Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit von Starts und Landungen von Drehflüglern zu bestimmten Zeiten auf dem Verkehrsflugplatz F.     /N.       .

I.

Der Flugplatz wird von der Beigeladenen betrieben, deren Gesellschafter zu gleichen Teilen die Städte F.     und N.         sowie das Land Nordrhein-Westfalen sind. Das Flugplatzgelände steht im Eigentum der Städte F.     und N.       . Der Flugplatz ist seit langem Standort gewerblicher und luftsportlicher Aktivitäten. Teile des Flugplatzgeländes sind mit Erbbaurechten Dritter belastet. Unter anderem ist zugunsten des Aero-Clubs, der am Flugplatz den Luftsport ausübt, von der Stadt N.       ein Erbbaurecht für 50 Jahre ab Eintragung im Grundbuch eingeräumt worden; dieses Erbbaurecht ist 1984 eingetragen worden. Derzeit ist aufgrund interner Meinungsverschiedenheiten über die Art der Fortführung des derzeit unrentablen Flugplatzbetriebes eine Klage des beklagten Landes auf Auflösung der Gesellschaft vor dem Landgericht Duisburg anhängig (21 O 71/15).

Die Kläger sind Eigentümer der Grundstücke F1.--straße  00 bzw. F2.          00 in F.     . Die Grundstücke sind jeweils mit Einfamilienhäusern bebaut, die von den Klägern und ihren Familien bewohnt werden. Die Grundstücke liegen in Luftlinie etwa 700 Meter (Kläger zu 1.) bzw. 1900  Meter (Kläger zu 2.) von dem nordöstlichen Ende der Start- und Landebahn entfernt.

Der Flugplatz F.     /N.       besteht seit 1925. Das Gelände wurde zunächst als Notlandeplatz genutzt; 1927 wurden seine Beibehaltung und Inbetriebnahme als Flughafen genehmigt. Im Laufe des zweiten Weltkrieges wurde er für die zivile Luftfahrt gesperrt und für die Luftwaffe beschlagnahmt. Nach Rückgabe des Geländes durch die Alliierten wurde der Flugplatz F.     -N.       als Außenstart- und Landegelände für Flugzeuge betrieben. Mit Bescheid vom 19. März 1966 bestätigte der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr, der Flughafen sei in seiner derzeitigen Ausdehnung als Verkehrsflughafen genehmigt. Den Bescheid vom 19. März 1966 hob das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Urteil vom 24. August 1972 auf die Klage von Anliegern auf, weil das Vorliegen der bestätigten früheren Genehmigung jedenfalls ihrem Umfang nach nicht feststellbar sei. Die hiergegen eingelegte Berufung blieb erfolglos.

Während des anschließenden Revisionsverfahrens beantragte die Beigeladene 1977 eine neue Flughafengenehmigung für die vorhandenen Anlagen und den darauf durchgeführten - zu erweiternden - Flugbetrieb sowie 1980 zur Aufrechterhaltung des bisherigen Flugbetriebes die Genehmigung für die Anlage und den Betrieb eines Verkehrslandeplatzes.

Mit Bescheid vom 2. April 1980 erteilte der damalige Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes NRW der Beigeladenen die Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb eines Verkehrsflughafens auf der streitbefangenen Anlage. Gleichzeitig legte der Minister den Ausbauplan neu fest. Der Bescheid enthielt unter Ziffer IV.1 den Hinweis, von dieser Genehmigung könne erst nach Unanfechtbarkeit bzw. sofortiger Vollziehbarkeit eines nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses Gebrauch gemacht werden. Die Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966 und den 1959 festgelegten Ausbauplan hob der Minister auf. Die vor dem Bundesverwaltungsgericht noch anhängigen Gerichtsverfahren wurden durch übereinstimmende Hauptsachenerledigungserklärungen beendet.

Zugleich erteilte der Regierungspräsident E. der Beigeladenen mit Bescheid vom 2. April 1980 die Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb eines Verkehrslandeplatzes. Zum Betrieb heißt es unter Z. II.:

„Der Landeplatz darf nur von folgenden Arten von Luftfahrzeugen benutzt werden:1.1 Flugzeuge und Drehflügler bis zu LCN 251.2  Luftschiffe1.3  Motorsegler1.4  Segelflugzeuge unter Anwendung von               a) Windenschlepp und               b) Flugzeugschleppstarts“.

Zum Betriebsumfang enthält der Bescheid unter anderem in II.3.3 folgende Regelung:

„Der Verkehrslandeplatz F.     -N.       unterliegt - unabhängig von der Zahl seiner Flugbewegungen - der Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebes mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16.08.1976 (BGBl. I S. 2216).

Darüber hinaus werden auch der nichtgewerbliche Flugbetrieb mit Luftfahrzeugen zwischen 2000 kg und 5700 kg Höchstgewicht sowie der gewerbliche Flugbetrieb mit Luftfahrzeugen bis zu 5700 kg Höchstgewicht, ausgenommen Flüge zur gewerblichen Personenbeförderung an Sonn- und Feiertagen, in die Vorschriften der o.g. Verordnung einbezogen“.

Ziffer III. regelt die Beschränkung der Gültigkeit des Genehmigungsbescheides:

„Die Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes F.     /N.       gilt so lange und so weit, als von der am 02.02.1977 von der Flughafen GmbH F.     -N.       bei dem Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen beantragten Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann“.

Zur Begründung der Landeplatzgenehmigung hieß es im wesentlichen, es bestünden keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Anlage und den Betrieb eines Verkehrslandeplatzes; nach dem Ergebnis des im Flughafengenehmigungsverfahrens vorgelegten Lärmgutachtens sei mit unzumutbaren Lärmbelästigungen durch den Flugbetrieb in der Umgebung des Flugplatzes nicht zu rechnen; im übrigen stünden einer Stilllegung des Flugplatzes mit Blick auf die dort tätigen Gewerbeunternehmer einerseits sowie die erhebliche Bedeutung als leistungsfähiger Flugplatz des südwestlichen Ruhrgebietes erhebliche öffentliche Interessen gegenüber.

Die Beigeladene beantragte in der Folgezeit die Planfeststellung zur Anlage und zum Betrieb eines Verkehrsflughafens. Der Minister für Stadtentwicklung und Verkehr stellte den Plan mit Beschluss vom 3. Dezember 1991 fest und änderte zugleich die Flughafengenehmigung vom 2. April 1980. Der Flughafen sei u.a. zur Entlastung des Verkehrsflughafens E. notwendig. Der formelle Status eines Flughafens sei erforderlich, um die wegen der topografischen Gegebenheiten und des eventuellen zukünftigen Instrumentenflugbetriebs gebotene Hindernisfreiheit durch einen Bauschutzbereich gemäß § 12 LuftVG zu sichern. Der Flugbetrieb werde qualitativ nicht über den auf der Landeplatzgenehmigung beruhenden bisherigen Betrieb hinausgehen. Die gegen den Planfeststellungsbeschluss bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) anhängig gemachten Klagen von Anliegern (z.B. 20 D 34/92.AK, 20 D 35/92.AK) und der Stadt F.     wurden in der Folgezeit zum Ruhen gebracht. Soweit sie nicht zum Ruhen gebracht wurden, etwa bezüglich des Verfahrens 20 D 34/92.AK und des Klägers zu 4. im Verfahren 20 D 35/92.AK wurden die Verfahren mit Beschluss vom 8. Juni 2001 ausgesetzt. Eine dagegen gerichtete Gegenvorstellung und Beschwerde wurde mit Beschluss vom 17. Juli 2001 (20 D 35/92.AK) zurückgewiesen.

Die Städte F.     und N.       beabsichtigten seit Jahren eine anderweitige Nutzung des Flugplatzgeländes. Das Land Nordrhein-Westfalen hielt zunächst an seiner der Flughafengenehmigung zugrunde liegenden Konzeption fest. Nach dem Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995 sollte der Flugplatz Entlastungsfunktionen für den Verkehrsflughafen E. im Bereich des Geschäftsreise- und Regionalluftverkehrs übernehmen; zur Übernahme dieser Funktionen seien die Voraussetzungen für Flüge nach Instrumentenflugregeln zu schaffen. Nach der Landtagswahl 1995 schlossen die Koalitionsparteien zur Bildung der Landesregierung eine Vereinbarung, wonach der Flugplatz nicht zum Regionalflughafen umgewandelt und der Flugbetrieb, sobald rechtlich möglich, beendet werden solle. Daraufhin kamen die Gesellschafter der Beigeladenen überein, den Flugbetrieb mit Motorflugzeugen in einer geordneten, alle rechtlichen Belange berücksichtigenden Weise möglichst bis 1998/99 zu beenden. Am 15. Dezember 1995 beschlossen die Gesellschafter der Beigeladenen, die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses herbeizuführen.

