Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 L 1924/18

Gründe:

Der zulässige Antrag

- vgl. zur Zulässigkeit hinsichtlich vergleichbarer Verfahren der Antragstellerin wegen Ladenöffnungen nach dem LÖG NRW in der Fassung vom 22. März 2018 (GV.NRW. S. 172) nur: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 -, vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 - und vom 25. Mai 2018 - 4 B 707/18 -, sämtlich juris -

auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 -; zur Befugnis von Gewerkschaften verwaltungsgerichtliche Normenkontrollanträge gegen untergesetzliche Rechtsnormen, welche dem Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe dienen sollen, zu stellen, vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. November 2014 - 6 CN 1.13 -; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 - 4 B 504/16 -, sämtlich juris.

Unabhängig davon, ob diese Grundsätze in jeder Hinsicht den gebotenen Anforderungen an einen im Vergleich zum üblichen Verfahren nach § 123 VwGO besonders strengen Maßstab genügen, kann die Außervollzugsetzung einer untergesetzlichen Norm jedenfalls dann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich diese schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 - 4 B 504/16 -, juris.

Gemessen an dem dargestellten Maßstab ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten. Bereits im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes kann ausreichend sicher beurteilt werden, dass sich die streitige Rechtsverordnung des Rates der Antragsgegnerin als offensichtlich rechtswidrig erweist. Sie ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Nummern 1 bis 5 LÖG NRW nicht gedeckt. Denn sie wird dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht gerecht.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Satz 2 normiert nunmehr in den Nummern 1 bis 5 als (jeweils nicht abschließende) Regelvermutung fünf Fälle, bei denen ein solches öffentliches Interesse insbesondere vorliegt. Dabei wird das Vorliegen eines Zusammenhangs im Sinne des Satzes 2 Nummer 1 gemäß Satz 3 vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt (gesetzliche Regelvermutung). § 6 Abs. 4 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken.

Hiermit will der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag der Sonn- und Feiertagsruhe gemäß Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV Rechnung tragen. Danach ist für eine Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen ein besonderer Sachgrund erforderlich. Dieser ist von der zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde im jeweiligen Einzelfall zu prüfen und in einer nachvollziehbaren - dokumentierten - Weise zu begründen; dabei muss gleichfalls berücksichtigt werden, ob der Sachgrund hinreichend gewichtig ist, um die konkret beabsichtigte Ladenöffnung auch hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs zu rechtfertigen. Bei der Entscheidung ist dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis Rechnung zu tragen. Die in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 5 LÖG NRW müssen in besonderer Weise betroffen sein. Weder reicht für die Annahme eines öffentlichen Interesses die bloße Bejahung eines Zusammenhangs zwischen der anlassgebenden Veranstaltung und der Ladenöffnung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW noch ein allgemeiner Verweis auf das Vorliegen der in Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 normierten Gründe. Hierüber hat sich der Verordnungsgeber vor Erlass einer Verordnung – nachprüfbar – Gewissheit zu verschaffen, da nur auf einer solchen Grundlage die notwendige Abwägungsentscheidung möglich und gerichtlich überprüfbar ist.

Vgl. grundlegend: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 -, vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 - und auch vom 25. Mai 2018 - 4 B 707/18 -, sämtlich beide juris (m. w. N.). Die inhaltlichen allgemeinen Ausführungen in den beiden zuerst genannten Beschlüssen sind so ausführlich gehalten, so dass sie hier nicht erneut wiederholt werden müssen, zumal die Beschlüsse der Antragstellerin bekannt bzw. von der Antragsgegnerin unschwer einsehbar sind.

Bei Annahme eines Zusammenhangs der sonntäglichen Ladenöffnung mit einer örtlichen Veranstaltung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss sich der Verordnungsgeber zuvor in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren und dokumentierten Weise Klarheit über Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung verschaffen.

Vgl. grundlegend: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 -, vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 - und auch vom 25. Mai 2018 - 4 B 707/18 -, sämtlich beide juris (m. w. N.).

Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für Jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als solche zählen insbesondere weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.

Vgl. bereits BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 u. a. -; BVerwG, Urteile vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 - und vom 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 - und vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 -, sämtlich juris.

Diese Vorgaben hat der Rat der Antragsgegnerin ausweislich des vorgelegten Verwaltungsvorgangs nicht beachtet. Die Beschlussvorlage 66/58/2018 und damit der auf dieser Grundlage ergangene Ratsbeschluss vom 14. Juni 2018 erweisen sich im Ergebnis inhaltlich als nicht ausreichend.

