Verwaltungsgericht Düsseldorf, 16 L 423/19

Gründe:

Der am 7. Februar 2019 anhängig gemachte Antrag,

dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzuerlegen, dass er es unterlässt, in dem Internetportal lebensmitteltransparenz.nrw.de den Eintrag aus dem Schreiben vom 00.00.0000 zu veröffentlichen,

hat Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zugrunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 ZPO).

Diese Voraussetzungen für den Erlass der erstrebten einstweiligen Anordnung sind gegeben. Die Antragstellerin hat sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Die Dringlichkeit der begehrten gerichtlichen Entscheidung folgt aus dem Umstand, dass die von dem Antragsgegner beabsichtigte Internetveröffentlichung des nach seiner Auffassung vorliegenden Verstoßes gegen § 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2 LFGB in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 hinsichtlich des Produkts „C. Fleischwurst mit Pflanzenfasern“ unter Nennung der Antragstellerin als Vertreiberin bzw. Inverkehrbringerin wegen der möglichen Auswirkung auf das Verbraucherverhalten und der damit verbundenen gravierenden wirtschaftlichen Folgen einen weitreichenden Eingriff in den Gewerbebetrieb der Antragstellerin zur Folge haben könnte, der auch bei einem Obsiegen der Antragstellerin in einem eventuellen Hauptsacheverfahren nicht bzw. nicht vollständig rückgängig gemacht werden könnte. Wirksamen Schutz kann daher letztlich nur die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bieten.

Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die von dem Antragsgegner herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 40 Abs. 1a Nr. 1 LFGB trägt die beabsichtigte Veröffentlichung nicht.

Nach der Vorschrift informiert die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie unter Nennung des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, wenn der durch Tatsachen, im Falle von Proben nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB auf der Grundlage mindestens zweier unabhängiger Untersuchungen von Stellen nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, hinreichend begründete Verdacht besteht, dass in Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes festgelegte zulässige Grenzwerte, Höchstgehalte oder Höchstmengen überschritten wurden.

Diese Regelung ist nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts partiell mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar; zur Abwendung der Nichtigkeit ist die Vorschrift jedoch bis zu einer dem Gesetzgeber obliegenden Regelung der Dauer der Veröffentlichung, längstens aber bis zum 30. April 2019 anzuwenden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, juris, Rn. 56 ff.

Die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1a Nr. 1 LFGB liegen nicht vor. Es kann offen bleiben, ob die in der Fleischwurst, die von der Antragstellerin vertrieben wurde, enthaltenen Pflanzenfasern als nicht zugelassener und damit unzulässiger Zusatzstoff im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. a und Nr. 2 LFGB bzw. Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008, jeweils in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 lit. a dieser Verordnung einzuordnen sind, wie der Antragsgegner meint. Denn jedenfalls liegt in dem Nachweis eines unzulässigen Zusatzstoffes in einem Lebensmittel keine Überschreitung eines Grenzwertes, Höchstgehaltes oder einer Höchstmenge. Eine analoge Anwendung des § 40 Abs. 1a Nr. 1 LFGB kommt ebenfalls nicht in Betracht.

Es wurde keine Überschreitung von in Vorschriften im Anwendungsbereich des LFGB festgelegten zulässigen Grenzwerten, Höchstgehalten oder Höchstmengen festgestellt. Eine solche Überschreitung setzt dem Wortsinn nach voraus, dass ein Grenzwert, ein Höchstgehalt oder eine Höchstmenge eines bestimmten Stoffes in einer Vorschrift definiert ist. Der Wortlaut erfasst zudem nur grundsätzlich zulässige Stoffe, die einer quantitativen Begrenzung unterliegen. Dies gilt auch für Schadstoffe, die zwar unerwünscht, gleichwohl aber bis zu einer quantitativen Begrenzung zulässig sind, weil es unmöglich oder zumindest nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist, ein Lebensmittel von diesen frei zu halten. Beides trifft auf generell unzulässige Stoffe begrifflich nicht zu. Die denkbare Annahme, ein generelles Verbot eines Stoffes entspreche einem Grenzwert von null, vermag nicht darüber hinwegzuhelfen, dass ein Grenzwert begrifflich die grundsätzliche Zulässigkeit des betroffenen Stoffes voraussetzt.

§ 40 Abs. 1a Nr. 1 LFGB kann auch nicht in einer weiten oder analogen Anwendung auf verbotene Stoffe, insbesondere unzulässige Zusatzstoffe, in Lebensmitteln erstreckt werden.

