Verwaltungsgericht Düsseldorf, 9 L 3120/18

Gründe:

Der am 24. Oktober 2018 sinngemäß gestellte, zulässige Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom selben Tage (Az.: 9 K 8609/18) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. September 2018 hinsichtlich der Untersagung der Nutzung des Hotelbetriebs auf dem Grundstück V.---------weg XX in N. (Gemarkung C. , Flur XX, Flurstücke XX und XX) wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,

ist unbegründet.

Die auf § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gestützte Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Sie genügt insbesondere den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Dem wird die Ordnungsverfügung durch den Verweis auf die zu vermeidende Verfestigung der in der Begründung der Verfügung zuvor dargestellten bauordnungswidrigen Zustände gerecht.

Auch die Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO geht zulasten der Antragstellerin aus. Die angefochtene Nutzungsuntersagung erweist sich bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vorzunehmenden summarischen Prüfung weder als voraussichtlich rechtswidrig, noch ist sonst ein das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegendes privates Aufschubinteresse der Antragstellerin erkennbar.

Ermächtigungsgrundlage für die Regelung ist § 61 Abs. 1 S. 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. März 2000, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 2016 (GV. NRW. S. 1162). Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden in Wahrnehmung der Aufgaben nach Satz 1 nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Nach Satz 1 der Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden unter anderem darüber zu wachen, dass bei der Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung baulicher Anlagen die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Dies ist hier nicht der Fall. Nach summarischer Prüfung geht die Antragsgegnerin vielmehr zu Recht davon aus, dass die von ihr untersagte Nutzung formell illegal ist.

Für die Nutzung der beiden Häuser A (Längsachse in Nord-Süd-Ausrichtung) und B (Längsachse in West-Ost-Ausrichtung) auf dem Grundstück V.---------weg XX in N. (Gemarkung C. , Flur XX, Flurstücke XX und XX – im Folgenden: Vorhabengrundstück) als selbständigem Hotelbetrieb fehlt es der Antragstellerin an der erforderlichen Baugenehmigung.

Die bereits erfolgte Einrichtung eines solchen selbständigen Hotelbetriebs in den Häusern A und B in Form des „Waldhotels V1. “ stellt eine Nutzungsänderung dar. Eine Nutzungsänderung im baurechtlichen Sinne liegt vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen) dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann, d.h. schon dann, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. November 2005 – 10 A 1166/04 –, juris, Rn. 35 m.w.N.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – Kommentar, Stand: Oktober 2018, § 63, Rn. 69.

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Ein selbständiger Hotelbetrieb in den Häusern A und B unterscheidet sich von deren vormaliger legaler Nutzung in der Form, dass seine Zulässigkeit möglicherweise in bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Hinsicht anders beurteilt werden kann. Vormals legal genutzt wurden die Häuser A und B als Gästehäuser für das auf dem Vorhabengrundstück und dem Flurstück 00 (V.---------weg 00) in der dort aufstehenden Villa L. von der Evangelischen Kirche von 1952 bis in das Jahr 2000 als Tagungsort und Freizeitheim betriebenen Hauses der Begegnung. Keine Änderung der Genehmigungssituation der Häuser A und B dürfte durch die nachfolgenden Genehmigungen nach Erwerb des Areals durch die U. -GmbH (im Folgenden: U. GmbH) im Jahre 2006, insbesondere durch diejenige zur Nutzungsänderung von Räumlichkeiten der Villa L. unter anderem in ein Hotel eingetreten sein. Selbst wenn die Häuser A und B von der letztgenannten Genehmigung erfasst gewesen sein sollten, wäre mit dem selbstständigen Betrieb eines Hotels in diesen beiden Gebäuden eine Nutzungsänderung verbunden.

