Verwaltungsgericht Düsseldorf, Mitbestimmung (Erlass zur Stellenbudgetierung)

Gründe

Unter dem 4. April 2014 verfasste die Beteiligte im Zuge der sogenannten Inklusion den Erlass „Eckpunkte für die Zuweisung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget für die sonderpädagogische Förderung im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen (LES) für die Primarstufe und die Sekundarstufe I“ - nachfolgend: Eckpunkteerlass -, der im Amtsblatt 05/2014 (S. 233) veröffentlicht wurde.

Der Eckpunkteerlass wurde dem Antragsteller im Wege der vertrauensvollen Zusammenarbeit zugeleitet. Mit Schreiben vom 12. März 2015 beantragte der Antragsteller die Einleitung des Beteiligungsverfahrens gemäß §§ 72 und 73 LPVG NRW. Mit Schreiben vom 31. März 2015 lehnte die Beteiligte diesen Antrag ab, da Mitbestimmungstatbestände den Eckpunkteerlass betreffend nicht einschlägig seien.

Der Antragsteller hat am 9. Juni 2015 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.

Der Eckpunkteerlass unterliege nach § 72 Abs. 4 Nr. 21, Abs. 3 Nrn. 3 und 4 LPVG NRW der Mitbestimmung und nach § 73 Nr. 4 LPVG NRW der Mitwirkung des Antragstellers. § 72 Abs. 4 Nr. 21 LPVG NRW sei einschlägig, da er die erstmalige Einführung einer grundlegend neuen Form der Arbeitsorganisation bewirke. Wie sich aus dem Eckpunkteerlass ergebe, werde aufgrund des Stellenbudgets die Verteilung der Sonderpädagogen auf die zu betreuenden Schüler geregelt. Die Art der Arbeitsorganisation werde über das zu verteilende Budget dahingehend geregelt, dass die Anzahl der Sonderpädagogen, die den Unterricht unterstützen sollten, nicht mehr nach der Anzahl der Schülerinnen und Schüler, sondern nach einem im Eckpunkteerlass geregelten Verfahren verteilt würden, das den Bezirksregierungen einen großen Ermessensspielraum für die konkrete Verteilung an die einzelne Schule an die Hand gebe. Dies habe unmittelbar Einfluss auf die Art und Weise der Arbeitserledigung, da die Sonderpädagogen den Regelschullehrkräften im Rahmen des gemeinsamen Lernens zur Seite stünden und damit die Verteilung unmittelbar auch Einfluss auf die Art der zu erledigenden Arbeit - Betreuung der Schüler - habe. Außerdem ergebe sich aus dem Eckpunkteerlass, dass im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörung bei allgemein bildenden Schulen der Schwerpunkt stärker an die Bündelung der sonderpädagogischen Ressourcen, verbunden mit einer stärkeren Konzentration der Schülergruppen an einzelnen Schulen der Sekundarstufe I mit gemeinsamem Lernen anknüpfe. Damit werde die Art und Weise der Betreuung für diese Zielgruppe der Schüler - als Aufgabenerledigung - definiert. Demgegenüber werde in der Lehrerversorgung der Förderschulen weiterhin an dem engen Zusammenhang zwischen der Zahl der betreffenden Schülerinnen und Schüler mit Unterstützungsbedarf und der Zuweisung einer bestimmten Lehrerstellenzahl (Schüler-Lehrer-Relation) festgehalten. Die im Eckpunkterlass geregelte unterschiedliche Stellenbewirtschaftung habe somit zumindest mittelbar Bedeutung für die Arbeitsorganisation. Für die Sonderpädagogen bedeute eine geringere Stellenzuweisung, dass sie an den allgemeinen Schulen für mehr zu unterstützende Schülerinnen und Schüler zuständig seien. Die Regelungen beträfen aber auch die Regelschullehrkräfte, da sie wesentlich darüber bestimmten, ob und in welchem Ausmaß Regelschulkräfte allein oder mit Unterstützung von ausgebildeten Sonderpädagogen das gemeinsame Lernen im Unterricht vorbereiten und durchführen müssten. Aufgrund der in dem Eckpunkteerlass vorgesehenen Schüler-Lehrer-Relation von 9,92 für Förderschulen verbleibe für die weiterführenden Schulen für die Stellenverteilung der Sonderpädagogen nur der „Rest“. Dies führe dort zum Beispiel bei der Schulform Sekundarschule zu einer durchschnittlichen Schüler-Lehrer-Relation von 12,71 im Schuljahr 2016/2017. Dies stelle eine Verschlechterung im Vergleich zum Vorjahr (11,46) um 11 Prozent dar. Könne man gegebenenfalls die Budgetierung an sich als eine Folge der Entscheidungen im Zusammenhang mit dem Landeshaushaltsgesetz 2014 betrachten, so stellten die weiteren Vorgaben des Eckpunkteerlasses jedenfalls eigenständige Regelungen der Beteiligten im Sinne von § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW dar.Die in dem Eckpunkteerlass vorgesehene Stellenverteilung unterfalle im Übrigen auch insofern § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW, als sie unmittelbare Wirkung für personalrechtliche Maßnahmen (Einstellung, Versetzung) habe, weil solche Maßnahmen hierdurch vorab festgelegt würden.Darüber hinaus liege auch der Beteiligungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW vor. Denn der Eckpunkteerlass führe auch zur Einführung von grundlegend neuen bzw. zu einer wesentlichen Änderung bzw. wesentlichen Ausweitung von Arbeitsmethoden. Durch die geregelte Budgetierung der Stellen und den damit verbundenen, bezogen auf die Einzelschule letztlich intransparenten Teilschlüssel werde festgelegt, durch welche Beschäftigten in welchem prozentualen Anteil (Sonderpädagogen) die der jeweiligen Dienststelle - allgemeine Schule (z.B. Gesamtschule) - gestellten Aufgaben erfüllt würden. Aufgrund der damit verbundenen dramatisch verknappten Stellenzuweisung sei für die sonderpädagogisch unqualifizierten Regelschullehrkräfte keine hinreichende Unterstützung mehr vorhanden. Diese müssten vielmehr nun Aufgaben der Sonderpädagogen wahrnehmen.Insofern sei auch von einer Hebung der Arbeitsleistung im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes des § 72 Abs. 3 Nr. 4 LPVG NRW auszugehen.Bei dem Eckpunkteerlass handele es sich auch um eine Maßnahme im Sinne des § 72 Abs. 3 Nr. 4 LPVG NRW. Sollte nämlich der Tatbestand des § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 21 LPVG NRW nicht vorliegen, handele sich jedenfalls um Maßnahmen der Änderung der Arbeitsorganisation.Unabhängig davon sei zumindest der Mitwirkungstatbestand des § 73 Nr. 4 LPVG NRW anwendbar, da es um behördliche Grundsätze der Personalplanung gehe. Durch den Eckpunkteerlass werde im Einzelnen geregelt, wie die Schüler-Lehrerrelation für den Bereich der sonderpädagogischen Förderung im Bereich des gemeinsamen Lernens aussehe.