Nach der Begründung des Gesetzesentwurfs soll die Regelung vor allem eine hinreichende Grundlage für eigenverantwortliche Konsumentscheidungen der Verbraucher schaffen (vgl. BT-Drs. 17/7374, S. 2). Daneben hat § 40 Abs. 1a LFGB die Funktion, zur Einhaltung der Bestimmungen des Lebensmittel- und Futtermittelrechts beizutragen. Der drohende Nachteil der Informationsverbreitung soll das einzelne Unternehmen dazu veranlassen, den Betrieb im Einklang mit den lebensmittel- oder futtermittelrechtlichen Vorschriften zu betreiben (vgl. BT-Drs. 17/12299, S. 7). Das dient letztlich der Durchsetzung des allgemeinen Zwecks des Gesetzes, Gesundheitsgefahren vorzubeugen und abzuwehren und die Verbraucher vor Täuschung zu schützen (vgl. § 1 Abs. 1 LFGB).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, juris, Rn. 32; OVG NRW, Beschluss vom 15. Januar 2019 – 13 B 1587/18 –, juris, Rn. 20.

Der daraus folgende Sinn und Zweck der Regelung mag es nahelegen, die dem Wortlaut nach nur für die Überschreitung von Grenzwerten und anderen quantitativen Begrenzungen geltende Vorschrift in einem Erst-recht-Schluss auf generell verbotene Stoffe in Lebensmitteln anzuwenden. Allerdings ist § 40 Abs. 1a LFGB vor dem Hintergrund des systematischen Zusammenhangs zu Abs. 1 und der Entstehungsgeschichte des Abs. 1a eng auszulegen. Die Regelung ist im Verhältnis zu Abs. 1 als Sondervorschrift konzipiert, die für bestimmte Fälle eine strengere Rechtsfolge vorsieht, insbesondere kein Ermessen eröffnet, sondern eine Handlungspflicht der zuständigen Behörde begründet. Dies schließt eine weite oder entsprechende Anwendung aus.

Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 in Verbindung mit § 40 Abs. 1 LFGB stellen die Information der Öffentlichkeit bei dem hinreichenden Verdacht einer Gesundheitsgefährdung durch Lebensmittel oder Futtermittel (§ 40 Abs. 1 Satz 1 LFGB) sowie die Information der Öffentlichkeit in den in Satz 2 benannten Fällen in das Ermessen („soll“) der zuständigen Behörde. In bestimmten Fällen des Satzes 2 setzt die Veröffentlichung eine Abwägung der Belange der Betroffenen mit den Interessen der Öffentlichkeit voraus (Abs. 1 Satz 3).

Der durch Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes vom 15. März 2012 (BGBl. I S. 476) eingefügte und am 1. September 2012 in Kraft getretene Abs. 1a wurde nach der Begründung des Gesetzentwurfs als Ergänzung des Abs. 1 geschaffen, um die aktive Information der Öffentlichkeit zu verbessern. Die neue Regelung sollte den anlässlich der Belastung von Futtermitteln mit Dioxin Ende 2010/Anfang 2011 deutlich gewordenen Unsicherheiten bei den zuständigen Behörden begegnen, in welchen Fällen die Öffentlichkeit zu informieren ist, indem eine Informationspflicht bei bestimmten herausgehobenen Verstößen unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 LFGB begründet wurde. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs besteht bei Rechtsverstößen durch Grenzwertüberschreitungen unabhängig vom jeweiligen Schweregrad des Verstoßes ein besonderes Interesse der Verbraucher zu erfahren, welche Lebensmittel oder Futtermittel mit unzulässigen Schadstoffen belastet sind (vgl. BT-Drs. 17/7374, S. 13 und 19 f.). Mit der Schaffung dieser Informationspflicht hat der Gesetzgeber das Informationsinteresse der Öffentlichkeit in den im Gesetz benannten herausgehobenen Fällen generell schwerer gewichtet als die Interessen der Betroffenen. Eine Abwägung im Einzelfall (Abs. 1 Satz 3) und eine Ermessenentscheidung der Behörde (Abs. 1 Sätze 1 und 2) finden nicht statt. Der Gesetzessystematik ist zu entnehmen, dass der Gesetzgeber eine Überschreitung von Grenzwerten, Höchstgehalten und Höchstmengen (Nr. 1) stets als herausgehobenen Verstoß betrachtet, der eine Informationspflicht auslöst. Dagegen ist die zuständige Behörde bei Verstößen gegen andere Vorschriften, die dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsgefahren oder vor Täuschung oder der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen, nur unter der zusätzlichen Voraussetzung zur Information der Öffentlichkeit verpflichtet, dass in nicht unerheblichem Ausmaß oder wiederholt gegen die Vorschriften verstoßen wurde und die Verhängung eines Bußgeldes von mindestens 350 Euro zu erwarten ist (Nr.2).

