Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bodenschutzrecht (Duldungsanordnung)

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen eine bodenschutzrechtliche Duldungsanordnung.

Die Klägerin ist Eigentümerin der in der Stadt E. belegenen Grundstücke Gemarkung C. , Flur 27, Flurstück 152 (Betriebsgelände G. -F. -Straße 164), Gemarkung C. , Flur 35, Flurstücke 9, 10, 42 (Betriebsgelände M. Straße) und Gemarkung N. , Flur 1, Flurstücke 101 (Industriegelände, Werksgelände Q. -S. ), 156 (Betriebsgelände N1. Straße 70), 163 (Gewerbe und Industrie, T.----straße ). Die Grundstücke sind u.a. durch öffentliche Straßen (M. Straße und N2.-----------straße ) vom aktuellen Betriebsgelände der Klägerin getrennt und im Kataster über altlastverdächtige Flächen und Altlasten der Beklagten unter den Nummern AS 3600 A (ehemaliger Bereich der Kokerei Q. AG) und AS 3600 B (ehemaliger Bereich der Kokerei S1. T1. AG) als altlastverdächtige Flächen erfasst. Die altlastverdächtigen Flächen weisen einen Gesamtumfang von ca. 6,7 ha auf. Auf den Grundstücken befanden sich ausweislich einer von der Beklagten vorgenommenen Auswertung historischer Unterlagen (u.a. Archivdaten, Lagepläne, Kartenmaterial und Luftbildaufnahmen) ca. seit dem Jahr 1880 die ehemalige Kokerei der Q. AG und die ehemalige Kokerei der S1. T1. AG. Im Jahr 1926 wurden die ehemaligen Kokereien der Q. AG und der S1. T1. AG zur Zentralkokerei X. zusammengefasst. Die Zentralkokerei X. wurde teilweise in den 1950er Jahren sowie endgültig im Jahr 1973 stillgelegt und zurückgebaut. In der Folgezeit wurde das Gelände mit einer Mächtigkeit von bis zu 5 m flächendeckend aufgeschüttet. Heute besteht der überwiegende Teil des ehemaligen Geländes der Zentralkokerei X. aus Brachflächen.

Ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten (vgl. Beiakte Heft 2) enthaltenen historischen Unterlagen umfasste die Zentralkokerei X. Anlagen, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde. Hierbei handelte es sich u.a. um zwei Nebengewinnungsanlagen, zwei Benzolfabriken, zwei Benzollager, eine Teerdestillation, eine Teerverladung und einen Benzolwascher. Während des Zweiten Weltkrieges wurden in den Jahren von 1942 bis 1944 unterschiedliche Bereiche der Zentralkokerei X. durch Bombenangriffe zerstört. Hierbei wurden u.a. auf dem Gelände befindliche Teer- und Benzolleitungen durch Sprengbombeneinwirkung schwer beschädigt. Darüber hinaus wurden der Zentralkokerei X. u.a. durch schwere Luftangriffe am 14. und 15. Oktober 1944 beträchtliche Schäden zugefügt. Hierbei wurden u.a. die Kohlenwertstoffanlage und die neue Batterie I im Bereich der ehemaligen Kokerei der Q. AG sowie die Batterie III im Bereich der ehemaligen Kokerei der S1. T1. AG vollständig zerstört. Aufgrund der eingetretenen Kriegsschäden ruhte der Betrieb der Zentralkokerei X. ab dem Frühjahr 1945 vollständig. Die Koksproduktion wurde erst im Dezember 1949 wieder aufgenommen. Hinsichtlich der Belegenheit der verschiedenen Anlagen auf dem ehemaligen Werksgelände und der kriegsbedingten Zerstörungen im Bereich der Zentralkokerei X. wird auf die in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten enthaltenen Unterlagen Bezug genommen (vgl. Beiakte Heft 2, Bl. 31, 33, 34, 43, 47, 60).

Seit dem Jahr 2004 korrespondierten die Beklagte und die Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerinnen in wiederkehrenden zeitlichen Abständen mehrfach über die im Eigentum der Klägerin stehende Fläche der ehemaligen Zentralkokerei X. . Die Beklagte machte hierbei deutlich, dass sie aufgrund der Vornutzung der Flächen durch den ehemaligen Kokereibetrieb, des hierdurch bedingten langjährigen Umgangs mit umweltgefährdenden Stoffen und den im Zweiten Weltkrieg eingetretenen Beschädigungen des Kokereibetriebes die Durchführung einer orientierenden Untersuchung für erforderlich halte. Die Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerinnen vertraten hingegen die Auffassung, allein die Tatsache, dass die Grundstücke im Kataster über altlastverdächtige Flächen und Altlasten der Beklagten erfasst seien und auf diesen in der Vergangenheit eine Kokerei betrieben wurde, gebe keine Veranlassung für die Durchführung einer orientierenden Untersuchung. Es sei davon auszugehen, dass im Jahr 1973 ein geordneter Rückbau der Kokerei stattgefunden habe.

Mit Schreiben vom 30. Juli 2015 hörte die Beklagte die Klägerin zum beabsichtigten Erlass einer Duldungsanordnung zum Betreten der Grundstücke zwecks Durchführung von Bohrungen und nachfolgender Entnahme von Boden- und Grundwasserproben an. Hierzu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 28. August 2015, 9. November 2015 und 16. November 2015 Stellung.

