1

Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit von Entbuschungsmaßnahmen, die der Beklagte in einer im Eigentum der Klägerin stehenden ehemaligen Sandgrube vorgenommen hat, die im Landschaftsplan des Beklagten als Naturschutzgebiet festgesetzt ist.

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Die Klägerin ist seit 1996 Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung I.       , Flur 3, Flurstücke 00, 0000, 0000, 0000 und 0000. Sie bilden den Kern der sog. Sandgrube I.       (ehem. Sandgrube M.       ), eines Geländes im S1.        Ortsteil I.       , das sich zwischen der C.-------straße bzw. N.            Straße (L 000) im Norden, der Straße An der G.         im Westen, der V.----straße im Süden und der T.           Straße im Osten befindet. Für die Grundstücke ist im Grundbuch eine Erwerbsvormerkung für die B.   AG, Gesellschaft für Abfallverwertung, Biotop-Management und Flächenrecycling, M.      (T.       ) eingetragen.

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Auf dem Gelände wurde seit 1936 Abbau von Formsand betrieben. Die nach dem Inkrafttreten des Abgrabungsgesetzes NRW für den Abbau erteilten Genehmigungen sahen eine Herrichtung der Grube nach Abschluss der Abgrabung vor. Die Frist hierfür wurde mehrfach verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 1999. Am 20. April 2000 versiegelte der Beklagte das Tor zu der Grube und ordnete die Stillegung an. Ein vom 17. Dezember 1998 datierender Antrag der damaligen Betreiberin der Grube, der E.   Gesellschaft für Finanz- und Anlagenkonzepte mbH, deren Geschäftsführerin die Klägerin war, zur Änderung der Abgrabung und Herrichtung der Sandgrube einschließlich Verfüllung von Teilflächen der Grube mit Fremdmaterial wurde von dem Beklagten im Jahr 2003 abgelehnt. Er führte zu einem langjährigen Rechtsstreit, in dem das Oberverwaltungsgericht für das Land NRW entschied, dass eine Genehmigung nach dem Abgrabungsgesetz schon deshalb nicht erteilt werden könne, weil Gegenstand des Vorhabens auch die Errichtung und der Betrieb einer Beseitigungsanlage zur Ablagerung von Abfällen sei, die der Planfeststellung oder der Plangenehmigung bedürfe (OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2009 ‑ 20 A 4971/05 –; vorgehend VG Düsseldorf, Urteil vom 20. Oktober 2005 ‑ 4 K 921/00 –). Die Nichtzulassungsbeschwerde blieb ebenso erfolglos wie die gegen diese Entscheidung erhobene Verfassungsbeschwerde (BVerwG, Beschluss vom 12. Januar 2010 – 7 B 34/09 –; BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 26. Januar 2011 ‑ 1 BvR 629/10 –). Seit der Beendigung des Sandabbaus bzw. der Versiegelung liegt die Grube brach. Die E.   fiel in Insolvenz.

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Am 9. März 1999 wurde im Amtsblatt der Stadt S.        der Bebauungsplan HM 227 ‑ Teil A „I.       -Mitte“ – bekanntgemacht, dessen Geltungsbereich auch die Sandgrube umfasst. Er weist eine Trasse für die geplante Landstraße L 000n aus, die durch Teilbereiche der Sandgrube führt. Mit Urteil vom 18. März 2004 erklärte das Bundesverwaltungsgericht, das vorgehende Urteil des Oberverwaltungsgerichts NRW vom 29. Januar 2002 – 10a D 98/99.NE – abändernd, den Bebauungsplan HM 227 Teil A für rechtswidrig (4 CN 4/03). Daraufhin beschloss der Rat der Stadt S.        am 29. November 2005 erneut den Bebauungsplan HM 227 Teil A, der am 22. Dezember 2005 bekanntgemacht wurde. Aufgrund eines Ausfertigungmangels erfolgte am 6. Dezember 2012 eine erneute Bekanntmachung mit rückwirkender Inkraftsetzung zum 27. Dezember 2005.