Das dreigeschossige Haus A ist auf der Grundlage der mit Bauschein vom 9. Dezember 1959 erteilten Baugenehmigung mit ursprünglich 41 Gästezimmern und Sanitäranlagen auf jeder Etage errichtet und mit Baugenehmigung vom 13. Juli 1983 dergestalt umgebaut worden, dass in jeder Etage 14 Zimmer mit Dusche, Waschbecken und WC liegen. Entsprechend der Vorhabenbezeichnung im Bauschein und der grün gestempelten Baubeschreibung vom 28. Februar 1959 sollte es als Gästehaus zusammen mit einem südöstlich gelegenen, derzeit nicht genutzten und auch nicht streitbefangenen Vortragssaal der Erweiterung des ursprünglich allein in der denkmalgeschützten Villa L. betriebenen Hauses der Begegnung dienen. Dementsprechend wurde es auf der Grundlage der Baugenehmigung vom 9. Dezember 1959 im ersten Obergeschoss über einen Glasgang als Aufenthaltsraum mit der Villa L. verbunden. An diesen Verbindungsgang nach Westen anschließend wurde mit Baugenehmigung vom 4. März 1982 das Haus B als weiteres Gästehaus mit insgesamt 22 Ein- bis Zwei-Bett-Apartments in den beiden Obergeschossen und drei Apartments für Eltern mit Kindern im Erdgeschoss sowie mit einem Kinderbereich errichtet. Ausweislich der grün gestempelten Baubeschreibung zum betreffenden Baugesuch vom 10. April 1981 sollten die Apartments Tagungsbesuchern als Übernachtungsmöglichkeit und der Kinderbereich der Betreuung der Kinder während der Tagungszeiten dienen. Der Zweck der Häuser A und B bestand daher von Anfang an nur in der Ergänzung des in der Villa L. als Tagungsort und Freizeitheim betriebenen Hauses der Begegnung in Form reiner Gästehäuser, die den Besuchern dieser Einrichtung Übernachtungsmöglichkeiten bieten. Über eigene Einrichtungen zum Empfang und zur weiteren Versorgung der Gäste insbesondere mit Mahlzeiten verfügten beide Häuser ausweislich der grün gestempelten Bauzeichnungen nicht. Hiervon unterscheidet sich der derzeitige Betrieb eines selbstständigen Hotels in den Häusern A und B grundlegend. In der Villa L. wird kein mit den Gästehäusern ergänzter Betrieb geführt. Vielmehr dient die Villa L. nunmehr auf der Grundlage der Nutzungsänderungsgenehmigung vom 21. August 2015 der Wohnnutzung sowie der Unterbringung von Räumlichkeiten für einen Arzt, einen Pflegedienst und Physiotherapie. Inzwischen wurde sogar der Verbindungsgang zur Villa L. entsprechend der Abbruchgenehmigung vom 12. August 2016 geschlossen und verkürzt, so dass es auch an einer baulichen Verbindung mit dem Haupthaus fehlt. Im Haus B sind nach den Feststellungen der Antragsgegnerin bei der Brandschau vom 11. Juni 2018 im Vorraum im Erdgeschoss eine Rezeption eingerichtet, das ursprüngliche Spielzimmer im Kinderbereich zum Frühstücksraum, das Personalbad und ein Abstellraum zu Küchenräumen und der vormalige Raum für Kindertoiletten zur Lagerung von Geschirr und Vorräten umfunktioniert worden (vgl. Bl. 20 und 23 der Beiakte Heft 6). Diese Umgestaltung wirft schon in bauordnungsrechtlicher Hinsicht die Genehmigungsfrage neu auf. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf brandschutzrechtliche Gefahren, die mit der Einbringung eines Tresens und weiterer Möbel der Rezeption in dem baulich nicht vom Treppenhaus als erstem Rettungsweg für die Zimmer in den Obergeschossen abgetrennten Vorraum und der Einrichtung der Küchenräume begründet werden. Vor allem aber in bauplanungsrechtlicher Hinsicht kann die Zulässigkeit des selbstständigen Hotelbetriebs in den Häusern A und B anders beurteilt werden als diejenige von Gästehäusern zu einer Einrichtung zu Weiterbildungs- und Freizeitzwecken in einem anderen Gebäude. Dies ergibt sich ohne weiteres bereits aus der zusätzlichen städtebaulichen Bedeutung einer weiteren eigenständigen Nutzung der Gästehäuser. Dienten sie vorher ausschließlich der Ergänzung und Erweiterung der in der Villa L. betriebenen Einrichtung in Form der Bereitstellung von Unterkünften für die dortigen Gäste, so tritt der Beherbergungsbetrieb in den Häusern A und B nunmehr selbstständig neben die Wohnnutzung sowie oben genannte Nutzungen des Gesundheitswesens in der Villa L. . Es spricht alles dafür, dass durch diese zweite Hauptnutzung des Gebäudekomplexes am V.---------weg XX und XX im Landschaftsschutzgebiet C. -T. Wald und M. Mark – selbst unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Zusammenlegung jeweils zweier Zimmer im Haus A – ein zusätzlicher Aufenthalt von Menschen und zusätzlicher Kraftfahrzeugverkehr zu deren An- und Abfahrt sowie Versorgung mit entsprechenden städtebaulichen Auswirkungen etwa auf die Belange des Umweltschutzes (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 7 des Baugesetzbuches – BauGB) einhergeht.