Mit Bescheid vom 3. Dezember 1998 wurde der Planfeststellungsbeschluss für die Anlage und den Betrieb eines Verkehrsflughafens auf Antrag der Beigeladenen aufgehoben. Zur Begründung hieß es: Die Beigeladene habe das Vorhaben endgültig aufgegeben. Daher sei der Planfeststellungsbeschluß nach § 77 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) aufzuheben. Dem stehe weder die luftverkehrsrechtliche Betriebspflicht noch der Umstand entgegen, dass der Flugbetrieb schrittweise aufgegeben werden solle. Der Planfeststellungsbeschluss sei noch nicht bestandskräftig. Deshalb sei ein Vertrauen in seinen Fortbestand nicht geschützt und könnten aus ihm keine geschützten Rechtspositionen von Nutzern des Flugplatzes hergeleitet werden.

Die gegen die Aufhebungsentscheidung bei dem OVG NRW erhobenen Klagen u.a. von am Flugplatz ansässigen, teils gewerblichen Flugplatznutzern (20 D 10/99.AK, 20 D 5/99.AK, 20 D 181/98.AK, 20 D 65/99.AK, 20 D 9/99.AK, 20 D 8/99.AK) wurden – soweit bezüglich der Verfahren 20 D 10/99.AK, 20 D 5/99.AK, 20 D 181/98.AK noch anhängig – durch das Bundesverwaltungsgericht mit Beschlüssen vom 27. Juli 2000 – 1 B 21, 22 und 25.00 – ruhend gestellt.

II.

Ein Teil der Flugplatznutzung entfiel seit jeher auf Drehflügler. Ab 2012 nahmen entsprechende Flugbewegungen und diesbezügliche Beschwerden der Flugplatzanwohner deutlich zu. Die Kläger stellten unter dem 24. September 2012 bei dem Beklagten den Antrag,

„der Beigeladenen zu untersagen, auf dem Flugplatz F.     /N.       Starts und Landungen mit Drehflüglern montags bis freitags vor 7:00 Uhr, zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr Ortszeit und nach Sonnenuntergang sowie samstags, sonntags und an gesetzlichen Feiertagen vor 9:00 Uhr und nach 13:00 Uhr Ortszeit zuzulassen“.

Ihren Antrag begründeten die Kläger damit, dass gemäß Ziffer II.3.3 der Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 der Flugplatz der Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebes mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16. August 1976 unterliege. Zwar sei der unmittelbare Anwendungsbereich dieser Verordnung auf Flugbetrieb mit Flugzeugen und Motorseglern beschränkt. Allerdings sei der sachliche Anwendungsbereich der Verordnung durch die genannte Nebenbestimmung auf Luftfahrzeuge aller Art, d.h. auf alle in § 1 Abs. 2 LuftVG definierten Luftfahrzeuge, erweitert worden. Daneben sei der Anwendungsbereich ausdrücklich auf den gewerblichen Flugbetrieb erweitert worden. Der Umstand, dass die Verordnung inzwischen durch die Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung vom 5. Januar 1999 ersetzt worden sei, ändere nichts an der Anwendbarkeit der Verordnung von 1976, da diese ausdrücklich zum Gegenstand der Verkehrslandeplatzgenehmigung gemacht worden sei. Doch selbst wenn man davon ausgehe, mit Ersetzung der Verordnung von 1976 sei nunmehr die Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung von 1999 für den Betrieb des Verkehrslandeplatzes maßgebend, ändere sich dadurch materiell an der zeitlichen Beschränkung des Flugbetriebes unter sachlicher Erweiterung auf Drehflügler nichts. Zwar sehe § 1 Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung zeitliche Einschränkungen grundsätzlich nur für propellergetriebene Flugzeuge und Motorsegler vor. Allerdings gelte auch in diesem Fall die sachliche Erweiterung auf Luftfahrzeuge i.S.d. § 1 Abs. 2 LuftVG, die Ziffer II.3.3 ausdrücklich vornehme, fort. Demzufolge seien Starts und Landungen mit Drehflüglern nach Maßgabe der zeitlichen Einschränkungen des § 1 der Verordnung vom 16. August 1976 bzw. des § 1 Abs. 1 Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung auf dem Verkehrslandeplatz F.     /N.       unzulässig. Soweit gemäß Ziffer II.3.3 der Verkehrslandeplatzgenehmigung Flüge zur gewerblichen Personenbeförderung an Sonn- und Feiertagen von den Betriebsbeschränkungen ausgenommen sind, handele es sich um Überlandflüge im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 1 Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung bzw. § 3a Abs. 2 LuftVO. Unbeschadet der vorstehenden flugbetrieblichen Einschränkung der Zulässigkeit von Flugbewegungen mit Drehflüglern fänden auf dem Verkehrslandeplatz während der besonders geschützten Zeiträume Flugbewegungen mit Drehflüglern statt, bei denen es sich nicht um Überlandflüge bzw. Flugbewegungen zur gewerblichen Personenbeförderung handele. In der besonders geschützten Zeit fänden regelmäßig Hubschrauber-Platzrunden teilweise im 10-Minuten-Takt statt, die mit erheblichen und unzumutbaren Fluglärmimmissionen verbunden seien. Da insbesondere auch die Grundstücke der Kläger ständig überflogen würden, seien diese durch nicht hinnehmbare Lärmimmissionen beeinträchtigt. Hierdurch seien das Recht der Kläger auf körperliche Unversehrtheit als auch deren Eigentumsrecht maßgeblich beeinträchtigt. Folglich stehe ihnen ein entsprechender Untersagungsanspruch zu. Schließlich ergebe sich die Unzulässigkeit der Flugbewegungen auch daraus, dass die Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 nicht mehr geeignet sei, die Zulässigkeit von Flugbewegungen auf dem Verkehrslandeplatz F.     /N.       zu eröffnen. Nach Einschätzung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf im Urteil vom 25. Februar 2010 (6 K 2481/08) sei die Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 inzwischen erloschen. Regelungsgegenstand sei lediglich die – vorübergehende – Zulassung des Betriebes des Flugplatzes bis zum Abschluss des Planfeststellungsverfahrens gewesen. Da aber der Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 aufgehoben sei, sei auch die Landeplatzgenehmigung gegenstandslos.

Die Bezirksregierung E. lehnte den Antrag mit Schreiben vom 8. November 2012 ab. Eine Rechtsgrundlage für den klägerischen Antrag sei nicht ersichtlich. Für den Flugplatz F.     /N.       bestehe aufgrund der geltenden Verkehrsgenehmigung eine Betriebspflicht, die auch den Betrieb mit Hubschraubern (Drehflüglern) erfasse. Die Beigeladene sei nicht befugt, bestimmte Verkehre vom Betrieb auszunehmen. Dementsprechend stehe der Bezirksregierung eine Untersagungsbefugnis nicht zu. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Düsseldorf nicht über die Wirksamkeit der Verkehrslandeplatzgenehmigung entschieden. Man gehe daher uneingeschränkt von deren Wirksamkeit aus.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat mit Beschluss vom 19. Dezember 2012 – 5 F 22/12 – vorab das Verwaltungsgericht Düsseldorf als örtlich zuständiges Gericht bestimmt.

Die Kläger haben sodann am 21. Februar 2013 bei dem erkennenden Gericht Klage erhoben. Sie tragen ergänzend und vertiefend vor: In tatsächlicher Hinsicht sei ein deutlicher Anstieg der Flugbewegungen mit Hubschraubern zu verzeichnen (etwa im dritten Quartal 2012 gegenüber dem dritten Quartal 2011 um 104,2 %). Zudem fänden Flugbewegungen mit Hubschraubern häufig als Platzrundenübungsflüge statt. Bei An- und Abflügen würden die angrenzenden Wohngebiete und insbesondere auch die Grundstücke der Kläger teilweise mit einer Höhe von unter 50 m überflogen; jedenfalls die Sicherheitsmindesthöhe des § 6 Abs. 1 LuftVO werde bei solchen Überflügen regelmäßig nicht eingehalten. Die entsprechenden Flugbewegungen seien auch regelmäßig Gegenstand von Lärmbeschwerden gegenüber der Bezirksregierung. Die Lärmimmissionen lägen deutlich oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze, insbesondere bei Flugbewegungen am Wochenende und während der besonders geschützten Zeiten. Ungeachtet der zeitlichen Einschränkungen, denen der Flugbetrieb mit Drehflüglern unterliege, komme es insbesondere an Wochenenden regelmäßig zu durchschnittlich mehr als 50 Überflügen pro Wochenende. Dies habe zur Folge, dass weder innerhalb der Wohngebäude, geschweige denn im Außenwohnbereich, eine Kommunikation mit normaler Lautstärke möglich sei; vielmehr müsse jegliche Kommunikation während der Überflüge eingestellt bzw. unterbrochen werden. Eine Erholung während der Mittagsruhe sei ausgeschlossen, da die Überflüge ständig zu Aufweckreaktionen führten. Die Grenzwerte für zumutbare Fluglärmereignisse seien bei weitem überschritten. Zudem habe die Neuregelung des Flugplatzverkehrs zum 7. August 2014, mit der die Hubschrauber von der Platzrundenführung weitgehend befreit wurden, die Fluglärmbelastung für die Kläger nicht maßgeblich positiv geändert. Die Nutzung der alternativ empfohlenen An- und Abflugwege (Hotel 1, 2 und 3) stehe im Ermessen der Piloten und erfolge allenfalls in Ausnahmefällen. Die Kläger seien daher faktisch insbesondere an Wochenenden – nach wie vor – von Platzrundenflügen, aber auch anlässlich des Hubschrauberschulflugbetriebes von teilweise stundenlangen Schwebeübungen betroffen.