Die enge Auslegung des § 40 Abs. 1a LFGB ist auch aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Die Information der Öffentlichkeit greift in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der betroffenen Unternehmen ein. Die mit der Information einhergehende Beeinträchtigung kann von großem Gewicht sein. Das gilt insbesondere, wenn die Veröffentlichung – wie hier vorgesehen – im Internet erfolgt. Die weithin einsehbare und leicht zugängliche Veröffentlichung von teilweise nicht endgültig festgestellten, teilweise bereits behobenen Rechtsverstößen kann zu einem erheblichen Verlust des Ansehens des Unternehmens und zu Umsatzeinbußen führen und in Einzelfällen bis hin zur Existenzvernichtung reichen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, juris, Rn. 34.

Dies gebietet eine verfassungskonforme Anwendung der Tatbestandsvoraussetzungen der Veröffentlichungspflicht, die sicherstellt, dass nur über Verstöße von hinreichendem Gewicht informiert wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, juris, Rn. 50; OVG NRW, Beschluss vom 15. Januar 2019 – 13 B 1587/18 –, juris, Rn. 32.

Eine weite oder analoge Anwendung des § 40 Abs. 1a Nr. 1 LFGB ist mit diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar. Es ist Sache des Gesetzgebers, die Fälle zu definieren, in denen die verschärfte Rechtsfolge des Abs. 1a gelten sollen, und das Interesse der Öffentlichkeit an der Information gegen die Belange der betroffenen Unternehmen abzuwägen.

Vgl. zur Begrenzung der Veröffentlichungsdauer BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, juris, Rn. 60; zur engen Auslegung des § 40 Abs. 1a Nr. 2 LFGB Hessischer VGH, Beschluss vom 8. Februar 2019 – 8 B 2575/18 – (vorgelegt mit Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 13. März 2019).

Diese Auslegung entspricht der Auffassung des Bundesrates, der in dem durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts veranlassten Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des LFGB eine „Klarstellung“ der Anwendung des § 40 Abs. 1a LFGB auf verbotene Stoffe in Lebensmitteln durch den Gesetzgeber für „zwingend erforderlich“ befunden hat.

Vgl. BT-Drs. 19/4726, S. 10.

Dieser Auffassung hat sich der Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft des Bundestages in seiner Beschlussempfehlung vom 13. März 2019 angeschlossen und die Aufnahme einer neuen Nr. 2 in § 40 Abs. 1a LFGB empfohlen, wonach die Informationspflicht auch bei dem hinreichend begründeten Verdacht bestehen soll, dass „ein nach Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes nicht zugelassener oder verbotener Stoff in dem Lebensmittel oder Futtermittel vorhanden ist“.

Vgl. BT-Drs. 19/8349, S. 6, 19.

Nichts anderes ergibt sich aus dem vom Antragsgegner angeführten Erlass des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. Dezember 2018 – VI-6 - 74.20.80 –. Zwar führt das Ministerium in der diesem Erlass beigefügten Liste die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 über die Verwendung nicht zugelassener Zusatzstoffe – ohne Begründung – als „Vorschriften im Anwendungsbereich des LFGB, die zulässige Grenzwerte, Höchstgehalte oder Höchstmengen enthalten“. Der Erlass vermag das Gericht aber nicht zu binden.

Eine andere Grundlage für die Veröffentlichung als § 40 Abs. 1a Nr. 1 LFGB hat der Antragsgegner nicht angeführt und ist auch nicht ersichtlich.

Nach alledem ist es zum Schutz der Rechte der Antragstellerin geboten, dem Antragsgegner die geplante Internet-Veröffentlichung vorläufig zu untersagen.

Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden Fall von den zugesetzten Pflanzenfasern nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten keine Gesundheitsgefahr ausging und eine Täuschung der Verbraucher nicht zu besorgen war, da die Pflanzenfasern auf dem Etikett deklariert wurden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ist nach §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG erfolgt. Da die Entscheidung in wirtschaftlicher Hinsicht einer Hauptsachentscheidung gleichkommt, ist eine – in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes sonst übliche – Halbierung des im Hauptsacheverfahren anzusetzenden Streitwertes nicht angezeigt.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.