Der Antragsteller beantragt,

1.9
der Beteiligten aufzugeben, das Mitbestimmungsverfahren betreffend den Erlass vom 4. April 2014 „Eckpunkte für die Zuweisung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget für die sonderpädagogische Förderung im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen (LES) für die Primarstufe und die Sekundarstufe I“ gemäß § 72 LPVG NRW einzuleiten,
2.10
der Beteiligten aufzugeben, das Mitwirkungsverfahren betreffend den Erlass vom 4. April 2014 gemäß § 73 LPVG NRW einzuleiten,
3.11
hilfsweise,festzustellen, dass der Erlass vom 4. April 2014 dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 72 LPVG NRW sowie dem Mitwirkungsrecht nach § 73 LPVG NRW unterliegt.

Die Beteiligte beantragt,

die Anträge abzulehnen.

§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 21 LPVG NRW scheide als Mitbestimmungstatbestand aus, weil mit dem Eckpunkteerlass nicht die erstmalige Einführung grundlegend neuer Formen der Arbeitsorganisation geregelt werde. Aus dem vorgesehenen Stellenbudget würden keine Lehrkräfte für sonderpädagogische Förderung (Personen), sondern Stellen verteilt. Es handele sich also nicht um eine dienstrechtliche, sondern um eine rein haushaltsrechtliche Regelung. Eine qualitative Änderung der Arbeitsorganisation erfolge hierdurch nicht. Der Einsatz von Lehrkräften für sonderpädagogische Förderung in allgemeinen Schulen sei nicht durch den Eckpunkteerlass eingeführt worden. Er sei vielmehr unmittelbare Folge der gesetzlichen Regelung zu den Orten der sonderpädagogischen Förderung in § 20 SchulG NRW. Der Eckpunkteerlass betreffe lediglich die haushaltsmäßige Umsetzung der sich aus § 20 SchulG NRW ergebenden Arbeitsorganisation. Der Eckpunkteerlass führe auch nicht zu einer Einführung grundlegend neuer oder zu einer wesentlichen Änderung bzw. Ausweitung von Arbeitsmethoden gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW. Die Zuweisung von Stellen für Lehrkräfte für sonderpädagogische Förderung aus dem regionalen Stellenbudget habe keine Auswirkungen auf die Abfolge der Arbeitsvorgänge in der Schule und die von den Lehrkräften angewandten Arbeitsmethoden. Insbesondere werde durch den Eckpunkteerlass keine neue Arbeitsmethode „Gemeinsames Lernen“ eingeführt. Der Eckpunkteerlass betreffe allein die haushaltsmäßige Umsetzung des gemeinsamen Lernens. Auch eine Maßnahme der Änderung der Arbeitsorganisation im Sinne des § 72 Abs. 3 Nr. 4 LPVG NRW könne in dem Eckpunkteerlass nicht gesehen werden. Dort würden nicht die von den Lehrkräften auszuführenden Arbeitsabläufe geregelt. Ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 73 Nr. 4 LPVG NRW sei ebenfalls nicht anzuerkennen. Die Zuweisung von Stellen für Lehrkräfte für sonderpädagogische Förderung aus einem regionalen Stellenbudget an einzelnen Schulen folge allenfalls der Personalplanung nach oder setze sie haushaltsmäßig um, sei aber selbst keine Personalplanung. Insgesamt könne entgegen der Darstellung des Antragstellers auch nicht von einer vollkommen unzureichenden Personalausstattung der Gesamtschulen und Sekundarschulen mit Lehrerstellen zur Beschulung von Schülerinnen und Schülern mit Lern- und Entwicklungsstörungen ausgegangen werden. So sei die zweifache Berücksichtigung der Schülerinnen und Schüler mit einem festgestellten Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung zu beachten. Auch sei auf die steigende Schülerzahl (etwa aufgrund der Flüchtlingssituation) reagiert worden. Die Stellenzahl sei insoweit aufgestockt worden, zuletzt im Haushalt 2017. Nicht haltbar sei auch der Vorwurf, es sei keinerlei Unterstützung für die sonderpädagogisch unqualifizierten Lehrkräfte der allgemeinen Schulen vorhanden. Insoweit seien hier seitens der Landesregierung zahlreiche Maßnahmen ergriffen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere der wechselseitigen Schriftsätze ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Er ist insgesamt zulässig, aber nur teilweise begründet.