6

Am 11. Februar 2000 trat eine Verordnung der Bezirksregierung E.          über die einstweilige Sicherstellung der Sandgrube in Kraft. Nach ihr (§ 3 Abs. 2 Nr. 5) waren unter anderem Aufschüttungen und Abgrabungen verboten; davon nicht betroffen waren (§ 4 Nr.  3) bei Inkrafttreten der Verordnung rechtmäßig ausgeübte Nutzungen. Durch ordnungsbehördliche Verordnung der Bezirksregierung E.          über die Festsetzung des Naturschutzgebietes „Sandgrube I.       “ vom 12. Februar 2004 wurde die Sandgrube unter Naturschutz gestellt.

7

Über das Vermögen der Klägerin wurde mit Beschluss des Amtsgerichts X.         vom 23. Dezember 2009 (Az. 145 IN 1071/09) das Insolvenzverfahren eröffnet. Die hier streitbefangenen Grundstücke gab der Insolvenzverwalter im Februar 2010 aus der Insolvenzmasse frei. Mit Beschluss vom 4. Januar 2012 wurde das Insolvenzverfahren mangels zu verteilender Masse ohne Schlussverteilung aufgehoben. Die Laufzeit der Abtretungserklärung für die Restschuldbefreiung endet mit dem 23. Dezember 2015.

8

Mit der 5. Änderung des Landschaftsplanes des Beklagten vom 28. März 2011, bekannt gemacht im Amtsblatt des Beklagten vom 15. September 2012, wurde die Sandgrube als Naturschutzgebiet in den Landschaftsplan aufgenommen. Die Festsetzung des Naturschutzgebietes „Sandgrube I.       “ (B 2.2 – 19 der textlichen Festsetzungen) erfolgte ausweislich des Landschaftsplanes insbesondere „zur Erhaltung eines ehemaligen Sandabbaugebietes als wertvollen Biotopkomplex, zur Erhaltung der besonnten südexponierten senkrecht abfallenden Nordseite der Sandgrube, zur Bewahrung eines speziellen, wärmebegünstigten Sonderstandortes als Lebensraum wildlebender Pflanzen- und Tierarten, zur Erhaltung und Weiterentwicklung eines reichhaltigen Biotopmosaiks der Grubensohle, zum Schutz der Lebensstätten von Amphibien, zu Erhaltung und Weiterentwicklung des gehölzbestandenen nordexponierten Hanges der Sandgrube, zum Erhalt eines geowissenschaftlich bedeutsamen Ausschlusses von Meeresablagerungen der Tertiärzeit, als Anschauungsobjekt für die Umweltpädagogik mit einer ungewöhnlich hohen Artenvielfalt unter den Bedingungen eines ehemaligen Sandabbaugebietes.“

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Unter der Überschrift „Gebote:“ heißt es in den textlichen Festsetzungen weiter:

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„Zusätzlich zu dem allgemeinen Gebot für alle Naturschutzgebiete (siehe Kapitel 2.1 C) werden zur Gewährleistung der biologischen Schutzziele und zur Erhaltung des Biotops folgende Gebote festgesetzt:

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a) die vorhandenen Steilwände sind zu erhalten und von Bewuchs freizuhalten,

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b) die Sandflächen auf der Grubensohle sind abschnittsweise zu entbuschen,

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c) die Kleingewässer sind regelmäßig von Gehölzbewuchs freizulegen; weitere Kleingewässer sind anzulegen,

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d) die durch Sukzession entstandenen Gehölzflächen sind als ,Nichtwirtschaftswald‘ nur extensiv unter dem Gesichtspunkt des Biotopschutzes zu pflegen,

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e) für die notwendigen Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen ist ein Biotopmanagementplan aufzustellen, der in regelmäßigen Abständen zu aktualisieren ist.“

