieferung (Oktober 2020), § 14 BauGB Rn. 58, m. w. N.

Ein rechtmäßiger Gegenstand der Planung ist – wie hier – der geplante Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen aus einem Baugebiet

Vgl. OVG Koblenz Urt. v. 18.5.2000 - 1 C 10 758/99 -, BauR 2000, 1308.

Ob und in welcher Weise dieses Ziel im Einzelnen umgesetzt werden kann, ist eine Frage der Abwägung und nicht – wie die Klägerin meint – der Erforderlichkeit. Die Ergebnisoffenheit des Planungsprozesses zeigt sich in der Verwaltungsvorlage zur Verlängerung der Veränderrungssperre (Drs. ST 20/120), wenn ausgeführt wird: „Aufgrund der städtebaulichen Situation wird in diesem Zusammenhang eine Einzelhandelssteuerung über ausdifferenzierte Festsetzungen für die derzeit vorhandenen (z. T. großflächigen) Einzelhandelsnutzungen angestrebt. Damit sollen die Empfehlungen für den Ergänzungsstandort T. Straße aus der Fortschreibung des Einzelhandelskonzeptes Y. 2015 und seiner in Aufstellung befindlichen Teilfortschreibung unter Berücksichtigung aktueller rechtlicher Rahmenbedingungen planerisch umgesetzt werden. Konkret sollen demnach Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten bzw. zentrenrelevanten und nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten im Plangebiet zukünftig nicht zulässig sein und lediglich bestimmte vorhandene Betriebe über Fremdkörperfestsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO abgesichert werden. Damit sollen die bestehenden Betriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Hauptsortiment, die eine wichtige Nahversorgungsfunktion für die Gesamtstadt und die südlich angrenzenden Wohngebiete haben, langfristig gesichert werden. Ähnliches gilt für Betriebe mit zentrenrelevantem Hauptsortiment, welche z. T. wesentlich zur mittelzentralen Versorgungsfunktion von Y. beitragen. Darüber hinaus soll aber auch die Möglichkeit bestehen bleiben, mittel- bis großflächige Fachmarktstrukturen anzusiedeln, die in der kleinteiligen Innenstadt von Y. keine Flächen vorfinden. Dementsprechend können sondergebietspflichtige, großflächige Einzelhandelsbetriebe, welche nicht unter das zuvor formulierte Steuerungsregime fallen und die zugleich die Vermutung des § 11 Abs. 3 BauNVO widerlegen, auch zugelassen werden.“ Es kann sonach – woran die Klägerin die angenommene Verfehltheit der Planung festmachen will – keine Rede davon sein, dass die Beklagte beabsichtige, solche Einzelhandelsnutzungen in das Innenstadtzentrum zu lenken, die dort schlicht „keinen Platz“ fänden.

b) Zugleich ist – im Verhältnis zur Klägerin – die höchstzulässige Dauer einer Veränderungssperre nicht überschritten.

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB tritt die Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft. Die Gemeinde kann die Frist um ein Jahr verlängern (§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Wenn besondere Umstände es erfordern, kann die Gemeinde die Frist bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängern (§ 17 Abs. 2 BauGB).

Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist auf die Dauer einer Veränderungssperre gegenüber dem jeweiligen Vorhaben der Zeitraum anzurechnen, der seit der ersten Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BauGB abgelaufen ist. Die Anrechnung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 entfällt jedoch – wie bei einer Veränderungssperre – bei einer anderen, rechtlich selbständigen Zurückstellung.

Vgl. Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, Werkstand: 140. EL Oktober 2020, § 17 Rn. 21, m. w. N.

Hier ist der Zeitraum der Zurückstellung nicht auf die Dauer der Veränderungssperre anzurechnen. Die Zurückstellung und die Veränderungssperre beziehen sich auf unterschiedliche Planungen.

Für die Abgrenzung ist entscheidend, ob die Zurückstellung und die Veränderungssperre unterschiedliche Planungen sichern oder aber der Sicherung derselben Planung dienen. Eine Selbständigkeit setzt voraus, dass die Zurückstellung und die Veränderungssperre auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen beziehen. Demnach ist zunächst verfahrensmäßig zu fordern, dass ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet wurde. In materiell-rechtlicher Hinsicht muss die Gemeinde mit der neuen Bauleitplanung eine völlig neue Planungskonzeption verfolgen. Sie muss demnach zumindest entweder ein völlig neues städtebauliches Ziel verfolgen oder unter Berücksichtigung desselben städtebaulichen Ziels jedenfalls andere und ihrerseits hinreichend gewichtige Festsetzungen in den Blick nehmen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 2017 - 2 B 994/16.NE -, juris Rn. 19 ff., m. w. N.; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, Werkstand: 140. EL Oktober 2020, § 17 Rn. 58, m. w. N.

