Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 6741/17

Der Antragsteller wurde im Mai 2014 für die Wahlperiode von 2014 bis 2020 zum Ratsmitglied des Stadtrates der Beklagten gewählt. Abgesehen von der konstituierenden Sitzung des Rates am 4. Juli 2014 nahm er an keiner weiteren Ratssitzung teil. Wiederholte Bitten der Antragsgegnerin, verschiedene Formulare zurückzusenden und Bankverbindungsdaten anzugeben, blieben zunächst unbeantwortet.

Mit Schreiben vom 22. August 2016 bat der Antragssteller dann unter Benennung seiner Bankverbindung um Ausgleich offener Forderungen in Bezug auf seine Ratsmitgliedschaft.

Nach entsprechender Anhörung durch Schreiben vom 7. Oktober 2016 bewilligte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 16. März 2017 eine Aufwandsentschädigung für die Tätigkeit als Ratsmitglied für die Monate Juni und Juli 2014 in Höhe von 437,50 € pro Monat abzüglich Bewirtungskosten in Höhe von 6,00 € im Monat; insgesamt 863,00 €. Weitergehende Ansprüche auf Aufwendungsersatz bestünden nicht. Zur Begründung führte sie aus, der Antragsteller habe lediglich an der konstituierenden Ratssitzung am 4. Juli 2014 teilgenommen und nachfolgende Ratssitzungen oder Sitzungen des Ausschusses für Finanzen und Beteiligungen, dessen beratendes Mitglied er sei, nie besucht. Gleiches gelte für die Sitzungen der Bezirksvertretungen, an der Ratsmitglieder in beratender Funktion teilnehmen könnten. Der Antragsteller habe in der Wahlperiode keine Anträge gestellt oder Anfragen an die Verwaltung oder Gemeindegremien gerichtet. Anfragen der Gemeinde an ihn habe der Antragsteller über längere Zeit unbeantwortet gelassen. Anhaltspunkte für eine Teilnahme am öffentlichen Gemeindeleben bestünden nicht. Der Antragsteller habe sich nach der konstituierenden Sitzung des Rates aus der Mandatstätigkeit zurückgezogen. Nur für die Aufnahme der Mandatstätigkeit und die Nachbereitung der konstituierenden Ratssitzung könne der Antragsteller eine Aufwandsentschädigung geltend machen. Dies entspreche dem Zeitraum vom 1. Juni bis zum 31. Juli 2014.

Am 19. April 2017 hat der Antragsteller einen Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das erstinstanzliche Verfahren zur Durchsetzung seiner Ansprüche auf Zahlung von Aufwendungsersatz für die Monate August 2014 bis April 2017 in Höhe von 15.138,30 € gestellt.

Er ist der Ansicht, dass er bereits aufgrund seiner Position als Ratsherr Anspruch auf Aufwendungsersatz habe. Weitere Voraussetzungen, wie eine nach außen erkennbare Mandatstätigkeit, seien gesetzlich nicht normiert. Zudem sei die Annahme, dass ihm kein Mandatsaufwand entstanden sei, eine bloße Unterstellung. Er habe sich bewusst entschieden, sein Mandat auch außerhalb der Teilnahme an Ratssitzungen auszuüben. Während der Wahlperiode habe er sich politisch in der Partei Q. engagiert und Demonstrationen der Vereinigungen Q1. /N. , I. und Q. organisiert oder besucht. Zudem sei seine quantitativ geringere Mandatstätigkeit auf eine psychische Erkrankung zurückzuführen, die ihn bei der Bewältigung seines Alltags behindere, insbesondere beim Termin- und Postmanagement. Aufgrund der Krankheit sei er zu 100 % arbeitsunfähig. Dieser Umstand könne nicht zu seinen Lasten gewertet werden.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

ihm für das erstinstanzliche Verfahren ratenfreie Prozesskostenhilfe unter Beiordnung von Rechtanwalt T. X. aus N1. zu bewilligen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie verweist auf ihren Bescheid vom 16. März 2017 und führt aus, der Antragsteller könne mangels nach außen erkennbarer Mandatstätigkeit keine weiteren Ansprüche geltend machen. Aufwandsentschädigungszahlungen seien weder Entgelt noch Unterhaltsbeihilfe. Würde das Mandat nicht wahrgenommen, könne ein abgeltungsfähiger Aufwand nicht entstehen.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Antrag des Antragstellers auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe ist abzulehnen, weil die beabsichtigte Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet, § 166 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Klage wäre zwar zulässig, jedoch voraussichtlich unbegründet.

Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2. VwGO statthaft. Die Entscheidung über die Gewährung der Aufwandsentschädigung ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Ihre Regelung liegt in der einer Zahlung vorgelagerten Entscheidung über die konkrete Höhe der Aufwandsentschädigung für das jeweilige Ratsmitglied. Da der Anspruch auf Aufwandsentschädigung kein organschaftliches Recht des Ratsmitglieds darstellt, kommt der Entscheidung auch Außenwirkung zu. Die Entschädigung dient der Kompensation von Nachteilen, die den Einzelnen in seinem privaten Vermögen durch die Mandatswahrnehmung treffen. Der Antragsteller ist demgemäß in seinen privaten finanziellen Belangen berührt und nicht in seinem kommunalverfassungsrechtlichen Status als Ratsmitglied.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rn. 16 ff.

Zwar kann die beabsichtigte Klage nicht mehr innerhalb der einmonatigen Klagefrist gemäß § 74 VwGO erhoben werden. Für die Bekanntgabe der ablehnenden Entscheidung vom 16. März 2017 hat sich die Antragsgegnerin der Zustellung durch die Post mit Zustellungsurkunde gemäß § 3 Landeszustellungsgesetz Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) bedient. Ausweislich der vorliegenden Zustellungsurkunde erfolgte die Zustellung am 20. März 2017 gemäß § 3 LZG NRW i.V.m. § 180 ZPO mittels Ersatzzustellung durch Einlegen in den zur Wohnung des Antragstellers gehörenden Briefkasten. Die Klagefrist endete folglich gemäß § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 ZPO, § 188 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) mit Ablauf des 20. April 2017.

Dieser Umstand führt jedoch nicht zur Unzulässigkeit der beabsichtigten Klage. Dem Antragsteller wäre voraussichtlich gemäß § 60 VwGO Wiedereinsetzung in die versäumte Klagefrist zu gewähren.

Vgl. zur Gewährung von Wiedereinsetzung in die versäumte Klagefrist bei vor Ablauf der Klagefrist gestelltem Prozesskostenhilfeantrag Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31. August 2016 – 15 E 222/16 –, Rn. 18, juris.

Die Klage wäre jedoch unbegründet.

Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 16. März 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Antragsteller nicht in seinen Rechten. Dieser kann keine (über die mit dem Bescheid vom 16. März 2017 bewilligte Aufwandsentschädigung hinausgehende) Aufwandsentschädigung für die Monate August 2014 bis April 2017 beanspruchen.

Ein Anspruch des Antragstellers ergibt sich nicht aus § 45 Abs. 5 Nr. 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) i.V.m. § 8 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 28. Juni 1995 (Abl. MG S. 156) i.V.m. § 1 der Verordnung über die Entschädigung der Mitglieder kommunaler Vertretungen und Ausschüsse (Entschädigungsverordnung) vom 5. Mai 2014 (GV NRW S. 276).

Diese Regelungen normieren für die Aufwandsentschädigung keine weiteren Voraussetzungen als die Ratsmitgliedschaft des Anspruchsberechtigten, wenn – wie hier – von der nach § 45 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW gegebenen Möglichkeit nicht Gebrauch gemacht wird, die Aufwandsentschädigung teilweise als Sitzungsgeld zu zahlen. Hieraus folgt indes nicht, dass die Zahlung der Aufwandsentschädigung an Ratsmitglieder im Einzelfall nicht verweigert werden kann. Zwar fehlt es an einer ausdrücklichen Regelung, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Anspruch auf Zahlung der Aufwandsentschädigung nicht besteht. Jedoch gebieten bereits der Wortlaut als auch der Sinn und Zweck der Aufwandsentschädigung einen Anspruchsausschluss in bestimmten Einzelfällen.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rn. 24., zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.

Ein Anspruch eines Ratsmitgliedes auf Zahlung einer Aufwandsentschädigung setzt unabhängig von der konkreten Berechnung des Entschädigungsanspruchs nach allgemeinem Sprachverständnis voraus, dass dem Ratsmitglied ein mandatsbedingter Aufwand entstanden sein muss.

