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Tatbestand:

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Die Klägerin ist Mitglied des Rates der Stadt E.          und gehört der Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER an, die sich aus drei, teils der Tierschutzpartei, teils den FREIEN WÄHLERN zugehörigen Ratsmitgliedern zusammensetzt.

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Die Einladung zu einer Sitzung des Rates am 15. Dezember 2016 sah als Tagesordnungspunkt 28 die Etatberatung 2017 vor. Mit E-Mail vom 13. Dezember 2016 meldete der Geschäftsführer der Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER den Ratsherrn Dr. X.      und die Klägerin als Redner einer Haushaltsrede für die Fraktion an und bat um Bestätigung. Mit Schreiben vom 14. Dezember 2016 teilte der Beklagte mit, es sei nur ein Redner pro Fraktion berechtigt, zu Beginn der Haushaltsberatungen eine Haushalts- bzw. Grundsatzrede zu halten. Jedem Ratsmitglied stehe es aber frei, zu den einzelnen Beratungspunkten der Haushaltsberatung Redebeiträge zu leisten.

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In der Sitzung des Rates am 15. Dezember 2016 erhielt Ratsherr Dr. X.      das Wort, um die Grundsatzrede für die Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER zu halten. Er kündigte an, er werde zu den finanzwirtschaftlichen Aspekten sprechen und die Klägerin werde in einer zweiten Rede Aspekte des Tierschutzes thematisieren. Der Beklagte als Leiter der Sitzung wies darauf hin, dass nach einer Absprache im Ältestenrat nur ein Redner pro Fraktion vorgesehen und eine weitere Rede der Fraktion nicht möglich sei. Nach Abschluss der Haushaltsreden meldete sich die Klägerin mit dem Anliegen zu Wort, als Mitglied der Tierschutzpartei ebenfalls eine Haushaltsrede halten zu dürfen. Dies lehnte der Beklagte ab. Die Klägerin kündigte an, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Im Rahmen der anschließenden Beratung des Tagesordnungspunktes 28 a) machte die Klägerin zweimal von ihrem Rederecht Gebrauch.

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Die Klägerin hat am 23. Dezember 2016 Klage erhoben.

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Sie macht im Wesentlichen geltend: Die Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER sei die einzige im Rat der Stadt E.          , die sich aus Angehörigen zweier Parteien zusammensetze. Dies gehe naturgemäß mit unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen innerhalb der Fraktion einher. Daher hätte der Klägerin als Mitglied der Tierschutzpartei nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung neben dem Ratsherrn Dr. X.      von den FREIEN WÄHLERN ein Rederecht eingeräumt werden müssen. Indem der Beklagte ihr das Halten einer Grundsatzrede versagt habe, habe er in ihr Rederecht eingegriffen, das für jedes Ratsmitglied elementar sei. Der Beklagte könne sich nicht auf eine Abrede im Ältestenrat berufen. Dem Ratsherrn Dr. X.      , der dem Ältestenrat angehöre, sei keine solche Abrede bekannt.

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Die Klägerin beantragt,

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• 1.9

  festzustellen, dass das vom Beklagten in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt E.          am 15. Dezember 2016 ihr gegenüber ausgesprochene Redeverbot zum Halten einer Haushalts- bzw. Grundsatzrede rechtswidrig war, und

• 2.10

  den Beklagten zu verurteilen, den Tenor des Urteils zum Klageantrag zu 1. in der auf die Rechtskraft des Urteils nachfolgenden öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt E.          bekanntzugeben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er ist der Auffassung, die Klage sei bereits unzulässig, da es an der Klagebefugnis fehle. Da die Klägerin sich darauf berufe, ihr stehe ein Rederecht als Teil der Fraktion zu, könne sie dieses nicht selbst geltend machen, sondern hätte die Fraktion gerichtlichen Rechtsschutz suchen müssen.