Der Antrag ist zulässig, weil sowohl eine Mitbestimmung als auch eine Mitwirkung des Antragstellers im vorliegenden Fall noch nachholbar sind. Der Eckpunkteerlass könnte gegebenenfalls noch aufgehoben und jedenfalls künftige Stellenzuweisungen auf dessen Grundlage könnten verhindert werden. Die Angelegenheit ist mithin auch nach dem Inkrafttreten des Eckpunkteerlasses personalvertretungsrechtlich noch gestaltbar.

Der Antrag ist nur teilweise begründet. Dem Antragsteller steht ein Mitwirkungsrecht nach § 73 Nr. 4 LPVG NRW, jedoch kein Mitbestimmungsrecht nach § 72 LPVG NRW zu.

Hinsichtlich des Eckpunkteerlasses greift kein Mitbestimmungstatbestand nach § 72 LPVG NRW ein.

In dem Parallelverfahren 34 K 5929/15.PVL denselben Erlass betreffend führt die erkennende Fachkammer insoweit aus:

„Zunächst liegt der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Nr. 21, 2. Alt. LPVG NRW nicht vor. Danach hat der Personalrat mitzubestimmen über die erstmalige Einführung grundlegend neuer Formen der Arbeitsorganisation. Unter Arbeitsorganisation ist die planmäßige Regelung der Arbeitsabläufe zur Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle durch deren Beschäftigte zu verstehen.

Vgl. Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 725.

Bei der Bestimmung des Anwendungsbereichs ist zu beachten, dass von dem Mitbestimmungstatbestand nur die Einführung „grundlegend“ neuer Formen der Arbeitsorganisation erfasst wird. Nicht der Mitbestimmung unterliegen demnach Einzelmaßnahmen im Zusammenhang mit der Arbeitsorganisation. Der Tatbestand ist abzugrenzen von der in § 72 Abs. 3 Nr. 4 LPVG NRW geregelten Mitbestimmung bei Maßnahmen der Änderung der Arbeitsorganisation (dazu noch später). Während es bei dem in Abs. 3 Nr. 4 geregelten Mitbestimmungsrecht um die konkreten Abläufe der Tätigkeit der Beschäftigten, also um die Arbeitsausführung durch den Einzelbeschäftigten geht, werden von dem Mitbestimmungstatbestand in Abs. 4 Nr. 21 nur grundlegend neue Formen der Arbeitsorganisation und mithin Maßnahmen auf einer abstrakteren Ebene erfasst.

Vgl. Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 1161 f. unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung.

Nicht jede Einführung einer neuen Arbeitsorganisationsform ist als „grundlegend neu“ anzusehen, erforderlich ist vielmehr eine erhebliche qualitative Veränderung der Arbeitsorganisation.

Vgl. Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 1163.

