Verwaltungsgericht Düsseldorf, Pass- und Ausweisrecht

Gründe:

Der am 3. Oktober 2016 gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage (Az.: 10 K 11364/16) gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 1. September 2016 wiederherzustellen,

hat keinen Erfolg.

Bei wörtlichem Verständnis ist dieser Antrag bereits unzulässig, weil es an einem entsprechenden Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Der Antragsteller wendet sich nicht gegen eine Entziehung seines Reisepasses bzw. Personalausweises, sondern gegen einen Bescheid der Antragsgegnerin vom 1. September 2016, mit dem ihm die Ausstellung eines Personalausweises (Nr. 1), eines vorläufigen Personalausweises (Nr. 2), eines Reisepasses (Nr. 3) und eines vorläufigen Reisepasses (Nr. 4) versagt worden sind. Mit inzwischen bestandskräftiger Ordnungsverfügung der Stadt S. vom 26. Oktober 2010 ist ihm sein Reisepass bereits entzogen und der Geltungsbereich seines Personalausweises auf die Bundesrepublik Deutschland beschränkt worden; zudem versagte ihm die Stadt S. bereits mit Bescheid vom 30. Juli 2015 die Ausstellung eines Personalausweises sowie eines vorläufigen Personalausweises. Dementsprechend – und wie sich aus dem im Hauptsacheverfahren gestellten Antrag ergibt – ist das Antragsbegehren dahin auszulegen, dass es – jedenfalls – auf die Ausstellung eines Reisepasses und eines Personalausweis gerichtet ist. Dieses Begehren ist in der Hauptsache mit der Verpflichtungsklage zu verfolgen. Im Eilverfahren kann es allenfalls mit einem auf die begehrte Ausstellung gerichteten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO erreicht werden, nicht hingegen mit der beantragten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 1. September 2016. Das Vorstehende würde auch für den Fall gelten, dass der Antragsteller im Eilverfahren zusätzlich die – vom Antrag in der Hauptsache nicht umfasste – Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses und eines vorläufigen Personalausweises begehrt.

Vgl. zur Statthaftigkeit eines Antrages nach § 123 Abs. 1 VwGO im Hinblick auf die Ausstellung eines – vorläufigen – Reisepasses bzw. Personalausweises etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 17. Februar 2011 – 19 B 230/10 –, und vom 9. Juli 2003 – 19 B 147/03 –,jeweils n.v.; zur Verpflichtungsklage: Verwaltungsgericht Potsdam, Urteil vom 13. November 2015 – VG 8 K 4253/13 –, juris Rn. 19.

Ob der anwaltlich formulierte Antrag des Antragstellers trotz des eindeutigen Wortlautes in dem Sinne ausgelegt bzw. umgedeutet werden kann, dass er auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung im vorstehend beschriebenen Sinne gerichtet ist, kann auf sich beruhen. Auch ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO bliebe nämlich ohne Erfolg, weil er auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet wäre,

vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 9. Juli 2003 – 19 B 147/03 –, n.v.,

deren Voraussetzungen aber nicht erfüllt sind.

Ein auf eine Vorwegnahme der Hauptsache abzielendes Antragsbegehren kann auch unter dem Gebot eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) nur in einem besonderen Ausnahmefall Erfolg haben. Nach gefestigter Rechtsprechung ist die Vorwegnahme der Hauptsache im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO gerechtfertigt, aber auch geboten, wenn der Erfolg der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist, die Sache also bei Anlegung eines strengen Maßstabs an die Erfolgsaussichten erkennbar Erfolg haben wird, und das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. November 2016 –1 B 943/16 –, juris Rn. 5, und vom 9. Juli 2003 – 19 B 147/03 –, n.v.; Beschluss der Kammer vom 21. Juni 2016 – 10 L 921/16 –, n.v., m.w.N.

Hierbei kann es auf sich beruhen, ob ein als auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtet ausgelegter Antrag nur die Ausstellung eines Reisepasses und eines Personalausweises zum Ziel hätte oder darüber hinaus auch die Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses und eines vorläufigen Personalausweises. Des Weiteren kann es auf sich beruhen, ob die Möglichkeit einer Ausstellung vorläufiger Reisepässe (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 PassG, Abschnitt 1.2.3 PassVwV) bzw. Personalausweise (§ 3 PAuswG) dafür spricht, dass das Abwarten in der Hauptsache hinsichtlich nicht vorläufiger Reisepässe und Personalausweise grundsätzlich keine schweren und unzumutbaren, nachträglich nicht mehr zu beseitigenden Nachteile zur Folge hätte. In jeder der beiden vorgenannten Auslegungsvarianten ist ein Erfolg der Hauptsache jedenfalls nicht überwiegend wahrscheinlich. Bei summarischer Prüfung steht dem Antragsteller der geltend gemachte Anspruch nicht zu, sondern erweist sich der Bescheid der Antragsgegnerin vom 1. September 2016 jedenfalls hinsichtlich der auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG und § 6a Abs. 1 PAuswG gestützten Versagungen (Nr. 1-4) vielmehr als rechtmäßig.

Nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist der Pass zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. In materiell-rechtlicher Hinsicht hat die Antragsgegnerin die Passversagung auf die 3. Variante des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG gestützt. Zur Begründung des Bescheides vom 1. September 2016 hat sie ausgeführt, die Beteiligung eines deutschen Staatsangehörigen an Gewalttätigkeiten im Ausland durch Jihadisten beeinträchtige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland. Nach summarischer Prüfung sind die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 PassG erfüllt.

Die Ausreise eines Deutschen zum Zweck einer Unterstützung des militanten Jihad begründet eine Gefährdung sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland im Sinne der 3. Variante des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG. Der Begriff „sonstige erhebliche Belange“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Vorliegen das Gericht in vollem Umfang nachzuprüfen hat. Er erfasst Tatbestände, die in ihrer Erheblichkeit den beiden anderen Tatbestandsvarianten (innere und äußere Sicherheit) nahekommen. Sie müssen so gewichtig sein, dass die Passbehörde sie aus zwingenden staatspolitischen Gründen der freiheitlichen Entwicklung in der Bundesrepublik voranstellen muss. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang der drei Tatbestandsvarianten des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG. Der Passinhaber gefährdet sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland insbesondere, wenn bestimmte Tatsachen die Prognose rechtfertigen, er werde sich im Ausland an Gewalttätigkeiten beteiligen, die geeignet sind, die auswärtigen Beziehungen oder unter besonderen Umständen auch das internationale Ansehen der Bundesrepublik zu schädigen. Die Beteiligung am militanten Jihad ist geeignet, die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik zu schädigen. Terroranschläge des militanten Jihad, an denen deutsche Staatsangehörige mitwirken, tangieren massiv die Sicherheitsinteressen der davon betroffenen Länder sowie der internationalen Staatengemeinschaft und sind geeignet, die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik nachhaltig zu beeinträchtigen. Der Passversagungstatbestand in § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG setzt voraus, dass konkrete Tatsachen vorliegen, die die Begründetheit der behördlichen Gefahreneinschätzung nachvollziehbar rechtfertigen. Hinsichtlich dieser Gefahreneinschätzung erfordert § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG keine eindeutigen Beweise; es reicht aus, wenn der begründete Verdacht einer Gefährdung der Belange der Bundesrepublik Deutschland besteht. Eine bloße Möglichkeit, eine reine Vermutung oder ein durch konkrete Tatsachen nicht belegbarer Verdacht genügen hingegen nicht, um eine konkrete Gefährdungslage im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zu begründen. Diese Herabstufung des anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs in Bezug auf die vorausgesetzte Gefährdung ergibt sich aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG, der lediglich verlangt, dass Tatsachen „die Annahme“ einer Gefährdung im Sinne der Nr. 1 begründen, ohne dass die Gefährdung selbst vorliegen muss.Bei einer Passentziehung wegen befürchteter Ausreise zur Teilnahme am bewaffneten Jihad kommen ebenso wie bei der Beschränkung des Geltungsbereichs des Personalausweises als Anknüpfungstatsachen vor allem konkrete Äußerungen des Passinhabers und seine Einbindung in einen Personenkreis von gewaltbereiten Islamisten sowie deren bisherige Aktivitäten und politische Ziele in Betracht (z. B. Teilnahme an regelmäßigen Zusammenkünften oder an einem Ausbildungscamp für Terroristen; Auffinden von Notizzetteln mit Rufnummern oder Anschriften).

Vgl. zum Vorstehenden OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2015 – 19 A 2097/14 –, juris Rn. 28 ff.

Dies zugrunde gelegt begründen im Fall des Antragstellers bestimmte Tatsachen im Sinne der 3. Variante des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG die Annahme, dass er sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet, nämlich deren auswärtige Beziehungen. Jedenfalls nach summarischer Prüfung liegen Tatsachen vor, die die Annahme begründen, dass der Antragsteller zum Zwecke einer Unterstützung des bewaffneten Jihad ausreisen wollte und noch will.

