Verwaltungsgericht Düsseldorf, Zustimmungsverweigerung im Mitbestimmungsverfahren

Gründe:

Der Antragsteller ist der bei dem Ministerium L. des Landes Nordrhein-Westfalen (N. NRW) gebildete Personalrat. In dem vorliegenden Verfahren macht er eine Verletzung seines Mitbestimmungsrechts durch einen unzulässigen Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens geltend.

Dem Antragsteller wurde mit Schreiben vom 2. Februar 2015 eine mitbestimmungspflichtige Vorlage betreffend die Höhergruppierung von Frau E. X. zum 1. August 2015 in die Entgeltgruppe 11 TV-L vorgelegt. Die Angelegenheit wurde zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten mehrfach schriftlich und mündlich erörtert, zuletzt am 22. Oktober 2015.

Mit Schreiben vom 5. November 2015 teilte der Antragsteller dem Abteilungsleiter I im N. NRW mit, dass er der Höhergruppierung nicht zustimme. In dem Schreiben heißt es wörtlich: „Die Ablehnung erfolgte, weil die Tätigkeitsbeschreibung nicht dahingehend konkretisiert wurde, dass nachvollziehbar war, inwieweit die Tätigkeit von Frau X. eine Eingruppierung in EG 11 TV-L rechtfertige. Auch die Ausführungen im Rahmen der aktuellen Viertelstunde (Erörterung) haben eine anderweitige Schlussfolgerung nicht zugelassen.“

Mit Schreiben vom 13. Januar 2016 teilte der Abteilungsleiter I dem Antragsteller mit, dass die von diesem vorgebrachte Begründung für die Zustimmungsverweigerung nicht im Rahmen der zur Zustimmung vorgelegten Maßnahme liege und daher als unbeachtlich betrachtet werde. Nach § 66 Abs. 2 S. 5 LPVG NRW gelte die Maßnahme daher als gebilligt. Demzufolge werde die Höhergruppierung von Frau X. in die Entgeltgruppe 11 TV-L nunmehr wie beabsichtigt durchgeführt.

Der Antragsteller hat am 9. März 2016 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.

Zur Begründung trägt er vor: Anders als das BPersVG kenne das LPVG NRW keine gesetzlich festgelegten Gründe für die Verweigerung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Nach der Rechtsprechung müsse eine Verweigerung der Zustimmung einen inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand haben. Dies sei nicht der Fall, wenn die angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand, dessen Inhalt sowie insbesondere dem Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungserfordernisses in keiner Art und Weise mehr zuordnen ließen. Die schriftlich vorgetragenen Gründe müssten es nur als möglich erscheinen lassen, dass Bezug auf einen konkreten Mitbestimmungstatbestand genommen werde. Die abgegebene Begründung müsse nicht im juristischen Sinne schlüssig sein. Auch die Beteiligte dürfe eine solche Schlüssigkeitsprüfung nicht vornehmen. Darüber hinaus habe der Antragsteller auch geltend gemacht, dass er nicht hinreichend unterrichtet worden sei. Damit habe er zu erkennen gegeben, dass er sich nicht in der Lage sehe, sein Mitbestimmungsrecht bereits jetzt in der Sache auszuüben. Im vorliegenden Fall sei der erforderliche Bezug zum Mitbestimmungstatbestand der Höhergruppierung gegeben. Die Antragsteller habe ausgeführt, dass er der Höhergruppierung deswegen nicht zustimmen könne, „weil die Tätigkeitsbeschreibung nicht dahingehend konkretisiert wurde, dass nachvollziehbar war, inwieweit die Tätigkeiten von Frau X. eine Eingruppierung EG 11 TV-L rechtfertigen“. Der Antragsteller habe sich somit zum Einen zu einem konkreten Mitbestimmungstatbestand geäußert und zum Anderen geltend gemacht, dass aus seiner Sicht die Ausführungen zur Begründung der Höhergruppierung nicht ausgereicht hätten. Eine überarbeitete und detaillierte Tätigkeitsbeschreibung, die der Antragsteller für eine Zustimmung benötigt hätte, sei von der Beteiligten nicht geliefert worden. Entgegen der Auffassung der Beteiligten sei der konkrete Einzelfall auch nicht instrumentalisiert worden, um eine an sich wünschenswerte Entwicklung zu erwirken. Damit sei eine ordnungsgemäße Zustimmungsverweigerung gegeben.

