Verwaltungsgericht Düsseldorf, 16 L 891/18

Gründe:

Der sinngemäße Antrag,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 6. März 2018 gegen die Zwangsgeldfestsetzung des Antragsgegners vom 28. Februar 2018 anzuordnen,

die Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung aufzuheben und

dem Antragsgegner aufzugeben, die Vollziehung rückgängig zu machen,

hat Erfolg.

Der zulässige Antrag ist begründet.

Hat der Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt kraft gesetzlicher Regelung – wie im vorliegenden Fall gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 JustG NRW – keine aufschiebende Wirkung, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anordnen.

Die im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung der angefochtenen Verfügung einerseits und dem privaten Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs andererseits fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. An der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung vom 28. Februar 2018 sowie der Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung bestehen durchgreifende Zweifel.

Vgl. zum Prüfungsmaßstab OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2011 – 2 B 1037/11 –, juris Rn. 20 f.

Mit der angegriffenen Ordnungsverfügung hat der Antragsgegner der Antragstellerin gegenüber voraussichtlich zu Unrecht ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro festgesetzt.

Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln (hier: Zwangsgeld, § 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60 VwVG NRW) durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Nach § 64 Satz 1 VwVG NRW setzt die Vollzugsbehörde ein zuvor angedrohtes Zwangsmittel fest, wenn die Verpflichtung innerhalb der in der Androhung festgesetzten Frist nicht erfüllt wird.

Die Festsetzung des Zwangsgeldes ist formell rechtmäßig erfolgt. Insbesondere war eine Anhörung der Antragstellerin gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW entbehrlich. Der Antragsgegner hat zudem in der angegriffenen Ordnungsverfügung die für seine Entscheidung maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitgeteilt und damit der in § 39 VwVfG NRW statuierten Begründungspflicht Rechnung getragen. Insbesondere verfängt der Einwand der Antragstellerin nicht, die Ausführungen des Antragsgegners zu den tatsächlichen Gründen seien zu allgemein gehalten. Die Zwangsgeldfestsetzung musste nicht die Vielzahl der unterschiedlichen Verschmutzungen und Verunreinigungen auflisten. Der Antragstellerin musste die Auffassung des Antragsgegners über die Sachlage bereits bekannt sein (vgl. § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG), denn unmittelbar vor Erlass des hier angegriffenen Bescheids fand eine lebensmittelrechtliche Kontrolle des Betriebs der Antragstellerin statt, an welcher auch eine Mitarbeiterin der Antragstellerin teilnahm. Jedenfalls wurde ein eventueller Begründungsmangel gem. § 45 Abs. 2 VwVfG geheilt. Ausweislich der Ablehnung des Widerspruchs vom 8. März 2018 übermittelte der Antragsgegner der Antragstellerin den zu der Kontrolle erstellten Bericht am 27. Februar 2018. Aus diesem ist ersichtlich, in welchen Bereichen Verunreinigungen, Schadnagerkot und Fraßspuren vorgefunden wurden.

Die Festsetzung des Zwangsgeldes ist indes materiell rechtswidrig. Zwar ist ein sofort vollziehbarer und zugleich unanfechtbarer, auf eine Handlung gerichteter (Grund‑)Verwaltungsakt im Sinne von § 55 Abs. 1 VwVG NRW gegeben, welchem die Antragstellerin nicht nachgekommen ist. Zweifel an der Bestimmtheit dieses Grundverwaltungsakts können ausgeräumt werden. Jedoch hat der Antragsgegner eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung entgegen § 63 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwVG NRW nicht bestimmt.

Der Antragsgegner forderte die Antragstellerin mit Ordnungsverfügung vom 13. Dezember 2017, zugestellt am 18. Dezember 2018, auf, bis zum 5. Januar 2018 erneut eine vollständige Grundreinigung der Betriebs- und Geschäftsräume durchzuführen oder durchführen zu lassen, mit der ein mit dem Lebensmittel- und Hygienerecht konformer Zustand hergestellt wird (Anordnung Nr. 1) sowie ab dem Zeitpunkt der gemäß dieser Anordnung durchgeführten Grundreinigung der Betriebs- und Geschäftsräume dafür Sorge zu tragen, dass diese durch regelmäßige Reinigungs- und Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen stets in einem mit dem Lebensmittel- und dem Hygienerecht konformen Zustand und insbesondere frei von Verunreinigungen durch Schadnagerkot gehalten werden (Anordnung Nr. 2). Der Antragsgegner drohte für den Fall, dass die Antragstellerin die Anordnung Nr. 2 nicht einhalte, die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,00 Euro an. Gleichzeitig ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung der Anordnung an. Diese war zudem im Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldfestsetzung bereits unanfechtbar und damit bestandskräftig.