Das ist hier der Fall. Die Zurückstellung beruht auf dem Aufstellungsbeschluss zur 10. Änderung des Bebbaungsplans Nr. 00 „Gewerbegebiet T. Straße - Nord von der Bahnlinie bis zu den Tennisplätzen“ vom 25. September 2014 und die Veränderungssperre auf dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 000 „Gewerbegebiet Y. “. Dies sind nach den vorstehenden Maßgaben zugleich materiell unterschiedliche Planungen. Die Planungen unterschieden sich sowohl in Bezug auf die Größe der Plangebiete als auch in Bezug auf die Hauptplanungsanliegen. Zudem besteht zwischen den Planungen ein hinreichend großer zeitlicher Abstand.

Der vorgesehene räumliche Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 00 - 00. Änderung umfasst – wie die Beklagte im Einzelnen nachvollziehbar veranschaulicht hat – im Wesentlichen die sich unmittelbar nördlich an die T. Straße anschließende Bebauung. Ausweislich der Verwaltungsvorlage zu dem Aufstellungsbeschluss (Drs. ST 14/147) wurde der Aufstellungsbeschluss mit der Zielstellung gefasst, den „Sonderstandort T. Straße […] gemäß Einzelhandelskonzept […] primär zu einem Standort für großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nicht nahversorgungsrelevantem Hauptsortiment [zu]entwickeln“. „Ergänzend soll [er] als Standort für kleinflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nicht nahversorgungsrelevantem Hauptsortiment dienen. Im bisherigen Bebauungsplan Nr. 00 sei ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968 festgesetzt. Zulässig seien demnach unter anderem Gewerbebetriebe aller Art mit Ausnahme von Einkaufszentren und Verbrauchermärkten im Sinne des §11 Abs. 3 BauNVO 1968. Das bedeute, dass Einkaufszentren und Verbrauchermärkte, die außerhalb von Kerngebieten errichtet werden sollen und die nach Lage, Umfang und Zweckbestimmung vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung dienen sollen, in diesem Gewerbegebiet nicht zulässig sind, aber alle anderen Einzelhandelsbetriebe, die nach Lage, Umfang, und Zweckbestimmung vorwiegend der gemeindlichen Versorgung dienen, dagegen schon, unabhängig von ihren Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche, auf Nachbarkommunen und auf die Nahversorgungsstrukturen in ganz Y. . Durch die vorgeschlagene 10. Änderung des Bebauungsplans Nr. 00 sollen die Rahmenbedingungen geschaffen werden, um die künftige Einzelhandelsentwicklung Xantens im Sinne des Städtischen Einzelhandelskonzeptes und im Sinne der übergeordneten Planvorgaben zu regeln.

Mit der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 00 - 00. Änderung beabsichtigt die Beklagte sonach (nur), den „Sonderstandort T. Straße“ zu einem Standort für großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nicht nahversorgungsrelevantem Sortiment zu entwickeln. Die mit dem Bebauungsplan Nr. 000 verfolgte Planung geht ganz erheblich über diese Planung hinaus und weichen zugleich – im Besonderen im Bereich des „Sonderstandortes T. Straße“ von dieser ab.

