Verwaltungsgericht Düsseldorf, Ausschluss aus einer Fraktion im Rat einer Gemeinde

Gründe:

Der am 19. Oktober 2017 bei Gericht anhängig gemachte Antrag,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antragsteller vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitglieds zur Fraktionsarbeit in der SPD-Fraktion im Rat der Stadt I. – der Antragsgegnerin – zuzulassen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist für das Begehren des Antragstellers, das die Rechtsbeziehungen innerhalb einer Ratsfraktion betrifft (Intrateilorganstreitverfahren), der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (§ 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. November 1988 – 15 B 2380/88 –, juris, Rn. 3 ff., und vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris, Rn. 4 ff.; Beschluss der Kammer vom 24. Mai 2011 – 1 L 804/11 –, juris, Rn. 4.

Der Antrag ist aber unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zugrunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung – ZPO).

Eine einstweilige Anordnung mit dem beantragten Inhalt, die Antragsgegnerin zu verpflichten, den Antragsteller zur Fraktionsarbeit zuzulassen, nähme eine positive Entscheidung in der Hauptsache – zumindest für die Dauer bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Hauptsacheverfahrens – tatsächlich und rechtlich vorweg. In einem Kommunalverfassungsstreit wie dem vorliegenden kann eine Vorwegnahme der Hauptsache nur in seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt werden. Anders als im Außenrechtsstreit ist nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden. Diese – hier das Recht auf Mitwirkung an der Fraktionsarbeit – sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes) angesiedelt. Danach kommt es nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig erscheint. Regelmäßig kann ein später nachfolgendes Urteil die gesetzlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung in einer dem gerichtlichen Rechtsschutzauftrag entsprechenden Weise sichern, mag es auch während des Schwebezustandes zu Zuständigkeitsverletzungen gekommen sein.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Juni 1992 – 15 B 2283/92 –, juris, Rn. 6 ff., und vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris, Rn. 37 ff., jeweils m.w.N.; Beschluss der Kammer vom 4. Juli 2016 – 1 L 2142/16 –, juris, Rn. 15 ff.

An diesen Grundsätzen gemessen hat der Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

Zwar hat der Antragsteller grundsätzlich aus § 1 Abs. 1 des Statuts der Antragsgegnerin (Fraktionsstatut), das zu Beginn der Wahlperiode am 10. Juni 2014 beschlossen wurde (GA Bl. 31 ff.), einen Anspruch, an der Fraktionsarbeit uneingeschränkt mitzuwirken. Diesem Anspruch kann die Antragsgegnerin aber einen Fraktionsausschluss nach § 10 Fraktionsstatut entgegenhalten. Der am 10. Oktober 2017 beschlossene Ausschluss des Antragstellers aus der Antragsgegnerin (GA Bl. 44 ff.) weist bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung keine offenkundigen Fehler auf.

Es liegen keine offenkundigen Verstöße gegen Verfahrensregeln vor, die für sich betrachtet die Rechtswidrigkeit des Ausschlusses begründen würden. Nach § 10 Abs. 2 Fraktionsstatut setzt der Fraktionsausschluss voraus, dass alle Fraktionsmitglieder einschließlich des Auszuschließenden schriftlich mit einer Frist von sieben Tagen zu der Sitzung geladen werden und der Punkt in die Tagesordnung aufgenommen ist. Zudem ist dem Betroffenen nach der Vorschrift zuvor die Möglichkeit des rechtlichen Gehörs und ausreichend Vorbereitungszeit zu seiner Verteidigung einzuräumen. Diese Verfahrensvorschriften des Fraktionsstatuts stimmen mit den hierzu in der Rechtsprechung entwickelten Mindestanforderungen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris, Rn. 15 ff. m.w.N.,

überein. Die Antragsgegnerin hat diese Vorschriften nicht offenkundig verletzt.

Der Fraktionsvorsitzende lud die Mitglieder der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 28. September 2017, das der Antragsteller selbst als Anlage zur Antragsschrift vorgelegt hat (GA Bl. 16), zur Fraktionssitzung am 10. Oktober 2017 ein und benannte dabei als einzigen Tagesordnungspunkt „Antrag und Entscheidung auf Ausschluss des Fraktionsmitglieds N. X. “. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Einladungsfrist von sieben Tagen nicht eingehalten wurde. Nach Angaben der Antragsgegnerin (GA Bl. 37) wurden die Einladungen den Fraktionsmitgliedern zehn Tage vor der Sitzung – mithin am 30. September 2017 – per E-Mail und dem Antragsteller zusätzlich per Post übermittelt. Der Antragsteller hat nicht vorgebracht, die Einladung nicht rechtzeitig erhalten zu haben.