Die Antragstellerin ist der auf eine Handlung gerichteten Aufforderung vom 13. Dezember 2017, durch regelmäßige Reinigungs- und Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen ihren Betrieb in einem mit dem Lebensmittel- und dem Hygienerecht konformen Zustand zu halten, nach Aktenlage nicht nachgekommen. Ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners führte dieser am 23. Februar 2018 eine planmäßige Routinekontrolle im Betrieb der Antragstellerin durch. Im Rahmen dieser Kontrolle stellte der Antragsgegner erneut diverse Verschmutzungen infolge mangelnder Reinigung sowie durch Schadnager fest (vgl. hierzu den Kontrollbericht zu der Überprüfung vom 23. Februar 2018, Verwaltungsvorgang Blatt 738 ff.), was der Antragsgegner zudem fotografisch festhielt. Dies zeigt, dass die Antragstellerin trotz durchgeführter Grundreinigung entsprechend der Anordnung Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 13. Dezember 2018 regelmäßige Reinigungsmaßnahmen nicht durchgeführt sowie erfolgreiche Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen nicht ergriffen hatte.

Auf die Rechtmäßigkeit der der Zwangsgeldfestsetzung zugrundeliegenden Ordnungsverfügung vom 13. Dezember 2017 kommt es vorliegend nicht an, da die Verfügung inzwischen nicht mehr mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann, mithin bestandskräftig geworden ist. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ist, wie § 55 Abs. 1 VwVG NRW zeigt, Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 – juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2013 – 2 B 219/13 – juris Rn. 8.

Anhaltspunkte dafür, dass die bestandskräftige Grundverfügung vom 13. Dezember 2017 nach § 44 VwVfG NRW nichtig sein könnte, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Grundverfügung nach summarischer Prüfung nicht zu unbestimmt. Sie genügt dem Bestimmtheitsgrundsatz nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Danach muss eine durch Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei sein. Der Entscheidungsinhalt muss für den Adressaten nach Art und Umfang aus sich heraus verständlich sein und den Adressaten in die Lage versetzen, zu erkennen, was in der ihn betreffenden Sache geregelt oder verbindlich durch Verwaltungsakt festgestellt wird,

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, juris Rn. 29.

Enthält eine ordnungsbehördliche Verfügung – wie hier – ein auf Vollstreckung im Wege des Verwaltungszwangs angelegtes Gebot, muss die Regelung so präzise sein, dass sie vollstreckt werden kann, damit objektiv die Feststellung möglich ist, ob eine bestimmte Maßnahme die zu vollstreckende Anordnung erfüllt oder nicht.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 02. Februar 2005 – 11 K 7572/03 –, juris Rn. 35.

Maßgebend ist hierfür der objektive Erklärungswert, wie er nach Treu und Glauben unter verständiger Auslegung des Entscheidungssatzes im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen Begleitumständen aufgefasst werden darf und muss.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11 –, juris Rn. 18.

Es darf ohne Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot auf generalisierende Begriffe wie auf typisierende Bezeichnungen zurückgegriffen werden, da die Erfordernisse an die Bestimmtheit nicht ohne Rücksicht auf die Eigenart des zu regelnden Lebenssachverhalts bzw. auf die Art des Verwaltungsakts beurteilt werden können. Unbestimmte Begriffe dürfen nur dann nicht verwendet werden, wenn die Feststellung ihrer Bedeutung für den konkret gegebenen Fall auf Schwierigkeiten stößt und auch nicht im Wege der Interpretation möglich ist.

Vgl. Knack/Henneke: VwVfG, 10. Auflage 2014, § 37 Rn. 30 und 32.

Dem genügt die ausgesprochene Androhung. Umfang und Inhalt der von der Antragstellerin durchzuführenden Maßnahmen werden in der Ordnungsverfügung ausreichend konkret benannt. Bereits dem Tenor ist zu entnehmen, dass die von der Antragstellerin durchzuführenden Maßnahmen sowohl Reinigungsarbeiten als auch Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen umfassen sollen. Eine weitere Präzisierung hinsichtlich der von der Antragstellerin vorzunehmenden Maßnahmen – insbesondere welche Art von Reinigungsmaßnahmen – war nicht erforderlich. Der zur weiteren Auslegung des Tenors heranzuziehenden detaillierten Begründung der Ordnungsverfügung vom 13. Dezember 2017 ist zu entnehmen, an welchen Orten in der Betriebsstätte der Antragstellerin der Antragsgegner im Rahmen der Betriebskontrolle vom 22. November 2017 welche Verunreinigungen festgestellt hatte. Hieraus kann die Antragstellerin in ausreichendem Umfang erkennen, welchem Zustand durch Reinigungsarbeiten und Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen in ihrem Betrieb entgegengewirkt werden soll.

Der Bestimmtheit der Anordnung steht auch nicht entgegen, dass diese Maßnahmen „regelmäßig“ erfolgen sollen. Die Angabe eines genauen Zeitintervalls – beispielsweise tägliche oder wöchentliche Reinigungsmaßnahmen – wird dem Zweck der Maßnahme nicht gerecht. Eine derartige Vorgabe gewährleistet nicht, dass die Antragstellerin die Reinigungsmaßnahmen an den Grad der eingetretenen Verschmutzungen und Verunreinigungen durch mögliche Schadnager anpassen muss.