Dies betrifft zunächst die Tatsachen, die bereits die 24. Kammer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf (im Folgenden: 24. Kammer) in ihrem Urteil vom 28. Juni 2012 – 24 K 7735/10 – gewürdigt hat (Ausreise des Antragstellers im Jahr 2010 nach Kenia mit einem One-Way-Ticket; Hinterlassen eines Testaments vor dieser Ausreise; Aussagen des Antragstellers gegenüber seiner Mutter, etwa zum Jihad und zu F. C. ; Mitführung von jihadistischem Schrifttum und jemenitischen Telefonnummern, Rechtfertigung terroristischer Anschläge auf die Bundeswehr in Afghanistan gegenüber Beamten des Bundeskriminalamtes bei der Rückführung in die Bundesrepublik Deutschland) und die im Wesentlichen auch der Gefahreneinschätzung gemäß dem Bescheid vom 1. September 2016 zugrundegelegt worden sind. Mit vorgenanntem Urteil hatte die 24. Kammer die bereits angesprochene Ordnungsverfügung der Stadt S. vom 26. Oktober 2010 als rechtmäßig bestätigt. Das Gericht hat keine Veranlassung, von der Einschätzung der 24. Kammer, dass die betreffenden Tatsachen vorgelegen haben, abzuweichen. Das Vorbringen des Antragstellers im vorliegenden Eilverfahren, nie ein Testament bei seiner Mutter hinterlassen zu haben, überzeugt bereits angesichts der Würdigung einer Aussage seiner Mutter im vorgenannten Urteil nicht („In der Befragung räumt die Mutter des Klägers ein, dass er ein Testament hinterlassen hat…“), ohne dass der Frage weiter nachgegangen werden muss, ob er die Existenz dieses Testaments bereits gegenüber der 24. Kammer eingeräumt hat (Seite 3 des entsprechenden Urteilsabdrucks: „Er trägt vor: … Bei dem hinterlassenen Testament handele es sich um eine übliche Verhaltensweise junger Menschen islamischen Glaubens …“). Die Einlassung des Antragstellers, die Ausreise nach Kenia sei nicht zum Zweck der Weiterreise nach Somalia und der Beteiligung an dortigen Kampfhandlungen erfolgt, wurde im oben genannten Urteil als wenig plausibel gewürdigt. Der Antragsteller hat im vorliegenden Eilverfahren nichts von Substanz geltend gemacht, das eine abweichende Wertung gebietet; eine Gesamtbetrachtung der vorgenannten Umstände spricht vielmehr deutlich gegen eine solche Wertung.

Darüber hinaus hat der Antragsteller einen Kontakt zu dem im Jahr 2012 verbotenen „N. J. e.V.“ in T. ausdrücklich eingeräumt. Gemäß den Erkenntnissen des Polizeipräsidiums E. – Staatsschutz – vom 15. Juli 2016, die auch die Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 1. September 2016 wiedergegeben hat, hat sich eine Vielzahl von Personen aus dem Umfeld dieses Vereins in Syrien / Irak dem „IS“ angeschlossen. Es besteht kein Anlass, an diesen Erkenntnissen zu zweifeln, zumal der Antragsteller selbst eingeräumt hat, dass „die meisten Personen aus diesem Verein … die Bundesrepublik Deutschland verlassen“ haben. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat (regelmäßige) Besuche bei dem „N. J. e.V.“ ausdrücklich als Indiz für eine Einbindung in einen Personenkreis von mit dem Jihad sympathisierenden Islamisten – und dies wiederum als Anknüpfungstatsache für die Gefahr einer Teilnahme am bewaffneten Jihad im Ausland – anerkannt.

OVG NRW, Urteil vom 4. Mai 2015 – 19 A 2097/14 –, juris Rn. 48 ff.

Es kommt hinzu, dass der Antragsteller trotz der vollziehbaren Ordnungsverfügung vom 26. Oktober 2010 das Bundesgebiet mehrfach verlassen hat, nach Erkenntnissen des Bundesamtes für Verfassungsschutz bzw. Einschätzung des Polizeipräsidiums E. – Staatsschutz – sogar nach Syrien (Zeitraum 2013 / 2014), nach Mitteilungen der vorgenannten Stellen aber jedenfalls in die Türkei, also einen Nachbarstaat Syriens. Es besteht wiederum kein Anlass, an den entsprechenden behördlichen Mitteilungen bzw. Einschätzungen zu zweifeln, denen der Antragsteller auch nicht entgegengetreten ist. Diese Ausreisen unterstreichen, dass der Antragsteller weiterhin nicht bereit ist, die Rechtsordnung zu beachten. Diese Ausreisen sowie der Kontakt zu dem „N. J. e.V.“ sprechen zudem gegen die Glaubhaftigkeit der Angaben, die der Antragsteller zu dem angeblichen Zweck der Ausreise nach Kenia im Jahr 2010 gemacht hat. Sie begründen zudem, jedenfalls in der Gesamtschau mit dem vorherigen Geschehen, weitere Anknüpfungstatsachen für die Gefahrenprognose gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 PassG.