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Der Beklagte wandte sich mit Schreiben vom 5. März 2013 an die Klägerin und teilte mit, die untere Landschaftsbehörde beabsichtige, den Biotopmanagementplan aufzustellen, um die einzelnen Maßnahmen dann entsprechend durchzuführen. Er bat um Vereinbarung eines Besprechungstermins. Dieser fand am 12. April 2013 statt. Dabei machte die Klägerin geltend, die Ausweisung als Naturschutzgebiet sei rechtswidrig und habe für sie enteignende Wirkung. Sie sehe in den geplanten Maßnahmen nicht solche zur Erhaltung und Förderung der Naturschutzwürdigkeit der Grube, sondern erst zur Schaffung einer Naturschutzwürdigkeit. Der Beklagte wies darauf hin, dass sich aus dem Landschaftsrecht die Pflicht ergebe, Pflegemaßnahmen der unteren Landschaftsbehörde zu dulden. Die Klägerin erklärte, dass sie einem Betreten der Grube für solche Maßnahmen nicht zustimme.

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Mit Schreiben vom 17. Februar 2014, abgesandt am 19. Februar 2014, teilte der Beklagte der Klägerin unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 5. März 2013 und die Besprechung vom 12. April 2013 mit, dass die untere Landschaftsbehörde nunmehr kurzfristig beabsichtige, die Entwicklungsmaßnahmen in der Sandgrube durch ein beauftragtes Unternehmen durchführen zu lassen. § 65 BNatSchG enthalte eine Duldungspflicht für Grundstückseigentümer für Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach Rechtsvorschriften, die aufgrund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassen wurden. Der Landschaftsplan des Kreises N1.        sei eine solche Rechtsvorschrift. Das Bundesnaturschutzgesetz sehe vor, dass der Eigentümer von der Durchführung der Maßnahmen zu benachrichtigen sei. Hiermit werde mitgeteilt, dass mit der Durchführung der Maßnahmen am 24. Februar 2014 begonnen werde. Die Klägerin wandte sich daraufhin mit Schreiben vom 23. Februar 2014 an den Beklagten und forderte ihn auf, es unverzüglich zu unterlassen, die Sandgrube zur Durchführung der Maßnahmen selbst und/oder durch beauftragte Dritte zu betreten oder zu befahren. Am 25. Februar 2014 untersagte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin dem Unternehmen vor Ort die Arbeiten. Daraufhin herbeigerufene Mitarbeiter des Beklagten vertraten gegenüber dem Prozessbevollmächtigten die Auffassung, dass sich die Duldungspflicht bereits aus dem Gesetz ergebe. Der Prozessbevollmächtigte machte demgegenüber geltend, dass eine unanfechtbare Duldungsverfügung unerlässlich sei. Daraufhin verfügte ein Mitarbeiter des Beklagten zunächst mündlich die Pflicht zur Duldung der Maßnahmen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Er markierte die betroffenen Flächen auf einer Karte (= Anlage A zur Klageschrift) und vermerkte dann auf der Rückseite der Karte, die dem Prozessbevollmächtigten ausgehändigt wurde: „Hiermit ordne ich unter Anordnung der sofortigen Vollziehung an, auf den umseitig in ,blau‘ gekennz. Flächen Entbuschungsmaßnahmen durch die Untere Landschaftsbehörde mit sofortiger Wirkung zu dulden“.

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Die Klägerin hat am Abend des 25. Februar 2014 Klage erhoben und einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt (Az. 9 L 454/14). Die Arbeiten wurden im Laufe des 26. Februar 2014 beendet.