Ein solcher mandatsbedingter Aufwand ist hier für den in Rede stehenden Zeitraum ab August 2014 im Ergebnis nicht feststellbar.

Auch wenn bei einer – wie hier – pauschalisiert gewährten Aufwandsentschädigung eine Vermutung für einen entsprechenden, tatsächlich entstandenen Aufwand besteht, entspricht es dem Wesen der tatsächlichen Vermutung, dass sie erschüttert werden kann. Der Grundsatz des freien Mandats gebietet es jedoch, an die Erschütterung strenge Anforderungen zu stellen. Die Ratsmitglieder entscheiden in freier Eigenverantwortlichkeit über die Form der Wahrnehmung ihres Mandats. Sie sind hierbei nur an das Gesetz sowie an ihre an der Wahrung des öffentlichen Wohls zu orientierenden Überzeugung gebunden (vgl. § 43 Abs. 1 GO NRW).

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rn. 33, zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.; vgl. zum freien Mandat der Ratsmitglieder BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 – 7 C 20.91 – , juris Rn. 9 (= BVerwGE 90, 104).

Die Aufwandsentschädigung ist daher grundsätzlich unabhängig von der Art und Weise der Mandatsausübung im Einzelfall zu gewähren. Die Zahlung oder Nichtzahlung der Aufwandsentschädigung darf nicht dazu verwendet werden, auf die konkrete Mandatsausübung des einzelnen Ratsmitglieds Einfluss zu nehmen. Für die Erschütterung der Vermutung genügt es demgemäß nicht, zu behaupten, der Betreffende habe sein Mandat qualitativ oder quantitativ unzureichend ausgeübt.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rn. 35, zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.

Eine Erschütterung der Vermutung einer Aufwandsentstehung gelingt hingegen bei substantiierter Darlegung der Nichtausübung des Mandats durch das betreffende Ratsmitglied, da ihm mandatsbedingter Aufwand unter diesen Umständen nicht entstanden sein kann. Die Freiheit des Mandats gewährleistet nicht eine Freiheit von Pflichten, sondern lediglich die Freiheit in der inhaltlichen Wahrnehmung dieser Pflichten. Nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Repräsentation steht im Ermessen des Mandatsträgers.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rn. 38 f., zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.; BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 - 2 BvE 1/06, 2 BvE 2/06, 2 BvE 3/06, 2 BvE 4/06 -, juris Rn. 210 (= BVerfGE 118, 277), Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rn. 34.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat die Antragsgegnerin die wie ausgeführt für einen dem Antragsteller entstandenen Aufwand sprechende Vermutung mit ihrem Vortrag erschüttert, der Antragsteller habe sein Ratsmandat nach seiner Teilnahme an der konstituierenden Sitzung nicht mehr ausgeübt. Die Antragsgegnerin hat hinreichend dargelegt, warum davon auszugehen ist, dass der Antragsteller seine Mandatstätigkeit seit August 2014 vollständig eingestellt hat. Auf Seite 3 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 16. März 2017 wird insoweit Bezug genommen. Dort legt die Antragsgegnerin im Einzelnen dar, dass der Antragsteller nicht nur an Rats- und Ausschusssitzungen nicht teilgenommen und keine Anträge oder Anfragen gestellt habe, sondern auch im Übrigen nicht am öffentlichen Gemeindeleben teilgenommen und auf konkrete Anfragen des Ratsbüros nicht reagiert habe.

Zwar wäre es für die Verweigerung der Auszahlung einer Aufwandsentschädigung nicht ausreichend, wenn allein darauf verwiesen würde, dass der Antragsteller im streitigen Zeitraum weder Ratssitzungen besucht noch als beratendes Mitglied an den Sitzungen des Ausschusses für Finanzen und Beteiligungen teilgenommen habe. Denn die Tätigkeit als Ratsmitglied kann vielfältig gestaltet werden und muss sich nicht auf die Anwesenheit an Gremiensitzungen beschränken. Über diese Feststellungen – die zumindest ein gewichtiges Indiz für einen Rückzug aus der Wahrnehmung des Ratsmandats darstellen – geht die Antragsgegnerin jedoch hinaus. So habe der Antragssteller über seine gesamte Mandatszeit keine Anträge gestellt oder Anfragen zu kommunalen Themen an die Verwaltung herangetragen. Für die Stellung als Ratsmitglied wichtige Informationen, wie seinen Austritt aus der Partei Q. , habe der Antragsteller nicht an die Verwaltung weitergeleitet. Anfragen der Gemeinde seien über lange Zeit unbeantwortet geblieben. Diese Umstände lassen insgesamt den von der Antragsgegnerin gezogenen Schluss als zutreffend erscheinen, der Antragsteller habe sich vollständig von seiner Mandatstätigkeit zurückgezogen.