Mit Ordnungsverfügung vom 24. November 2016 (zugestellt am 30. November 2016) gab die Beklagte der Klägerin auf, auf den Grundstücken Gemarkung C. , Flur 27, Flurstück 152, Gemarkung C. , Flur 35, Flurstücke 9, 10, 42 und Gemarkung N. , Flur 1, Flurstücke 101, 156, 163 zu gestatten und zu dulden, dass Mitarbeiter der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten und deren Beauftragte diese a) betreten, b) Grundwassermessstellen einrichten und c) betreiben. Dies sei notwendig um festzustellen, ob eine kokereispezifische Belastung des Grundwassers vorliege. Im Einzelnen würden auf den genannten Grundstücken an potentiellen Kontaminationsquellen voraussichtlich zehn Bohrungen mit einem Bohrdurchmesser von mindestens 270 mm und einem Ausbaudurchmesser von mindestens 125 mm eingerichtet und zu vollkommenen (Ausbau bis zur Basis des Grundwasserleiters ca. 19 mNN) Grundwassermessstellen ausgebaut und eingemessen. Hierzu werde Bezug genommen auf das der Ordnungsverfügung als Anlage 1 beigefügte Untersuchungskonzept und die als Anlage 2 beigefügte Karte mit der eingezeichneten Lage der geplanten zehn Untersuchungspunkte. Im Anschluss an die Bohrungen würden Grundwasserproben entnommen und auf kokereispezifische Parameter untersucht. Dies solle nach einer ca. achtmonatigen Ruhephase erneut durchgeführt werden. Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung nicht Folge leistet, drohte die Beklagte ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die unter a) bezeichnete Verpflichtung ein Zwangsgeld in Höhe von 6.000,00 Euro, gegen die unter b) bezeichnete Verpflichtung ein Zwangsgeld in Höhe von 6.000,00 Euro und gegen die unter c) bezeichnete Verpflichtung ein Zwangsgeld in Höhe von 6.000,00 Euro an. Zur Begründung führt die Beklagte im Wesentlichen aus, Ermächtigungsgrundlage für die Duldungsanordnung sei § 15 Abs. 2, § 3 Abs. 2 Landesbodenschutzgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbodenschutzgesetz – LBodSchG NRW) i.V.m. § 9 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG) und § 3 Abs. 3 Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV). Hiernach bestehe die Verpflichtung des Grundstückseigentümers oder des Inhabers der tatsächlichen Gewalt, das Betreten und die Besichtigung von Grundstücken sowie von Geschäfts- und Betriebsräumen während der Geschäfts- oder Betriebszeiten, die Erhebung von Bodendaten, die Entnahme von Boden-, Wasser und Bodenluftproben etc., Untersuchungen von Gegenständen und Stoffen sowie die Errichtung und den Betrieb von Sicherungs- und Überwachungseinrichtungen einschließlich Messstellen und die Vornahme sonstiger technischer Ermittlungen und Prüfungen durch die zuständige Behörde und deren Beauftragte zu gestatten und zu dulden, soweit dies zur Aufgabenerfüllung nach dem BBodSchG oder dem LBodSchG NRW erforderlich sei. Die Klägerin sei Eigentümerin der benannten Grundstücke und Inhaberin der tatsächlichen Gewalt. Daher habe sie die Durchführung der benannten Gefahrerforschungsmaßnahmen auf ihren Grundstücken zu dulden. In der ehemaligen Zentralkokerei X. sei u.a. im Bereich der Benzolfabrik, des Benzolwaschers, des Benzollagers und der Teerdestilation in erheblichem Maße mit umweltgefährdenden Schadstoffen, insbesondere mit polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK), Benzol und Teer umgegangen worden. Erhärtet werde dies durch die grundsätzliche Einschätzung des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) im Arbeitsblatt 21 „Arbeitsgrundlage für flächendeckende Erhebungen über Altstandorte und Altablagerungen“, wonach Kokereien zur Erhebungsklasse 1 mit besonders hohem Belastungspotential und besonderem Kontaminationsrisiko gehörten. Der Rückbau der ehemaligen Zentralkokerei X. im Jahr 1973 stehe der Anordnung einer orientierenden Untersuchung nicht entgegen, weil die seinerzeitigen umweltrechtlichen Regelungen nicht dem heutigen, hohen Standard entsprochen hätten. Im Übrigen würden Boden- und Grundwasserkontaminationen, die während des Betriebszeitraumes der Anlagen durch Störfälle, Leckagen oder unsachgemäßen Umgang mit wassergefährdenden Stoffen entstanden seien, durch den Rückbau nicht beseitigt. Angesichts des stark industrialisierten Umfelds der Grundstücke sei zudem zu erwarten, dass auch die nach 1973 erfolgten Aufschüttungen mit Schadstoffen versetzt seien, die zu einer Grundwassergefährdung führen könnten.

Die Klägerin hat am 23. Dezember 2016 Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig, weil es hinsichtlich der streitgegenständlichen Grundstücke an Anhaltspunkten für eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG fehle. Derartige Anhaltspunkte seien Voraussetzung für die Durchführung einer orientierenden Untersuchung. Der bloße Umstand, dass in der Kokerei X. wie in allen Kokereien über einen längeren Zeitraum mit Schadstoffen umgegangen worden sei, reiche nicht aus, um Anhaltspunkte im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG zu begründen. Ein Altstandort sei nicht automatisch auch eine altlastverdächtige Fläche. Hinzukommen müsse vielmehr, dass die jeweilige Betriebs-, Bewirtschaftungs- oder Verfahrensweise oder Störungen des bestimmungsgemäßen Betriebs der Kokerei Einträge solcher Stoffe in den Boden in nicht unerheblichem Umfang vermuten lassen. Die erwähnte grundsätzliche Einschätzung des LANUV, wonach Kokereien zur Erhebungsklasse 1 mit besonders hohem Belastungspotential und besonderem Kontaminationsrisiko gehörten, sei nicht einschlägig. Das LANUV-Arbeitsblatt 21 „Arbeitsgrundlage für flächendeckende Erhebungen über Altstandorte und Altablagerungen“, insbesondere die darin enthaltene Tabelle 22, gelte ausdrücklich nur für den Wirkungspfad Boden – (Nutzpflanze) – Mensch, nicht jedoch für den von der Beklagten fokussierten Wirkungspfad Boden – Grundwasser. Ungeachtet dessen könnten Ausführungen in einem nicht rechtsverbindlichen Arbeitsblatt des LANUV nicht die einschlägigen gesetzlichen Regelungen überlagern. Infolge des geordneten Rückbaus der Kokerei im Jahr 1973 sei davon auszugehen, dass Anhaltspunkte für eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast nicht gegeben seien. Insbesondere seien seit dem Rückbau vor mehr als 40 Jahren keine Indizien für eine Belastung des Grundwassers mit Schadstoffen oder sonstige Schadstoffausträge in das Umfeld der Grundstücke bekannt geworden. Die Beklagte benenne keine konkreten Tatsachen dafür, dass es während des Betriebszeitraums der Zentralkokerei X. zu Störfällen, Leckagen oder einem unsachgemäßen Umgang mit wassergefährdenden Stoffen gekommen sei. Die Behauptung der Beklagten, bei der Stilllegung der Kokerei im Jahr 1973 seien die seinerzeit üblichen Sicherheitsvorkehrungen nicht beachtet worden, sei nicht nachvollziehbar. Auch in den 1970er Jahren seien potentielle Belastungen von Kokereien durch den Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen bekannt gewesen. Darüber hinaus sei die Ordnungsverfügung nicht hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Der Entscheidungssatz der Ordnungsverfügung sei völlig unbestimmt. Es fehlten jedwede Angaben zu den zeitlichen Rahmenbedingungen, d.h. der Geltungsdauer der Duldungs- bzw. Gestattungsanordnung und zu den Personen, denen das Betreten der Grundstücke zu gestatten sei. In der Formulierung „Mitarbeiter der unteren Bodenschutzbehörde der Stadt E. und deren Beauftragte“ liege keine hinreichend bestimmte Begrenzung des Personenkreises, dem Zugang zu den Grundstücken gewährt werden müsse. Beauftragter der unteren Bodenschutzbehörde könne jede beliebige natürliche oder juristische Person sein. Auch über die Einrichtung und den Betrieb der Grundwassermessstellen enthalte der Entscheidungssatz keine hinreichend bestimmte Regelung. Es werde nicht angegeben, wie viele Grundwassermessstellen eingerichtet würden, wie diese beschaffen seien und wie lange diese betrieben werden sollten. Der Bestimmtheitsmangel werde auch nicht durch die Hinzuziehung der Begründung und der Anlagen der Ordnungsverfügung beseitigt. Aus der Begrenzung auf die Einrichtung von „voraussichtlich“ zehn Grundwassermessstellen werde für sie – die Klägerin – nicht deutlich, ob sie auch die Einrichtung von mehr als zehn Grundwassermessstellen gestatten bzw. dulden müsse. Infolge der Formulierung „voraussichtlich“ könne die Beklagte letztlich die Anzahl der Grundwassermessstellen beliebig erhöhen. Aufgrund der in Anlage 1 der Ordnungsverfügung enthaltenen Formulierung „Bedarfsweise: Rückbau der Grundwassermessstellen – ca. acht Monate nach Inbetriebnahme“ bleibe offen, wann mit einem Rückbau der Grundwassermessstellen zu rechnen sei. Zudem verwende die Beklagte hinsichtlich des Bohrdurchmessers der einzelnen Bohrungen nur Mindestangaben, womit sie es sich letztendlich offenhalte, Bohrungen mit beliebigem Durchmesser durchzuführen. Die Positionsangaben zu den Grundwassermessstellen in der Anlage 2 der Ordnungsverfügung seien nur sehr grob und sollten erst noch durch „einfache Vermessung“ festgelegt werden. Dass die Klägerin auch Vermessungsarbeiten auf den Grundstücken zu gestatten bzw. zu dulden habe, ergebe sich erst aus dem der Ordnungsverfügung als Anlage 1 beigefügten Untersuchungskonzept. Gleiches gelte für die in der Anlage 1 benannte Entnahme einer großen Zahl von Bodenproben. Schließlich bleibe unklar, was eine Untersuchung der genommenen Proben auf „kokereispezifische Parameter“ bedeuten solle. Zudem räume die Beklagte in der Ordnungsverfügung selbst ein, dass die Klägerin einem unbestimmten Personenkreis den Zugang zu den Grundstücken gestatten solle. Insbesondere werde die im Entscheidungssatz vorgesehene Beschränkung auf „Mitarbeiter der unteren Bodenschutzbehörde“ in dem in der Anlage 1 beigefügten Untersuchungskonzept auf alle „städtischen Mitarbeiter“ erweitert. Die Klägerin habe indessen ein berechtigtes Interesse daran rechtzeitig zu erfahren, welche Personen sich zu welchen Zeiten auf ihrem Werksgelände aufhalten. Eine eindeutige Anweisung an ihren Werkschutz, welchen Personen Zugang zu gewähren sei, könne auf dieser Grundlage nicht getroffen werden. Hierzu bedürfe es konkreter Regelungen zur Ankündigung, Anmeldung und namentlichen Benennung der Personen, denen das Betreten der Grundstücke zu gestatten sei.