Vgl. zur Bedeutung der Berührung der Belange des § 1 Abs. 6 BauGB bei der Feststellung einer Nutzungsänderung in planungsrechtlicher Hinsicht: BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1993 – 4 C 19.90 –, juris, Rn. 27; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – Kommentar, Stand: Oktober 2018, § 63, Rn. 73 m.w.N.

Hinzukommt, dass es sich entgegen der Einschätzung der Antragstellerin bei dem von ihr betriebenen Hotel im Vergleich zum ursprünglich genehmigten Betrieb um eine andere Nutzungsart im Sinne der Baunutzungsverordnung (BauNVO) handelt, was allein eine Nutzungsänderung in planungsrechtlicher Hinsicht begründet.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Mai 1983 – 4 C 67.78 –, juris, Rn. 13 und 3. Februar 1984 ‑ 4 C 25.82 ‑, juris, Rn. 13; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, a.a.O.

Dass dort jeweils einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend Übernachtungsmöglichkeiten zur Verfügung gestellt wurden bzw. werden, ohne dass die Gäste in den Räumlichkeiten unabhängig eine eigene Häuslichkeit begründen konnten bzw. können, steht dem nicht entgegen. Das Hotel stellt einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes im Sinne der §§ 3 Abs. 3 Nr. 1, 4 Abs. 3 Nr. 1 u.a. BauNVO dar. Demgegenüber dienten die Gästehäuser A und B nach den Baugenehmigungen von 1959 und 1982 der Unterbringung der Gäste der von der Evangelischen Kirche in der Villa L. betriebenen Weiterbildungs- bzw. Freizeiteinrichtung und waren damit Teil dieser Anlage für kirchliche, kulturelle bzw. soziale Zwecke. Dementsprechend bestimmte § 1 der Hausordnung, dass das Haus der Begegnung dem Verkündigungsauftrag der Kirche in Form von Freizeiten, Konferenzen und Tagungen dient, es als Evangelische Akademie der Evangelischen Kirche im Rheinland eigene Tagungen veranstaltet und es als Freizeitheim der Evangelischen Kirche im Rheinland Kreisen, Gruppen, Werken und Arbeitsgemeinschaften der Kirchengemeinden, Kirchenkreisen und der Landeskirche zur Verfügung steht (vgl. Bl. 55 der Beiakte Heft 7 Abschnitt III). Derartige Anlagen stellen eine eigenständige Nutzungsart im bauplanungsrechtlichen Sinne dar (vgl. §§ 3 Abs. 3 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 3 u.a. BauNVO). Bei entsprechendem Bedarf wird ihren Nutzern zwar wie den Gästen eines Betriebs des Beherbergungsgewerbes eine Übernachtungsmöglichkeit geboten – so auch im Haus der Begegnung. Auch verlangen sie von den Gästen typischerweise ein Entgelt für die Übernachtung (vgl. die Programme der Evangelischen Akademie – Haus der Begegnung aus dem Jahre 1982, Bl. 87 ff. der Beiakte Heft 7 Abschnitt III). Sie unterscheiden sich jedoch von den Betrieben des Beherbergungsgewerbes durch die grundsätzliche Beschränkung ihres Übernachtungsangebotes auf die Gäste der kirchlichen, kulturellen bzw. sozialen Anlage und den grundsätzlich fehlenden gewerblichen Zweck dieses Angebots.

Vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch – Kommentar, Stand: August 2018, § 4 BauNVO, Rn. 110, insbesondere 112; Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung – Kommentar, 12. Aufl., § 3 Rn. 20 ff., insbesondere 20.5.