Der Antragsteller beantragt,

die Beteiligte zu verpflichten, das Mitbestimmungsverfahren betreffend die Höhergruppierung von Frau E. X. in die Entgeltgruppe 11 TV-L fortzusetzen.

Die Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung macht sie geltend: Die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers von November 2015 sei unbeachtlich. Sie sei zwar fristgemäß erfolgt, jedoch nicht ordnungsgemäß begründet worden. Lägen die angegebenen Gründe offensichtlich außerhalb der eingeräumten Mitbestimmung, fehle es der gegebenen Begründung an ihrer Beachtlichkeit mit der Folge, dass sie wie eine nicht gegebene Begründung zur Fiktion der Zustimmung führe. Insbesondere berechtige das jeweilige Mitbestimmungsrecht die Personalvertretung nur, sich zu der beabsichtigten Maßnahmen zu äußern, nicht jedoch die Zustimmung zur Erreichung anderer Ziele zu verweigern. So liege es außerhalb des der Personalvertretung zustehenden Mitbestimmungsrechts, wenn sie ihre Zustimmung zu einer vorgelegten Maßnahme versage, weil sie damit ihre Beteiligung an einer anderen Maßnahme erreichen wolle. So liege der Fall hier. Die Zustimmung sei hier offensichtlich nur deswegen verweigert worden, weil der Antragsteller ganz offensichtlich die Erstellung eines allgemeinen Konzepts für die Eingruppierung von Vorzimmerkräften erreichen wolle. Aus den im Einzelnen protokollierten Äußerungen im Rahmen der Erörterungen werde dies nachhaltig deutlich. Vom Antragsteller werde völlig außer Acht gelassen, dass die Situation der in Rede stehenden Beschäftigten allein aufgrund der spezifischen Situation im Büro des Staatssekretärs nicht die einer Vorzimmerkraft sei und die dortige Konzeption nicht generell auf Vorzimmerkräfte übertragen werden könne. Es handele sich um eine singuläre Situation, die umfassend und aktenkundig dargelegt und erörtert worden sei, vom Antragsteller aber nicht zur Kenntnis genommen worden sei. Der formelhaft geltend gemachte Sachzusammenhang zum Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 1 Nr. 4 LPVG NRW scheide damit aus. Die vom Antragsteller vorgenommene Verknüpfung der mitbestimmungsrelevanten Frage einer Höhergruppierung der in Rede stehenden Beschäftigten mit dem von ihm geforderten „Qualifizierungskonzept für die Teamassistenzkräfte“ (vgl. Seite 3 des Protokolls vom 22. Oktober 2015) sei unzulässig, so dass die mit Schreiben vom 5. November 2015 gegebene Begründung, die auf die genannte protokollierte Erörterung verweise, unbeachtlich sei. Die vom Antragsteller reklamierte unzureichende Begründung der Vorlage zur Höhergruppierung erscheine konstruiert und könne nach Aktenlage widerlegt werden. Bei Anlegung eines hier gebotenen objektiven Maßstabs sei anhand der Unterlagen und der Ausführungen der Beteiligten objektiv nachvollziehbar gewesen, dass die Tätigkeiten von Frau X. eine Eingruppierung in EG 11 TV-L rechtfertigten. Aus diesem Grund sei die gegebene Begründung des Antragstellers fehlerhaft und damit unbeachtlich, so dass die Zustimmungsfiktion des § 66 Abs. 2 S. 5 LPVG NRW mit Ablauf des 5. November 2015 eingetreten sei.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Vorsitzenden anstelle der Kammer einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere der wechselseitigen Schriftsätze ergänzend Bezug genommen.

II.

Das Rubrum ist auf Beteiligtenseite von Amts wegen geändert worden, da für die Dienststelle gemäß § 8 Abs. 1 LPVG NRW deren Leiter, hier also nunmehr die Ministerin für L. des Landes Nordrhein-Westfalen, handelt.

Mit Einverständnis der Beteiligten konnte der Vorsitzende anstelle der Kammer entscheiden (§ 80 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW).

Der - in der mündlichen Anhörung nur noch in der oben dargestellten Weise gefasste -Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.

Der Antrag ist zulässig, weil das (weitere) Mitbestimmungsverfahren noch nachholbar ist. Die Höhergruppierung der Frau E. X. könnte noch rückgängig gemacht werden.

Der Antrag ist auch begründet.