In rechtlicher Hinsicht sei die Klage zulässig. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts ergebe sich aus dem Beschluss des OVG NRW vom 19. Dezember 2012. Die erstinstanzliche Zuständigkeit des OVG NRW gemäß § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 VwGO sei nicht gegeben, da Gegenstand des Rechtsstreits lediglich die Zulässigkeit bestimmter Flugbewegungen im Rahmen der geltenden Betriebsgenehmigung sei. Die Kläger seien auch klagebefugt. Durch die beanstandeten Überflüge werde das Recht der Kläger auf körperliche Unversehrtheit ebenso beeinträchtigt wie das mit dem Eigentum am Grundstück verbundene Nutzungsrecht sowie dessen Verkehrswert. In erster Linie beanspruchten die Kläger im Wege der Verpflichtungsklage die Verpflichtung des beklagten Landes, gegen die unzulässigen Flugbewegungen einzuschreiten. Sollte man insoweit den Standpunkt einnehmen, dem beklagten Land stünde ein Ermessensspielraum zu, so liege jedenfalls während der besonders geschützten Zeiten eine Ermessensreduzierung auf Null vor. Dann bestünde ein rechtliches Interesse der Kläger an der Feststellung der Unzulässigkeit der Flugbewegungen. Auch die Zwischenfeststellungsklage sei gemäß §§ 256 Abs. 2 ZPO, 173 VwGO statthaft. Aus dem Erlöschen der Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 folge auch die Unzulässigkeit der beanstandeten Flugbewegungen; daraus ergebe sich das berechtigte Interesse der Kläger, dass sich die Rechtskraft der beantragten Entscheidung auch auf das die Unzulässigkeit der Flugbewegungen bedingende Erlöschen der Landeplatzgenehmigung erstrecke. Selbst wenn die Wirksamkeit der Genehmigung fortbestehen sollte, folge die Unzulässigkeit der beanstandeten Flugbewegungen jedenfalls aus der Einbeziehung der Verordnungen von 1976 und 1999 in die Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980. Es bestehe ein rechtliches Interesse der Kläger, die Geltung dieser Verordnung für den Betrieb des Verkehrslandeplatzes in die Rechtskraft der begehrten Entscheidung einzubeziehen.

Die Klage sei auch begründet. Die Unzulässigkeit der beanstandeten Flugbewegungen ergebe sich schon daraus, dass die Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 erloschen sei. Deren Geltungsdauer habe von vornherein auf den Zeitraum bis zum Abschluss des auf der Grundlage der Verkehrsflughafengenehmigung vom 2. April 1980 einzuleitenden Planfeststellungsverfahrens beschränkt sein sollen. Mit Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses sei aber auch die Verkehrslandeplatzgenehmigung gegenstandslos geworden und damit erloschen. Damit bestehe keine rechtliche Grundlage für die Zulassung von Flugbewegungen auf dem Flugplatz der Beigeladenen. Zudem sei die Landeplatzgenehmigung nichtig, weil das erforderliche isolierte luftrechtliche Genehmigungsverfahren ohne Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt worden sei. Dies stelle einen schwerwiegenden Verfahrensmangel dar.

Selbst bei unterstellter Wirksamkeit der Verkehrslandeplatzgenehmigung ergebe sich die Unzulässigkeit der beanstandeten Flugbewegungen jedenfalls aus der ausdrücklichen Einbeziehung der Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebs mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16. August 1976 bzw. der an die Stelle dieser Verordnung getretenen Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung vom 5. Januar 1999. Die Anwendbarkeit der Verordnung vom 16. August 1976 folge vorliegend daraus, dass die Verkehrslandeplatzgenehmigung hierauf nicht lediglich im Wege der „Rechtsfolgenverweisung“ Bezug nehme; vielmehr sei „der Geltungsbereich der in dieser Verordnung angeordneten Schutzzeiten durch Rechtsgrundverweisung ausdrücklich in den Regelungsbereich der Verkehrslandeplatzgenehmigung inkorporiert worden“. Die spätere Ersetzung der Verordnung von 1976 durch die Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung von 1999 sei insoweit unschädlich.

Schließlich seien die Ansprüche nicht verwirkt, zumal bis 2010 kein Anlass bestanden habe, an der Wirksamkeit der Genehmigung zu zweifeln; außerdem hätten die Kläger bis 2011 von einer weiteren Rückläufigkeit der Flugbewegungen mit Hubschraubern ausgehen dürfen. Schließlich hätten sowohl die Beigeladene als auch das beklagte Land stets den Standpunkt eingenommen, aufgrund der bestehenden Genehmigungslage seien die durchgeführten Flugbewegungen (auch) mit Drehflüglern rechtmäßig. Ein Vertrauen der Beigeladenen auf die Fortsetzung des Flugbetriebes mit Drehflüglern sei daher weder durch eine Untätigkeit der Flugplatzanwohner begründet noch in Gestalt von Änderungs- oder Erweiterungsmaßnahmen betätigt worden.

Die Kläger beantragen sinngemäß,

• 1.34

  das beklagte Land unter Aufhebung der Verfügung der Bezirksregierung E. vom 8. November 2012 zu verpflichten, der Beigeladenen zu untersagen, auf dem Flugplatz F.     /N.       Starts und Landungen mit Drehflüglern montags bis freitags vor 7:00 Uhr, zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr und nach Sonnenuntergang sowie samstags, sonntags und an gesetzlichen Feiertagen vor 9:00 Uhr und nach 13:00 Uhr - jeweils Ortszeit - zuzulassen,

• 2.35

  hilfsweise, festzustellen, dass auf dem Flugplatz F.     /N.       Starts und Landungen mit Drehflüglern montags bis freitags vor 7:00 Uhr, zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr und nach Sonnenuntergang sowie samstags, sonntags und an gesetzlichen Feiertagen vor 9:00 Uhr und nach 13:00 Uhr - jeweils Ortszeit - unzulässig sind,

• 3.36

  im Wege der Zwischenfeststellungsklage festzustellen, dass die Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 für die Anlage und den Betrieb des Flugplatzes F.     /N.       erloschen ist,

• 4.37

  hilfsweise, festzustellen, dass der Verkehrslandeplatz F.     /N.       gemäß Ziffer II.3.3 der Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 der Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebes mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16. August 1976, hilfsweise der Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung vom 5. Januar 1999, unterliegt und diese zeitlichen Einschränkungen des Flugbetriebes für den Betrieb des Verkehrslandeplatzes F.     /N.       mit Drehflüglern entsprechend gelten.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Bezirksregierung E. trägt vor, sie sei an dem Erlass des begehrten Verwaltungsakts aus Rechtsgründen gehindert. Grundsätzlich werde zwar der Betrieb auf dem Verkehrslandeplatz F.     /N.       nicht vom Halter des Flugplatzes, sondern von der Bezirksregierung als zuständiger Genehmigungsbehörde zugelassen. Insofern wäre es schlicht rechtswidrig gewesen, das Begehren der Kläger umzusetzen. Der von den Klägern angesprochene Betrieb mit Hubschraubern entspreche vollumfänglich der der Beigeladenen erteilten Betriebsgenehmigung vom 2. April 1980. Aus der damit einhergehenden Betriebspflicht folge ein diskriminierungsfrei zu erfüllender Kontrahierungszwang der Beigeladenen als Flugplatzunternehmerin gegenüber den Luftfahrtunternehmen und den zur Luftfahrt Berechtigten. Der Flugplatzunternehmer könne also nicht selbst entscheiden wer seinen Flugplatz benutze, solange sich der Nutzer an die Flugplatzgenehmigung halte. Insofern gehe die Verpflichtung, der Beigeladenen zu untersagen, einen bestimmten Verkehr zuzulassen, ins Leere, denn diese sei nicht befugt, den Betrieb für einen bestimmten Luftfahrzeugtyp zuzulassen oder auszuschließen. Auch die Genehmigungsbehörde könne den Nutzerkreis nicht einseitig eingrenzen oder erweitern, ohne die Genehmigung zu ändern; es handele sich bei F.     -N.       um einen Flugplatz, der als Verkehrslandeplatz der allgemeinen Luftfahrt gewidmet sei und dieser auch offenstehe. Der Flugplatzhalter sei nicht befugt, hier Einschränkungen vorzunehmen. Die Genehmigungsbehörde habe auch keinen Anlass, die Genehmigung entsprechend zu ändern. Ein Antrag der Gesellschafter der Beigeladenen auf Änderung der Genehmigung liege nicht vor. Auch ein Anlass, von Amts wegen einen Widerruf der Genehmigung im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG zu prüfen, sei nicht erkennbar. Dies würde voraussetzen, dass entweder die Genehmigungsvoraussetzungen bei Erteilung der Genehmigung nicht vorgelegen haben, sie nachträglich nicht nur vorübergehend entfallen sind oder erteilte Auflagen nicht eingehalten werden. Hierfür sei kein Anhaltspunkt ersichtlich. Auch gebe es keinen Anlass zu der Annahme, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch den Hubschrauberbetrieb gefährdet sei.