Die Klägerin beantragt,

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 24. November 2016 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Ausführungen in der angefochtenen Ordnungsverfügung. Ergänzend führt sie aus, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG seien erfüllt. Anhaltspunkte dafür, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorhanden sei, lägen vor. Derartige Anhaltspunkte lägen insbesondere dann vor, wenn auf Grundstücken über einen längeren Zeitraum oder in erheblicher Menge mit Schadstoffen umgegangen worden sei und die jeweilige Betriebs-, Bewirtschaftungs- oder Verfahrensweise oder Störungen des bestimmungsgemäßen Betriebs nicht unerhebliche Einträge solcher Stoffe in den Boden vermuten ließen. Dies sei hinsichtlich der streitgegenständlichen Grundstücke der Fall. Nach einer Anfrage der Beklagten beim LANUV habe dieses mit Email vom 17. Juli 2017 mitgeteilt, dass die Kokereiböden sämtlicher dem LANUV bekannter und bereits vor dem Zweiten Weltkrieg betriebener Kokereien derart schwerwiegende Belastungen mit polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK), Benzol, Toluol, Xylol (BTX) sowie Phenolen, Cyaniden und Heterozyklen aufwiesen, dass die ehemaligen Kokereiflächen in jedem Einzelfall aufwändig saniert worden seien bzw. aufwändig saniert werden müssten. Zudem seien die Batterien I und III der Zentralkokerei X. im Zweiten Weltkrieg von Bomben getroffen sowie Teer- und Benzolleitungen schwer beschädigt worden. Es sei daher durch Bombenangriffe im Zweiten Weltkrieg zu Störungen des bestimmungsgemäßen Betriebs der ehemaligen Kokerei gekommen. Dies bedeute zum einen, dass dort über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten und in erheblicher Menge mit Schadstoffen umgegangen worden sei und zum anderen, dass entweder durch die Arbeitspraxis (Betriebs-, Bewirtschaftungs- oder Verfahrensweise) und gegebenenfalls durch die Bombenschäden im Zweiten Weltkrieg nicht unerhebliche Einträge von Schadstoffen in den Boden zu vermuten seien. Die damit gegebenen Anhaltspunkte für eine schädliche Bodenveränderung oder eine Altlast würden auch nicht durch den Rückbau der Anlagen im Jahr 1973 ausgeräumt, da es insoweit nicht um die Anlagen selbst, sondern um Anhaltspunkte für eine Bodenbelastung gehe. Hinzu komme, dass Teile der Kokerei bereits in den 1950er Jahren zurückgebaut worden seien. In dieser Zeit hätten noch keine Umweltgesetze existiert. Die Ordnungsverfügung sei auch hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Für die Klägerin als Adressatin sei klar erkennbar, dass sie die in der Ordnungsverfügung detailliert beschriebenen Untersuchungen auf ihrem Firmengelände zu dulden habe. Unschädlich sei insoweit, dass die Maßnahmen noch nicht in allen Feinheiten benannt werden könnten. Es sei indes klar, dass aufgrund der besonderen Bodenverhältnisse und der großen Fläche des Areals zehn Bohrungen sowie die Einrichtung und der Betrieb von Grundwassermessstellen vorgesehen seien und zwei Probenahmen im Abstand von acht Monaten durchgeführt würden. Es würden sogar die Bohrdurchmesser, die Bohrtiefe und die geplanten Untersuchungs-/Bohrpunkte auf dem Gelände mittels Skizzen beschrieben. Da die genauen Bodenverhältnisse nicht bekannt seien, müsse bei Bohrhindernissen möglicherweise auf einen größeren Durchmesser zurückgegriffen oder eine Bohrung versetzt werden. Dies sei abhängig von den Verhältnissen vor Ort und könne im Vorhinein nicht verlässlich prognostiziert werden. Das Bestimmtheitserfordernis verlange nicht, die Personen oder die Anzahl derer, die das Gelände betreten, in der Ordnungsverfügung zu benennen. Die Klägerin sei nämlich in der Lage zu erkennen, dass den vom jeweiligen, durch einen Dienstausweis ausgewiesenen Vertreter der Beklagten auf das Gelände mitgenommenen Personen der Zutritt zu den Grundstücken gewährt werden müsse. Die Benennung bestimmter Personen sei der Beklagten im Vorhinein nicht möglich, weil sie die Aufträge, z.B. zur Bohrung oder Vermessung, erst ausschreiben und Fördermittel beantragen könne, wenn die streitgegenständliche Ordnungsverfügung bestandskräftig sei. Schon daraus erschließe sich, dass Personen der Vermessungs- oder Bohrunternehmen, des Labors und des Sachverständigenbüros in der Ordnungsverfügung zahlenmäßig, namentlich oder sonst wie noch nicht benannt werden könnten. Es sei insoweit ausreichend, wenn ein Vertreter der Beklagten mit den jeweils Beauftragten vor Ort erscheine. Im Übrigen sei die Beklagte bemüht, der Klägerin rechtzeitig Termine mitzuteilen bzw. mit ihr abzustimmen. Nach Möglichkeit werde die Beklagte Ort, Zeit und Personen mitteilen. Störungen des laufenden Betriebs seien durch die Untersuchungsmaßnahmen nicht zu erwarten, weil es sich bei den streitgegenständlichen Grundstücken um auf dem Betriebsgelände der Klägerin befindliche, ungenutzte Brachflächen handele.