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Die Klage sei auch unbegründet. Das Rederecht gelte nicht grenzenlos. Beschränkungen seien im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften zulässig, soweit sie nach gleichen Grundsätzen erfolgten, zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs erforderlich seien und nicht außer Verhältnis zur Schwierigkeit und Bedeutung der zu erörternden Angelegenheiten stünden. In der Sitzung des Ältestenrates am 5. Dezember 2016 sei– entsprechend der gängigen Praxis im Rat – vereinbart worden, dass vor Eintritt in die eigentliche Beratung des Haushaltes ein Redner pro Fraktion und jedes Einzelratsmitglied Gelegenheit erhalten sollten, eine Haushalts- bzw. Grundsatzrede zu halten. Es stehe im Einklang mit den Befugnissen des Beklagten aus § 51 der Gemeindeordnung, dass er im Rahmen der Sitzungsleitung auf Grundlage dieser Übereinkunft im Ältestenrat nur eine Grundsatzrede pro Fraktion zugelassen habe. Die Haushaltsreden der Fraktionen im Dezember seien als Erwiderung auf die Haushaltsrede des Beklagten zu verstehen, welche dieser bei der Einbringung des Haushalts im September halte. Durch die entsprechende Absprache im Ältestenrat werde den Fraktionen und Einzelratsmitgliedern das zusätzliche Recht eingeräumt, vor Eintritt in die Beratung des Etats eine Grundsatzrede zu halten. Dies diene dazu, die Sachdebatte von politischen Auseinandersetzungen zu entlasten und so die Arbeit des Rates effektiver zu gestalten. Dieser Regelung entsprechend seien die Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER und die Klägerin behandelt worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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I. Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist hinsichtlich des Klageantrags zu 2. bereits unzulässig (1. b)) und hinsichtlich des Klageantrags zu 1. zulässig (1. a)), aber unbegründet (2.).

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1. a) Mit dem Klageantrag zu 1. ist die Klage als Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits zulässig. Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt es insbesondere nicht an der erforderlichen Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Das Untersagen einer Rede der Klägerin ist geeignet, ihr organschaftliches Rederecht zu verletzen, das aus § 43 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) folgt. Dabei kommt es nicht darauf an, dass das Halten einer Grundsatz- bzw. Haushaltsrede nach Auffassung des Beklagten einem Ratsmitglied pro Fraktion und den nicht einer Fraktion angehörenden Ratsmitgliedern vorbehalten war und die Klägerin sich zur Begründung ihres Rechts auf die Zugehörigkeit zu ihrer Fraktion stützt. Denn das Rederecht steht – unabhängig von der im Einzelfall getroffenen Regelung zur Redeordnung – stets dem Ratsmitglied und nicht den Fraktionen zu.

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b) Mit dem Klageantrag zu 2. ist die Klage unzulässig, da es an der Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) fehlt. Für den geltend gemachten Anspruch auf Bekanntgabe des Tenors des Urteils bezüglich des Klageantrags zu 1. durch den Beklagten in der nächsten öffentlichen Sitzung des Rates ist im vorliegenden Zusammenhang eine rechtliche Grundlage nicht ersichtlich. Der Kommunalverfassungsstreit dient dazu, im Interesse der Gemeinde Umfang und Reichweite der geltend gemachten Innenrechtsposition mit Blick auf die zukünftige Zusammenarbeit der Organe der Gemeinde zu klären. Diesem Zweck genügt die mit dem Klageantrag zu 1. begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der beanstandeten Vorgehensweise des Beklagten. Die geltend gemachte Verletzung des Rederechts der Klägerin kann durch die mit dem Klageantrag zu 2. erstrebte Bekanntgabe im Rat nicht rückgängig gemacht werden. Besondere Gründe, die eine Rehabilitierung der Klägerin in öffentlicher Sitzung erfordern würden, hat sie nicht vorgetragen und sind auch von Amts wegen nicht ersichtlich.

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2. Hinsichtlich des Klageantrags zu 1. ist die Klage unbegründet.

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Es kann offen bleiben, ob der Beklagte auf der Grundlage seiner Befugnis zur Leitung der Verhandlungen (§ 51 Abs. 1 GO NRW) und der Geschäftsordnung des Rates der Stadt E.          (GeschO Rat) berechtigt war, die Redeordnung in der Sitzung des Rates der Stadt E.          am 15. Dezember 2016 in der Weise zu regeln, dass vor Eintritt in die Etatberatung ein Ratsmitglied pro Fraktion und die Ratsmitglieder, die keiner Fraktion angehören, eine Grundsatz- bzw. Haushaltsrede halten durften, und der Klägerin eine solche Rede zu untersagen (a)). Denn die Klägerin wurde hierdurch nicht in ihrem organschaftlichen Rederecht verletzt. Sie hatte keinen Anspruch, eine solche Rede zu halten (b)).