Darüber hinaus entbehrten die Behauptungen der Kläger, dass lärmintensive Überflüge mit Drehflüglern über ihren Grundstücken regelmäßig zu unzumutbarem Fluglärmimissionen geführt hätten, jeder Grundlage. Insbesondere sei der Vortrag nicht durch detaillierte Darlegungen oder Glaubhaftmachung wie z.B. durch Gutachten oder auch nur die Auflistungen von Zeiten, in denen Überflüge stattgefunden haben, substantiiert. Dessen ungeachtet sei festzuhalten, dass die Kläger ihre Grundstücke zu einem Zeitpunkt erworben und mit Wohnhäusern bebaut hätten, als der Flugplatz bereits bestand. Insbesondere in der Nähe zur Start- und Landebahn hätten die Kläger bereits bei Erwerb ihrer Immobilien mit Fluglärm rechnen müssen. Zudem habe sich der Betrieb am Verkehrslandeplatz seit Genehmigungserteilung nicht unüblich entwickelt. Weder seien zusätzliche Luftfahrzeugarten zugelassen worden, noch seien die Bewegungszahlen seit 1980 angestiegen. Im Mittel fänden jährlich ca. 43.130 motorisierte Flugbewegungen am Flugplatz F.     /N.       statt. Hiervon entfielen durchschnittlich knapp 3.000 Bewegungen auf Drehflügler. Die Analyse der Bewegungszahlen – speziell der beiden letzten Jahre – ergebe, dass sich die Gesamtzahlen, nicht nur auf den Durchschnittswert bezogen, sondern auch im Vergleich der absoluten Zahlen, im normalen Mittelfeld bewegten. Die Anzahl der Hubschrauberbewegungen seien dagegen in 2011 und 2012 insoweit auffällig, als sie aufeinanderfolgend die beiden Extremwerte stellten. In 2011 habe es so wenig Hubschrauberbewegungen wie nie seit 2000 gegeben. Dagegen sei das Mittel von ca. 3.000 Bewegungen 2012 um gut 1.000 Bewegungen überschritten. Einen ähnlichen Betriebsumfang mit Hubschraubern habe es zuletzt 2002 gegeben. Der subjektive Eindruck der Kläger aus den letzten zwei Jahren sei insofern nachvollziehbar, er entbehre jedoch einer objektiven Grundlage. Dies gelte auch für die Behauptung, dass regelwidrige Unterschreitungen der Sicherheitsmindesthöhe über den Grundstücken der Kläger stattfänden. Die Sicherheitsmindesthöhe betrage gemäß § 6 Luftverkehrs-Ordnung über Städten, anderen dicht besiedelten Gebieten, Industrieanlagen, Menschenansammlungen, Unglücksort sowie Katastrophengebieten mindestens 300 m (1.000 Fuß) über dem höchsten Hindernis in einem Umkreis von 600 m, in allen übrigen Fällen 150 m (500 Fuß) über Grund oder Wasser. Gemäß § 6 Satz 1 Luftverkehrs-Ordnung dürfe die Sicherheitsmindesthöhe nur unterschritten werden, soweit es bei Start und Landung notwendig sei. Die Grundstücke der Kläger befänden sich in der Nähe des Endanfluges zur Piste 25. Jedes landende oder startende Luftfahrzeug müsse hier die Sicherheitsmindesthöhe unterschreiten, anderenfalls seien regelgerechte und sichere Landungen bzw. Starts nicht gewährleistet. Dies entspreche der Verordnung und sei an allen Flugplätzen der Welt selbstverständlich zwingend. Anlieger eines zugelassenen Verkehrslandeplatzes müssten damit rechnen, dass der Flugplatz und sein Betrieb sich im Rahmen der Genehmigung veränderten. Es sei typisch, dass die Zahl der Flugbewegungen schwanke oder gar expandieren könne. Ebenfalls typisch sei, dass die Zusammensetzung der Luftfahrzeugtypen in der Gesamtschau nicht statisch sei, sondern ebenfalls Schwankungen unterliegen und sich im Zuge der allgemeinen und insbesondere technischen Entwicklung des Luftverkehrs auch dauerhaft verändern könne. Hinweise auf eine mögliche Gesundheitsgefährdung der Anlieger aufgrund eklatant angestiegenen Flugbetriebes im Vergleich zu den bei Genehmigung vorliegenden Prognosen seien nicht ersichtlich. Es bestehe daher auch kein Anlass, zur Abwehr dieser Gefahr in die bestehende Betriebsgenehmigung einzugreifen und zusätzliche Auflagen zu erlassen. Ein Überschreiten der Zumutbarkeitsgrenze sei damit nicht feststellbar.

Darüber hinaus entspreche der Betrieb mit Drehflüglern der bestandskräftigen Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980. Die Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebs mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16. August 1976 sei zwar Bestandteil der Genehmigung, aber heute nicht mehr anwendbar. Nunmehr finde ausschließlich die Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung (LLVO) vom 5. Januar 1999 Anwendung. Zwar sei der Bezirksregierung als zuständiger Genehmigungsbehörde in § 2 Abs. 2 LLVO die Möglichkeit eröffnet, die in § 1 vorgesehenen Einschränkungen im Hinblick auf die Besiedelung in der Umgebung des Landeplatzes zu verschärfen. Dies komme jedoch in Bezug auf den Hubschrauberbetrieb nicht infrage. Die LLVO gebe für den Betrieb an den dort bestimmten Landeplätzen Zeiten vor, in denen für bestimmte Luftfahrzeugtypen die Nutzung eingeschränkt werde, in dem die Bedingung den Ansprüchen an den erhöhten Lärmschutz zu genügen gestellt wird. Die Erfüllung dieser Bedingungen sei bei Hubschraubern aber noch nicht möglich. Wie sich aus der Entstehungsgeschichte der Verordnung ergebe, sei eine Ausweitung auf weitere Luftfahrzeugarten - insbesondere auf Hubschrauber - deshalb noch nicht umgesetzt, weil es in Bezug auf Drehflügler noch keine adäquaten vergleichbaren technischen Möglichkeiten gegeben habe. Sobald die technischen Voraussetzungen und Möglichkeiten eines erhöhten Lärmschutzes gegeben seien, solle die LLVO erneut angepasst und die Hubschrauber mit einbezogen werden (vgl. BR-Drs. 810/98 vom 25. September 1998). Eine Verschärfung nach § 2 Abs. 2 LLVO in Bezug auf Hubschrauber entspreche somit einem Verbot des Hubschrauberbetriebs in den beantragten Zeiten, was wiederum eine Änderung der Betriebsgenehmigung erfordere. Dies sei, wie dargelegt, nicht möglich.

Schließlich sei die Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 nicht erloschen. Die gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 erhobenen Klagen vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen seien ebenso wie die gegen die spätere Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses mit Bescheid vom 3. Dezember 1998 erhobenen Klagen zum Ruhen gebracht worden. Das OVG NRW gehe in seinen Entscheidungen vom 14. August 2003 (- 20 B 921/02.AK -) als auch vom 27. Juni 2006 (‑ 20 B 327/06 -) von der Wirksamkeit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses aus. Die Wirksamkeit der Genehmigung vom 2. April 1980 stelle das OVG NRW daher zu Recht nicht infrage.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor: Die Klagen sei wegen prozessualer Verwirkung etwaiger Ansprüche insgesamt unzulässig. Die dem Flugbetrieb zugrunde liegende Landeplatzgenehmigung sei seit 1980 bestandskräftig. Deren Existenz hätte den Klägern oder ihren Rechtsvorgängern im Grundstückseigentum bereits aufgrund des seither aufgenommenen Flugbetriebes bekannt gewesen sein müssen. Die Beigeladene habe daher davon ausgehen dürfen, dass die Kläger keinerlei rechtliche Schritte gegen die Genehmigung vornehmen würden. Auf deren Gegenstandslosigkeit könnten sich die Kläger mithin nach so langer Zeit nicht berufen. Im Übrigen hätten die Beklagte und die Beigeladene darauf vertraut, dass die Kläger gegen den bestehenden Flugbetrieb – selbst in Anbetracht zwischenzeitlicher Änderungs- oder Erweiterungsmaßnahmen – nicht mehr vorgehen würden. Die Feststellungsanträge zu 2. bis 4. beträfen zudem abstrakte Rechtsfragen und seien folglich in Ermangelung eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses unstatthaft. Der Antrag zu 2. sei überdies wegen der in § 43 Abs. 2 VwGO angeordneten Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der mit Ziffer 1. bereits erhobenen Verpflichtungsklage sowie wegen eines fehlenden Feststellungsinteresses unzulässig. Darüber hinaus fehle es sämtlichen Feststellungsanträgen an der gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 256 ZPO erforderlichen Vorgreiflichkeit. Schließlich fehle es den Anträgen zu 3. und 4. an einer über den Hauptantrag zu 1. hinausgehenden rechtlichen Bedeutung und damit am Rechtsschutzbedürfnis, zumal etwaige Ansprüche der Kläger im Hinblick auf den Flugbetrieb auch materiell verwirkt seien und auch keine erhebliche Änderung des Flugbetriebes erfolgt sei.