Die Beklagte hat die in der Ordnungsverfügung vom 24. November 2016 enthaltene Duldungsanordnung durch Schriftsatz vom 12. April 2018 wie folgt klargestellt:

Die Duldungsanordnung gelte ab Eintritt der Bestandskraft der Ordnungsverfügung. Die Untersuchungsankündigung erfolge jeweils vier Wochen vor der jeweiligen Untersuchung. Im Rahmen der Ersterkundung sei vorgesehen, die Grundwassersituation in zwei Messkampagnen zu überprüfen. Der zeitliche Rahmen von acht Monaten nehme Rücksicht darauf, die Messungen jeweils bei unterschiedlichen hydrologischen Gegebenheiten (Grundwasserständen) durchzuführen. Je nachdem zu welcher Jahreszeit die erste Messkampagne zur Ausführung gelange, werde der angegebene Zeitraum von acht Monaten erforderlich sein. Die Ruhephase betrage jedoch nicht mehr als acht Monate. Das Wort „voraussichtlich“ im Zusammenhang mit den genannten zehn Bohrungen beziehe sich auf die unbekannte Situation im Gelände. Je nach den bohrtechnischen Gegebenheiten vor Ort könne wegen etwaiger Bohrhindernisse unter Umständen eine Bohrung an der ursprünglich geplanten Stelle nicht zu Ende geführt werden und müsse unter Umständen eine neue Ansatzbohrung daneben eingerichtet oder auch auf eine Grundwassermessstelle verzichtet werden. Insoweit werde klargestellt, dass es sich insgesamt um maximal zehn voll ausgeführte Bohrungen handele. Die Größe der Bohrdurchmesser richte sich nach der vorzufindenden Geologie und könne vorher nicht abschließend bestimmt werden. Die einschlägigen technischen Regelwerke legten lediglich Mindestmaße fest. Aufgrund der Geländeauffüllung sei die Errichtung der Grundwassermessstellen im Trockenbohrverfahren vorgesehen. Hierfür sei ein Innendurchmesser, der sogenannte Ausbaudurchmesser, von mindestens 125 mm vorgesehen. Diese Mindestgröße sei, wie auch die übrigen Mindestgrößen, den technischen Regelwerken entnommen und durch die technischen Vorgaben gewissermaßen gesetzt. Er gehe aber über den Außenbohrdurchmesserquerschnitt, der mindestens 270 mm betrage, nicht hinaus. Angesichts der unbekannten Geologie auf dem Gelände könne es aber nötig sein, einen Außenbohrdurchmesser von bis zu 324 mm zu wählen, um die Verfüllung des Ringraumes durch Filterkies- bzw. Sandschüttungen einwandfrei und teufengenau einbauen zu können. Die in Anlage 1 der Ordnungsverfügung erwähnte Entnahme von Bodenproben erfolge nicht durch gesonderte Bohrungen, sondern sei „Abfallprodukt“ der gewählten Trockenbohrtechnik. Das Trockenbohrverfahren sei durch eine durchgehende Bohrgutgewinnung gekennzeichnet. Bei den Bodenproben handele es sich um das Bohrgut, welches beim Trockenbohrverfahren automatisch gefördert werde. Die in Anlage 1 der Ordnungsverfügung erwähnte Begutachtung sei im Übrigen erforderlich, um das angefallene Bohrgut ordnungsgemäß nach den Vorschriften der DIN 4021 bzw. EN ISO 22475-1 abfahren zu können. Sofern das Grundwasser keine Belastungen aufweise, würden die Grundwassermessstellen wieder zurückgebaut und die Grundstücke in den ursprünglichen Zustand zurückversetzt. Dies werde voraussichtlich innerhalb eines Monats abgeschlossen sein, jedoch maximal zwei Monate in Anspruch nehmen. Sofern das Grundwasser Belastungen aufweise, erfolgten die weiteren im Bundesbodenschutzgesetz vorgesehenen Schritte und es sei voraussichtlich mit einer neuen Ordnungsverfügung zu rechnen, wenn sich die Beteiligten nicht auf eine einvernehmliche Lösung einigen könnten. Es werde klargestellt, dass neben den in § 3 LBodSchG NRW genannten Behördenvertretern auch Beauftragte der Beklagten das Gelände betreten dürften. Beauftragte der unteren Bodenschutzbehörde würden entweder durch einen vor Ort anwesenden Mitarbeiter der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten oder durch ein mitgeführtes Schreiben der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten legitimiert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage bleibt ohne Erfolg.

A. Die zulässige Klage ist unbegründet.

Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 24. November 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

I. Einschlägige Ermächtigungsgrundlage für die in der Ordnungsverfügung enthaltene bodenschutzrechtliche Duldungsanordnung, betreffend eine orientierende Untersuchung, ob der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auf den Grundstücken der Klägerin ausgeräumt oder bestätigt werden kann, ist § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1, § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW.

Die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG verpflichtet die zuständige Behörde in Konkretisierung des Untersuchungsgrundsatzes aus § 24 VwVfG NRW zur Sachverhaltsaufklärung, enthält aber selbst keine Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen, die mit Eingriffen in die Rechte der Verantwortlichen verbunden sind. Für den Erlass einer bodenschutzrechtlichen Duldungsanordnung zwecks Durchführung einer orientierenden Untersuchung sind daher neben § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG die landesrechtlichen Vorschriften der § 15 Abs. 2 Satz 1, § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW heranzuziehen,

vgl. zu diesem Aspekt: OVG Hamburg, Urteil vom 12. Oktober 2017 – 2 Bf 1/16 –, juris Rn. 28 m.w.N.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Oktober 2005 – 10 L 1250/05 –, juris Rn. 4 ff.