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Die Klägerin macht geltend, dass die Ausweisung des Geländes als Naturschutzgebiet rechtswidrig sei. Die Verbuschung und Bewaldung sei bereits im Zeitpunkt der Unterschutzstellung durch den Landschaftsplan so weit fortgeschritten gewesen, dass kein schutzwürdiger Zustand mehr bestanden habe. Diesen habe der Beklagte durch die Maßnahmen vielmehr erst künstlich herzustellen gesucht. Aber selbst wenn die Festsetzungen des Landschaftsplanes wirksam seien, bedürfe es zur Durchführung von Maßnahmen gegen den Willen des Eigentümers einer wirksamen Duldungsverfügung. Dies sei in den §§ 38ff. LG näher geregelt. Daran fehle es hier. Die handschriftliche Duldungsverfügung vom 25. Februar 2014 sei schon mangels eindeutiger Adressierung und hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit nichtig. Nichtig sei sie aber auch deshalb, weil der Beklagte sich bewusst über Vorschriften hinweggesetzt habe, um die Möglichkeit rechtzeitigen Rechtsschutzes zu nehmen und contra legem vollendete Tatsachen zu schaffen. Mit diesem Ziel habe der Beklagte die Mitteilung über die vorgesehenen Maßnahmen erst am 19. Februar 2014 an die Klägerin abgesandt, die nach Eingang des Schreibens am Samstag, den 22. Februar 2014, über das Wochenende keine Gelegenheit gehabt habe, einen Eilbeschluss bei Gericht zu erwirken.

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Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Beklagten zur Einstellung und Unterlassung der am 24. Februar 2014 begonnenen Entbuschungsmaßnahmen zu verurteilen, hilfsweise, die Duldungsverfügung des Beklagten vom 25. Februar 2014 aufzuheben. Mit Schriftsätzen vom 12. Mai 2014 und 6. Februar 2015 hat sie die Klageanträge geändert.

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Sie beantragt nunmehr,

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1. den Beklagten zu verurteilen, den ursprünglichen Zustand der Sandgrube S.        -I.       unter Rückgängigmachung der bereits stattgefundenen Vollziehungsmaßnahmen (vollzogene Maßnahmen der Entbuschung des Gehölz- und Baumbestandes im Bereich der „besonnten südexponierten, senkrecht abfallenden Steilwände an der Nordseite der Sandgrube S.        -I.       “, belegen Gemarkung I.       , Flur 3, Flurstücke 00, 0000, 0000, 0000 und 0000, gekennzeichnet als ANLAGE A I. zu diesem Antrag genommenen Lageplan (LIS) des Kreises N1.        , Maßstab 1:1.956), durch entsprechende Neuanpflanzungen gleicher Art und stofflicher Zusammensetzung des beseitigten Gehölz- und Baumbestandes (Ausgangsstand der Entbuschung gemäß Lichtbildstatus der Antragstellerin: 27.02.2014) wiederherzustellen,

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2. den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, in der Sandgrube S.        -I.       , Gemarkung I.       , Flur 3, Flurstücke 00, 0000, 0000, 0000 und 0000 jedwede Entbuschungsmaßnahmen gemäß der Anlage A diesem Antrag beigegebenen Karte (Maßstab 1:1.956) selbst oder durch beauftragte Unternehmer oder sonstige Dritte durchzuführen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

26

Er macht geltend, dass die Schutzwürdigkeit der Sandgrube auch bei der Aufnahme in den Landschaftsplan, trotz einer gewissen Verbuschung, noch gegeben gewesen sei. Die Duldungspflicht der Klägerin für die Maßnahmen ergebe sich bereits aus dem Gesetz, denn § 65 Abs. 1 BNatSchG statuiere eine unmittelbare gesetzliche Duldungspflicht. Die Klägerin sei des Weiteren schon von Gesetzes wegen verpflichtet, auch das Betreten der Sandgrube durch den Beklagten oder die von ihm Beauftragten zu dulden. Dies folge aus § 65 Abs. 3 BNatSchG, § 10 Abs. 1 LG.

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Die Berichterstatterin hat die Örtlichkeiten am 13. Mai 2014 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll des Ortstermins einschließlich der zugehörigen Fotos Bezug genommen. In dem Termin ist das Eilverfahren übereinstimmend für erledigt erklärt worden, nachdem der Beklagte erklärt hatte, dass auf Grundlage des Schreibens vom 17. Februar 2014 keine Maßnahmen mehr vorgenommen würden und dass sich die Duldungsverfügung vom 25. Februar 2014 erledigt habe, weil sie sich auf dieselben Maßnahmen bezogen habe, die nunmehr abgeschlossen seien.