Die Klage sei überdies unbegründet. Der im Klageantrag zu 1. geltend gemachte Anspruch sei aufgrund der jahrelangen Hinnahme des Flugbetriebes durch die Kläger und ihre Rechtsvorgänger bereits materiell verwirkt. Darüber hinaus bestehe kein Anspruch auf eine zeitliche Einschränkung des Flugverbots. Ein Anspruch ergebe sich insbesondere nicht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 2 LuftVG. Die demnach für ein behördliches Einschreiten zunächst vorauszusetzende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bestehe nicht. Der Flugplatz werde rechtmäßigerweise aufgrund der Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 genutzt; auch sei eine Beeinträchtigung subjektiver Rechte der Kläger nicht erkennbar. Die Wirksamkeit der Landeplatzgenehmigung folge bereits daraus, dass die in Ziffer III. vorgesehene auflösende Bedingung – Gültigkeit so lange und so weit, als von der Flughafengenehmigung vom 2. April 1980 kein Gebrauch gemacht werden kann – nach wie vor nicht eingetreten sei. Der Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 sei zu keiner Zeit vollziehbar gewesen. Die Landeplatzgenehmigung sei indes auch nicht wegen der – ohnehin noch nicht rechtskräftigen – Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gegenstandslos geworden. Der Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses sei nicht zur Wirksamkeitsvoraussetzung der Landeplatzgenehmigung gemacht worden. Dies entspreche auch der Rechtsauffassung des OVG NRW, das die Gültigkeit bzw. Anwendbarkeit der Landeplatzgenehmigung  wiederholt bestätigt habe. Die Flugbetriebszeiten hielten sich auch im Rahmen der Landeplatzgenehmigung. Ein Verstoß gegen die demnach einzuhaltenden Flugbetriebs- bzw. Ruhezeiten sei nicht ersichtlich. Die durch Ziffer II.3.3 der Genehmigung in Bezug  genommene Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebs mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16. August 1976 könne schon deshalb nicht mehr gelten, weil sei außer Kraft getreten sei. Dies ergebe sich unmittelbar aus § 7 Satz 2 der Nachfolgeverordnung – Landeplatzlärmschutz-Verordnung vom 5. Januar 1999. Auch hieraus könnten die Kläger keine Rechte ableiten, da Ziffer II.3.3 statisch auf die Verordnung von 1976 verweise. Ungeachtet dessen wäre der Anwendungsbereich der Verordnung von 1976 in Ziffer II.3.3. auch nicht auf Drehflügler erweitert worden. Die dort in Satz 2 verwendete Bezeichnung „Luftfahrzeuge“ erfasse nicht sämtliche Luftfahrzeugtypen (vgl. § 1 Abs. 2 LuftVG), sondern sei mit Blick auf Satz 1 der Regelung systematisch dahin auszulegen, dass sie wie die Verordnung von 1976 selbst nur Leichtflugzeuge und Motorsegler erfasse. Zudem würden – selbst wenn man die Verordnung von 1976 für einschlägig hielte, die dort in § 1 vorgesehenen zeitlichen Einschränkungen nicht dem Klageantrag entsprechen. Auch die Nachfolgeregelung des § 1 Abs. 1 Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung von 1999 schränke den Flugbetrieb mit Drehflüglern nicht ein. Schließlich hätten die Kläger ein rechtswidriges Unterschreiten der von § 6 Abs. 1 LuftVO bestimmten Sicherheitsmindesthöhe nicht substantiiert. Keineswegs fänden regelmäßig Überflüge in einer Höhe von weniger als 50 Metern statt. Dies könne allenfalls ausnahmsweise bei Hubschrauberlandungen der Fall sein. Im Übrigen hätten die Kläger auch keine Beeinträchtigung ihrer subjektiv-öffentlichen Rechte infolge des Hubschrauberbetriebes am Flugplatz substantiiert. Dabei sei zu berücksichtigen, dass seit August 2014 am Flugplatz F.     /N.       An- und Abflüge von Hubschraubern zur Reduzierung der Lärmbelastung von Anwohnern von der Platzrundenführung befreit und stattdessen separate Streckenführungen eingerichtet worden seien, wodurch ein Überflug von Wohngebieten vermieden werde. Ferner fänden zu den in Rede stehenden Ruhezeiten lediglich täglich gemittelt weniger als drei Helikopterflugbewegungen statt (Montag bis Samstag zwischen 13 und 15 Uhr 645 Flüge [2013] bzw. 799 Flüge [2014]). Schwebflugübungen fänden auch nicht über den Grundstücken der Kläger, sondern nur auf dem Flugplatzgelände in einem Bereich statt, der etwa 1,2 km von den klägerischen Grundstücken entfernt liege. Von einer besonderen Belästigung der Kläger, die zu einem Überschreiten der Schwelle zur Gesundheitsbeeinträchtigung führe, könne daher keine Rede sein. Die zurückgegangene Lärmbelastung drücke sich auch in einer verringerten Anzahl von Lärmbeschwerden aus. Außerdem habe die Beigeladene durch eine Vereinbarung mit der im Wesentlichen betroffenen Firma B.    B1.   T.       erreicht, dass die fraglichen Zeiten nicht mehr für Hubschrauberflüge genutzt würden. Aus diesen Gründen scheide auch ein Anspruch unmittelbar über die in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Schutzpflicht des Staates aus. Ein Anspruch auf Änderung oder Widerruf der Landeplatzgenehmigung komme ebenfalls nicht in Betracht.

Im August 2014 wurde die Regelung des Flugplatzverkehrs für den Flugplatz F.     /N.       dahingehend geändert, dass An- und Abflüge von der Platzrundenführung befreit sind und dafür eine separate Streckenführung eingerichtet wurde. Die Neuregelung wurde am 7. August 2014 in den Nachrichten für Luftfahrer (NfL I-185/99, 1-137-14) bekannt gemacht (Bl. 116 ff. d. Gerichtsakte).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

A. Der Hauptantrag ist zulässig (I.) und überwiegend begründet (II.).

I. Bedenken an der Zulässigkeit des Klageantrags zu 1. bestehen nicht.

1. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf ist im ersten Rechtszug sachlich und örtlich zuständig.

Die sachliche Zuständigkeit ergibt sich aus § 45 VwGO. Eine erstinstanzliche Zuständigkeit des OVG NRW ist insbesondere nicht über § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO eröffnet. Demnach entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die das Anlegen, die Erweiterung oder Änderung und den Betrieb von Verkehrsflughäfen und von Verkehrslandeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich betreffen. Letzterer kann nach Maßgabe des § 17 LuftVG festgesetzt werden. Gemäß § 17 Satz 1 LuftVG können die Luftfahrtbehörden bei der Genehmigung von Landeplätzen bestimmen, dass die zur Erteilung einer Baugenehmigung bestimmte Behörde die Errichtung von Bauwerken im Umkreis von 1,5 km Halbmesser um den dem so genannten Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigen darf. Eine derartige Bestimmung, die in die Genehmigungsurkunde aufzunehmen wäre,

vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juni 2013, § 17 LuftVG Rn. 7,

ist in der Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 nicht enthalten.

Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1999 – 20 D 10/99.AK –.

Die örtliche Zuständigkeit folgt aus dem im Vorfeld dieses Verfahrens erwirkten Zuständigkeitsbestimmungsbeschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 19. Dezember 2012 (- 5 F 22/12 -).

2. Die auf Erlass einer Untersagungsverfügung gerichtete Klage ist als Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage statthaft, § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO.

3. Die Klagefrist wurde gewahrt. Die Frist beträgt wegen fehlender Rechtsbehelfsbelehrung des angefochtenen Versagungsbescheides vom 8. November 2012 ein Jahr (§§ 74 Abs. 2, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Klage wurde am 21. Februar 2013 erhoben.

4. Die Kläger sind auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Die Klagebefugnis setzt im Falle einer Verpflichtungsklage voraus, dass der Kläger geltend machen kann, durch die Ablehnung oder Unterlassung des von ihm begehrten Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies scheidet dann aus, wenn der mit der Klage geltend gemachte Anspruch offenkundig und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise dem Kläger zustehen kann.

BVerwG, Urteil vom 23. August 1994 - BVerwG 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293, 294; Urteil vom 22. Februar 1994 - BVerwG 1 C 24.92 -, BVerwGE 95, 133, 133 f.