Der Eckpunkteerlass betrifft nicht in diesem Sinne die Einführung einer grundlegend neuen Form der Arbeitsorganisation im Rahmen der Inklusion. Er befasst sich mit der nunmehr vorgesehenen Zuweisung von Lehrerstellen an die Bezirksregierungen in Form eines Stellenbudgets, welches künftig unabhängig von der Zahl der Schülerinnen und Schüler mit einem festgestellten Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen zur Verfügung steht. Aus diesem Stellenbudget erhalten sowohl die weiterhin bestehenden Förderschulen mit diesen Förderschwerpunkten als auch die allgemeinen Schulen mit Gemeinsamem Lernen Stellen für die sonderpädagogische Förderung. Der Eckpunkteerlass regelt unter I. die „Verteilung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget auf Förderschulen im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen“ und unter II. die „Verteilung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget für Lern- und Entwicklungsstörungen auf die allgemeinen Schulen“. Unter I. wird etwa u.a. zum Schuljahr 2014/15 eine neue Schüler-/Lehrer-Relation (9,92) als Verteilungsinstrument des Budgets festgeschrieben. Unter II. werden einzelne Kriterien geregelt, nach denen die Verteilung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget auf allgemeine Schulen erfolgt, die Schülerinnen und Schüler mit einem Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen unterrichten. Hieraus ergibt sich indes nicht die Einführung einer grundlegend neuen Form der Arbeitsorganisation. Durch den Eckpunkteerlass werden die Arbeitsabläufe sowohl in den nach wie vor bestehenden Förderschulen als auch in den allgemeinen Schulen nicht grundsätzlich neu gestaltet. Schon nach § 20 Abs. 1 SchulG a.F. waren als Orte der sonderpädagogischen Förderung u.a. allgemeine Schulen (Gemeinsamer Unterricht, integrative Lerngruppen) und Förderschulen festgelegt. § 20 Abs. 2 SchulG NRW in der durch das 9. Schulrechtsänderungsgesetz geänderten Fassung regelt nunmehr zum Verhältnis der beiden Beschulungsorte, dass sonderpädagogische Förderung in der Regel in der allgemeinen Schule stattfindet. In § 2 Abs. 5 Satz 2 SchulG NRW heißt es dementsprechend, dass Menschen mit und ohne Behinderung in der Schule in der Regel gemeinsam unterrichtet und erzogen werden (inklusive Bildung). Mit dem Eckpunkteerlass soll das neue gesetzgeberische Leitbild letztlich personalplanerisch umgesetzt werden, ohne dass dabei eine grundlegend neue Form der Arbeitsorganisation eingeführt wird. Zwar weist der Antragsteller auf einzelne mit dem Eckpunkteerlass verbundene Änderungen von Personalstrukturen und bei der Ressourcenverteilung („Wechsel von der Individualressource zur systemischen Ressource“) hin. Dies sind allerdings Aspekte der Personalplanung (dazu noch später). Dadurch ergeben sich nicht automatisch Änderungen in den Arbeitsabläufen der Lehrkräfte, insbesondere nicht - wie im Rahmen des § 72 Abs. 4 Nr. 21 LPVG NRW geboten - solche von grundlegender Art. Auch soweit der Antragsteller Zufälligkeiten bei der Schüler-/Lehrerrelation im Rahmen der nunmehr vorgesehenen Anknüpfung an die „Zügigkeit“ befürchtet, hat dies nichts unmittelbar mit der grundlegenden Arbeitsorganisation zu tun. Die Beteiligte weist nachvollziehbar darauf hin, dass auch schon vor Inkrafttreten des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes Lehrkräfte für sonderpädagogische Förderung im Gemeinsamen Unterricht und in Integrativen Lerngruppen an allgemeinen Schulen unterrichtet haben. Insofern wird mit dem Eckpunkteerlass nichts grundlegend Neues in arbeitsorganisatorischer Hinsicht eingeführt, mögen auch einzelne - zum Teil vom Antragsteller in seinen Schriftsätzen vom 31. August 2015, 2. Februar 2016 und vom 28. Juni 2016 aufgegriffene - Veränderungen in Arbeitsabläufen (etwa bei den Modalitäten der Lehrerstellenzuweisung, klassen- und jahrgangsstufenübergreifender Einsatz von Lehrkräften für sonderpädagogische Förderung an allgemeinen Schulen) zu verzeichnen sein. Insbesondere die Änderung von Begrifflichkeiten („sonderpädagogische Unterstützung“ statt „sonderpädagogische Förderung“) führt insoweit nicht zu einer anderweitigen Betrachtung. Insoweit wird auf die Ausführungen im Schriftsatz der Beteiligten vom 8. April 2016 Bezug genommen. Hier wird auch nochmal zutreffend darauf hingewiesen, dass es letztlich um durch das 9. Schulrechtsänderungsgesetz und nicht durch den Eckpunkteerlass hervorgerufene Änderungen geht.