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a) Wenngleich es für die vorliegende Entscheidung nicht darauf ankommt, spricht vieles dafür, dass der Beklagte nach § 51 Abs. 1 GO NRW in der Ausgestaltung durch die GeschO Rat nicht zur Regelung der Grundsatz- bzw. Haushaltsreden in der beschriebenen Weise und zur Untersagung der Rede der Klägerin berechtigt war.

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Nach § 51 Abs. 1 GO NRW leitet der Bürgermeister die Verhandlungen. § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW verpflichtet den Rat, seine Geschäftsführung durch eine Geschäftsordnung zu regeln. In welchem Umfang und wie detailliert der Rat Regelungen trifft und dem Bürgermeister Vorgaben für die Leitung der Sitzungen macht, unterliegt seinem normativen Ermessen.

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Vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Beschluss vom 4. November 1993 – 1 S 953/93 –, juris, Rn. 7; Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, in: Kommunalverfassungsrecht NRW (Stand: Dezember 2012), § 51 Anm. 2.

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In den Grenzen, welche die Gemeindeordnung und die Geschäftsordnung des Rates der Sitzungsleitung durch den Bürgermeister setzen, ist dieser befugt, Regelungen über den Sitzungsverlauf, insbesondere die Wahrnehmung des Rederechts durch die Ratsmitglieder, zu treffen. Soweit es die Geschäftsordnung zulässt, kann er z.B. ein vorrangiges Erstrederecht eines Ratsmitglieds aus den Reihen jeder Fraktion oder Gruppe bestimmen und in besonderen Fällen im Vorfeld der Sitzung eine Rednerliste aufstellen.

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Vgl. Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, in: Kommunalverfassungsrecht NRW (Stand: Dezember 2013), § 51 Anm. 2.2; Wellmann, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW (Stand Juli 2013), § 51 Anm. II.1.

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aa) Es bestehen Bedenken, ob die Geschäftsordnung des Rates der Stadt E.          die Vorgehensweise des Beklagten in der Sitzung des Rates am 15. Dezember 2016 zuließ.

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§ 12 Abs. 2 GeschO Rat, zuletzt geändert durch Ratsbeschluss vom 30. April 2015, bestimmt:

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„Die Oberbürgermeisterin/Der Oberbürgermeister erteilt das Wort in der Reihenfolge der Wortmeldungen. Melden sich mehrere Rednerinnen/Redner gleichzeitig zu Wort, so entscheidet die Oberbürgermeisterin/der Oberbürgermeister.“

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Es erscheint möglich, diese Vorschrift der Geschäftsordnung im Sinne einer abschließenden Regelung der Rednerreihenfolge zu verstehen. Dann stünde § 12 Abs. 2 GeschO Rat der von dem Beklagten getroffenen Regelung zu den Haushalts- bzw. Grundsatzreden entgegen. Zwar betrifft § 12 Abs. 2 GeschO Rat dem Wortlaut nach nur Wortmeldungen, die in einer Sitzung erfolgen, und nicht eine Festlegung der Redeordnung im Vorfeld einer Sitzung. Der Umstand, dass in der Geschäftsordnung keine Regelung über eine andere Ausgestaltung getroffen wurde und keine Öffnungsklausel zugunsten einer Einzelfallbestimmung des Oberbürgermeisters vorgesehen ist, deutet aber auf einen abschließenden Charakter hinsichtlich der Bestimmung der Reihenfolge der Redner hin. Es dürfte nicht dem Willen des geschäftsordnungsgebenden Rates entsprechen, dem Oberbürgermeister kraft seiner Sitzungsleitung die Befugnis zu überlassen, von der geregelten Wortmeldung in der Sitzung und dem Prioritätsprinzip abweichend vor der Sitzung die Rednerliste festzulegen mit der – jedenfalls denkbaren – Folge, dass die in der Geschäftsordnung vorgesehene Verfahrensweise praktisch verdrängt werden könnte.

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bb) Eine Grundlage für die Vorgehensweise des Beklagten in der Sitzung am 15. Dezember 2016 ergibt sich jedenfalls nicht aus einer Übereinkunft im Ältestenrat des Rates der Stadt E.          . Es kann dahinstehen, ob der Ältestenrat – wie der Beklagte vorträgt – eine entsprechende Abrede getroffen hat, was die Klägerin unter Berufung auf den Ratsherrn Dr. X.      bestreitet. Eine Vereinbarung im Ältestenrat hat – ungeachtet einer möglichen politischen Bedeutung – keine rechtlich bindende Wirkung. Dies folgt aus der Bestimmung der Aufgaben des Ältestenrates in § 2 Abs. 2 GeschO Rat, wonach dieser den Oberbürgermeister in Repräsentationsangelegenheiten und bei der Wahrnehmung der mit dem Ratsvorsitz verbundenen Aufgaben unterstützt, aber keine Entscheidungsmacht hat.