Das Mitbestimmungsverfahren ist nicht aufgrund der Zustimmungsfiktion nach § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW beendet worden. Nach dieser Norm gilt eine Maßnahme als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der hierfür nach den Sätzen 3, 4 vorgesehenen Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert.

Vorliegend wurde zunächst - auch nach Auffassung der Beteiligten - die Zwei-Wochen-Frist nach § 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW, die hier mit der Erörterung am 22. Oktober 2015 zu laufen begann und dementsprechend am 5. November 2015 endete, gewahrt. Die Beteiligte hat selbst darauf hingewiesen, dass an diesem Tag die Zustimmungsverweigerung eingegangen ist.

Die Zustimmungsverweigerung ist auch nicht aufgrund einer nicht ordnungsgemäßen Begründung unbeachtlich. Formal enthält das Scheiben des Antragstellers vom 5. November 2015 eine Begründung. Die Zustimmungsverweigerung sei erfolgt, weil aufgrund der Tätigkeitsbeschreibung nicht nachvollziehbar geworden sei, inwieweit die Tätigkeit von Frau X. eine Eingruppierung in EG 11 TV-L rechtfertige. Auch die Ausführungen im Rahmen der Erörterung hätten eine anderweitige Schlussfolgerung nicht zugelassen.

Inhaltich sind Gründe für eine Zustimmungsverweigerung allerdings nur dann beachtlich, wenn sie sachgerecht (inhaltlich) auf das Mitbestimmungsrecht Bezug nehmen und möglicherweise innerhalb des Mitbestimmungstatbestandes liegen. Ist dies offensichtlich nicht der Fall, wird die abgegebene Begründung wie eine fehlende Begründung behandelt.

Im Einzelnen gilt hierzu folgendes: Die Weigerung der Personalvertretung, einer vom Dienststellenleiter beabsichtigten Maßnahme zuzustimmen, ist nur dann beachtlich, wenn es sich bei den zur Begründung der Ablehnung geltend gemachten Gründen um solche i.S.d. § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW handelt. Denn nach der genannten Bestimmung hängt die Beachtlichkeit der für die Zustimmungsverweigerung gegebenen Begründung nicht allein von ihrer fristgerechten Anbringung ab. Das LPVG NRW kennt zwar keine gesetzlich festgelegten Gründe für die Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Eine derartige Verweigerung ist aber auch ohne gesetzliche Bestimmung der dafür zugelassenen Gründe nur beachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der eingeräumten Mitbestimmung liegen. Ist dies offensichtlich nicht der Fall, fehlt es der gegebenen Begründung an ihrer Beachtlichkeit mit der Folge, dass sie wie eine nicht gegebene Begründung zur Fiktion der Billigung der Maßnahme nach § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW führt. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem solchen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand, dessen Inhalt sowie insbesondere dem Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungserfordernisses nicht mehr zuordnen lassen. Ist eine Zuordnung in diesem Sinne offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass die Personalvertretung keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Es löst deshalb keine Rechtsfolgen aus. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. Juni 1993 - 6 P 32.91 -, vom 27. September 1993 - 6 P 4.93 - und vom 6. September 1995 - 6 P 41.93 -; OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2001 - 1 A 2277/99.PVL -; alle in juris; Cecior u.a., Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 66 Rn. 175 ff.

Nach diesen Maßgaben ist die in Rede stehende Zustimmungsverweigerung vom 5. November 2015 nicht unbeachtlich. Ein innerer Bezug zum Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG ist zweifelsohne gegeben. Die Begründung in dem Schreiben des Antragstellers vom 5. November 2015 verhält sich ausdrücklich zu dem Sachverhalt der Höhergruppierung der Frau E. X. und hält sich damit im Rahmen der genannten Mitbestimmungsnorm. Der Antragsteller beruft sich in diesem Zusammenhang darauf, deshalb nicht zustimmen zu können, weil letztlich - auch im Rahmen der Erörterung - keine hinreichend konkrete Tätigkeitsbeschreibung erfolgt sei, die eine Eingruppierung in die Entgeltgruppe 11 TV-L rechtfertige. Gerade eine hinreichende Tätigkeitsbeschreibung erscheint aber als Grundlage für eine Höhergruppierungsentscheidung unabdingbar, so dass auch diese Erwägungen sich dem Mitbestimmungstatbestand, insbesondere auch dessen Sinn und Zweck zuordnen lassen. Jedenfalls kann keine Rede davon sein, dass dies - wie nach der Rechtsprechung des BVerwG und des OVG NRW zu fordern - offensichtlich nicht der Fall wäre.