Entgegen der Einschätzung der Antragstellerin war Gegenstand der Baugenehmigungen für die beiden Gästehäuser daher eben keine Nutzung zur Teilnahme am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr mit Gewinnerzielungsabsicht. Dass die Evangelische Kirche Gästezimmer – wie von der U. GmbH mit Schreiben vom 5. März 2008 behauptete – nicht ausschließlich Tagungsgästen, sondern gegebenenfalls abweichend von der genehmigten Nutzung tatsächlich zeitweise auch anderen Personen wie Messegästen oder Gästen der in der Nähe befindlichen katholischen Einrichtung überlassen hat, vermag an der Genehmigungslage nichts zu ändern.

Auch dürfte nicht bereits mit der der Villa L. GmbH als Rechtsnachfolgerin der U. GmbH erteilten Baugenehmigung vom 20. März 2013 ein Hotelbetrieb auch in den Häusern A und B genehmigt worden sein. Nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung ist für den Inhalt einer Baugenehmigung in erster Linie die im Bauschein selbst getroffene Regelung maßgebend. Der Bauschein bestimmt insbesondere Art und Umfang des genehmigten Vorhabens. Die mit dem Bauantrag einzureichenden Bauvorlagen haben demgegenüber allenfalls eine konkretisierende und erläuternde Funktion. Von ausdrücklichen Regelungen des Bauscheins abweichende Darstellungen und Angaben in den Bauvorlagen sind daher ohne rechtliche Bedeutung und werden von der Baugenehmigung nicht erfasst, selbst wenn sie mit einem baurechtlichen Genehmigungsvermerk versehen sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2007 – 7 B 134/07 –, juris, Rn. 15.

Die Baugenehmigung vom 20. März 2013 legalisiert – inhaltlich mit den Bauanträgen übereinstimmend – ausdrücklich nur die „Nutzungsänderung einer Kapelle im EG zu einer Eisdiele und im OG Nutzungsänderung einer Wohnung in ein Büro und von Tagungsräumen in Hotel und Wohnung“. Die hierzu als Bauvorlagen beigefügten grün gestempelten Bauzeichnungen erfassen allein den Bereich der Villa L. und zeigen die dortigen Nutzungsänderungen von Kapelle zu Eiscafe sowie von Wohnungen in ein Büro und von Tagungsräumen in drei Wohnungen und fünf Hotelzimmer in den Obergeschossen. Den von der Antragstellerin in der Antragsschrift in Bezug genommenen, ebenfalls grün gestempelten Bestandsplan (im Übrigen allein des Erdgeschosses) der Bettenhäuser der Villa L. , in dem der vormalige Spielbereich im Haus B nunmehr als Aufenthalts- bzw. Tagungsraum bezeichnet ist und im Tagungsraum eine Zeile mit Küchenmöbeln eingezeichnet ist, hat sie im Genehmigungsverfahren mit Schreiben vom 24. Januar 2013 nur zum Nachweis des barrierefreien Zugangs für das Erdgeschoss der Villa über den in dem Plan entsprechend rot umkreisten Aufzug vorgelegt. Mit ihm wurden die Häuser A und B ansonsten nicht in den Regelungsgegenstand der Baugenehmigung vom 20. März 2013 einbezogen. Nichts anderes gilt für die Feststellung eines bereits „bestehende(n) Hotelbetrieb(s) (Rezeption im EG des Gebäudes Villa L. , Hotelzimmer in den beiden Nebengebäuden aus den 60-er und 70-er Jahren)“ in der grün gestempelten Betriebsbeschreibung vom 26. Oktober 2012. Dementsprechend knüpft auch die Antragstellerin selbst in ihrer Antragsbegründung insoweit ausschließlich an die „seit 1960 (Bettenhaus A) bzw. 1983 (Bettenhaus B) ununterbrochen(e)“, ihrer Ansicht nach genehmigte Nutzung der beiden Gebäude als Betrieb des Beherbergungsgewerbes an. Auch nach ihrer Einschätzung hat sich an der Genehmigungslage durch die Baugenehmigung vom 20. März 2013 nichts geändert.

