Verwaltungsgericht Düsseldorf, 11 L 191/21

Gründe:

Der am 2. Februar 2021 sinngemäß gestellte, dem Tenor entsprechende Antrag hat Erfolg.

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Zwar genügt die auf der Grundlage von § 80 Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ausgesprochene Anordnung der sofortigen Vollziehung im Zurückstellungsbescheid vom 13. Januar 2021 den formellen Anforderungen des § 80 Absatz 3 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Dies ist hier in ausreichender Weise geschehen. Angesichts des Zwecks der Zurückstellung nach § 15 des Baugesetzbuchs (BauGB), die Bauleitplanung für einen bestimmten Zeitraum zu sichern, sind an die Begründung des öffentlichen Vollzugsinteresses im Sinne von § 80 Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine zu hohen Anforderungen zu stellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2012 – 2 B 202/12 –, juris, Rn. 6 m.w.N.

Die Antragsgegnerin hat das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung einzelfallbezogen dargelegt, indem sie in hinreichender Weise darauf abgestellt hat, dass ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Zurückstellung deren Funktion gefährdet wäre, da der Bauantrag des Antragstellers beschieden werden müsste. Ob die Begründung zutreffend und ausreichend ist, das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung zu rechtfertigen, ist für die rein formelle Begründungspflicht ohne Bedeutung.

Der Antrag hat jedoch in materieller Hinsicht Erfolg.

Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Absatz 5 Satz 1 VwGO hängt von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Aussetzung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits ab. Bei der Abwägung sind insbesondere die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Bescheid offensichtlich rechtmäßig und kann sich die Behörde auf ein besonderes Interesse an seiner Vollziehung berufen, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehung.

Ausgehend von diesen Maßstäben fällt die Interessenabwägung zulasten der Antragsgegnerin aus.

Der Zurückstellungsbescheid vom 13. Januar 2021 erweist sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig.

In dem für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheides,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. April 2010 – 2 B 293/10 – und vom 29. Oktober 2010 – 7 B 1293/10 –, jeweils juris,

liegen die Voraussetzungen für eine Zurückstellung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht vor. Nach dieser Vorschrift hat die Baugenehmigungsbehörde die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens im Einzelfall für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten auszusetzen, wenn eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht beschlossen ist, obwohl deren Voraussetzungen vorliegen, oder eine beschlossene Veränderungssperre noch nicht in Kraft getreten ist und wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde.

Die Voraussetzungen für eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB sind im vorliegenden Fall nicht gegeben.

Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann zur Sicherung der Bebauungsplanung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre von der Gemeinde beschlossen werden, sobald ein Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst ist.

Der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans 0000 – M. Straße / X. – ist am 7. Dezember 2020 durch den Rat der Antragsgegnerin beschlossen und sodann am 16. Dezember 2020 ortsüblich bekannt gemacht worden.

Der Inhalt der beabsichtigten Planung war jedoch zum Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheides nicht sicherungsfähig. Eine Planung ist nur dann sicherungsfähig, wenn sie einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Dabei ist nicht erforderlich, dass die Planung bereits einen Stand erreicht hat, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht. Das Konkretisierungserfordernis darf nicht überspannt werden, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Sicherungsinstrumente verloren ginge.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. September 1976 – IV C 39.74 –, vom 15. August 2000 – 4 BN 35.00 – und vom 19. Februar 2004 – 4 CN16.03 und 4 CN 13.03 –; OVG NRW, Urteil vom 15. Juni 2012 – 2 A 2630/10 –, jeweils juris.

Welchen Grad die Konkretisierung der Planung erreicht haben muss, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. Erforderlich, aber auch ausreichend ist dabei grundsätzlich, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es dass sie eine nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzung ins Auge gefasst hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 13.03 –; OVG NRW, Urteil vom 11. April 2016 – 2 D 30/15.NE –, jeweils juris; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, 139. EL August 2020, § 14, Rn. 44 f.

Negative Zielvorstellungen sind zwar nicht von vornherein illegitim. Sie können sogar den Hauptzweck einer konkreten Planung bilden. Eine konkrete Planung wird oft erst dadurch ausgelöst, dass Bauanträge für Grundflächen gestellt werden, die die Gemeinde nicht in der beantragten Weise nutzen lassen möchte. Der Gemeinde ist es keineswegs verwehrt, auf derartige Bauanträge mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, der ihnen die materielle Rechtsgrundlage entzieht. § 1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein Planungsermessen ein. Die Festsetzungen müssen nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich sein; sie sind nur dann unzulässig, wenn sie vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. März 2012 – 4 BN 9/12 –, juris, Rn. 3., und vom 18. Dezember 1990 – 4 NB 8/90 –, juris. Rn. 14 ff.

Letzteres kann nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer – aus der Sicht der Gemeinde – Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. April 2016 – 2 D 30/15.NE –, juris, Rn. 34.