Die Antragsgegnerin hörte den Antragsteller auch zu dem beabsichtigten Ausschluss an. In der Fraktionssitzung am 19. September 2017 äußerten Mitglieder der Antragsgegnerin Kritik am Verhalten des Antragstellers. Das geht aus dem Protokoll der Sitzung (GA Bl. 40) hervor, in dem drei Kritikpunkte zusammenfassend festgehalten wurden:

„- Beschlüsse der Fraktion sollen nicht im ‚nachhinein‘ von M. X. in Frage gestellt werden,

- die geschaffene Vertrauensbasis mit dem Bürgermeister darf nicht durch öffentliche Angriffe und unangemessenes Verhalten vor anderen geschädigt werden

- I. U. wirft M. X. vertrauensschädigendes Verhalten vor“

Im Anschluss regte der Fraktionsvorsitzende ausweislich des Protokolls an, den Ausschluss des Antragstellers auf die Tagesordnung der nächsten Fraktionssitzung zu nehmen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers genügen die protokollierten Umstände zur Darlegung, dass dem Antragsteller die Gründe für einen möglichen Ausschluss mitgeteilt wurden. Einer detaillierteren Aufnahme ins Protokoll bedurfte es hierzu nicht. Zudem trifft die Behauptung des Antragstellers, er habe vor der Fraktionssitzung am 10. Oktober 2017 keine Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt, nicht zu. Er konnte in den Sitzungen am 19. September 2017 und 10. Oktober 2017 und – falls gewünscht – nach der Sitzung am 19. September 2017 oder nach Erhalt der Einladung zur Sitzung am 10. Oktober 2017 auch schriftlich Stellung nehmen. Dies genügt dem Anhörungserfordernis. Einer schriftlichen Eröffnung der Gründe für den beabsichtigten Ausschluss durch die Antragsgegnerin bedurfte es – entgegen der Auffassung des Antragstellers – weder nach dem Fraktionsstatut noch nach der zitierten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich des Weiteren, dass der Antragsteller spätestens seit dem 19. September 2017 von dem möglicherweise bevorstehenden Fraktionsausschluss wusste und bis zur Sitzung am 10. Oktober 2017 drei Wochen Zeit zur Vorbereitung seiner Verteidigung hatte. Das diese Zeitspanne nicht ausreichend gewesen wäre, bringt der Antragsteller nicht vor.

Der Ausschluss wurde in Übereinstimmung mit § 10 Abs. 1 Fraktionsstatut mit der Mehrheit der uneingeschränkt stimmberechtigten Mitglieder der Antragsgegnerin, d.h. der ihr angehörenden Ratsmitglieder (§ 1 Abs. 1 Fraktionsstatut), beschlossen. Von den vollzählig anwesenden zehn Fraktionsmitgliedern stimmten neun für den Ausschluss, nur der Antragsteller dagegen (GA Bl. 3, 46).

Dem Antragsteller sind schließlich die Gründe für den Ausschluss spätestens durch Übersendung des Protokolls vom 10. Oktober 2017 (GA Bl. 44 ff.) und des als Anlage beigefügten Manuskripts des Fraktionsvorsitzenden (GA Bl. 42 f.) mit Schriftsatz vom 30. Oktober 2017 mitgeteilt worden, was ihm Gelegenheit geboten hat, den Ausschluss zu prüfen und hierzu Stellung zu nehmen. Von dieser Möglichkeit hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom 22. November 2017 Gebrauch gemacht.

Der Ausschluss des Antragstellers aus der Fraktion leidet auch in materieller Hinsicht nicht an offenkundigen Fehlern. Nach der Rechtsprechung des OVG NRW ist ein Fraktionsausschluss nur aus wichtigem Grund zulässig.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. November 1988 – 15 B 2380/88 –, juris, Rn. 16 ff., und vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris, Rn. 30 f.

§ 10 Abs. 1 Fraktionsstatut konkretisiert diese allgemeine Anforderung dahingehend, dass die Fraktion ein Mitglied ausschließen kann, welches in grober, ordnungswidriger Weise die Fraktion geschädigt hat, wenn eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr zumutbar ist.

Die Antragsgegnerin trägt die Darlegungslast und – im Hauptsacheverfahren – die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatsächlichen Umstände, welche die materiellen Voraussetzungen des Fraktionsausschlusses erfüllen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. November 1988 – 15 B 2380/88 –, juris, Rn. 31 f. m.w.N., und vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris, Rn. 32.