Selbst wenn jedoch mit der Baugenehmigung vom 20. März 2013 ein Hotelbetrieb in der Villa L. und den Häusern A und B genehmigt worden wäre, könnte sich die bauordnungs- und bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines solchen Hotelbetriebs nach der Aufnahme unterschiedlicher Hauptnutzungen in der Villa L. einerseits und der Gästehäuser andererseits nach obigen Ausführungen anders beurteilen, so dass auch unter diesen Umständen die Aufnahme eines selbstständigen Hotelbetriebs in den Häusern A und B eine Nutzungsänderung darstellen würde.

Eine solche Nutzungsänderung bedarf gemäß den § § 63 Abs. 1 S. 1, 65 Abs. 2 Nr. 5 BauO NRW der Baugenehmigung. Über eine solche Baugenehmigung verfügt die Antragstellerin nicht.

Gegen die somit nach summarischer Prüfung formell illegale Nutzung ist die Antragsgegnerin ermessensfehlerfrei eingeschritten (§§ 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW – und 114 S. 1 VwGO).

Denn die Bauaufsichtsbehörde darf in der Regel nach § 61 Abs. 1 S. 2 BauO NRW die Nutzung einer baulichen Anlage unter Anordnung der sofortigen Vollziehung schon allein wegen ihrer formellen Illegalität untersagen. Die fehlende baurechtliche Genehmigung der fraglichen Nutzung begründet nämlich regelmäßig allein ein erhebliches öffentliches Interesse an deren sofortiger Verhinderung. Andernfalls würde nämlich der Vorteil, nicht zugelassene Nutzungen bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung der dagegen gerichteten Klage aufnehmen und fortführen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu tun. Auf diese Weise würde nicht nur die Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts entwertet, sondern auch der gesetzestreue Bürger, der die Aufnahme einer bislang nicht genehmigten baulichen Nutzung nur auf der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, gegenüber dem – bewusst oder unbewusst – rechtswidrig Handelnden in bedenklicher, das Rechtsbewusstsein der Allgemeinheit erschütternder Weise bevorzugt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. November 2006 – 10 B 2352/06 –, juris, Rn. 2 und vom 24. Januar 2006 – 10 B 2159/05 –, juris, Rn. 7.

Vor diesem Hintergrund ist bei formeller Illegalität eines Bauvorhabens nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung nur dann ausnahmsweise von dem Erlass einer Ordnungsverfügung abzusehen, wenn der erforderliche Bauantrag vollständig gestellt und dieser nach Rechtsauffassung der Behörde genehmigungsfähig ist und keine sonstigen Hindernisse der Erteilung der Baugenehmigung entgegenstehen.

Vgl. zuletzt: OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2018 – 10 B 1126/18 –, juris, Rn. 7.

Ein solcher Ausnahmefall ist hier ersichtlich nicht gegeben. Zwar hat die Antragstellerin in der Antragsschrift angekündigt für die „ungenehmigten Umbauten und Nutzungsänderungen an den Bettenhäusern A und B einen Bauantrag zu stellen“. Ein solcher liegt jedoch – soweit ersichtlich – bisher nicht vor. Die Gründe hierfür sind unbeachtlich, so dass es auf die geltend gemachte Verletzung des mit dem Brandschutzkonzept beauftragten Sachverständigen durch einen Fahrradunfall nicht ankommt. Jedenfalls aber liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass ein solcher Bauantrag nach Rechtsauffassung der Antragsgegnerin genehmigungsfähig ist. Vielmehr hat die Antragsgegnerin in der Klageerwiderung mitgeteilt, dass ihre Einschätzung nach ein Bauantrag für eine Hotelnutzung nicht genehmigungsfähig wäre. Die tatsächliche materielle Genehmigungsfähigkeit bedarf daher im vorliegenden Zusammenhang keiner Klärung. Soweit sich die Klägerin hierzu auf einen Genehmigungsanspruch wegen „Nutzungsverringerung von drei auf zwei Gebäude“ analog § 35 Abs. 4 Nr. 6 BauGB beruft, sei lediglich informatorisch darauf hingewiesen, dass diese Vorschrift von vornherein nicht für eine hier gegebene Nutzungsänderung gewerblicher Betriebe gilt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 1990 – 4 B 145.90 –, juris, Rn. 9

Im Übrigen dürfte nach obigen Ausführungen mit der Einrichtung eines selbständigen Hotelbetriebs in den Häusern A und B neben der Nutzung der Villa L. für Wohnzwecke und Einrichtungen des Gesundheitswesens tatsächlich keine Nutzungsverringerung verbunden sein.