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Ein Biotopmanagementplan existiert bis heute nicht.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Unterlagen des Beklagten sowie die beigezogene Akte des Amtsgerichts X.         zum Insolvenzverfahren 145 IN 1071/09 Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die in der Umstellung der ursprünglich auf Einstellung der Arbeiten und Unterlassung gerichteten Klage auf eine Klage auf Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes und Unterlassung liegende Klageänderung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie ist sachdienlich, denn sie dient der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren, wobei der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt.

32

Die geänderte Klage ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

33

Der Klägerin fehlt nicht aufgrund des Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen die Prozessführungsbefugnis. Es kann dahinstehen, ob sich dies schon daraus ergibt, dass das Insolvenzverfahren aufgehoben wurde, wenngleich sich die Klägerin noch in der sog. Wohlverhaltensphase vor der Restschuldbefreiung befindet. Denn der Übergang des Verwaltungs- und Verfügungsrechts auf den Insolvenzverwalter nach § 80 Abs. 1 InsO erfasst nur das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen. Die streitgegenständlichen Flurstücke sind jedoch durch den Insolvenzverwalter bereits 2010 freigegeben worden.

34

Der Antrag auf Wiederherstellung des beseitigten Gehölz- und Baumbestandes ist auch im Übrigen zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Ein entsprechender Anspruch folgt nicht aus dem Rechtsinstitut des Folgenbeseitigungsanspruchs, der einzig als Anspruchsgrundlage in Betracht kommt.

35

Ein Anspruch auf Folgenbeseitigung ist nach insoweit unumstrittenem Stand der Rechtsprechung jedenfalls unter folgenden Voraussetzungen grundsätzlich gegeben: Es muss ein hoheitlicher Eingriff vorliegen, der ein subjektives Recht des Betroffenen verletzt. Für den Betroffenen muss dadurch ein rechtswidriger Zustand entstanden sein, der andauert,

36

vgl. zusammenfassend und m.w.N. BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 – 4 C 24/91 –, BVerwGE 94, 100 (juris-Rn. 24).

37

Ausgeschlossen ist der Folgenbeseitigungsanspruch, wenn die Wiederherstellung des status quo ante für die Verwaltung tatsächlich oder rechtlich nicht möglich oder nicht zumutbar ist,

38

vgl. zusammenfassend Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage 2011, § 30 Rn. 14; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 113 Rn. 206ff.

39

Ob die grundsätzlichen Voraussetzungen für das Bestehen eines Folgenbeseitigungsanspruchs hier erfüllt sind, kann dahinstehen. Denn es fehlt jedenfalls an der tatsächlichen Möglichkeit der Herstellung des früheren Zustandes. Die Maßnahme in Gestalt der Beseitigung (Fällung) des Gehölz- und Baumbestands (vorwiegend junge Birken) an der Steilwand im Norden der Sandgrube kann nicht rückgängig gemacht werden; die Beseitigung des Bewuchses ist irreversibel.

40

Es besteht auch kein Anspruch auf Herstellung eines vergleichbaren Zustandes durch Neuanpflanzungen. Denn der Folgenbeseitigungsanspruch ist nur ein Wiederherstellungsanspruch. Er ist darauf gerichtet, den vor der Vornahme der Amtshandlung bestanden habenden Zustand wiederherzustellen,

41

vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 1984 – 3 C 81/82 –, BVerwGE 69, 366 (juris-Rn. 33).

42

Dabei ist Wiederherstellung allein im Sinne einer Schaffung des ursprünglichen Zustandes zu verstehen. Der Folgenbeseitigungsanspruch geht nicht auf die Schaffung eines gleichwertigen Zustands, wenn der ursprüngliche Zustand nicht mehr hergestellt werden kann. Denn er ist gerade kein Schadensersatzanspruch oder allgemeiner Wiedergutmachungsanspruch,

43

vgl. VGH BaWü, Urteil vom 17. August 1989 – 5 S 1517/89 –, NVwZ-RR 1990, 449, zu einer beseitigten Mauer; BayVGH, Urteil vom 16. Mai 1991 – 4 B 90.2483 –, BayVBl. 1992, 147, zu einem gefällten Baum.