Das Gericht hat bereits Bedenken hinsichtlich der vorherigen ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin als Gewerkschaft gemäß § 6 Abs. 4 Satz 6 LÖG NRW. Unterbleibt eine solche Anhörung oder liegt eine funktionserhebliche Verletzung des Anhörungserfordernisses vor, ist die nachfolgend erlassene Verordnung nichtig. Denn eine Anhörung kann nur dann ihre Funktion grundsätzlich erfüllen, wenn die eingeholten Stellungnahmen den Ratsmitgliedern bei ihrer Beschlussfassung vorliegen oder jedenfalls ihrem wesentlichen Inhalt nach bekannt sind, so dass sie bei der Willensbildung Berücksichtigung finden konnten.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 - und vom 27. April 2018 - 4 B 571/ 18 -, beide juris.

Zwar wurde hier der Antragstellerin unter dem 20. April 2018 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, worauf diese unter dem 2. Mai 2018 auch erfolgt ist, allerdings ohne in der Sache zu dem entscheidenden rechtlichen Gesichtspunkt des räumlichen Geltungsbereichs und Zusammenhangs im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW ausreichend konkret Stellung nehmen zu können, weil ihr dieser noch nicht bekannt war. Denn der Antragstellerin war ausweislich des ihr übersandten Antrags des Handelsverbandes NRW vom 20. April 2018 lediglich bekannt, dass am 0.0.2018 ein verkaufsoffener Sonntag in den Stadtteilen C. und V. anlässlich des Kult Tour Festes „C. ist auf der Rolle“ sowie des „G1. -Park Festes“ als (gemeinsames) „Stadtteilkulturfest“ im unmittelbaren Bereich des Einkaufszentrums Düsseldorf B. und entlang der (gesperrten) C1.---straße als Verbindung zum benachbarten G1. -Park stattfinden sollte. Ein Lageplan bzw. eine wenn auch nur ungefähre Angabe zum geplanten räumlichen Geltungsbereich, der durch den Beschluss des Rats der Antragsgegnerin im Übrigen einen erheblich größeren Bereich als die vorgenannten Veranstaltungsorte umfasst, wurde nicht beigefügt bzw. gemacht. Ebenso wenig wurde der Antragstellerin mitgeteilt, dass der Geltungsbereich auch Teile des Stadtteils G. erfassen sollte. Zwar hat die Antragstellerin in ihrer Stellungnahme ihre rechtlichen Bedenken gegen eine sonntägliche Ladenöffnung ausführlich dargestellt, vermochte dem Rat der Antragsgegnerin allerdings keine konkreten sachverhaltsbezogenen Angaben im Hinblick auf den räumlichen Zusammenhang im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW zu machen.

Das Gericht hat weiterhin Bedenken hinsichtlich der inhaltlichen Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs der erlassenen Ordnungsbehördlichen Verordnung (vgl. § 29 Abs. 1 Satz 1 OBG). Soweit deren § 1 auf den Bereich gemäß der Anlage (Lageplan) abstellt, ist zwar bei einer solcherart zulässigen Verweisung und einer entsprechenden zeichnerischen Darstellung grundsätzlich erkennbar, welche Straßen(abschnitte) und Grundstücke mit Verkaufsstellen genau erfasst sein sollen. Allerdings weicht die zeichnerische Eingrenzung (vgl. Blatt 74, 76 Beiakte sowie die dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 26. Juni 2018 an das Gericht beigefügten Farbkopien) wenn auch nur bezogen auf einen kleinen im nordwestlich gelegenen Teilbereich von dem „Nachrichtlich“ beschriebenen Geltungsbereich ab („Im Westen begrenzt durch die O. Straße, …“) und ist damit inhaltlich widersprüchlich. Desweiteren enthält die maßgebliche veröffentlichte Fassung der Verordnung im Düsseldorfer Amtsblatt Nr. 25 vom 23. Juni 2018, Seite 4, ausweislich der von der Antragstellerin vorgelegten Ablichtung und der gerichtlichen Recherche vom 27. Juni 2018 anders als vom Rat beschlossen (vgl. Blatt 76 Beiakte) keinerlei zeichnerische Markierung des räumlichen Geltungsbereichs, sondern nur einen Kartenausschnitt ohne entsprechende räumliche Eingrenzung. Auch stimmt dieser Ausschnitt nicht mit der nachrichtlichen textlichen Beschreibung überein. Zwar hat der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin am 18. Juni 2018 die Übereinstimmung des Wortlauts der Verordnung mit dem Ratsbeschluss gemäß § 2 Abs. 3 BekanntmVO NRW bestätigt (vgl. Blatt 75 Beiakte), allerdings ist die veröffentlichte Fassung nicht identisch mit dem Ratsbeschluss.

Schließlich ist hinsichtlich § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Satz 3 LÖG NRW ein öffentliches Interesse nicht anzunehmen. Zwar dürfte die Anlassveranstaltung ausweislich der dem Gericht vorliegenden Unterlagen keine (ausschließlich) kommerzielle (Werbe-) Veranstaltung des Einkaufszentrums Düsseldorf B. sein, auch wenn auf deren Website mit der Sonntagsöffnung am 0.0.2018 geworben wird.