II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.

1. Die Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Sie ist als untere Umweltschutzbehörde – hier in Gestalt der unteren Bodenschutzbehörde – gemäß § 13 Abs. 1 und 4, § 16 Abs. 1 LBodSchG NRW i.V.m. § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) i.V.m. Teil A des Verzeichnisses zur ZustVU für den Vollzug des BBodSchG und des LBodSchG NRW zuständig.

2. Die Klägerin ist mit Schreiben vom 30. Juli 2015 ordnungsgemäß im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG NRW zum beabsichtigten Erlass einer bodenschutzrechtlichen Duldungsanordnung angehört worden und hat hierzu vor Erlass der streitbefangenen Ordnungsverfügung mit Schreiben vom 28. August 2015, 9. November 2015 und 16. November 2015 Stellung genommen.

III. Die Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.

1. Die in der Ordnungsverfügung vom 24. November 2016 enthaltene Duldungsanordnung ist hinreichend bestimmt gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW.

a) Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW ist die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts Voraussetzung seiner Rechtmäßigkeit. Kann einem Verwaltungsakt durch Auslegung kein eindeutiger Regelungsgehalt beigemessen werden, ist er nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW rechtswidrig.

Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat in die Lage versetzt wird, klar und unzweideutig zu erkennen, was von ihm gefordert wird und wenn der Verwaltungsakt darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts,

vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 35; BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, juris Rn. 29.

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) zu ermitteln. Es kommt demnach nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt des Bescheides verstehen musste. Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seines verfügenden Teils, seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 14; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 – 8 C 43.95 –, juris Rn. 37.

Die Anforderungen an die erforderliche Konkretisierung einer grundstücksbezogenen Duldungsanordnung bestimmen sich in erster Linie nach dem Informationsinteresse des Betroffenen. Erforderlich sind insoweit die genaue Bezeichnung der betroffenen Grundstücke, die Angabe des voraussichtlichen Beginns und der voraussichtlichen Dauer der durchzuführenden Arbeiten sowie mindestens überschlägige Angaben zu deren Art und Umfang. Im Falle der Durchführung von Bohrungen ist eine metergenaue Angabe etwa der einzelnen Bohrpunkte nicht erforderlich, weil die Tauglichkeit von Bohrpunkten u.a. von den örtlichen Gegebenheiten und den Bodenverhältnissen abhängt,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris Rn. 11; BVerwG, Beschluss vom 3. März 1994 – 7 VR 4.94, 7 VR 5.94, 7 VR 6.94 –, juris Rn. 17.

b) Dies zugrunde gelegt erweist sich die in der Ordnungsverfügung vom 24. November 2016 enthaltene Duldungsanordnung jedenfalls in Gestalt der Klarstellungen in den Schriftsätzen der Beklagten vom 15. September 2017 und 12. April 2018 als hinreichend bestimmt.

Im verfügenden Teil der Duldungsanordnung werden die betroffenen Grundstücke, auf denen die orientierende Untersuchung durchgeführt werden soll, mit ihrer genauen Grundbuchbezeichnung angegeben. Die Klägerin ist damit ohne Weiteres in der Lage zu erkennen, zu welchen Grundstücken sie Mitarbeitern der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten und deren Beauftragten Zutritt gewähren soll.

Die Duldungsanordnung enthält hinreichend bestimmte Angaben zum voraussichtlichen Beginn und der voraussichtlichen Dauer der geplanten orientierenden Untersuchung. Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 12. April 2018 klargestellt, dass die orientierende Untersuchung unmittelbar nach Eintritt der Bestandskraft der Ordnungsverfügung durchgeführt werden soll. Aus der Begründung der Duldungsanordnung, der Anlage 1 der Ordnungsverfügung und dem Schriftsatz vom 12. April 2018 ist zu ersehen, dass die jeweilige Untersuchung und – soweit möglich – das Untersuchungspersonal der Klägerin vier Wochen vor deren Beginn angekündigt werden. Ferner geht daraus hervor, dass die Untersuchungen auf den Grundstücken einen Zeitraum von ca. 15 Tagen in Anspruch nehmen werden. Auch die zeitlichen Angaben zum Verbleib der fertig eingerichteten Grundwassermessstellen auf den Grundstücken der Klägerin lassen keinen Bestimmtheitsmangel erkennen. Insoweit ist aus der Begründung der Duldungsanordnung und der Anlage 1 der Ordnungsverfügung ohne Weiteres zu ersehen, dass aus den Grundwassermessstellen in einem zeitlichen Abstand von acht Monaten insgesamt zweimal Grundwasserproben entnommen und analysiert werden sollen. Ferner hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 12. April 2018 ausdrücklich klargestellt, dass die Grundwassermessstellen, sofern bei den Probenahmen keine Grundwasserverunreinigungen festgestellt werden sollten, innerhalb von maximal zwei Monaten zurückgebaut und verfüllt werden. Sofern Grundwasserverunreinigungen festgestellt werden sollten, sei diesbezüglich mit dem Erlass einer weiteren Ordnungsverfügung zu rechnen, wenn sich die Beteiligten nicht auf eine einvernehmliche Lösung einigen könnten.

Die Duldungsanordnung enthält – was unter Bestimmtheitsgesichtspunkten ausreichend ist – überschlägige Angaben zu Art und Umfang der durchzuführenden Arbeiten. Insoweit ist aus dem verfügenden Teil der Duldungsanordnung, ihrer Begründung und den Anlagen 1 und 2 der Ordnungsverfügung sowie den Klarstellungen im Schriftsatz der Beklagten vom 12. April 2018 unzweifelhaft zu ersehen, dass die Klägerin auf ihren Grundstücken Vermessungsarbeiten zwecks genauer Festlegung der Bohrpunkte, das Abteufen von maximal zehn Bohrungen mit einem Außenbohrdurchmesser von mindestens 270 mm jedoch maximal 324 mm und einer Bohrtiefe von ca. 19 m unter der Geländeoberkante, die Entnahme von Bodenproben aus dem Bohrgut je Meter und Schichtwechsel, die Einrichtung und den Betrieb von maximal zehn Grundwassermessstellen mit einem Ausbaudurchmesser von mindestens 125 mm, jedoch nicht mehr als 324 mm sowie die zweimalige Entnahme von Grundwasserproben aus den Grundwassermessstellen durch Mitarbeiter der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten und deren Beauftragte zu gestatten und zu dulden hat.