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Bzgl. der ähnlichen Reglung in § 6 Abs. 2 Sätze 1-2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT) ausdrücklich geregelt in § 6 Abs. 2 Satz 3 GO-BT: „Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben ist der Ältestenrat kein Beschlussorgan.“ Vgl. hierzu Morlock, in: Dreier, GG-Kommentar, 3. Aufl., Art. 40 Rn. 28; Brocker, in: Epping/Hillgruber, GG-Kommentar, 2. Aufl., Art. 40 Rn. 15.

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cc) Da das Zusammenspiel zwischen einer Haushaltsrede des Oberbürgermeisters im September und den Haushaltsreden je eines Vertreters jeder Fraktion im Dezember – wie auch die Klägerin einräumt – gängige Praxis im Rat der Stadt E.          ist, erscheint erwägenswert, bedarf aber ebenfalls keiner abschließenden Würdigung, ob hieraus eine gewohnheitsrechtliche Grundlage für den Sitzungsablauf am 15. Dezember 2016 folgt.

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Rechtlich bindendes parlamentarisches Gewohnheitsrecht kann für den Bereich des Bundestages angenommen werden, wenn eine ungeschriebene Regelung über einen langen Zeitraum in der gemeinsamen Überzeugung der Richtigkeit und rechtlichen Verbindlichkeit angewendet wird. Fehlt es an einer solchen Überzeugung, liegt lediglich ein Parlamentsbrauch vor, der nicht rechtlich bindend ist, aber einen politischen Verbindlichkeitsanspruch erhebt. Ist eine Regelung nicht schriftlich fixiert, dürfte regelmäßig nicht von einem rechtlichen Bindungswillen auszugehen sein. Deshalb dürfte parlamentarisches Gewohnheitsrecht nur in Ausnahmefällen vorliegen.

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Vgl. Morlok, a.a.O., Art. 40 GG Rn. 8 m.w.N.

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Wenngleich diese Grundsätze auf den Rat einer Gemeinde übertragbar sein dürften, erscheint es angesichts der hohen Anforderungen zweifelhaft, ob vorliegend die bestehende Übung in Gewohnheitsrecht erwachsen ist.

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b) Unabhängig von diesen rechtlichen Überlegungen ist keine Verletzung der Klägerin in ihrem organschaftlichen Rederecht (§ 43 Abs. 1 GO NRW) festzustellen. Sie hatte keinen Anspruch, in der Sitzung des Rates am 15. Dezember 2016 eine Haushalts- bzw. Grundsatzrede zu halten. Nimmt man an, dass der Beklagte nicht befugt war, die Redeordnung abweichend von § 12 Abs. 2 GeschO Rat festzulegen, folgt daraus nicht unmittelbar ein Anspruch der Klägerin auf eine solche Rede. In diesem Fall wäre den Ratsmitgliedern, die eine Grundsatzrede hielten, das Recht hierzu ebenfalls nicht zugekommen, ohne dass die Klägerin hieraus etwas für sich ableiten könnte. In dieser Situation steht der Klägerin in keinem Fall ein Rederecht aufgrund des rechtsstaatlich fundierten Gleichbehandlungsgrundsatzes zu. Dies gilt unabhängig davon, ob der Beklagte bei der von ihm tatsächlich geübten Praxis rechtswidrig gehandelt hat, und der sich dann ergebenden weiteren Frage, ob ein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht aus grundsätzlichen Erwägungen abzulehnen ist. Denn ungeachtet der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der geübten Praxis ist die Klägerin nach den Kriterien dieser Praxis jedenfalls nicht gleichheitswidrig, sondern gemäß dem danach maßgeblichen Unterscheidungskriterium behandelt worden. Die vorgenommene Differenzierung ist ihrerseits – soweit sie nicht durch § 12 Abs. 2 GeschO Rat aus den oben (unter a)) genannten Gründen ausgeschlossen sein sollte – nicht zu beanstanden.