Eine Mitbestimmungspflichtigkeit ergibt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht aus § 72 Abs. 4 Nr. 21 i.V.m. § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW. Durch den neuen Verteilschlüssel wird auch keine neue Form der Arbeitsorganisation vorab festgelegt. Insbesondere werden durch den in dem Eckpunkteerlass geregelten Verteilschlüssel auch daraus folgende Versetzungen von Lehrkräften von Förderschulen an allgemeine Schulen nicht gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW vorab festgelegt. Insofern fehlt es an den notwendigen Konkretisierungen.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Eckpunkteerlass letztlich die personalplanerische Umsetzung der mit dem 9. Schulrechtsänderungsgesetz verbundenen Änderungen darstellt, ohne selbst eine Form der Arbeitsorganisation an Förderschulen und allgemeinen Schulen grundlegend neu einzuführen. Möglicherweise sich ergebende mittelbare Auswirkungen auf Arbeitsabläufe reichen für eine anderweitige Bewertung nicht aus. Durch den Eckpunkteerlass werden auch keine derartigen Maßnahmen vorab festgelegt.

Auch der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW greift nicht ein. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat mitzubestimmen bei Einführung grundlegend neuer, wesentlicher Änderung und wesentlicher Ausweitung von Arbeitsmethoden.

Der Begriff der Arbeitsmethode ist eine aus der Arbeitswissenschaft entlehnte Kategorie. Mit der Arbeitsmethode wird festgelegt, auf welchem Bearbeitungsweg und mit welchen Arbeitsmitteln durch welche Beschäftigten die Aufgaben der Dienststelle erfüllt werden sollen. Die Arbeitsmethode ist das auf der Grundlage der personellen, räumlichen, technischen und sonstigen bedeutsamen Gegebenheiten und Möglichkeiten der Dienststelle entwickelte Modell des Ablaufs derjenigen Arbeit, die zur Aufgabenerfüllung geleistet werden muss.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2012 - 20 A 2072/11.PVL -, ZTR 2013, 163 (= juris Rn. 38 f.), Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 673 ff, jeweils m.w.N. der Rspr. des BVerwG.

"Eingeführt" wird eine neue Arbeitsmethode dann, wenn sie im Dienststellenbereich erstmals angewandt wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2012 - 20 A 2072/11.PVL -, ZTR 2013, 163 (= juris Rn. 42 f.) m.w.N. der Rspr. des BVerwG.

"Grundlegend" neu ist eine Arbeitsmethode, wenn die Änderungen für die von ihr betroffenen Beschäftigten ins Gewicht fallende körperliche oder geistige Auswirkungen haben. Denn die Mitbestimmung des Personalrats über die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden und die sich daraus ergebende Einschränkung des Direktionsrechts der Dienststelle rechtfertigt sich aus der Überlegung, dass die Ersetzung einer eingeführten und in eine entsprechende Organisation des Arbeitsablaufs umgesetzte Arbeitsmethode durch eine grundlegend andere notwendig zur Umstellung des Arbeitsablaufs führt, welche ihrerseits wiederum bedeutsame Auswirkungen auf die körperlich und geistige Inanspruchnahme der Beschäftigten haben kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2012 - 20 A 2072/11.PVL -, ZTR 2013. 163 (= juris Rn. 48 f.) m.w.N. der Rspr. des BVerwG.

Der Eckpunkteerlass gibt in diesem Sinne keine neue Arbeitsmethode vor. Allein durch die Verteilung der Stellen aus dem regionalen Stellenbudget wird nicht festgelegt, auf welchem Bearbeitungsweg und mit welchen Arbeitsmitteln durch welche Beschäftigten die Aufgaben der Dienststelle erfüllt werden sollen. Insbesondere findet durch den Eckpunkteerlass aber auch keine Einführung grundlegend neuer Lernmethoden bzw. eine wesentliche Änderung oder Ausweitung von Lernmethoden statt. Dies gilt auch für die vom Antragsteller angeführten Punkte (gemeinsames Unterrichten durch Lehrkraft für Sonderpädagogik und Regelschullehrkraft, Einsatz in mehreren Klassen, präventive Förderung, beratende Funktion der Lehrkraft für Sonderpädagogik), welche im Übrigen auch nicht unmittelbarer Ausfluss des Eckpunkteerlasses sind, sondern durch diesen lediglich personalplanerisch (dazu noch später) vorbereitet bzw. begleitet werden.

Zu einer Mitbestimmungspflichtigkeit gelangt man auch hier nicht über den Weg des § 66 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW. Durch den Eckpunkteerlass wird nicht die Einführung neuer bzw. die wesentliche Änderung oder Erweiterung von Arbeitsmethoden vorweggenommen oder festgelegt. Insbesondere weist die Beteiligte nachvollziehbar darauf hin, dass der Eckpunkteerlass nicht regelt, an welchen Schulen ein gemeinsames Lernen eingerichtet werden kann. Dies fällt in die Entscheidungskompetenz der Schulaufsichtsbehörde mit Zustimmung des Schulträgers (§ 20 Abs. 5 SchulG NRW).