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Für eine entsprechende Ausweitung des nicht gesetzlich normierten, sondern von Rechtsprechung und Lehre entwickelten und gewohnheitsrechtlich anerkannten Folgenbeseitigungsanspruchs,

45

vgl. zur Herleitung BVerwG, Urteil vom 19. Juli 1984 – 3 C 81/82 –, BVerwGE 69, 366 (juris-Rn. 26ff.),

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besteht – jedenfalls, soweit, wie hier, Art. 14 GG betroffen ist – auch kein Bedürfnis. Denn mit dem Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs steht eine Anspruchsgrundlage zur Verfügung, die, anders als der Amtshaftungsanspruch, ebenfalls kein Verschulden voraussetzt und Entschädigung für unmittelbare rechtswidrige Auswirkungen hoheitlichen Handelns gewährt,

47

vgl. – verneinend zur Frage eines sog. Folgenentschädigungsanspruchs – OVG NRW, Urteil vom 30. November 1992 – 23 A 1471/90 –, NVwZ 1994, 109,

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und damit den Betroffenen selbst in die Lage versetzt, einen gleichwertigen Zustand herzustellen.

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Mit dem Antrag auf Unterlassung von Entbuschungsmaßnahmen hat die Klage hingegen Erfolg.

50

Der Zulässigkeit der Unterlassungsklage steht nicht entgegen, dass die Klägerin auf ein Vorgehen gegen eine künftige Duldungsverfügung verwiesen werden könnte. Dies scheidet schon deshalb aus, weil der Beklagte davon ausgeht, dass sich die Duldungspflicht bereits aus dem Gesetz ergibt. Auch im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Unterlassungsklage. Ungeachtet dessen, dass noch nicht konkret absehbar ist, wann erneut mit Entbuschungsmaßnahmen an der Steilwand zu rechnen ist, ist eine hinreichende Wiederholungsgefahr zu bejahen, weil der Beklagte weiterhin das Ziel verfolgt, die Steilwände zu erhalten und von Bewuchs freizuhalten. Es ist der Klägerin ferner nicht zuzumuten, mit der Geltendmachung ihres Unterlassungsbegehrens abzuwarten, bis der Beklagte erneut zu Entbuschungsmaßnahmen schreitet. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Möglichkeit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, weil die Gefahr besteht, dass ein solcher Antrag (erneut) zu spät kommen würde.

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Der Unterlassungsantrag hat auch in der Sache Erfolg.

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Die Klägerin ist aktiv legitimiert. Ungeachtet dessen, dass sie die Grundstücke der B.   AG verkauft hat, ist sie mangels Eintragung der B.   AG im Grundbuch nach wie vor Eigentümerin.

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Die Entbuschungsmaßnahmen stellen auch einen rechtswidrigen Eingriff in das Eigentum der Klägerin dar, insbesondere hat die Klägerin sie nicht nach § 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG zu dulden. Nach dieser Vorschrift haben Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte von Grundstücken Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege aufgrund von Vorschriften dieses Gesetzes, Rechtsvorschriften, die aufgrund dieses Gesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, oder Naturschutzrecht der Länder zu dulden, soweit dadurch die Nutzung des Grundstücks nicht unzumutbar beeinträchtigt wird.

54

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Es fehlt an einer wirksamen Vorschrift, auf die die Maßnahmen gestützt werden könnten.