Vor diesem Hintergrund geht auch der Einwand der Antragstellerin, die Nutzungsuntersagung sei ermessensfehlerhaft, weil die Antragsgegnerin als milderes Mittel die Fortführung der Nutzung als Betrieb des Beherbergungsgewerbes hätte genehmigen können, fehl, zumal die Erteilung einer Baugenehmigung ohne Bauantrag von vornherein ausscheidet. Gleiches gilt für den Einwand, die Antragsgegnerin hätte sie zur Vermeidung eines Ermessensfehlers zur Stellung eines Bauantrags unter Fristsetzung auffordern müssen. Denn weder das nordrhein-westfälische Bauordnungsrecht noch das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht begründen eine Ermächtigung der Bauaufsichtsbehörde, dem Bauherrn bei formell baurechtswidrig durchgeführten Bauvorhaben aufzugeben, für das Vorhaben einen Bauantrag zu stellen. Vielmehr widerspricht eine solche Ermächtigung allgemeinen Grundsätzen, da selbst bei Herstellung einer erlaubnispflichtigen Sachlage die Stellung eines Antrags als verwaltungsrechtlicher Willenserklärung in das Belieben des Erklärenden gestellt ist. Damit ist allerdings für diesen das Risiko verbunden, dass die Behörde genehmigungspflichtige Handlungen so lange unterbinden kann, bis zur Prüfung ihrer materiellen Rechtmäßigkeit ein (Bau-)Antrag vorgelegt wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2002 – 10 B 1233/02 –, juris, Rn. 12.

Bei dieser Sachlage kann sich die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg auf einen Ermessensfehler wegen eines unzulässigen Grundrechtseingriffs in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb berufen. Denn auch Gewerbetreibenden ist es ohne weiteres zumutbar, vor einer Änderung der Nutzung der in ihrem Besitz befindlichen baulichen Anlagen – hier die Umnutzung von zwei ursprünglichen Gästehäusern einer Anlage für kirchliche, kulturelle bzw. soziale Zwecke zu einem Bestandteil des in der Villa L. im Jahr 2013 genehmigten Hotelbetriebs bzw. die Aufnahme eines selbstständigen Hotelbetriebs in diesen Gästehäusern nach Änderung der Nutzung der Villa L. zu Wohnungen und Einrichtungen des Gesundheitswesens – bei der zuständigen Bauaufsichtsbehörde die Genehmigungsbedürftigkeit dieser Maßnahmen zu klären und gegebenenfalls erforderliche Bauanträge zu stellen.

Schließlich ergibt sich ein Ermessensfehler auch nicht daraus, dass die Antragstellerin darauf vertrauen durfte, dass die Antragsgegnerin von ihren bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnissen keinen Gebrauch machen würde. Weder eine entsprechende Kenntnis der Antragsgegnerin von einer Nutzung der Häuser A und B im Rahmen eines Hotelbetriebs noch ihr sonstiges Verhalten begründen einen hinreichenden Vertrauenstatbestand.

Nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung ist im Bauordnungsrecht zwischen faktischer und aktiver Duldung zu unterscheiden. Unter einer faktischen Duldung versteht man, dass die Behörde einen illegalen Zustand über einen längeren Zeitpunkt hinnimmt. Die faktische Duldung vermag grundsätzlich keinen Vertrauenstatbestand des Ordnungspflichtigen zu begründen, der illegale Zustand werde auch künftig hingenommen werden. Bei einer faktischen Duldung ist ein späteres bauaufsichtliches Einschreiten daher zulässig. Bei einer sogenannten aktiven Duldung kann sich hingegen ein – einem bauaufsichtlichen Einschreiten entgegenstehender – Vertrauenstatbestand ergeben. Angesichts des Ausnahmecharakters und der weitreichenden Folgen einer solchen aktiven Duldung, bei der die Behörde an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert ist, muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll. Im Übrigen spricht viel dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März 2012 – 2 A 760/10 –, juris, Rn. 50 ff. m.w.N.