Auf den Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 4, 1. Alt. LPVG NRW (Hebung der Arbeitsleistung) kann sich der Antragsteller ebenfalls nicht mit Erfolg berufen. Unter Arbeitsleistung ist die Arbeitsmenge, das Pensum, das erledigt werden soll, zu verstehen. In der Regel handelt es sich bei derartigen Maßnahmen um Rationalisierungsmaßnahmen, die zu Einsparungen von Personal und zur anderweitigen Verwendung des freigesetzten Personals führen. Unter diesen Mitbestimmungstatbestand fallen demnach Maßnahmen, welche die Effektivität der Arbeit qualitativ oder quantitativ fördern, d.h. die Güte und Menge der zu leistenden Arbeit steigern.

Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 698.

Eine Maßnahme ist nicht nur dann darauf angelegt, die Arbeitsleistung zu heben, wenn dies ihr erklärter und unmittelbar beabsichtigter Zweck ist, sondern auch dann, wenn die Hebung der Arbeitsleistung des oder der Beschäftigten die zwangsläufige Folge einer Maßnahme ist, der die Bediensteten nicht durch Verringerung der einzelnen Tätigkeiten oder durch Verminderung der Güte der Arbeit ausweichen könnten, wenn also die Vermehrung der Arbeitsleistung innerhalb einer bestimmten Zeit die zwangsläufige und unausweichliche Kehrseite einer aus anderen Gründen, z.B. wegen Kürzung der Wochenarbeitszeit, getroffenen Maßnahme ist.

Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 702 m.w.N.

Letztlich gilt auch hier das schon zuvor Gesagte entsprechend. Es ist nicht ersichtlich, dass die in dem Eckpunkteerlass vorgesehene Stellenverteilung unmittelbar und zwangsläufig zu einer höheren Arbeitsmenge bzw. zu einem größeren Arbeitsaufwand für einzelne Lehrkräfte führt. Entgegen der Darstellung des Antragstellers kann der geplanten Stellenbudgetierung nicht entnommen werden, dass es zu einer unzureichenden Personalausstattung einzelner Schulen und damit einer Mehrbelastung der dortigen Kräfte kommt. Auch das Vorbringen des Antragstellers in den Schriftsätzen vom 2. Februar 2016 und vom 28. Juni 2016 rechtfertigt insoweit keine andere Sichtweise. Konkrete Belege für eine Hebung der Arbeitsleistung lassen sich hieraus nicht entnehmen.

Ferner kann insoweit nicht davon die Rede sein, dass die Voraussetzungen des § 72 Abs. 3 Nr. 3 iV.m. § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW vorliegen.

Der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 4, 2. Alt. LPVG NRW ist (auch i.V.m. § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW) ebenfalls nicht einschlägig. Es ist weder substantiiert dargetan noch ersichtlich, inwieweit der Eckpunkterlass zu einer Erleichterung des Arbeitsablaufs führen soll.

Auf den Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 4, letzte Alt. LPVG NRW kann sich der Antragsteller schließlich ebenfalls nicht mit Erfolg berufen. Danach unterliegen der Mitbestimmung Maßnahmen der Änderung der Arbeitsorganisation. Der Begriff „Arbeitsorganisation“ ist dabei identisch mit dem des § 72 Abs. 4 Nr. 21 LPVG NRW.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. März 2015 - 20 A 97/14.PVL -, PersV 2016, 22; Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 1162.

Wie bereits oben dargelegt, geht es in § 72 Abs. 3 Nr. 4 LPVG NRW um die konkreten Abläufe der Tätigkeit der Beschäftigten, also um die Arbeitsausführung durch den einzelnen Beschäftigten. Dabei muss sich die Maßnahme unmittelbar auf die Arbeitsausführung, d.h. auf die bisher von den einzelnen Beschäftigten konkret vorzunehmenden Arbeitsgänge, auswirken. Mittelbare Folgewirkungen für die Arbeitsablauforganisation unterliegen nicht der Mitbestimmung nach der genannten Vorschrift.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2003 - 1 A 5763/00.PVL -, PersV 2004, 179; Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 725.

Von dem Eckpunkteerlass ausgehende unmittelbare Auswirkungen auf konkrete, von den Lehrkräften (Sonderpädagogen und Regellehrkräfte) zu erbringende Arbeitsabläufe sind nicht anzunehmen. Im Übrigen kann hier auch auf die obigen Ausführungen Bezug genommen werden.“

Auf diese Begründung nimmt die Kammer auch für das vorliegende Verfahren Bezug. Dies gilt auch in Ansehung der Ausführungen der Antragstellerseite zu den vermeintlichen Besonderheiten für die - von dem hiesigen Antragsteller vertretenen - Lehrkräfte an Regelschulen gegenüber denen an Förderschulen.