55

Dabei kann dahinstehen, ob die Festsetzung des Naturschutzgebietes „Sandgrube I.       “ (B 2.2 – 19 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes) als solche wirksam ist. In Frage steht insoweit zum einen das Verhältnis des Landschaftsplans zu dem Bebauungsplan HM 227 Teil A der Stadt S.        , § 16 Abs. 1 Satz 3 und 4 LG, dessen Wirksamkeit vorausgesetzt,

56

von der Unwirksamkeit dieses Bebauungsplans ausgehend OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2014 ‑ 2 A 2198/12 –, Urteilsabdruck Seite 20ff.,

57

und zum anderen die von der Klägerin bestrittene Schutzwürdigkeit im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG im Zeitpunkt der Unterschutzstellung durch die 5. Änderung des Landschaftsplans. Diese Fragen bedürfen hier jedoch keiner Entscheidung. Denn jedenfalls ist die Regelung, auf die der Beklagte sich für Entbuschungsmaßnahmen im hier betroffenen Bereich der Sandgrube (Steilwand im Norden der Grube) beruft, nämlich lit. a der „Gebote“ für dieses Naturschutzgebiet, unwirksam. Es fehlt ihr an der erforderlichen Bestimmtheit, weil unklar ist, ob es sich tatsächlich um ein – an den Eigentümer oder Nutzungsberechtigten gerichtetes – „Gebot“ oder aber um die Festlegung von aktiven Maßnahmen des Naturschutzes handeln soll, für deren Durchführung im Ausgangspunkt die Behörde zuständig ist und die die Klägerin nach § 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG zu dulden hätte.

58

Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erfolgt die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft durch Erklärung. Die Erklärung bestimmt gemäß Satz 2 der Vorschrift den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote, und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder enthält die erforderlichen Ermächtigungen hierzu. Das Bundesnaturschutzgesetz unterscheidet damit Ge- und Verbote einerseits und aktive Maßnahmen zur Pflege, Entwicklung und/oder Widerherstellung des Schutzgegenstandes andererseits. Während erstere sich an Dritte richten und diese unmittelbar zu einem Tun oder Unterlassen verpflichten, trifft die Verpflichtung zu Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen im Ausgangspunkt die Behörde. Eigentümer und Nutzungsberechtigte haben die Maßnahmen nach Maßgabe des § 65 BNatSchG zu dulden oder können sich vertraglich verpflichten, die Maßnahmen selbst auszuführen, vgl. § 3 Abs. 3 BNatSchG. Als Gebote können etwa Regelungen zur Anzeige bestimmter Tätigkeiten oder Vorhaben oder zur Art und Weise der Bodennutzung ergehen. Die Auferlegung von weitergehenden aktiven Maßnahmen an die Adresse Privater kommt hingegen in der Regel aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht in Betracht,

59

vgl. zum Ganzen Hendrischke, in Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 22 Rn. 17 und 23; Fischer‑Hüftle/Schumacher/Schumacher, in: Fischer-Hüftle/Schumacher, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 22 Rn. 26 und 27f.; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Loseblatt-Kommentar, § 22 Rn. 63f. und 67.

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Im Kern dasselbe gilt für das nordrhein-westfälische Landesrecht. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Öffnungsklausel des § 11 Abs. 1 Satz 4 BNatSchG abweichende Vorschriften der Länder zum Inhalt von Landschaftsplänen zulässt. In Nordrhein-Westfalen ist in § 26 LG die Festsetzung von Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen im Landschaftsplan geregelt. Auch hierbei handelt es sich um eine Regelungskategorie, die von Ge- und Verboten, die Dritte unmittelbar zu einem Tun oder Unterlassen verpflichten, zu unterscheiden ist. Die Durchführung der Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen obliegt nach § 36 Abs. 1 Satz 1 LG grundsätzlich den Kreisen und kreisfreien Städten; sie soll nach Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift vorrangig vertraglich geregelt werden. Nach § 38 LG besteht zwar auch die Möglichkeit, nach § 26 Abs. 3 Satz 1 LG festgesetzte Entwicklungs- und Pflegemaßnahmen im Rahmen des Zumutbaren den Grundstückseigentümern oder -besitzern aufzugeben; auch in diesem Fall begründet jedoch nicht schon – wie im Falle eines Gebots –  die Festsetzung im Landschaftsplan eine unmittelbare Handlungspflicht für Dritte.