Auch das angegebene Ziel, durch die Maßnahme die Betriebsräume stets in einen mit dem Lebensmittel- und dem Hygienerecht konformen Zustand zu halten, ist unter Heranziehung der Begleitumstände ausreichend bestimmt. Es handelt sich nicht um die bloße – unbestimmte – Verpflichtung zur Herstellung eines „ordnungsgemäßen Zustandes“.

Vgl. hierzu Knack/Henneke: VwVfG, 10. Auflage 2014, § 37 Rn. 31; Kopp/Ramsauer: VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 14.

Es ist zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner den Betrieb der Antragstellerin mehrfach kontrollierte und vergleichbare Mängel feststellte. Gegenüber der Antragstellerin ergingen unter anderem auf den 8. März 2016 und den 12. Mai 2016 datierte Ordnungsverfügungen, in deren Begründung der Antragsgegner die rechtlichen Anforderungen an Lebensmittelunternehmer aufführte. Diese beiden Ordnungsverfügungen erwähnt der Antragsgegner in der hier streitigen Grundverfügung vom 13. Dezember 2017 bzw. nimmt auf die Erklärungen in der Anordnung vom 12. Mai 2016 ausdrücklich Bezug. Aufgrund dessen musste der Antragstellerin deutlich sein, welcher – gesetzeskonforme – Zustand durch regelmäßige Reinigungsarbeiten in den Betriebsräumen erreicht werden sollte. So führt die Ordnungsverfügung vom 12. Mai 2016 die für die Antragstellerin maßgeblichen Hygieneanforderungen der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 auf und legt dar, warum diese Grundsätze bisher – insbesondere wegen starker Verschmutzungen und Schädlingsbefalls – nicht eingehalten wurden.

Allerdings hat es der Antragsgegner versäumt, gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwVG NRW, der Antragstellerin zur Erfüllung der Handlungsverpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen.

Das Unterbleiben einer Fristsetzung ist hier auch nicht etwa deswegen unbeachtlich, weil es die Antragstellerin unterlassen hat, gegen die Anordnung Nr. 2 und die entsprechende Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 13. Dezember 2018 fristgemäß Widerspruch einzulegen, und sie infolge der damit eingetretenen Bestandskraft eine Fehlerhaftigkeit der Verfügungen an sich nicht mehr geltend machen kann. Denn mangels Fristsetzung kann der Fristablauf nicht festgestellt werden, und es ist deshalb eine solche Zwangsmittelandrohung ohne Fristsetzung nicht geeignet, nachfolgende Vollstreckungsmaßnahmen auszulösen.

Vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 30. April 1982 – III TG 119/82 –, NVwZ 1982, 514. A. A. Sadler, VwVG/VwZG, 9. Auflage 2014, § 13 Rn. 44; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 7. Februar 1991 – 5 S 1452/90 –, NVwZ-RR 1992, 591.

Die Ausnahme des § 63 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 VwVG NRW liegt nicht vor. Es handelt sich weder um eine Duldungsverfügung noch kann die Anordnung als Unterlassungsverfügung aufgefasst werden, da der Antragstellerin konkrete Handlungen – Reinigungs- und Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen – aufgegeben wurden.

Eine erneute Zwangsgeldandrohung durch den Antragsgegner ist mit dem Bescheid vom 28. Februar 2018 nicht erfolgt, so dass sich die Antragstellerin gegen eine solche nicht wenden kann und muss. Hierfür mangelt es bereits an einer entsprechenden konkreten Anordnung im verfügenden Teil des Bescheids. Der bloße Verweis auf die Vorschrift des § 57 Abs. 3 VwVG im Rahmen der Begründung des Bescheids reicht hierfür nicht aus.

Soweit der Antrag ferner auf Aufhebung der Vollziehung gerichtet ist, ist ihm ebenfalls stattzugeben.

Die Vorschrift des § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO bezieht sich auch auf solche Vollstreckungsmaßnahmen, denen selbst Verwaltungsaktqualität zukommt. Hierfür sprechen Gründe der Verfahrensökonomie und des effektiven Rechtsschutzes.

Vgl. OVG für das Land Brandenburg, Beschluss vom 22. Dezember 2003 – 3 B 125/03 –, juris Rn. 15; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, § 80 Rn. 178. A. A. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1991 – 3 B 3630/89 –, juris Rn. 13 ff.

Ein auf Aufhebung der Vollziehung gerichteter, allein in Betracht kommender allgemeiner Folgenbeseitigungsanspruch,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. März 2007 – 18 B 2533/06 –, juris Rn. 11 f.,

ist zu bejahen. Durch die Vollziehung ist ein rechtswidriger Zustand geschaffen worden. Es ist auch davon auszugehen, dass die Rückgängigmachung der Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung rechtlich und tatsächlich möglich ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. März 2007 – 18 B 2533/06 –, juris Rn. 14.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus §§ 52 Abs. 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. In selbständigen Vollstreckungsverfahren entspricht der Streitwert gemäß Ziffer 1.7.1 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 der Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes. Im Hinblick auf die Vorläufigkeit des Verfahrens wird dieser Wert gemäß Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs halbiert. Der Annexantrag wird mangels selbständiger wirtschaftlicher Bedeutung bei der Berechnung des Streitwertes nicht berücksichtigt.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.