Die Voraussetzungen einer aktiven Duldung sind hier nicht erfüllt. Zwar mag es sein, dass die Antragsgegnerin – wie mit dem Antrag geltend gemacht – insbesondere aufgrund der in der Villa L. von ihrem Standesamt durchgeführten Trauungen und einer Vielzahl von Veranstaltungen, an denen auch Vertreter der Stadt teilnahmen, „genauestens um Art und Umfang des dort etablierten Betriebes“ wusste. Auch legt die Einlassung der Antragsgegnerin in ihrer Erwiderung vom 28. November 2014 auf die Klage der Villa L. GmbH gegen die Ablehnung deren Bauantrags auf Nutzungsänderung bestehender Gästehäuser in Wohnungen (Az.: 9 K 6262/14) nahe, dass ihr die damalige Nutzung der Häuser A und B im Rahmen eines Hotelbetriebs tatsächlich bekannt war. Die weitergehende Behauptung, dass sich die Beteiligten im Jahre 2006 darin einig gewesen seien, dass es für eine Hotelnutzung der streitbefangenen Bettenhäuser keiner Nutzungsänderungsgenehmigung bedurfte, wird durch den Inhalt der Verwaltungsvorgänge jedoch nicht gestützt. Nachdem im Anschluss an den Erwerb des Areals durch die U. GmbH im Jahr 2006 zunächst ein Pflegeheim und dann eine Einrichtung zum altenbetreuten Wohnen in der Villa L. bzw. den Häusern A und B geplant, entsprechende Bauanträge gestellt und sodann wieder ruhend gestellt bzw. zurückgenommen worden waren, wurde die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit einer weiteren Nutzung ausdrücklich im Zusammenhang mit der Wiederaufnahme der Nutzung des Erdgeschosses sowie dazugehöriger L. - und Nebenräume im Kellergeschoss der Villa L. für Veranstaltungszwecke aufgeworfen. Insoweit fühlte sich die U. GmbH zur Rücknahme eines entsprechenden Bauantrags veranlasst, nachdem der Leiter des Bauordnungsamtes der Antragsgegnerin hierfür nach Presseberichten eine neue Nutzungsgenehmigung nicht für notwendig erachtet habe. Zur Aufnahme eines Hotelbetriebs in der Anlage wies die Antragsgegnerin dagegen Ende 2007/Anfang 2008 mehrfach darauf hin, dass ein solcher Betrieb eine Nutzungsänderung darstelle und genehmigungspflichtig sei (vgl. Schreiben vom 18. Dezember 2007 und 11. März 2008 sowie Telefonat vom 9. Januar 2008, Beiakte Heft 3). Im Übrigen hätte auch eine anderslautende, mangels entsprechender Unterlagen lediglich mündliche Einigung bzw. Auskunft eines Mitarbeiters der Bauaufsichtsbehörde – etwa auch im Zusammenhang mit dem späteren Genehmigungsantrag zur Nutzungsänderung von Räumlichkeiten der Villa L. in ein Hotel – angesichts des beschriebenen Ausnahmecharakters keinen ausreichenden Vertrauenstatbestand begründen können.

Vgl. insoweit auch: OVG NRW, Urteil vom 25. September 1990 – 11 A 1938/87 –, BRS 52 Nr. 149.

Jedenfalls aber fehlt es an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass sich die Antragsgegnerin nach der Einstellung der Hotelnutzung in der Villa L. und deren Umnutzung mit der Existenz eines selbstständigen Hotelbetriebs in den Häusern A und B abfinden wollte.

Insoweit verstößt es – entgegen der Einschätzung der Antragstellerin – auch nicht gegen den Gesichtspunkt von Treu und Glauben, wenn die Antragsgegnerin ihr den Abbruch des Verbindungsgangs unter dem 12. August 2016 genehmigte, ohne ihr als Nebenbestimmung die Nutzung der Häuser A und B als Hotel zu untersagen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass weder tatsächlich noch rechtlich ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Abbruch des Verbindungsgangs und der rechtlichen Bewertung eines selbständigen Hotelbetriebs in den Häusern A und B besteht. Ein entsprechender selbstständiger Betrieb würde auch bei fortbestehender baulicher Verbindung der Häuser A und B mit der Villa L. eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung darstellen. Jedenfalls aber war die bauplanungs- und/oder bauordnungsrechtliche Zulässigkeit des Abbruchs des Verbindungsgangs nicht von einer bestimmten Nutzung der Häuser A und B abhängig, so dass eine entsprechende Nebenbestimmung zur Abbruchgenehmigung nach § 36 Abs. 1 VwVfG NRW mangels anderweitiger rechtlicher Zulassung sogar rechtswidrig gewesen wäre. Denn nach dieser Vorschrift darf ein Verwaltungsakt, auf den – wie die Baugenehmigung nach § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW – ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.