61

Vorliegend lässt sich dem Landschaftsplan nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit entnehmen, welche Regelungskategorie gemeint ist, anders gesagt, wen die dort festgelegten Pflichten – hier konkret die Pflicht, die vorhandenen Steilwände zu erhalten und von Bewuchs freizuhalten –, treffen sollen.

62

Der Beklagte ist im Verwaltungsverfahren davon ausgegangen, dass es sich um Entwicklungs- und Pflegemaßnahmen handelt. Hierfür spricht, dass in lit. e der Regelung von „Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen“ die Rede ist, für die ein Biotopmanagementplan aufzustellen sei. Auch der Umstand, dass vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes fraglich ist, ob die hier geregelten Pflichten unmittelbar dem Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten auferlegt werden könnten, stellt eine Einstufung als an diesen gerichtete „Gebote“ in Frage. Andererseits werden die Regelungen in der Überschrift sowie im Eingangssatz ausdrücklich als „Gebote“ bezeichnet. Auch die Systematik der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes spricht für eine Einstufung als Gebot. Denn der Landschaftsplan regelt Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen gesondert in Kapitel 5, während die hier betroffene Regelung in Kapitel 2.2 („Besondere Festsetzungen für Naturschutzgebiete“) enthalten ist.

63

Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass der Landschaftsplan in eindeutiger Weise ausgelegt werden kann, bestünde der geltend gemachte Unterlassungsanspruch.

64

Verstünde man die Regelungen – ihrem Wortlaut entsprechend – als Gebote, wäre die Klägerin selbst verpflichtet, die Maßnahmen durchzuführen. Diese Verpflichtung wäre erforderlichenfalls durch den Erlass einer entsprechenden Ordnungsverfügung und gegebenenfalls deren nachfolgende Vollstreckung nach den §§ 55ff. VwVG NW durchzusetzen. (Nur) in diesem Rahmen wäre gegebenenfalls eine Vornahme der Handlung durch den Beklagten oder von ihm Beauftragte in Gestalt der Ersatzvornahme nach § 59 Abs. 1 VwVG NW möglich.

65

Verstünde man die Regelungen als Festlegung von Entwicklungs- und Pflegemaßnahmen, bestünde ebenfalls keine Duldungspflicht der Klägerin. Denn der Landschaftsplan legt ausdrücklich fest, dass für die notwendigen Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaß-nahmen ein Biotopmanagementplan aufzustellen ist, der in regelmäßigen Abständen zu aktualisieren ist. In den Erläuterungen hierzu heißt es, dass sämtliche Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen in Übereinstimmung mit dem Biotopmanagementplan durchzuführen seien. Dadurch solle gewährleistet werden, dass die Maßnahmen entsprechend der besonderen Situation im Naturschutzgebiet durchgeführt würden. Ein somit für die Durchführung der Maßnahmen zwingend erforderlicher Biotopmanagementplan liegt jedoch bis heute nicht vor.

66

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

67

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich, soweit der Klage stattgegeben wird, aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. 709 Satz 1 ZPO, und, soweit es die Kosten betrifft, aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO. § 167 Abs. 2 VwGO, wonach Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden können, findet auf die Unterlassungsklage weder direkt noch entsprechend Anwendung. Das gilt jedenfalls dann, wenn, wie hier, kein untrennbarer Zusammenhang mit einem Verwaltungsakt besteht. In diesen Fällen besteht keine Veranlassung, das vom Gesetzgeber vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis des § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO durch eine analoge Auslegung des § 167 Abs. 2 VwGO aufzuweichen,

68

vgl. ausführlich VGH Kassel, Urteil vom 19. September 1989 – 2 S 576/89 –, NVwZ 1990, 272.

69

Da insoweit kein Fall des § 708 ZPO vorliegt, hat die Vollstreckbarkeitserklärung gemäß § 709 Satz 1 ZPO gegen Sicherheitsleistung zu erfolgen, wobei das Gericht den dem Beklagten durch die Vollstreckung etwa entstehenden Schaden mit 5.000,- Euro geschätzt hat.