Eine überzeugende Distanzierung von dem aufgeführten Verhalten liegt nicht vor. Der Antragsteller hat nach Angaben des Polizeipräsidiums E. – Staatsschutz – nicht versucht, sich im Aussteigerprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen zu resozialisieren. Die Einlassung des Antragstellers, sich durch den Umzug nach E. alten „Einflüssen“ entziehen zu wollen, überzeugt allein schon angesichts ihres mehr als vagen Erklärungsgehalts nicht im Ansatz.

Die vorgenannten Indiztatsachen lassen auch – zumindest in ihrer Gesamtheit – den von den Sicherheitsbehörden und der Antragsgegnerin gezogenen Prognoseschluss zu, der Antragsteller habe zum Zweck der Teilnahme am bewaffneten Jihad ausreisen wollen und plane dies auch weiterhin. Ein Anlass, angebliche Reifedefizite des Antragstellers zu seinen Gunsten zu berücksichtigen, besteht nicht, zumal jegliche Auseinandersetzung mit der Frage fehlt, welche – konkrete – Sichtweise sich aufgrund der Reifedefizite auf welche Tatsache überhaupt ergeben soll, und der Antragsteller im Übrigen schon bei der Ausreise nach Kenia 23 Jahre alt war. Der Antragsteller räumt die gegenwärtig bestehende Absicht, das Bundesgebiet zu verlassen – nämlich in die Türkei, wo sich seine nach islamischem Recht angetraute Ehefrau aufhalte – schließlich selbst ein.

Angesichts der vorstehend gewürdigten Umstände war es nicht erforderlich, vor einer Entscheidung im Eilverfahren die Auskunft der Staatsanwaltschaft E1. zum Sachstand des Ermittlungsverfahrens gegen den Antragsteller wegen des Verdachts der Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat gem. § 89a StGB abzuwarten.

Aus den vorstehenden Gründen ergibt sich, dass zumindest bei summarischer Prüfung auch die Ausstellung des Personalausweises zu Recht versagt wurde. Nach § 6a Abs. 1 PAuswG kann ein Personalausweis unter anderem unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG versagt werden, wenn die Gefährdung darin besteht, dass bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Ausweisbewerber (1.) einer terroristischen Vereinigung nach § 129a StGB oder einer terroristischen Vereinigung nach § 129a i.V.m. § 129b Abs. 1 Satz 1 StGB mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland angehört oder diese unterstützt oder (2.) rechtswidrig Gewalt gegen Leib oder Leben als Mittel zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder religiöser Belange anwendet oder eine solche Gewaltanwendung unterstützt oder vorsätzlich hervorruft. Diese Voraussetzungen sind jedenfalls bei summarischer Prüfung erfüllt. Hinsichtlich § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG kann nach oben verwiesen werden. Aus der bereits bejahten Gefahr einer Ausreise zum Zwecke einer Beteiligung am militanten Jihad ergibt sich zudem, dass jedenfalls die Voraussetzungen des § 6a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PAuswG erfüllt sind.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich ferner, dass dem Antragsteller jedenfalls nach summarischer Prüfung auch die Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses und eines vorläufigen Personalausweises zu Recht versagt wurde.

Soweit der Antragsteller geltend macht, er könne sich ohne Reisepass und Personalausweis kein Leben aufbauen und er müsse in die Türkei reisen, weil seine nach islamischem Recht angetraute Ehefrau sich dort aufhalte und schwer erkrankt sei, ist dies nicht geeignet, überwiegende Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu begründen, denn es vermag die bereits genannten Versagungsgründe nicht auszuräumen. Darüber hinaus würde selbst eine von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache losgelöste Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers ausgehen. Nachteile des Antragstellers hätten gegenüber dem Interesse, die mit seiner Ausreise verbundenen Gefahren zu unterbinden, zurückzutreten. Vor diesem Hintergrund bleibt lediglich ergänzend darauf hinzuweisen, dass der Ehefrau in der Türkei unabhängig von der Anwesenheit des Antragstellers Fürsorge und ärztliche Versorgung zu Teil wird.

Der Antrag, für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Prozesskostenhilfe unter Beiordnung von Rechtsanwältin X. zu bewilligen, war abzulehnen, weil der Eilantrag aus den vorstehenden Gründen keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hatte (§ 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO i.V.m. § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und eine Erklärung des Antragstellers über seine persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse (§ 117 Abs. 2 ZPO) nicht vorgelegt wurde.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts ist nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG erfolgt. Für das auf die Ausstellung zumindest eines Reisepasses und eines Personalausweises gerichtete Begehren wurde zwei Mal der Auffangwert (5.000,- Euro) berücksichtigt; hiervon wurde im Einklang mit der übrigen Rechtsprechung in vergleichbaren Konstellationen trotz der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache jeweils nur die Hälfte angesetzt, d.h. zwei Mal 2.500,- Euro.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Mai 2011 – 19 B 367/11 –, juris Rn. 7, und vom 9. Juli 2003 – 19 B 147/03 –, n.v.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 10 L 3365/16