Die vom Antragsteller unter Berücksichtigung der für die Förderschulen festgeschriebenen Schüler-Lehrer-Relation (9,92) angestellte Berechnung zu dem für die weiterführenden Schulen verbleibenden „Rest“ an Stellen (durchschnittliche Relation von 12.71) vermag - ungeachtet ihrer Richtigkeit im Einzelnen - eine andere Einschätzung bezüglich der genannten Mitbestimmungstatbestände nicht zu rechtfertigen. Der Antragsteller verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass sich für die Sekundarschulen aus einer damit verbundenen Stellenverknappung (auch durch eine Verschlechterung gegenüber der Relation von 11,46 im Vorjahr) ergebe, dass keinerlei Unterstützung für die sonderpädagogisch unqualifizierten Regelschullehrkräfte gegeben sei. Vielmehr müssten diese nun die Aufgaben der Sonderpädagogen wahrnehmen. Dieses pauschale Vorbringen ist jedoch zunächst sehr pauschal. Auch bleibt der Antragsteller eine Antwort darauf schuldig, inwieweit durch die von ihm ermittelte Schüler-Lehrer-Relation für die weiterführenden Schulen von zuletzt 12,71 konkret eine grundlegende Änderung der Arbeitsorganisation oder Arbeitsmethoden verursacht werden soll. Die monierte unzureichende Personalausstattung, die sich als unmittelbare Folge des Eckpunkteerlasses ergeben soll, wird letztlich durch nichts belegt. Der Beteiligte hat in seiner Antragserwiderung vom 9. Juli 2015 im Übrigen plausibel erläutert, weshalb in dem Eckpunkteerlass unterschiedliche Kriterien für die Stellenzuweisung bei Förderschulen einerseits und bei den allgemeinen Schulen andererseits sowie bei Grundschulen einerseits und bei den Schulen der Sekundarstufe I andererseits vorgesehen sind. Es lässt sich nicht konstatieren, dass die durch den Eckpunkteerlass insoweit vorgenommene Differenzierung zwangsläufig zu einer Unterbesetzung an den allgemeinen Schulen, insbesondere der Schulen der Sekundarstufe I führt, die wiederum zwangsläufig unmittelbar oder mittelbar eine Änderung von Arbeitsabläufen oder Arbeitsmethoden bedingen würde. Auch eine konkrete Hebung der Arbeitsleistung der Lehrkräfte an den Schulen der Sekundarstufe I lässt sich nicht mit dem Hinweis auf eine durchschnittliche Schüler-Lehrer-Relation von 12,71 belegen. Auch der Hinweis in der mündlichen Anhörung auf die Situation an einzelnen Schulen (z.B. Überlastungsanzeigen) bzw. von einzelnen Lehrkräften (Einsatz an mehreren Schulen) vermag insoweit eine andere Sichtweise nicht zu rechtfertigen, zumal damit eine flächendeckende oder systemische Unterbesetzung als Folge nicht dargetan wird. Die Beteiligte hat mit Schriftsatz vom 12. Januar 2017 die neue Systematik bei der Stellenzuweisung und die sich daraus ergebende Stellensituation an Sekundarschulen auch im Einzelnen plausibel dargelegt. Nach diesen Ausführungen kann nicht von einer derartigen Stellenverknappung als Folge des Eckpunkteerlasses ausgegangen werden, dass grundlegende Änderungen in Arbeitsorganisation oder Arbeitsmethodik bzw. eine Hebung der Arbeitsleistung - für die hier vom Antragsteller vertretenen Regelschulkräfte und/oder für die Lehrkräfte an Förderschulen - zwangsläufige Folge der Regelungen des Erlasses wären. Die Stellensituation ist im Übrigen letztlich unmittelbare Folge der Haushaltsgesetzgebung; die dort vorgesehenen Stellen werden durch den Eckpunkteerlass lediglich nach dort näher geregelten Kriterien verteilt.

Insgesamt lässt sich nicht feststellen, dass die Regelungen des Eckpunkteerlasses Maßnahmen im Sinne der oben genannten Mitwirkungstatbestände darstellen. Die vom Antragsteller aufgeführten (allenfalls mittelbaren) Folgen des Eckpunkteerlasses reichen insoweit nicht aus, zumal es insoweit an einer notwendigen Konkretisierung fehlt. Auch eine (konkrete) Vorwegnahme oder Festlegung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme im Sinne des § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW erfolgt insoweit nicht.

Insgesamt trifft der Eckpunkteerlass personalplanerische Entscheidungen (dazu noch sogleich) infolge der gesetzlich vorgegebenen Inklusion, die ihrerseits - anders als Maßnahmen, die etwa konkret die Gestaltung neuer Arbeitsabläufe vorgeben, wie z.B. der Erlass vom 29. Oktober 2014 zu den sogenannten Inklusionsfachberatern (vgl. dazu den Beschluss der 40. Kammer des Gerichts vom 20. Juni 2016 - 40 K 4547/15.PVL -) - nicht der Mitbestimmung nach dem LPVG NRW unterliegen.