Das Gericht hat zudem keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken, die vorgenannte Veranstaltung ausweislich der Beschreibungen im Antrag des Handelsverbandes NRW und der Beschlussvorlage als vom LÖG NRW legalisierten Anlass zu bewerten (Stadtteilkulturfest u.a. mit diversen Musik- und Tanzdarbietungen und Lesungen).

Allerdings ist der räumliche Zusammenhang dieser Anlassveranstaltung(en) mit der sonntäglichen Ladenöffnung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW nicht gegeben. Denn nur bei Bejahung der Regelvermutung in Satz 3 liegt ein öffentliches Interesse gemäß Satz 1 Nr. 1 vor. Die im Antrag des Handelsverbandes NRW und in der Beschlussvorlage 66/58/2018 aufgeführten Veranstaltungen beschreiben ausschließlich Programmpunkte innerhalb sowie vor und hinter den Düsseldorf B. , im unmittelbar angrenzenden G1. garten und entlang der diese Orte verbindenden C1.---straße ; damit wird nur ein sehr kleiner Bereich im Süden und Südosten des vorgesehenen Geltungsbereichs der Verordnung erfasst. Insbesondere das Stadtteilzentrum M.------straße / C2. Allee im Westen ist nicht ansatzweise einbezogen. Ebenso wenig ist ein räumlicher Zusammenhang zu den Bereichen westlich der Q.-----straße und nördlich der C2. Allee zu erkennen. Ein solcher kann auch nicht über die Bezeichnung Stadtteilfest erreicht werden mit der Folge, dass ein ganzer Stadtteil oder sogar mehrere Stadtteile wenn auch nur in Teilbereichen einzubeziehen wären. Im Übrigen sind dem Rat der Antragsgegnerin als maßgeblichem Verordnungsgeber

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 -, juris

mit der Beschlussvorlage keine dokumentierten belastbaren Zahlen vorgelegt worden, aufgrund derer eine verlässliche Beurteilung möglich war, die eine Ausnahme von der grundgesetzlich geschützten Sonntagsruhe rechtfertigen könnte. Dem Gericht ist es auch verwehrt, eine fehlende Tatsachengrundlage durch nachträgliche eigene Feststellungen und Einschätzungen zu ersetzen und gegebenenfalls zu bejahen, denn es darf die angegriffene Verordnung des Rates nur überprüfen. Eine Verkleinerung ihres räumlichen Geltungsbereichs mittels einer Auslegung kommt ebenfalls nicht in Betracht. Vor dem Hintergrund der Normenklarheit und inhaltlichen Bestimmtheit ist eine Auslegung zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen; für eine solche ist jedoch der objektive Wille des Verordnungsgebers ausschlaggebend, soweit er in der Verordnung oder in ihrer Begründung Niederschlag gefunden hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2006 - 3 A 1623/05 -; Urteil vom 16. September 2016 - 2 D 46/14.NE -, beide juris. (zur Auslegung von Satzungen).

Hier ist ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs kein Wille des Rates zu erkennen, einen deutlich kleineren Geltungsbereich als tatsächlich beschlossen auszuweisen und einer sonntäglichen Ladenöffnung zugänglich zu machen.

Auch hinsichtlich der weiteren Erwägungen zu § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW sind die Angaben in der Beschlussvorlage (vgl. Seite 4 von 6) zu allgemein und zu pauschal gehalten und nicht durch konkrete Tatsachen bezogen auf die in der Verordnung genannten Stadtteile bzw. Teile von diesen begründet. Sie könnten sich auf eine Vielzahl von anderen Innenstadtbereichen in nordrhein-westfälischen Stadtteilen oder Stadtteilzentren beziehen und haben damit keinen ausreichenden konkreten Bezug zum vorliegenden Fall.

Vgl. zum Prüfungsmaßstab insbesondere OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 -, juris.

Insbesondere der Hinweis auf die Konkurrenz des Online-Handels und des Outlet-Centrums in Roermond reichen als Begründung nicht aus.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 -, juris.

Die nachträgliche kurze Stellungnahme der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vom 26. Juni 2018 führt zum einen in der Sache nicht weiter und würde zum anderen nicht die getroffene Entscheidung des Rates der Antragsgegnerin zu heilen geeignet sein, denn maßgeblich bleibt, auf welcher dokumentierten Tatsachengrundlage dessen Entscheidung erfolgt ist.

Das Gericht sieht davon ab, die der angegriffenen Rechtsnorm Unterworfenen oder eine Teilmenge hiervon beizuladen, obwohl viel dafür spricht, dass die Entscheidung allen Rechtsunterworfenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Im Verfahren nach § 123 VwGO gibt es anders als im - hier mangels landesrechtlicher Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht eröffneten - Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Das Fehlen einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO führt hier deshalb notwendiger Weise zu einer verminderten Rechtsschutzwirkung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels genügender anderweitiger Anhaltspunkte an dem Auffangstreitwert. Da der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache abgezielt hat, ist von einer weiteren Reduzierung abzusehen (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).