Die Belegenheit der im Einzelnen geplanten zehn Bohrpunkte auf den Grundstücken der Klägerin ist in dem der Ordnungsverfügung als Anlage 2 beigefügten Lageplan hinreichend genau eingezeichnet. Eine metergenaue Angabe der einzelnen Bohrpunkte ist nicht erforderlich, weil die Tauglichkeit von Bohrpunkten von den örtlichen Gegebenheiten und den Bodenverhältnissen abhängt. Aus diesem Grund stellt es keinen Bestimmtheitsmangel dar, dass die genaue Lage der Bohrpunkte ausweislich der Anlage 1 der Ordnungsverfügung vor Ort noch durch einfache Vermessung festgestellt werden soll. Die von der Beklagten hinsichtlich der Anzahl der geplanten Bohrungen gewählte Formulierung „voraussichtlich“ begründet gleichfalls keinen Bestimmtheitsmangel. Denn die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 12. April 2018 ausdrücklich klargestellt, dass nicht mehr als zehn voll ausgeführte Bohrungen auf den Grundstücken durchgeführt werden sollen.

Schließlich sind auch die in der Duldungsanordnung enthaltenen Angaben zu den Personen, denen die Klägerin zwecks Durchführung der orientierenden Untersuchung Zutritt zu den Grundstücken zu gestatten hat, hinreichend bestimmt. Insoweit ist dem verfügenden Teil der Duldungsanordnung, ihrer Begründung und der Anlage 1 der Ordnungsverfügung sowie den Klarstellungen in den Schriftsätzen der Beklagten vom 15. September 2017 und 12. April 2018 hinreichend deutlich zu entnehmen, dass sie nur den durch Dienstausweis ausgewiesenen Mitarbeitern der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten sowie Mitarbeitern der von der unteren Bodenschutzbehörde beauftragten Unternehmen (u.a. Mitarbeiter von beauftragten Vermessungs- und Bohrunternehmen, Labormitarbeiter, Mitarbeiter von Sachverständigenbüros) Zutritt zu gewähren hat. Diesbezüglich hat die Beklagte klargestellt, dass entweder ein Mitarbeiter ihrer unteren Bodenschutzbehörde vor Ort anwesend sein wird, um die Mitarbeiter der beauftragten Unternehmen gegenüber dem Werkschutz der Klägerin zu autorisieren oder die Legitimation der Beauftragten durch ein mitgeführtes Schreiben der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten erfolgt. Der Personenkreis, dem Zutritt zu den Grundstücken zu gewähren ist, ist somit hinreichend bestimmbar und keineswegs unbegrenzt. Es ist der Klägerin aufgrund dieser Angaben möglich, ihrem Werkschutz die konkrete Anweisung zu erteilen, neben als solche ausgewiesenen Mitarbeitern der unteren Bodenschutzbehörde nur solchen Personen das Betreten der Grundstücke zu gestatten, die vor Ort von Ersteren als Angehörige beauftragter Unternehmen identifiziert werden oder aber ein ihre Beauftragung nachweisendes Schriftstück der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten bei sich führen. Damit ist dem Bestimmtheitsgrundsatz genüge getan. Einer konkreten Ankündigung und namentlichen Benennung sämtlicher Mitarbeiter der beauftragten Unternehmen durch die Beklagte bedarf es nicht,

vgl. VG Hamburg, Urteil vom 25. November 2015 – 17 K 687/15 –, juris Rn. 52; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Oktober 2005 – 10 L 1250/05 –, juris Rn. 3.

Weitergehender Angaben etwa zur Konkretisierung des Analyseumfangs von Boden- und Grundwasserproben auf sog. kokereispezifische Parameter bedarf es unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht, da ein diesbezügliches Informationsinteresse der Klägerin nicht erkennbar ist.

c) Es kann dahinstehen, ob die in der Ordnungsverfügung vom 24. November 2016 enthaltene Duldungsanordnung ohne die Klarstellungen in den Schriftsätzen der Beklagten vom 15. September 2017 und 12. April 2018 hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW gewesen ist. Denn ein etwaiger Bestimmtheitsmangel wäre jedenfalls durch die in den vorgenannten Schriftsätzen enthaltenen Klarstellungen geheilt worden. Diese Heilung wäre, weil es sich um einen materiellen Mangel gehandelt hätte, zwar nicht nach § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW – in dem die Vorschrift des § 37 VwVfG NRW nicht aufgeführt wird – der Fall gewesen. Es ist jedoch höchstrichterlich geklärt, dass die Behörde gleichwohl befugt ist, einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, der den Verwaltungsakt – wie hier – nicht nichtig macht, noch im gerichtlichen Verfahren durch nachträgliche Klarstellung zu heilen,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 4 B 32.06 –, juris Rn. 1; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, juris Rn. 54; BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 – 7 C 5.90 –, juris Rn. 26; OVG Niedersachsen, Urteil vom 18. Juli 2012 – 7 KS 4/12 –, juris Rn. 28.

2. Die Duldungsanordnung begegnet auch in der Sache keinen rechtlichen Bedenken. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1, § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW sind erfüllt.

a) Liegen der zuständigen Behörde Anhaltspunkte dafür vor, dass eine schädliche Bodenveränderung (§ 2 Abs. 3 BBodSchG) oder Altlast (§ 2 Abs. 5 BBodSchG) vorliegt, so soll sie gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG zur Ermittlung des Sachverhalts die geeigneten Maßnahmen ergreifen. Gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW kann die zuständige Behörde zur Erfüllung der sich aus dem zweiten bis fünften Teil dieses Gesetzes und der auf Grundlage dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten die notwendigen Anordnungen treffen. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW ist, wer Eigentum an einem Grundstück oder die tatsächliche Gewalt über ein Grundstück hat, verpflichtet, das Betreten und die Besichtigung von Grundstücken sowie von Geschäfts- und Betriebsräumen während der Geschäfts- oder Betriebszeiten, die Erhebung von Bodendaten, die Entnahme von Boden-, Wasser-, Bodenluft-, Deponiegas- und Pflanzenproben, Untersuchungen von Gegenständen und Stoffen sowie die Einrichtung und den Betrieb von Sicherungs- und Überwachungseinrichtungen einschließlich Messstellen und die Vornahme sonstiger technischer Ermittlungen und Prüfungen durch die in § 3 Abs. 1 LBodSchG NRW genannten Bediensteten der Behörden und deren Beauftragte zu gestatten und zu dulden, soweit dies zur Aufgabenerfüllung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz oder diesem Gesetz erforderlich ist.