In Fällen, in denen - wie hier - die begehrte Rechtsfolge im Ermessen der Behörde steht, namentlich in den Fällen, in denen ein Anspruch auf Einschreiten gegen einen Dritten wegen einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung – hier durch Untersagung des Flugbetriebs zu bestimmten Ruhezeiten – geltend gemacht wird, ist Voraussetzung für eine Rechtsverletzung durch Unterlassen des begehrten Eingriffes, dass die Eingriffsnorm, deren Aktivierung ein Kläger gegen einen Dritten anstrebt, überhaupt individuellen Interessen des Bürgers zu dienen bestimmt ist (individualschützende Wirkung), es nach seinem Vortrag nicht ausgeschlossen erscheint, dass gerade er von dem Schutzzweck der Norm erfasst ist, und die Möglichkeit nicht ausgeschlossen ist, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen der Eingriffsnorm vorliegen; weiterhin sind in solchen Fällen, beschränkt sich ein Kläger nicht auf einen reinen Bescheidungsantrag, Tatsachen vorzutragen, nach denen eine Reduktion des der Behörde eingeräumten Entschließungs- und Auswahlermessens auf das begehrte Einschreiten immerhin möglich erscheint.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 9. Juni 1997 – 12 K 325/96 –, juris Rn. 116.

Es ist nicht rundweg ausgeschlossen, dass die Unterlassung des begehrten Einschreitens wegen Nichtbeachtung der Ruhezeiten die Kläger in ihren Rechten verletzen und ihnen daher ein Anspruch - und sei es nur im Wege der Reduktion des dem Beklagten eingeräumten Eingriffs- oder Auswahlermessens - gegen den Beklagten auf Untersagung des Flugbetriebs zu den beantragten Ruhezeiten zustehen kann. Fluglärm ist grundsätzlich geeignet, durch Art. 2 Abs. 2, 14 Abs. 1 oder 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Belange der Flughafenanwohner zu beeinträchtigen. Drittschützende Wirkung kommt überdies jedenfalls der allgemeinen luftverkehrsrechtlichen Eingriffsermächtigung des § 29 Abs. 1 LuftVG,

vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 20. Januar 1997 – Bf III 54/95 P –, juris; Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juni 2013, § 29 LuftVG Rn. 11,

und der ausdrücklich dem Schutz der Wohnbevölkerung vor Fluglärm dienenden Vorschrift des § 2 Abs. 2 der Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebs mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16. August 1976 (BGBl I S. 2216) – FluBetrEinschrVO 1976 – zu.

Bereits aufgrund der relativ geringen Entfernung, die zwischen den Grundstücken der Kläger und der Landebahn des Verkehrsflugplatzes besteht (etwa 700 bzw. 1900 Meter), kann nicht schon die Möglichkeit ausgeschlossen werden, dass ein Anspruch der Kläger auf luftfahrtbehördliches Einschreiten auf der Grundlage von § 29 Abs. 1 LuftVG oder § 2 Abs. 2 FluBetrEinschrVO 1976 i.V.m. Ziffer II.3.3 der Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 besteht.

5. Die Kläger haben ihr Recht, das beklagte Land im Klagewege zum Einschreiten zu bewegen, nicht verwirkt. Die prozessuale Verwirkung beruht auf der unredlichen, Treu und Glauben zuwider laufenden Verzögerung der Klageerhebung. In diesem Sinne dient die prozessuale Verwirkung auch dem öffentlichen Interesse an der Wahrung des Rechtsfriedens.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. August 2000 - 4 A 11.99 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 2015 – 20 D 16/14.AK –, juris.

Entgegen der Ansicht der Beigeladenen ist jedoch keine prozessuale Verwirkung eingetreten. Das Klagerecht folgt hier unmittelbar aus der an die Kläger adressierten Versagungsentscheidung vom 8. November 2012. Zur eingewandten materiellen Verwirkung des Rechts der Kläger auf behördliches Einschreiten ist in der Begründetheit ausgeführt.

II. Die Klage ist zum überwiegenden Teil begründet.

Die Versagungsentscheidung der Bezirksregierung E. vom 8. Dezember 2012 ist größtenteils rechtswidrig und verletzt die Kläger insoweit in ihren Rechten. Den Klägern steht gegen den Beklagten ein Anspruch auf luftfahrtbehördliche Untersagung des Flugbetriebs mit Drehflüglern während der aus dem Tenor ersichtlichen Ruhezeiten zu, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Dieser Anspruch ergibt sich aus § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 Luftverkehrsgesetz – LuftVG – und/oder §§ 53, 47 Abs. 1 Nr. 2 und 3 Luftverkehrs-Zulassungsordnung – LuftVZO – i.V.m. § 2 Abs. 2 FluBetrEinschrVO 1976 und Ziffer II.3.3 der Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 (1.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten sind erfüllt (2.). Auf diesen Rechtsverstoß könne sich die Kläger auch berufen (3.). Das Entschließungs- und Auswahlermessen des Beklagten ist auf Null reduziert (4.). Der Anspruch ist auch nicht verwirkt (5.).

1. Rechtsgrundlage für den begehrten Anspruch auf luftfahrtbehördliches Einschreiten ist § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG und/oder §§ 53, 47 Abs. 1 Nr. 2 und 3 LuftVZO i.V.m. § 2 Abs. 2 der FluBetrEinschrVO 1976 und Ziffer II.3.3 der Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980.

Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG können die Luftverkehrsbehörden – die u. a. zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt zuständig sind (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG) – in Ausübung der Luftaufsicht Verfügungen erlassen. Zwar ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Vorschrift, dass es sich bei ihr primär um eine Befugnisnorm für die für die Ausübung der Luftaufsicht zuständigen Behörden handelt; der Bürger kann aus § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG, der die Luftfahrtbehörden in Ausübung der Luftaufsicht zum Erlass von Verfügungen ermächtigt, aber dann einen Anspruch auf Einschreiten gegen ungenehmigten Flugbetrieb herleiten, wenn hierdurch materielle Rechtspositionen Dritter – sei es in Gestalt drittschützender Vorschriften oder sonstiger geschützter Belange des Dritten – erheblich verletzt  werden. Das Fehlen der erforderlichen Genehmigung reicht für sich genommen nicht aus.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1989 – 4 C 21/88 –, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 24. September 2003 – 14 CS 03.2041 –, juris; OVG Hamburg, Urteil vom 20. Januar 1997 – Bf III 54/95 P –; Beschluss vom 16. Juni 1995 – Bs II 256/95 –, juris; VG Mainz, Urteil vom 28. August 2001 – 3 K 945/00.MZ –, juris; Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juni 2013, § 6 LuftVG Rn. 654.

Nach § 47 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 LuftVZO ist die zuständige Genehmigungsbehörde – hier: die Bezirksregierung E. –

vgl. § 39 Abs. 1 LuftVZO, § 2 der Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt vom 7. August 2007 (GV. NRW. S. 316) – Zuständigkeitsverordnung Luftfahrt – LuftfahrtZustVO

berechtigt, zu überprüfen, ob die der luftrechtlichen Genehmigung beigefügten Auflagen eingehalten und der Flughafenbetrieb ordnungsgemäß durchgeführt werden; dies gilt über § 53 LuftVZO für Landeplätze entsprechend. Bei einem Verstoß gegen die Auflagen kann sie die Genehmigung widerrufen (§ 48 Abs. 1 Satz 3 LuftVZO), was die Möglichkeit einschließt, Anordnungen zu ihrer Durchsetzung zu erlassen.

Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 16. Juni 1995 – Bs II 256/95 –, juris. Zur Abgrenzung von luftaufsichts- und genehmigungsbehördlicher Tätigkeit vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juni 2013, § 29 LuftVG Rn. 17, Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Stand: August 2015, § 6 LuftVG Rn. 46; § 47 LuftVZO Rn. 3 f. - Vgl. zur Qualifizierung von Betriebsregelungen als Auflagen Bay.VGH, Urteil vom 18. April 2000 – 20 A 99.40019, 20 A 99.40020, 20 A 99.40021 –, juris Rn. 33.

Der Klageantrag zu 1. wendet sich indes nicht gegen die (Betriebs-)genehmigung und die Betriebsbeschränkungen, wie sie sich aus Ziffer II. der Genehmigung ergeben. Vielmehr knüpft der Antrag hieran an und geht davon aus, dass sich die beanstandeten Flüge nicht mehr in dem Rahmen der Genehmigung und deren aufgrund von § 2 Abs. 2 FluBetrEinschrVO 1976 erlassenen Betriebsumfangsbeschränkungen aus Ziffer II.3.3 halten.

2. Die Voraussetzungen, unter denen die Bezirksregierung E. in Wahrnehmung ihrer Aufsichtsbefugnisse einschreiten kann, um Verletzungen der Betriebsgenehmigung durch den Flugbetrieb der Beigeladenen zu unterbinden, sind erfüllt. Soweit der derzeitige Hubschrauberbetrieb auf dem Flugplatz F.     /N.       zu den sich aus Ziffer II.3.3 der Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 ergebenden Ruhezeiten stattfindet, verstößt er gegen die Betriebsgenehmigung in einer Weise, die die Bezirksregierung zu aufsichtsbehördlichen Einschreiten verpflichtet.