Das Plangebiet wird im Nordwesten durch die U.-----straße , im Norden durch die Bahnhofstraße und die am N. gelegene Versorgungsfläche, im Nordosten durch die Bahnanlage und die angrenzenden Versorgungs- und Grünflächen, im Südosten durch die T. Straße, die I1. -M. -Straße und durch das Wohngebiet „I2. “ sowie im Westen durch den U1.-----ring begrenz. Es erstreckt sich sonach über das gesamte Gewerbegebiet im Bereich des zentralen Siedlungsbereiches der Stadt Y. und erfasst den Bereich verschiedener Bebauungspläne. Ausweislich der Verwaltungsvorlage zu dem Aufstellungsbeschluss (Drs. ST 14/1592) wurde dieser mit der Zielstellung gefasst, ein Gewerbegebiet gemäß § 8 BauNVO 2017 zwecks städtebaulicher Restrukturierung des Gewerbestandortes auszuweisen. Derzeit gälten aufgrund nicht übergeleiteter Fassungen der Baunutzungsverordnung je nach Plangebiet unterschiedliche Zulässigkeitsmaßstäbe für Gewerbebetriebe aller Art. Dementsprechend seien beispielsweise in den direkt entlang der T. Straße liegenden Gewerbegebieten auch großflächige Einzelhandelsnutzungen zulässig. Weiter wird in der Verwaltungsvorlage ausgeführt: „Unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen soll für den Aufstellungsbereich ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO […] 2017 festgesetzt und wie nachfolgend beschrieben gegliedert werden. Für die noch nicht von Einzelhandelsstandorten überprägten Teilbereiche des Gewerbegebietes ist beabsichtigt, Einzelhandelsbetriebe sowie sonstige Handelsbetriebe, die Güter auch an Endverbraucher verkaufen, zukünftig grundsätzlich auszuschließen. Eine Ausnahmeregelung soll für Betriebe gelten, die dem Handwerkerprivileg unterliegen. Hierbei können Verkaufsstätten bei produzierenden und weiterverarbeitenden Gewerbe- und Handwerksbetrieben u.a. zugelassen werden, wenn die Verkaufsfläche dem Hauptbetrieb räumlich zugeordnet ist, im betrieblichen Zusammenhang errichtet ist und dem Hauptbetrieb flächenmäßig und umsatzmäßig deutlich untergeordnet ist sowie eine sortimentsbezogene Zuordnung zum Hauptbetrieb besteht. Für die durch Einzelhandel geprägten Teilbereiche beiderseits der T. Straße sollen zukünftig Gewerbebetriebe aller Art mit Ausnahme von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten bzw. zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten zulässig sein. Nicht zentrenrelevante Einzelhandelsbetriebe sollen in den Einzelhandelslagen entlang der T. Straße weiterhin zulässig sein, sofern sie nicht der Vorschrift des § 11 Abs. 3 BauNVO unterfallen. Im Planverfahren ist in diesem Zusammenhang auch zu klären, für welche Betriebe und Nutzungen, welche unter Berücksichtigung der o.g. Zielstellungen im Rahmen der Überplanung auf den Bestandschutz beschränkt werden müssen, Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO hinsichtlich Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen vorgesehen werden sollen. Sie sollen dadurch in ihrem Bestand gesichert werden, zugleich soll ihnen ein geringer Entwicklungsspielraum ermöglicht werden, der gegenüber dem zentralen Versorgungsbereich Innenstadt verträglich ist.“

Es geht obdem gerade nicht mehr nur um die Entwicklung des „Sonderstandort T. Straße“, sondern um eine Neuplanung und -ausrichtung der Gewerbeflächen in einem Zentralbereich der Stadt Y. . Zwar verfolgt der Bebauungsplan weiterhin die Steuerung des Einzelhandels. Hauptplanungsanliegen ist jedoch eine umfassende Steuerung der Nutzung der Gewerbeflächen im Stadtgebiet mit dem Ziel eines sparsamen und gezielten Umgangs mit den zur Verfügung stehenden Gewerbeflächen. Zudem soll am „Sonderstandort T. Straße“ großflächiger Einzelhandel – soweit möglich – ausgeschlossen werden, wo hingegen dieser durch die 10. Änderung des Bebbaungsplans Nr. 00 zu einem Standort für großflächige Einzelhandelsbetriebe entwickelt werden sollte. Unabhängig davon, ob und wie dies planungsrechtlich möglich gewesen wäre, ergibt sich diese Planungsabsicht ausdrücklich aus der Verwaltungsvorlage zu dem Aufstellungsbeschluss (Drs. ST 14/147) wenn ausgeführt wird, [d]er Sonderstandort T. Straße soll sich gemäß Einzelhandelskonzept […] primär zu einem Standort für großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentren- und nicht nahversorgungsrelevantem Hauptsortiment entwickeln“. Sonach verfolgen die Planungen gegensätzliche städtebauliche Ziele.

Obdem wird durch den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 000 „Gewerbegebiet Y. “ im Verhältnis zum Aufstellungsbeschluss zur 10. Änderung des Bebbaungsplans Nr. 00 „Gewerbegebiet T. Straße - Nord von der Bahnlinie bis zu den Tennisplätzen“ nicht nur eine quantitativ, sondern eine gewichtige qualitative Modifikation der Planung erreicht, welche sich als Neuplanung (im Sinne der aufgezeigten Rechtsprechung) erweist.

Zudem liegt zwischen den Planungen ein großer zeitlicher Abstand, was als weiterer Anhaltspunkt,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Juni 2000 - 10 A 696/96 -, juris Rn. 85; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, Werkstand: 140. EL Oktober 2020, § 17 Rn. 59,

dafür spricht, keine Kontinuität der Planungsabsichten anzunehmen und anders als bei sich zeitlich unmittelbar anschließenden oder sich sogar überlappenden Veränderungssperren die Annahme einer Umgehung der Anforderungen des § 17 Abs. 2 und 3 BauGB fernliegend erscheinen lässt.

2. Die Veränderungssperre steht in gleicher Weise den hilfsweise begehrten Bauvorbescheiden entgegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Ab. 1, 155 Abs. 2 VwGO und die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 und 1 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 24.412,50 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt. Sie ist ausgehend von einer Erweiterung der Verkaufsfläche um 217 m² an den Ziffern 3 Buchstabe b) und 6 des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 (BauR 2019, 610) orientiert (217 m² x 150 € x 0,75 v. H).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.