Schädliche Bodenveränderungen sind nach § 2 Abs. 3 BBodSchG Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Altlasten sind nach § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG u.a. Grundstücke stillgelegter Anlagen (im Sinne des § 3 Abs. 5 BImSchG) und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist (Altstandorte), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Auch für den Altlastenbegriff sind also „schädliche Bodenveränderungen“ von erheblicher Bedeutung. Unter „Gefahr“ ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts zu verstehen. Als „Nachteil“ ist die Beeinträchtigung von Interessen zu verstehen, mit der keine Verletzung eines Rechtsguts verbunden ist. „Belästigungen“ sind insbesondere Beeinträchtigungen des körperlichen oder seelischen Wohlbefindens,

vgl. zu den vorgenannten Definitionen: OVG Hamburg, Urteil vom 12. Oktober 2017 – 2 Bf 1/16 –, juris Rn. 35; BT-Drs. 13/6701, S. 29.

Der Umstand allein, dass auf einem Grundstück über Jahre mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde, es sich also um einen Altstandort handelt, genügt grundsätzlich nicht, um einen Gefahren(Anfangs-)verdacht zu begründen, auf den Gefahrerforschungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG gestützt werden können. Die Erfassung eines Grundstücks als altlastverdächtige Fläche ist nicht bereits gleichzusetzen mit der Begründung eines Gefahrenverdachts. Andererseits erfordern tatsächliche Anhaltspunkte im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG keine „konkreten Anhaltspunkte“, die nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG die zuständige Behörde ermächtigen, zu verlangen, dass die potentiell Pflichtigen selbst (und auf eigene Kosten) die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchführen. Für den Gefahrenverdacht genügen tatsächliche Indizien, was aber über bloße Vermutungen, die „ins Blaue“ hinein gemacht werden, hinausgeht. Die dem Gefahrenverdacht zugrunde liegenden Tatsachen müssen nicht bereits weitgehend geklärt sein. Vom Vorliegen von Anhaltspunkten im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG ist daher auszugehen, wenn eine – auch nur geringe – Tatsachenbasis vorliegt, die zu dem Schluss berechtigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht ganz unwahrscheinlich ist,

vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 12. Oktober 2017 – 2 Bf 1/16 –, juris Rn. 38 f. m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Juni 2009 – OVG 11 S 62.08 –, juris Rn. 7 m.w.N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 1 A 10281/07 –, juris Rn. 19 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2007 – 10 S 2351/06 –, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urteil vom 20. Januar 2009 – 17 K 6606/08 –, juris Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteil vom 20. Januar 2009– 17 K 6537/08 –, juris Rn. 14; VG Hamburg, Urteil vom 25. November 2015 – 17 K 687/15 –, juris Rn. 57; vgl. hierzu auch BT-Drs. 13/6701, S. 39 f.

Zur Konkretisierung kann insoweit auf § 3 Abs. 1 und 2 BBodSchV zurückgegriffen werden, wo beispielhaft dargelegt ist, in welchen Fällen Anhaltspunkte im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG vorliegen,

vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 12. Oktober 2017 – 2 Bf 1/16 –, juris Rn. 40; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 1 A 10281/07 –, juris Rn. 19.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 BBodSchV bestehen Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Altlast bei einem Altstandort bzw. für schädliche Bodenveränderungen insbesondere, wenn auf Grundstücken über einen längeren Zeitraum oder in erheblicher Menge mit Schadstoffen umgegangen wurde und die jeweilige Betriebs-, Bewirtschaftungs- oder Verfahrensweise oder Störungen des bestimmungsgemäßen Betriebs nicht unerhebliche Einträge solcher Stoffe in den Boden vermuten lassen. Liegen Anhaltspunkte nach § 3 Abs. 1 oder 2 BBodSchV vor, soll nach § 3 Abs. 3 BBodSchV die Verdachtsfläche oder altlastenverdächtige Fläche nach der Erfassung zunächst einer orientierenden Untersuchung im Sinne des § 2 Nr. 3 BBodSchV unterzogen werden.

b) Nach Maßgabe dieser Kriterien bestehen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auf den Grundstücken der Klägerin.

aa) Auf Grundlage der von der Beklagten zusammengetragenen historischen Unterlagen (u.a. Archivdaten, Lagepläne, Kartenmaterial und Luftbildaufnahmen) steht fest, dass es sich bei den streitgegenständlichen Grundstücken um den ehemaligen Standort einer Kokerei handelt. Den Unterlagen ist zu entnehmen, dass auf den Grundstücken ca. seit dem Jahr 1880 zunächst die ehemalige Kokerei der Q. AG und die ehemalige Kokerei der S1. T1. AG betrieben wurden. Im Jahr 1926 wurden die ehemaligen Kokereien der Q. AG und der S1. T1. AG schließlich zur Zentralkokerei X. zusammengefasst. Die Zentralkokerei X. wurde teilweise in den 1950er Jahren sowie endgültig im Jahr 1973 stillgelegt und zurückgebaut. Aus den Unterlagen geht weiter hervor, dass die Zentralkokerei X. Anlagen umfasste, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde. Hierbei handelte es sich u.a. um zwei Nebengewinnungsanlagen, zwei Benzolfabriken, zwei Benzollager, eine Teerdestillation, eine Teerverladung und einen Benzolwascher. Damit bestehen hinreichende tatsächliche Indizien für die Annahme, dass auf den Grundstücken infolge der Nutzung des Geländes als Standort einer Kokerei über einen Zeitraum von nahezu 100 Jahren mit umweltgefährdenden Stoffen, namentlich u.a. mit polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK), Benzol, Toluol, Xylol (BTX) und Teer umgegangen wurde und es sich daher um einen Altstandort handelt.

bb) Die vorliegenden historischen Unterlagen enthalten ferner tatsächliche Indizien dafür, dass es in der Zeit des Zweiten Weltkrieges, vornehmlich in den Jahren von 1942 bis 1944 durch Kriegseinwirkungen zu Störungen des bestimmungsgemäßen Betriebs der Zentralkokerei gekommen ist, die nicht unerhebliche Einträge umweltgefährdender Stoffe in den Boden vermuten lassen. Diesbezüglich ist dokumentiert, dass unterschiedliche Bereiche der Zentralkokerei X. durch Bombenangriffe zerstört und im Zuge dessen u.a. auf dem Gelände seinerzeit befindliche Teer- und Benzolleitungen schwer beschädigt wurden. Darüber hinaus wurden der Zentralkokerei insbesondere durch schwere Luftangriffe am 14. und 15. Oktober 1944 beträchtliche Schäden zugefügt. Hierbei wurden u.a. die Kohlenwertstoffanlage und die neue Batterie I im Bereich der ehemaligen Kokerei der Q. AG sowie die Batterie III im Bereich der ehemaligen Kokerei der S1. T1. AG vollständig zerstört. Aufgrund der eingetretenen Kriegsschäden ruhte der Betrieb der Zentralkokerei X. ab dem Frühjahr 1945 vollständig (vgl. zum Ganzen: Beiakte Heft 2, Bl. 31, 33, 34, 43, 47, 60). Neben der vollständigen Zerstörung der Batterien I und III der ehemaligen Zentralkokerei, lässt insbesondere die schwere Beschädigung von seinerzeit auf dem Gelände verlaufenden Teer- und Benzolleitungen, erhebliche Einträge von polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK), Benzol, Toluol, Xylol (BTX) und Teer in den Boden vermuten. Es besteht daher schon infolge der dokumentierten Kriegsschäden in der Zeit des Zweiten Weltkrieges eine zweifelsohne hinreichende Tatsachenbasis, die zu dem Schluss berechtigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auf den streitgegenständlichen Grundstücken nicht ganz unwahrscheinlich ist.