Allerdings genügt es für den Erlass einer Veränderungssperre nicht, wenn die Gemeinde lediglich die Absicht hat zu planen, um über die Zurückstellung eines Baugesuchs bzw. den Erlass einer Veränderungssperre erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten (positiven) Planungskonzeptes zu gewinnen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Juni 2012 – 2 A 2630/10 –, juris, Rn. 117.

Dies zugrunde gelegt bestand zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheides vom 13. Januar 2021 keine sicherungsfähige Planung.

Hierfür sind zwar – schon in zeitlicher Hinsicht – die vom Antragsteller in den Vordergrund gerückten E-Mail-Korrespondenzen der Antragsgegnerin vor Fassung des Planaufstellungsbeschlusses nicht maßgeblich. Diese stehen für sich genommen der Annahme einer sicherungsfähigen Planung noch nicht entgegen, da positive Planungsvorstellungen grundsätzlich auch erst im Nachgang zur Stellung des Bauantrages – gleichsam als Fortentwicklung eines zunächst vorhandenen Verhinderungsreflexes, wie er in den genannten E-Mails zum Ausdruck kommt – entstehen können. Nichts anderes gilt für die vom Antragsteller nachdrücklich gerügte E-Mail des Bauamtsleiters C. vom 26. Oktober 2020, in der dieser die Möglichkeit einer „Abwendung des Vorhabens“ bejaht und die Vorbereitung eines Planaufstellungsbeschlusses ankündigt. Ebensowenig ergeben sich Anhaltspunkte für eine Negativplanung bereits aus dem Umstand, dass im Protokoll der Teamsitzung vom 7. Oktober 2020 als Entscheidung die „Zurückstellung“ des Antrags angekreuzt ist. Dies ist nicht als Festlegung auf eine Zurückstellung i.S.d. § 15 BauGB zu verstehen, sondern bringt lediglich (untechnisch) zum Ausdruck, dass eine positive oder negative Entscheidung über den Bauantrag zu diesem Zeitpunkt, etwa – wie hier – wegen unvollständiger Bauvorlagen, noch nicht möglich war und in einer späteren Teamsitzung getroffen werden soll. Eine entsprechende Handhabung der Teamsitzungsprotokolle durch die Antragsgegnerin ist dem Gericht aus zahlreichen Verwaltungsvorgängen sonstiger Verfahren bekannt.

Jedoch lassen sich auch dem bisherigen Verlauf des Planaufstellungsverfahrens, eingeleitet durch den Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan 0000 vom 7. Dezember 2020, keine hinreichend konkreten positiven Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin entnehmen. Die im Planaufstellungsbeschluss genannten Ziele der Planung, namentlich das verträgliche Nebeneinander von Wohnen und Gewerbe, die höherwertige und städtebaulich ansprechendere Nutzung der vorhandenen Gewerbegrundstücke sowie der Schutz der Wirkungen des denkmalgeschützten Wasserspeichers, werden – soweit anhand der Begründung des Planaufstellungsbeschlusses beurteilbar – von der Antragsgegnerin nicht ernsthaft verfolgt, sondern sind einzig auf die Verhinderung des Vorhabens des Antragstellers gerichtet und damit vorgeschoben. Eine weitere Konkretisierung der Planung gegenüber dem Aufstellungsbeschluss hat die Antragsgegnerin in der Folge bis zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht unternommen.

Die Begriffe der „höherwertigen“ bzw. „ansprechenderen“ Nutzung von Gewerbegrundstücken sind in ihrer Abstraktheit bereits gar nicht geeignet, die Grundlage für eine konkrete planerische Zielvorstellung zu bilden. Soweit die Aufwertung von Gewerbegebieten als städtebauliches Ziel von Teilen der Rechtsprechung in der Vergangenheit akzeptiert wurde, gehörte zu den dortigen Planzielen jeweils ausdrücklich die Schaffung einer arbeitsplatzintensiven Gebietsstruktur mit produzierendem und verarbeitendem Gewerbe oder Dienstleistungen,

vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 2005 – 8 S 2831/03 –; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. Mai 2005 – 8 C 10053/05 –; die städtebauliche Zulässigkeit eines solchen Planziels trotz der genannten zusätzlichen Zielsetzung offen lassend: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. August 2013 – 8 S 2965/11 –, alle juris.

Eine solche Zielsetzung lässt die Begründung des Planaufstellungsbeschlusses der Antragsgegnerin nicht erkennen.