Ist die Vermutung wie hier erschüttert, obliegt es dem Ratsmitglied der Erschütterung mit einer substantiierten Darlegung der von ihm ausgeübten Mandatstätigkeit entgegenzutreten.

Vgl. VG Düsseldorf,Urteil der Kammer vom 29.10.2010 – 1 K 8272/09 -, juris Rn. 44, zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.

Daran hat es der Antragsteller fehlen lassen. Seine Angaben zu seinem politischen Engagement sind unzureichend, einen ihm entstandenen, mandatsbedingten Aufwand zu belegen.

Der Antragsteller hat ein spezifisch auf die Ausübung seines Amtes als Ratsmitglied gerichtetes Engagement nicht vorgetragen. Ein mandatsbedingter Aufwand ist demnach nicht ersichtlich. Unzureichend ist insoweit die Behauptung des Antragstellers, Demonstrationen und Veranstaltungen der Vereinigungen Q1. /N. , I. und Q. besucht oder organisiert zu haben. Zwar umfasst die Tätigkeit des Ratsmitgliedes auch einen Diskurs und kommunikativen Austausch mit den Gemeindebürgern und anderen Akteuren im gesellschaftlichen und politischen Raum, so dass die angeführten Tätigkeiten regelmäßig einen Bezug zur Ratstätigkeit aufweisen. Die bei solchen Veranstaltungen und Kontakten gewonnenen Eindrücke und Erfahrungen können dem Ratsmitglied eine wichtige Hilfe sein, sein Mandat entsprechend dem Wählerwillen auszuüben und seine eigenen politischen Überzeugungen zu hinterfragen und anzupassen oder weiterzuentwickeln. Sie dienen damit der Tätigkeit als Mitglied des Rates, der das höchste Gremium der Gemeinde ist und die Verwaltung der Gemeinde durch seinen Willen bestimmt und kontrolliert (vgl. §§ 40 Abs. 1, 55 GO NRW). Fehlt es demgegenüber – wie hier – bei einem Ratsmitglied vollständig an einer Tätigkeit, die auf die Einflussnahme auf den Willen des Rates und damit auf die Steuerung und Kontrolle der Verwaltung der Gemeinde gerichtet ist, die also in einem spezifischen Zusammenhang mit den Kernaufgaben des Rates steht, weisen auch die bezeichneten, unterstützenden Tätigkeitsfelder den ihnen sonst regelmäßig innewohnenden Mandatsbezug nicht mehr auf. Demgemäß erfolgte das behauptete allgemeine politische Engagement des Antragstellers nicht aufgrund seines Amtes, sondern als Unterstützer oder Mitglied der jeweiligen Vereinigungen.

Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Antragsgegnerin trotz eines nicht entstandenen mandatsbedingten Aufwands verpflichtet sein könnte, dem Antragsteller eine Aufwandsentschädigung zu gewähren. Die Nichtausübung des Mandats erfolgte insbesondere nicht aus Gründen, die von der Antragsgegnerin zu verantworten sind. Soweit der Antragsteller nach eigenem Vortrag krankheitsbedingt nicht dazu in der Lage war, sich als Ratsmitglied zu betätigen, fällt dieser Umstand in seine Risikosphäre. Auf ein Verschulden kommt es nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 166 VwGO i.V.m. § 118 Abs. 1 Satz 4 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Prozesskostenhilfe bewilligende Beschlüsse sind für die Beteiligten unanfechtbar. Beschlüsse über die Ablehnung der Prozesskostenhilfe sind für die Beteiligten unanfechtbar, wenn das Gericht ausschließlich die persönlichen oder wirtschaftlichen Voraussetzungen der Prozesskostenhilfe verneint. Im Übrigen kann gegen Beschlüsse im Verfahren der Prozesskostenhilfe innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. Insoweit ist die Mitwirkung eines Prozessbevollmächtigten, insbesondere eines Rechtsanwalts oder eines Rechtslehrers an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt im Beschwerdeverfahren nicht erforderlich.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.