Auch die Ausführungen der Beteiligten vermögen eine andere Sichtweise nicht zu rechtfertigen. Wenn diese den Standpunkt vertritt, der Antragsteller sei im Vorfeld und insbesondere auch im Rahmen der Erörterung am 22.Oktober 2015 hinreichend über die Tätigkeit der Frau X. informiert worden, handelt es sich letztlich um eine eigene Bewertung der Überzeugungskraft der eigenen Darstellung der Gründe für die Höhegruppierung von Frau X. . Insoweit ist es nicht Aufgabe des Gerichts, seinerseits zu prüfen, ob diese Gründe hinreichend konkretisiert wurden bzw. ob sie als hinreichend nachvollziehbar anzusehen sind. Jedenfalls kann auch anhand der vorgelegten Unterlagen nicht festgestellt werden, dass die Informationen zur Höhergruppierung offenkundig und zwingend die Nachvollziehbarkeit der Entscheidung für die Mitglieder des Antragstellers ermöglichten, so dass insoweit die Begründung der Zustimmungsverweigerung durch den Antragsteller quasi als willkürlich und bloß vorgeschoben erscheint.

Entgegen der Auffassung der Beteiligten kann insbesondere nicht konstatiert werden, dass die Zustimmung hier offensichtlich nur deshalb versagt wurde, um ein ganz anderes, allgemeines Ziel zu erreichen, nämlich die Erstellung eines allgemeinen Konzeptes für die Eingruppierung von Vorzimmerkräften. Dies lässt sich weder der schriftlichen Korrespondenz zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten entnehmen noch dem Protokoll über die Erörterung am 22. Oktober 2015. Zwar heißt es in dem Schreiben des Antragstellers an den Abteilungsleiter I im N. NRW vom 7. September 2015, dass eine Verständigung über ein (allgemeines) Entwicklungskonzept für Beschäftigte in Vorzimmern sinnvoll sei, damit Wege zur Weiterentwicklung auch für andere Beschäftigte eröffnet würden. Weiter wird dann jedoch darauf hingewiesen, dass die Klärung der sich insoweit stellenden Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auch für das konkrete Verfahren (Frau X. betreffend) relevant seien und der Vorgang deshalb als nicht abschließend erörtert betrachtet werde. Eine Instrumentalisierung des vorliegenden Mitbestimmungsverfahrens allein zur Erwirkung eines allgemeinen Konzeptes für die Eingruppierung von Vorzimmerkräften lässt sich hier nicht hinreichend feststellen. Jedenfalls von einer Offensichtlichkeit kann keine Rede sein. Auch dem Protokoll über die Erörterung am 22. Oktober 2015 lassen sich eindeutige Anhaltspunkte in eine solche Richtung nicht entnehmen. Zwar ist dort von einer Forderung des Antragstellers nach einem objektiven Qualifizierungskonzept die Rede, in der Folge wird jedoch der konkrete Einzelfall um Frau X. thematisiert. So heißt es, dass der Antragsteller im Hinblick auf die Höhergruppierung von Frau X. darauf hingewiesen habe, dass sie Anfang des Jahres in die Entgeltgruppe 10 TV-L höhergruppiert worden sei und nunmehr in die Entgeltgruppe 11 TV-L, ohne an Qualifizierungsmaßnahmen und einem formellen Verfahren zur Sachbearbeitung teilzunehmen. Auch insoweit kann die von der Beteiligten unterstellte (unzulässige) Verknüpfung zwischen dem Einzelfall und einer vom Antragsteller vermeintlich tatsächlich beabsichtigten allgemeinen Konzeptentwicklung nicht mit der erforderlichen Offenkundigkeit festgestellt werden.

Einem solchen Vorwurf der „Instrumentalisierung“ ist der Antragsteller schließlich ausdrücklich entgegengetreten (siehe Schriftsatz vom 7. Juli 2016). Auch im Übrigen finden sich hierfür keine Anhaltspunkte.

Ist damit die Zustimmungsverweigerung beachtlich, dufte das Mitbestimmungsverfahren nicht abgebrochen werden, sondern ist fortzusetzen.

Eine Kostenentscheidung unterbleibt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, dessen Gegenstandswert auf 5.000,- Euro festzusetzen wäre.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 2994/16.PVL