Dem Antragsteller steht aber ein Mitwirkungsrecht nach § 73 Nr. 4 LPVG NRW zu. Hierzu hat die Fachkammer im Beschluss vom heutigen Tag in dem Verfahren 34 K 5929/15.PVL ausgeführt:

„Zweck des Mitwirkungsrechts nach dieser Vorschrift ist es, den Personalrat bei den allgemeinen personellen Grundentscheidungen, die die Grundlage für die personellen Einzelmaßnahmen nach § 72 Abs. 1 S. 1 LPVG NRW bilden, zu beteiligen. Der Begriff der Personalplanung ist weder im Gesetz noch ansonsten näher definiert. Wie jede Planung stellt Personalplanung eine Prognose dar, die unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Faktoren mit hinreichender Wahrscheinlichkeit den Bedarf an Personal für einen bestimmten - nicht notwendigerweise längeren - Zeitraum zu ermitteln versucht und die sich nicht darauf beschränkt, diesen Bedarf an Personal für eine bereits anstehende Bedarfsbewilligung anzumelden. Bei der Personalplanung wird vorausschauend der Personalbedarf der nahen Zukunft ermittelt, wobei die Berücksichtigung der Entwicklungsfaktoren zu einer Personalbedarfserhöhung oder -verminderung während des Planungszeitraums führen kann.

Vgl. Cecior u.a., LPVG NRW, § 73 Rn. 91.

Bei dem Begriff der Personalplanung handelt es sich um einen Oberbegriff, der als Teilbereiche die Personalbedarfsplanung, die Personalbeschaffungsplanung, die Personaleinsatzplanung und die Personalentwicklungsplanung umfasst.

BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2002 - 6 P 5.01 -, PersR 2002, 201; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juli 1995 - 1 A 4186/92.PVL -, NWvBl. 1996, 72; Cecior u.a., LPVG NRW, § 73 Rn. 92.

Die Personalbedarfsplanung dient der Ermittlung des Personalbedarfs. Dazu zählt etwa die planmäßige Entscheidung, frei werdende Planstellen nicht wieder zu besetzen. Die Personalbeschaffungsplanung befasst sich mit der Planung der Bedarfsdeckung. Dieser Bereich ist beispielsweise bei der Festlegung auf die Vermeidung von Neueinstellungen betroffen. Zur Personaleinsatzplanung zählt die Planung des Einsatzes der vorhandenen Beschäftigten. Die Personalentwicklungsplanung betrifft die Erstellung von Plänen für die Personalentwicklung der vorhandenen Beschäftigten.

Cecior u.a., LPVG NRW, § 73 Rn. 92.

Das Mitwirkungsrecht besteht allerdings nicht hinsichtlich der Personalplanung selbst. Es beschränkt sich lediglich auf die Festlegung von Grundsätzen der Personalplanung. Angesichts dessen ist eine Beteiligung des Personalrats bei Einzelfallregelungen ausgeschlossen, die inhaltlich in den Bereich der Personalplanung fallen. Eine Mitwirkungsbefugnis besteht lediglich bei einzelfallübergreifenden allgemeinen Regelungen, wie - unter bestimmten fallübergreifenden Voraussetzungen - allgemein Personalplanung in der Dienststelle betrieben werden soll. Dazu gehören insbesondere die Methoden der Personalplanung sowie die Entwicklung von Kriterien, Leitvorstellungen und Richtwerten als Hilfsmittel der Planung. Damit bleibt die organisatorische und personalpolitische Entscheidungsfreiheit der Dienststelle im Bereich der konkreten Personalplanung unberührt.

Cecior u.a., LPVG NRW, § 73 Rn. 93.

Nach diesen Maßgaben dürfte der Eckpunkteerlass den Bereich der Personaleinsatzplanung berühren. Die Regelungen unter I. zur „Verteilung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget auf Förderschulen im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen“ und unter II. zur „Verteilung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget für Lern- und Entwicklungsstörungen auf die allgemeinen Schulen“ betreffen die Planung des künftigen Einsatzes der Lehrkräfte (Sonderpädagogen und Regellehrkräfte) an den Förderschulen und den allgemeinen Schulen. Dies gilt etwa hinsichtlich der unter I. vorgeschriebenen neuen Schüler-/Lehrer-Relation (9,92) und auch bezüglich der unter II. geregelten Kriterien, nach denen die Verteilung von Stellen aus dem regionalen Stellenbudget auf allgemeine Schulen erfolgt. Es handelt sich insoweit auch nicht um organisatorische und personalpolitische Entscheidungen im Bereich der konkreten Personalplanung, sondern um von dem Mitbestimmungstatbestand erfasste fallübergreifend geregelte Einsatzplanung.“

Auch auf diese Ausführungen wird für das vorliegende Verfahren Bezug genommen.

Eine Kostenentscheidung unterbleibt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, dessen Gegenstandswert wohl auf 5.000,- Euro festzusetzen wäre, weil es sich um einen einzigen personalvertretungsrechtlichen Sachverhalt handelt.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 4211/15.PVL