Die Fraktion genügt ihrer Darlegungslast im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes jedenfalls dann, wenn sie konkrete Vorwürfe substantiiert vorträgt, die – wenn sie berechtigt sind – den Fraktionsausschluss zu begründen vermögen. Bestreitet das ausgeschlossene Fraktionsmitglied diese Vorwürfe, führt dies trotz der materiellen Beweislast der Fraktion nicht zum Erfolg des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Denn anderenfalls hätte es das betroffene Fraktionsmitglied in der Hand, den Eintritt der an den Ausschluss geknüpften Folgen durch bloßes Bestreiten für die – oftmals erhebliche – Dauer des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben. Dagegen genügt die Fraktion nicht ihrer Darlegungslast, wenn sich ihr Vorbringen gegen das ausgeschlossene Mitglied in einer bloßen Verdächtigung erschöpft.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris, Rn. 32 ff.

Vorliegend genügt die dem Antragsteller ausweislich des Protokolls der Fraktionssitzung vom 10. Oktober 2017 und der Anlage hierzu von der Antragsgegnerin vorgetragene Begründung des Ausschlusses, welche die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vertieft hat, den Anforderungen an die Darlegungslast der Antragsgegnerin. Bei Wahrunterstellung ihres Vorbringens liegen gravierende Gründe im Sinne des § 10 Abs. 1 Fraktionsstatut vor, die eine weitere Zusammenarbeit unzumutbar machen. Der Antragsteller hat nach eigenen Angaben (Seite 2 des Protokoll der Sitzung vom 10. Oktober 2017, GA Bl. 45) eine andere Auffassung von der Ratsarbeit als die Mehrheit der Mitglieder der Antragsgegnerin. Insbesondere die mit Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 29. November 2017 (GA Bl. 78 ff.) vorgelegte detaillierte Aufstellung von sieben Fällen, in denen der Antragsteller im Rat nicht dem Abstimmungsverhalten der Antragsgegnerin folgte, spricht dafür, dass der Antragsteller seine entgegenstehende Auffassung in nicht unerheblichem Umfang auch nach außen vertrat und damit gegen die Interessen der Antragsgegnerin handelte. Der Aufstellung der Antragsgegnerin ist der Antragsteller mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2017 nur pauschal entgegengetreten. Auch der Vorwurf, der Antragsteller stelle Fraktionsbeschlüsse nachträglich durch eigene Recherche und Initiativen infrage, den die Antragsgegnerin durch Beispiele konkretisiert hat, ist geeignet, das Vertrauensverhältnis der Beteiligten nachhaltig zu beeinträchtigen.

Den genannten und den weiteren Vorwürfen der Antragsgegnerin kann der Antragsteller nicht unter Berufung auf sein freies Mandat (§ 43 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – GO NRW) entgegentreten. Zwar wäre es unzulässig, wenn eine Fraktion ihren Mitgliedern sanktionsbewehrt auferlegte, stets nach der Fraktionslinie abzustimmen (Fraktionszwang). Der Zweck der Fraktion, die Meinungen der einzelnen Ratsmitglieder zu bündeln und ihren Interessen zu größerer Durchsetzungskraft zu verhelfen, erfordert es aber, dass die Fraktionsmitglieder grundsätzlich ihre ggf. abweichende Meinung der mehrheitlichen Fraktionslinie unterordnen (Fraktionsdisziplin). Zu dieser Rücksichtnahme verpflichten sich die Fraktionsmitglieder mit dem freiwilligen Zusammenschluss zu einer Fraktion. Ob die Vorwürfe der Antragsgegnerin, die der Antragsteller bestreitet, zutreffen, kann in dem Eilrechtsschutzverfahren nicht aufgeklärt werden. Dazu bedürfte es eines – bislang noch nicht anhängigen – Hauptsacheverfahrens.

Es fehlt auch an einem Anordnungsgrund. Wie bereits oben ausgeführt wurde, kommt eine einstweilige Anordnung in einem Intrateilorganstreitverfahren, mit der die Entscheidung in der Hauptsache – wie vorliegend – vorweggenommen würde, nur ausnahmsweise in Betracht. Ein Anordnungsgrund ist in dieser Konstellation gegeben, wenn das von einem Ausschluss betroffene Fraktionsmitglied ohne die einstweilige Anordnung einer bloßen Verdächtigung schutzlos ausgesetzt wäre.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 21. November 1988 – 15 B 2380/88 –, juris, Rn. 45, und vom 20. Juli 1992 – 15 B 1643/92 –, juris, Rn. 51.

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und orientiert sich an Ziffer 22.7 (Kommunalverfassungsstreit) des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Da der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist, hat die Kammer von einer Reduzierung des Streitwertes abgesehen.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 L 5127/17