Insoweit ist der derzeitige Flugbetrieb, wie er sich anhand der Mitteilung der Beigeladenen vom 20. August 2015 bezüglich der zurückliegenden Jahre 2013 und 2014 sowie nach dem Eindruck in der mündlichen Verhandlung gegenwärtig darstellt, von der Verkehrslandeplatzgenehmigung, die eine Betriebsumfangsbeschränkung (auch) bezüglich des Hubschrauberbetriebes enthält (a) und deren – bezüglich des Hauptantrages vorauszusetzende und damit inzidenter zu überprüfende – Wirksamkeit gegeben ist (b), nicht vollständig gedeckt (c).

a) Die zeitlichen Einschränkungen des Flugbetriebs am Verkehrslandeplatz F.     /N.       erstrecken sich auch auf Drehflügler. Diese Betriebszeitbeschränkungen folgen jedoch nicht unmittelbar aus einer der genannten Lärmschutzverordnungen (aa). Sie ergeben sich vielmehr aus § 2 Abs. 2 FluBetrEinschrVO 1976 und Ziffer II.3.3 der Landeplatzgenehmigung (bb).

aa) Eine unmittelbare Anwendbarkeit der Lärmschutzverordnungen von 1976 oder 1999 auf Drehflügler ist nach ihrem eindeutigen Wortlaut und ihrer Entstehungsgeschichte ausgeschlossen. Die Verordnungen betreffen nur Leichtflugzeuge und Motorsegler (§ 1 FluBetrEinschrVO 1976) bzw. propellergetriebene Flugzeuge und Motorsegler (§ 1 LLVO 1999). Drehflügler werden von beiden Verordnungen nicht erfasst. Eine Verordnungserweiterung bleibt nach dem Willen des Verordnungsgebers einer Bewertung im Rahmen eines Forschungsprojektes für eine Definition eines erhöhten Schallschutzes vorbehalten (BR-Drs. 810/98, S. 10). Diese steht nach wie vor aus. Die von der für den Flugplatz F.     /N.       zuständigen Fluglärmkommission vom 21. November 2012 beschlossene Bitte der Landesregierung um Prüfung einer Initiative auf Bundesebene (Bl. 20 d. Beiakte 1) hat, soweit ersichtlich, bislang nicht zu einer entsprechenden Novellierung der LLVO 1999 geführt. Auf das Außerkrafttreten der Verordnung von 1976 zum 5. Januar 1999 (vgl. § 7 Abs. 2 LLVO 1999) kommt es daher insoweit nicht an.

bb) Die auf der Grundlage von § 2 Abs. 2 FluBetrEinschrVO erlassene Verschärfungs-entscheidung in Ziffer II.3.3 der Genehmigung

-          vom Vorliegen einer Verschärfungsentscheidung geht auch der Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 (S. 115) aus -

sieht vor, dass der Verkehrslandeplatz F.     -N.       - unabhängig von der Zahl seiner Flugbewegungen - der Verordnung über die zeitliche Einschränkung des Flugbetriebes mit Leichtflugzeugen und Motorseglern an Landeplätzen vom 16. August 1976 (BGBl. I S. 2216) unterliegt (Satz 1). Darüber hinaus werden „auch der nichtgewerbliche Flugbetrieb mit Luftfahrzeugen zwischen 2000 kg und 5700 kg Höchstgewicht sowie der gewerbliche Flugbetrieb mit Luftfahrzeugen bis zu 5700 kg Höchstgewicht, ausgenommen Flüge zur gewerblichen Personenbeförderung an Sonn- und Feiertagen, in die Vorschriften der o.g. Verordnung einbezogen“ (Satz 2).

Ziffer II.3.3 enthält, wovon auch die Kläger und die Beigeladene offenbar übereinstimmend ausgehen (vgl. Bl. 11, 157 d. Gerichtsakte), eine statische Verweisung auf die Verordnung von 1976. Eine dynamische Verweisung auch auf spätere Novellierungen ist vorliegend abzulehnen. Da die Genehmigung selbst an anderen Stellen (etwa unter Ziffer IV.4 a.E., IV.11) auf die dort jeweils in Bezug genommenen Regelwerke – dynamisch – „in der jeweils gültigen Fassung“ verweist, scheidet eine solche Auslegung bezüglich Ziffer II.3.3 im Umkehrschluss aus. Anderweitige Anhaltpunkte für eine dynamische Verweisung auf etwaige Nachfolgeregelungen wie etwa die LLVO 1999 sind, worauf die Beigeladene zu Recht hinweist, Ziffer II.3.3 auch im Übrigen nicht zu entnehmen. Das Außerkrafttreten der FluBetrEinschrVO 1976 zum 5. Januar 1999 (vgl. § 7 Abs. 2 LLVO 1999) ist daher auch in diesem Zusammenhang unschädlich.

Die Ausdehnung der in § 1 FluBetrEinschrVO 1976 vorgesehenen zeitlichen Beschränkungen (auch) auf Drehflügler ergibt sich vorliegend aus Satz 2. Von dem dort verwendeten Begriff der „Luftfahrzeuge“ sind Drehflügler mit umfasst. Für eine solche Auslegung, die bereits nach dem weit gefassten Wortlaut „Luftfahrzeuge“ und der Drehflügler einschließenden Legaldefinition in § 1 Abs. 2 LuftVG naheliegt, sprechen zusätzlich systematische Erwägungen. Ziffer II.1. der Genehmigung sieht einen – gegenüber § 1 Abs. 2 LuftVG reduzierten – Katalog der am Flugplatz F.     /N.       zulässigen Arten von Luftfahrzeugen vor. Dazu zählen ausdrücklich auch Drehflügler mit einer bestimmten Tragfähigkeitsklasse (LCN 25 – „load classification number“). Soweit die Genehmigung in nachfolgenden Bestimmungen mehrfach und uneingeschränkt Regelungen für „Luftfahrzeuge“ aufstellt (vgl. Ziff. II.3.2 und II.3.3), ist nicht erkennbar, dass damit eine Reduzierung des Kreises der nach Ziffer II.1 zugelassenen Luftfahrzeugarten beabsichtigt gewesen sein könnte. Vor diesem Hintergrund ist die Sichtweise der Beigeladenen, Satz 2 sei im Zusammenhang mit Satz 1 zu lesen und enthalte gegenüber den von Satz 1 und § 1 der FluBetrEinschrVO 1976 erfassten Luftfahrzeugen (Leichtflugzeuge/Motorsegler) Verschärfungen lediglich bezüglich des gewerblichen Flugbetriebs und der Gewichtsklassen, nicht aber bezüglich der Art der Luftfahrzeuge, im Ergebnis nicht überzeugend. Hätte der Regierungspräsident E. tatsächlich eine Ausweitung der Ruhezeiten nur bezüglich des gewerblichen Flugbetriebs und der Gewichtsklassen, nicht hingegen bezüglich der Art der Luftfahrzeuge beabsichtigt, hätte er eine entsprechende Beschränkung seiner Verschärfungsentscheidung – wie etwa das Ministerium, das in Ziffer II.2.4 der Flughafengenehmigung vom 2. April 1980 eine Ausweitung zeitlicher Ruhezeiten aus der FluBetrEInschrVO 1976 explizit nur für einen bestimmten Luftfahrzeugtyp (Flugzeuge) vorgesehen hat – hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen müssen. Dass auch dem Regierungspräsidenten die grundsätzliche Notwendigkeit einer luftfahrzeugspezifischen Differenzierung, soweit er diese für erforderlich hielt, bewusst war, folgt nicht zuletzt aus Ziffer IV.1 der Landeplatzgenehmigung, die eine Spezialregelung für Drehflügler enthält. Eine versehentliche sprachliche Ungenauigkeit von Ziffer II.3.3 der Betriebsumfangsregelung liegt vor diesem Hintergrund insgesamt fern; sie ginge nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen gleichwohl zu Lasten des Verwenders.  Die Kammer kommt daher zu dem Schluss, dass Ziffer II.3.3 jedenfalls die in Ziffer II.1 genannten Arten von Luftfahrzeugen und damit auch Drehflügler umfasst.

b) Ziffer II.3.3 der Landeplatzgenehmigung ist wirksam. Diesbezügliche Bedenken bestehen weder isoliert bezüglich der Verschärfungsentscheidung in Ziffer II.3.3 Satz 2 der Genehmigung (aa) noch unter dem Aspekt der vollständigen Gegenstandslosigkeit der Genehmigung (bb).

aa) Zweifel an der Wirksamkeit von Ziffer II.3.3 Satz 2, welche die Regelungen in § 1 FluBetrEinschrVO 1976 sowohl bezüglich der Art der Luftfahrzeuge als auch deren Größe sowie der Art des Flugbetriebs (auch gewerblich) verschärft, bestehen vorliegend nicht. Sie ergeben sich insbesondere nicht wegen einer tatbestandlichen Unschärfe ihrer Ermächtigungsgrundlage unter dem Aspekt der Nichtigkeit nach § 44 VwVfG NRW. Gemäß § 2 Abs. 2 der VO 1976 können die zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder im Rahmen der ihnen zustehenden Befugnisse zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm, insbesondere im Hinblick auf die Besiedlung in der Umgebung des Landeplatzes, weitere Landeplätze den Einschränkungen entsprechend § 1 unterwerfen oder die Einschränkungen entsprechend § 1 am einzelnen Landeplatz verschärfen.