Durch das zwischenzeitliche Inkrafttreten der BauO NRW in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Modernisierung des Bauordnungsrechts in Nordrhein-Westfalen – Baurechtsmodernisierungsgesetz vom 21. Juli 2018 (GV. NRW. S. 421) – BauO NRW 2018 – zum 1. Januar 2019 hat sich insoweit keine entscheidungserhebliche Änderung ergeben, die wegen der Eigenheit der Nutzungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt bei der gerichtlichen Überprüfung eines auf der Grundlage der bisherigen Rechtslage ergangenen Verwaltungsaktes zu berücksichtigen sein könnte.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1995 – 11 A 2734/93 –, juris, Rn. 9 ff.

Ermächtigungsgrundlage für eine entsprechende Nutzungsuntersagung ist nunmehr § 82 S. 2 BauO NRW 2018, wonach eine Nutzung untersagt werden kann, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Auch diese Voraussetzungen sind auf der Grundlage der obigen Ausführungen erfüllt. Der Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergibt sich ebenfalls aus der fehlenden Genehmigung der Nutzung der beiden Gästehäuser als eigenständiger Hotelbetrieb. Eine entsprechende Nutzungsänderung ist unter Berücksichtigung der veränderten öffentlich-rechtlichen Anforderungen an einen solchen eigenständigen Betrieb des Beherbergungsgewerbes in den Häusern A und B nach den §§ 60 Abs. 1 und 62 Abs. 2 S. 1 BauO NRW 2018 weiterhin genehmigungspflichtig.

Die Antragsgegnerin hat mit ihrer Ordnungsverfügung zutreffend die Antragstellerin als Pächterin der baulichen Anlagen und Betreiberin des Hotelbetriebs und damit als Verhaltensstörerin (§ 17 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden) in Anspruch genommen.

Ein unabhängig von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache überwiegendes Aufschubinteresse der Antragstellerin ist nicht geltend gemacht oder sonst ersichtlich.

Hinsichtlich der in der Ordnungsverfügung vom 25. September 2018 weiter erfolgten Androhung eines Zwangsgeldes i.H.v. 5000,- Euro hat der Antrag ebenfalls keinen Erfolg. Auch die gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 S. 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) sofort vollziehbare Zwangsgeldandrohung erweist sich bei summarischer Prüfung weder als voraussichtlich rechtswidrig, noch besteht sonst Veranlassung zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Bedenken dagegen sind wieder erhoben worden noch bestehen sie im Übrigen. Insbesondere stellt sich die gesetzte Frist für die Einstellung des Hotelbetriebs von vier Monaten nach Zustellung der Ordnungsverfügung als angemessen im Sinne des § 63 Abs. 1 S. 2 VwVG NRW dar.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und orientiert sich an den Ziffer 10a) und 12a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des OVG NRW vom 17. September 2003 (BauR 2003, S. 1883). Zur überschlägigen Ermittlung des Jahresnutz- bzw. Mietwertes hat die Kammer ausgehend von den Zahlen im Internetauftritt der Antragstellerin die Anzahl der Zimmer (48) mit den aktuellen Mindestmietzinsen pro Übernachtung (55,- Euro) und diesen Betrag wiederum mit 365 multipliziert (= 963.600,- Euro) und von dem sich daraus ergebenden Betrag von etwa 1 Million Euro auf der Grundlage der im Statistischen Jahrbuch des Statistischen Bundesamtes für das Jahr 2017 ausgewiesenen Kapazitätsauslastung im Beherbergungsgewerbe in Nordrhein-Westfalen von 38,8 %

vgl. https://www.destatis.de/DE/Publikationen/StatistischesJahrbuch/StatistischesJahrbuch.html,

ein Drittel angesetzt (= 330.000,- Euro). Hiervon ist für das vorläufige Rechtsschutzverfahren die Hälfte in Ansatz zu bringen.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.