Unabhängig davon fehlt es – grundsätzlich anerkennenswerte städtebauliche Belange unterstellt – jedenfalls an einer hinreichenden Konkretisierung der Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin. Das Gericht verkennt dabei nicht, dass die Zurückstellung eines Vorhabens auch dann möglich sein muss, wenn die künftigen Festsetzungen zur Erreichung der Planziele noch nicht im Detail feststehen, da Letzteres regelmäßig erst im Laufe des Planaufstellungsverfahrens zu erreichen sein wird. Gleichwohl ist eine Planungsvorstellung zu fordern, die über die bloße Nennung einzelner abstrakter städtebaulicher Belange, wie sie im Planaufstellungsbeschluss vom 7. Dezember 2020 zu finden ist, hinausgeht. Die Begründung des Aufstellungsbeschlusses vermittelt an keiner Stelle eine über den Ausschluss von Lagerplätzen bzw. Außenverkaufsflächen (und damit: über die Verhinderung des Vorhabens des Antragstellers) hinausgehende Vorstellung der Antragsgegnerin, wie die genannten Planziele im Geltungsbereich des beabsichtigten Bebauungsplans grundsätzlich – ohne dass bereits eine Ausarbeitung im Detail notwendig wäre – erreicht werden können oder sollen. Dabei ist Teil der zugrunde liegenden Verwaltungsvorlage VO/0842/20 sogar die Aufhebung des bisher geltenden Bebauungsplans 000 für den Geltungsbereich des beabsichtigten Bebauungsplans 0000. Gleichwohl soll an den bisherigen Festsetzungen für die bisher gewerblich genutzten Grundstücke an der M. Straße grundsätzlich festgehalten werden, sodass das Gewerbegebiet an der M. Straße, für das der Ausschluss gelten soll, fast vollständig vom Grundstück des Antragstellers eingenommen wird, während unmittelbar nordwestlich ein ebenfalls zum Zwecke des Kfz-Handels mit Außenflächen genutztes Grundstück angrenzt (Flurstück 000), das wegen seiner Zugehörigkeit zu einem Mischgebiet jedoch von dem Ausschluss nicht betroffen wäre. Würde die Antragsgegnerin die konsequente Umsetzung der von ihr selbst benannten Planziele beabsichtigen, wäre eine Reihe weiterer Festsetzungen notwendig, die sie im Planaufstellungsbeschluss zwar noch nicht detailliert ausarbeiten, aber zumindest in den Blick nehmen müsste. Denn selbst bei Beibehaltung der bisherigen Baugebietsarten wären sowohl die Aufwertung der bestehenden Gewerbegrundstücke als auch der Schutz der Wirkungen des denkmalgeschützten Wasserspeichers allein mit dem Ausschluss von Lagerplätzen bzw. Außenverkaufsflächen im Gewerbegebiet nicht zu erreichen. Einem von den bisher geltenden Festsetzungen nur durch diesen Ausschluss abweichenden Bebauungsplan würde es an einem schlüssigen Plankonzept fehlen, da im betroffenen Gewerbegebiet, erst recht aber im angrenzenden Mischgebiet zahlreiche andere Nutzungsarten zulässig blieben, die in gleicher oder vergleichbarer Weise den Planzielen der Aufwertung, der Wohnverträglichkeit und des Denkmalschutzes entgegenstehen.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. August 2013 – 8 S 2965/11 –, juris, Rn. 25.

Die zwingende Notwendigkeit weiterer Festsetzungen wird im Planaufstellungsbeschluss verkannt. Ausweislich der Begründung des Beschlusses ist vielmehr völlig offen, ob überhaupt weitere planerische Maßnahmen ergriffen werden (vgl. etwa Seite 5 der Beschlussvorlage: „Weiterhin ist in dem Planverfahren für alle Baugebiete zu prüfen, ob und inwieweit Steuerungen zur Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben und Vergnügungsstätten getroffen werden sollen“). Die Antragsgegnerin verfügt demzufolge allenfalls über eine als solche nicht sicherungsfähige Planungsabsicht. Dass die mit dem (einzig konkret benannten) Ausschluss von Lagerplätzen bzw. Außenverkaufsflächen erreichte Verhinderung des Vorhabens des Antragstellers nicht nur Auslöser der Planung, sondern bisher – einschließlich des damit verbundenen Zeitgewinns – auch ihr einzig erkennbares Ziel ist, ist der Beschlussbegründung fast schon ausdrücklich zu entnehmen: „Der beantragte Lagerplatz für PKW steht den Zielen einer qualitätsvollen, gewerblichen Entwicklung in dem Nahbereich des denkmalgeschützten Wasserspeichers entgegen, so dass das Vorhaben zunächst für die Dauer von 12 Monaten zurückgestellt werden kann. […] Somit kann die Gemeinde nach dem Aufstellungsbeschluss unmittelbar handeln“ (Seite 5 der Beschlussvorlage).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und entspricht der vorläufigen Streitwertfestsetzung in der Hauptsache. Im Hinblick darauf, dass es sich zwar um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt, dieses andererseits aber auf eine Vorwegnahme der Hauptsache – Fortsetzung des Genehmigungsverfahrens – gerichtet ist, ist dieser Wert nicht weiter zu reduzieren,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2008 – 10 B 286/08 –, juris.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.