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Das Rederecht der Ratsmitglieder ist von großer Bedeutung für den auf Rede- und Gegenrede basierenden Entscheidungsfindungsprozess im Rat. Einschränkungen des Rederechts sind aber erforderlich zur Sicherung der Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rates sowie zur Abstimmung mit den Rederechten der anderen Ratsmitglieder.

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Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 15. Mai 2013 – 15 A 785/12 –, juris, Rn. 44; Urteil der Kammer vom 6. November 2015 – 1 K 7540/14 –, juris, Rn. 37.

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Solche Beschränkungen müssen dem Grundsatz der Gleichbehandlung entsprechen, der Differenzierungen ohne sachlichen Grund verbietet.

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Vgl. VGH BW, Beschluss vom 4. November 1993 – 1 S 953/93 –, juris, Rn. 7 (zur Beschränkung der Redezeit durch einen Ratsbeschluss); Wellmann, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW (Stand: Juli 2013), § 51 Anm. II. 1.

42

Sowohl die Vorverlagerung der Grundsatzreden zur Entlastung der Sachdebatte zu den Einzelheiten des Haushalts als auch die Beschränkung der Rednerliste auf ein Ratsmitglied pro Fraktion und die Einzelratsmitglieder genügen diesen Anforderungen mit Blick auf die Bedeutung und den hohen zeitlichen Aufwand der Erörterung des Haushalts. Dabei durfte auch an die Fraktionszugehörigkeit als Differenzierungskriterium angeknüpft werden.

43

Fraktionen sind freiwillige Vereinigungen von Ratsmitgliedern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben (§ 56 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Ihrer Funktion, die Meinungsströme im Rat und den Ausschüssen zu bündeln und die Arbeit dieser Gremien zu koordinieren,

44

vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2017 – 15 A 1676/15 –, juris, Rn. 80,

45

kommt große Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des Rates zu. Wenngleich sich Fraktionen häufig nach der Parteizugehörigkeit ihrer Mitglieder zusammenfinden, ist diese Parteizugehörigkeit rechtlich ohne Bedeutung.

46

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2005 – 15 B 2713/04 –, juris, Rn. 12; Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2015 – 15 A 2439/14 –, juris; Urteil der Kammer vom 22. Februar 2016 – 1 K 389/15 –, juris, Rn. 29.

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Die Kammer folgt nicht dem von dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertretenen Argument, in der öffentlichen Wahrnehmung dienten die Grundsatzreden zum Haushalt der Selbstdarstellung der politischen Parteien, weshalb der Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER, die als einzige Fraktion im Rat aus Mitgliedern zweier Parteien bestehe, die Möglichkeit hätte eröffnet werden müssen, in zwei Grundsatzreden die Standpunkte beider Parteien zu verdeutlichen. Zwar mag es zutreffen, dass in der medialen Berichterstattung und der öffentlichen Wahrnehmung zuweilen nicht genau zwischen der jeweiligen Fraktion im Rat und der Partei, der die Fraktionsmitglieder angehören, differenziert wird. Vorliegend kommt es aber allein auf den dargelegten rechtlichen Maßstab der Gemeindeordnung NRW an, nach der die Parteien nicht maßgeblich sind.

48

Aus diesen Gründen bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass ein Ratsmitglied die gesamte Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER im Rahmen der Haushaltsreden repräsentiert. Die von der Klägerin angeführten unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen aufgrund der unterschiedlichen Parteizugehörigkeiten in der Fraktion dürften in dieser ebenso anzutreffen sein wie in den anderen Fraktionen. Auch wenn diese im Unterschied zu der Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER homogen aus Mitgliedern derselben Partei bestehen, dürfte es nicht einfacher sein, in einer großen Fraktion mit 31 (CDU) oder 24 (SPD) Mitgliedern eine konsensfähige Grundsatzrede auszuarbeiten als in der aus nur drei Mitgliedern bestehenden Fraktion Tierschutzpartei/FREIE WÄHLER. Sollten die inhaltlichen Differenzen innerhalb der Fraktion der Klägerin so grundlegend sein, dass es den Mitgliedern der Fraktion unmöglich erscheint, ihre Auffassungen in einer Rede zu bündeln, dürfte die in der mündlichen Verhandlung von den Vertreterinnen des Beklagten aufgeworfene Frage berechtigt sein, ob die Fraktion noch die Voraussetzungen des § 56 Abs. 1 Satz 1 GO NRW erfüllt.

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II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

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Beschluss:

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Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt und orientiert sich an Nr. 22.2 (Sitzungs- und Ordnungsmaßnahmen) des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.