Angesichts der schon aufgrund der vorbeschriebenen Kriegseinwirkungen bestehenden Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist nicht mehr entscheidungserheblich, dass der hiernach gegebene Gefahrenverdacht des Weiteren durch die der Beklagten erteilte Auskunft des LANUV (Fachbereich 32 – Bodenschutz, Altlasten, Ökotoxikologie) vom 17. Juli 2017 bestärkt wird. Denn insoweit hat der im Bereich des Bodenschutzes über besondere Sachkunde verfügende Fachbereich 32 des LANUV auf eine entsprechende Anfrage der Beklagten mitgeteilt, dass insbesondere die dokumentierten Kriegsschäden an der ehemaligen Zentralkokerei einen Gefahrenverdacht begründeten und überdies sämtliche dem LANUV bekannte und bereits vor dem Zweiten Weltkrieg existierende ehemalige Kokereistandorte Belastungen mit polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK), Benzol, Toluol, Xylol (BTX) und weiteren Stoffen aufwiesen und infolge dessen saniert worden seien oder noch saniert würden.

Ferner kann angesichts des bestehenden Gefahrenverdachts dahinstehen, ob die grundsätzliche Einschätzung des LANUV im Arbeitsblatt 21 „Arbeitsgrundlage für flächendeckende Erhebungen über Altstandorte und Altablagerungen“, wonach Kokereien zur Erhebungsklasse 1 mit besonders hohem Belastungspotential und besonderem Kontaminationsrisiko gehörten, auf den streitgegenständlichen Sachverhalt Anwendung findet.

Schließlich lässt der Umstand, dass die Anlagen der ehemaligen Zentralkokerei X. teilweise bereits in den 1950er Jahren sowie im Übrigen im Jahr 1973 zurückgebaut wurden und es sich bei den streitgegenständlichen Grundstücken heutzutage im Wesentlichen um ungenutzte Brachflächen handelt, die aufgrund der Kriegseinwirkungen bestehenden Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht entfallen. Denn es ist weder ersichtlich, noch seitens der Klägerin ansatzweise substantiiert dargetan, dass mit dem Rückbau der Anlagen und der flächendeckenden Aufschüttung der Grundstücke eine orientierende Untersuchung, geschweige denn eine etwaige Sanierung des Bodens und/oder des Grundwassers einhergegangen wäre.

c) Bestehen nach alledem Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG ist die Klägerin als Grundstückseigentümerin und Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die streitbefangenen Grundstücke infolge der durch Ordnungsverfügung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW konkretisierten gesetzlichen Gestattungs- und Duldungspflicht des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW verpflichtet, die von der Beklagten beabsichtigte Durchführung einer orientierenden Untersuchung auf ihren Grundstücken zu gestatten bzw. zu dulden,

vgl. zur Konkretisierung einer gesetzlich vorgeschriebenen Duldungspflicht durch Verwaltungsakt: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. Mai 2015 – 17 L 1099/15 –, juris Rn. 67 ff.

Die vorliegend durch Verwaltungsakt konkretisierten Gestattungs- und Duldungspflichten, wonach die Klägerin das Betreten der Grundstücke durch Mitarbeiter der unteren Bodenschutzbehörde der Beklagten und deren Beauftragte, die Durchführung von zehn Bohrungen zwecks Einrichtung und Betreiben von Grundwassermessstellen sowie die Entnahme von Boden- und Grundwasserproben zu gestatten und zu dulden hat, werden allesamt von der gesetzlich normierten Gestattungs- und Duldungspflicht des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW erfasst.

3. Die von der Beklagten erlassene Ordnungsverfügung erweist sich auch als ermessensfehlerfrei und lässt in dem durch § 114 Satz 1 VwGO abgesteckten Prüfungsumfang keine Rechtsfehler erkennen.

Es ist nicht ersichtlich, dass die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde, § 114 Satz 1 VwGO. Die Beklagte hat das ihr durch § 15 Abs. 2 Satz 1 LBodSchG NRW eingeräumte Ermessen erkannt, von ihrem Entschließungsermessen Gebrauch gemacht und dies in der streitbefangenen Ordnungsverfügung hinreichend zum Ausdruck gebracht. Auch die Ausübung des Auswahl- und Handlungsermessens begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere genügt die Duldungsanordnung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Durch das Betreten der im Wesentlichen brachliegenden Grundstücke, die Durchführung von zehn Bohrungen, die Einrichtung und das Betreiben von Grundwassermessstellen sowie die Entnahme von Boden- und Grundwasserproben wird die Klägerin nicht in unverhältnismäßiger Weise belastet. Die Anordnungen sind für die Klägerin insbesondere mit keinerlei finanziellen Belastungen verbunden, weil die Kosten für die Durchführung der beabsichtigten orientierenden Untersuchung vollumfänglich von der Beklagten getragen werden.

IV. Die in der Ordnungsverfügung vom 24. November 2016 enthaltenen differenzierten Zwangsgeldandrohungen sind gemäß § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60, § 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) rechtmäßig.

Die Beklagte hat für den Fall, dass die Klägerin der Duldungsanordnung nicht Folge leistet für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die unter Ziffer a), b) und c) der Ordnungsverfügung bezeichnete Verpflichtung jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 6.000,00 Euro angedroht. Die angedrohten Zwangsgelder halten sich allesamt in dem durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmen, wonach ein Zwangsgeld auf mindestens 10,00 Euro und höchstens 100.000,00 Euro festgesetzt werden kann. Ferner stehen die Zwangsgeldandrohungen gemäß § 58 Abs. 1 VwVG NRW in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck, zeitnah eine orientierende Untersuchung auf den Grundstücken der Klägerin durchzuführen.

B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 18.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da für die Grundverfügung (Duldungsanordnung) mangels hinreichender Anhaltspunkte für die Streitwertbestimmung gemäß § 52 Abs. 2 GKG der Auffangstreitwert (5.000,00 Euro) festzusetzen wäre, indes die Summe der angedrohten Zwangsgelder (6.000,00 + 6.000,00 + 6.000,00 = 18.000,00 Euro) höher ist, als der für die Grundverfügung selbst zu bemessende Streitwert, hat das Gericht der Streitwertfestsetzung in Anlehnung an Ziffer 1.7.2 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 den höheren Wert von 18.000,00 Euro zugrunde gelegt.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 17 K 15533/16