Die Sondertatbestände von § 44 Abs. 2 und Abs. 3 VwVfG NRW sind nicht einschlägig. Auch die Voraussetzungen von § 44 Abs. 1 VwVfG NRW liegen nicht vor. Nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt sich die Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts als eine besondere Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass ein Akt staatlicher Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trägt. Der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler muss diesen schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 11 B 26.00 –, juris; Urteil  vom 17. Oktober 1997 - 8 C 1.96 -, juris m.w.N.

Hiervon ausgehend liegen durchgreifende Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der Regelung in Ziffer II.3.3 nicht vor. Dass diese Bestimmung ihrerseits wegen Unbestimmtheit oder wegen der zu weitgehenden Reichweite der Delegationsbefugnis nichtig sein könnte, drängt sich vorliegend nicht auf. Der mit ihr offenbar verfolgte Zwecke einer flexiblen Handhabung ist legitim. Im Übrigen dürfte sich eine hinreichende Bestimmtheit der Vorschrift selbst entnehmen lassen. Sie lässt eine Verschärfung der Einschränkungen durch die zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder nur „im Rahmen der ihnen zustehenden Befugnisse“, „zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm“ und „entsprechend § 1“ zu. Insbesondere durch die Bezugnahme auf das Handeln im Rahmen behördlicher Befugnisse ist klargestellt, dass eine Verschärfung nur im Einklang mit höherrangigem (Gesetzes)Recht erfolgen darf. Hieraus dürfte sich noch hinreichend deutlich ergeben, dass eine Verschärfung stets die Beschränkungen des § 6 Abs. 2 LuftVG und § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG („Gefahr für die öffentliche Sicherheit“) zu beachten hat (vgl. auch BR-Drs. 624/92). Was im Einzelnen unter „Einschränkungen entsprechend § 1“ zu verstehen ist, bleibt zwar auslegungsbedürftig. Insbesondere ist fraglich, ob die zuständige Behörde lediglich die in § 1 vorgesehenen zeitlichen Einschränkungen ausdehnen darf oder ob sie noch weitergehende Einschränkungen etwa bzgl. der Art oder der Größe bzw. des Gewichts sowie des Zwecks (gewerblich) der eingesetzten Luftfahrzeuge festsetzen kann. Diese Rechtsfrage lässt sich jedoch für die FluBetrEinschrVO 1976 – wie auch die hinreichende Bestimmtheit im Übrigen – nicht mit der für die Nichtigkeit nötigen Offensichtlichkeit verneinen. Dessen ungeachtet führt selbst das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für den Verwaltungsakt für sich genommen nicht zu dessen Nichtigkeit. Dies gilt selbst dann, wenn der Verwaltungsakt auf einer Rechtsnorm beruht, deren Nichtigkeit später festgestellt wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1964 – VI C 59.63 –, juris; Fehling/Kastner, VerwR, § 44 VwVfG Rn. 12 m.w.N.

bb) Die Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980, die der Beigeladenen ordnungsgemäß bekannt gegeben wurde, ist auch nicht aus anderen Gründen insgesamt unwirksam.

(1) Sie ist entgegen der Ansicht der Kläger zunächst nicht wegen unterbliebener Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG – Abs. 2 und 3 sind insoweit nicht einschlägig – nichtig. Denn das Luftverkehrsgesetz sieht für das Genehmigungsverfahren nach § 6 eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht ausdrücklich vor. Insbesondere § 10 LuftVG findet grundsätzlich keine Anwendung. Zwar besteht im Rahmen des isolierten Genehmigungsverfahrens, eine Beteiligungspflicht privater Dritter, da die Genehmigungsentscheidung als planerische Entscheidung rechtsgestalterische Wirkung für sie hat. Die Beteiligungspflicht folgt indes unmittelbar aus dem Anhörungsrecht des § 28 Abs. 1 VwVfG NRW, dessen Verletzung grundsätzlich gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW heilbar ist und keine Nichtigkeitsfolge auslöst.

Vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: Juni 2013, § 6 LuftVG Rn. 470, Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Stand: August 2015, § 6 LuftVG Rn. 62, 68.

Dass eine unterbliebene Öffentlichkeitsbeteiligung im vorliegenden Fall gleichwohl ausnahmsweise besonders schwerwiegende Folgen nach sich gezogen hätte, zeigen die Kläger nicht auf. Hierfür besteht auch sonst kein Anhalt. Damit scheidet die Annahme eines besonders schweren und offenkundigen Verfahrensmangels aus. Ob und inwieweit eine Heilung auch tatsächlich im Rahmen des Flughafen- bzw. Planfeststellungsverfahrens eingetreten sein könnte, welches die Beteiligung u.a. der von Fluglärm betroffenen Privatpersonen und die Prüfung der von ihnen erhobenen Einwände einschloss und jedenfalls zum Teil auch den Landeplatzbetrieb betreffende Einwendungen zum Gegenstand hatte (z.B. zur Platzrundenführung, Schulflugübungen, vorhandene Lärmbelastung, vgl. S. 27 f. des Planfeststellungsbeschlusses vom 3. Dezember 1991, Bl. 79 f. d. Beiakte 6), mag daher hier auf sich beruhen.

(2) Die Genehmigung hat sich auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG NRW erledigt. Die hier allein näher in Betracht zu ziehenden Tatbestandsvariante der Erledigung „auf andere Weise“ ist nicht erfüllt. Auf andere Weise erledigt ist ein Verwaltungsakt, der seine regelnde Wirkung verliert. Da das Gesetz den Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts bei den übrigen in § 43 Abs. 2 VwVfG NRW genannten Varianten entweder - wie in den Fällen der Rücknahme, des Widerrufs oder der anderweitigen Aufhebung - an ein formalisiertes Handeln der Behörde oder - wie im Fall des Zeitablaufs - an einen eindeutig bestimmbaren Tatbestand knüpft, ist die Annahme einer Erledigung „auf andere Weise“ im Sinne der letzten Variante der Vorschrift nur in eng begrenzten Ausnahmefällen gerechtfertigt.

BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 -, juris.

Als Fallgruppen für die Erledigung auf andere Weise sind insbesondere anerkannt der Wegfall des Regelungsobjekts, die inhaltliche Überholung der Regelung durch eine neue Sachentscheidung, der einseitige Verzicht und die Änderung der Sach- oder Rechtslage, wenn diese den Verwaltungsakt ausnahmsweise gegenstandslos werden lässt.

BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Juli 2014 - 8 S 1071/13 –, juris.

Ein solcher Fall der Gegenstandslosigkeit wegen späterer Änderung der Sach- oder Rechtslage liegt nicht vor. Insbesondere ist die Verkehrslandeplatzgenehmigung nicht aufgrund der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses mit Bescheid vom 3. Dezember 1998 erloschen. Hierfür gibt die Landeplatzgenehmigung nichts her. Ziffer III. der Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 sieht ausdrücklich vor, dass die Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes F.     /N.       so lange und soweit gilt, als von der am 2. Februar 1977 von der Flughafen-GmbH F.     /N.       beantragten – mit Bescheid vom 2. April 1980 auch erteilten – Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann. Die Voraussetzungen dieser Nebenbestimmung, die von der Beigeladenen zu Recht als auflösende Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW eingeordnet wird, sind nicht erfüllt. Von der Flughafengenehmigung konnte jedoch zu keiner Zeit „Gebrauch gemacht“ werden, da der hierzu gemäß § 8 Abs. 1 LuftVG erforderliche Planfeststellungsbeschluss vom 3. Dezember 1991 zu keiner Zeit vollziehbar war.

Ziffer III. kann auch nicht dahingehend verstanden werden, dass eine dauerhafte Nichtausnutzbarkeit der Flughafengenehmigung ein Erlöschen der Landeplatzgenehmigung nach sich ziehen sollte. Dabei mag offen bleiben, ob man infolge der wirksamen – wenngleich auch nicht bestandskräftigen – Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die Gegenstandslosigkeit auch der Flughafengenehmigung vom 2. April 1980 in Erwägung zieht. Denn letztere schlägt jedenfalls nicht auf die Landeplatzgenehmigung durch. Deren Ziffer III. erfasst vielmehr auch den Fall, dass das zukünftige ungewisse Ereignis – die Ausnutzbarkeit der Flughafengenehmigung – dauerhaft nicht eintritt. Zwar trifft es zu, dass der Landeplatzgenehmigung ursprünglich nur eine Überbrückungsfunktion zukommen sollte.

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1999 – 20 D 10/99.AK -, juris Rn. 31, S. 17 des Planfeststellungsbeschlusses vom 3. Dezember 1991.

Aus dem möglichen Fortfall des Planfeststellungsbeschlusses und ggf. auch der Flughafengenehmigung kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, die Luftverkehrsbehörden hätten für diesen Fall auch das Projekt des Verkehrslandeplatzes endgültig aufgegeben. Ein dahingehender Wille liegt einerseits schon im Hinblick auf die komplizierte Genehmigungslage sowie andererseits die teilweise bis 2034 an Teilbereichen des Flugplatzgeländes bestehenden Erbbaurechte bestimmter Flugplatznutzer fern. Im Übrigen sind auch nach der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses mit Bescheid vom 3. Dezember 1998 noch zahlreiche Nutzungskonzepte für einen Flugbetrieb auf der Grundlage der Landeplatzgenehmigung entwickelt worden, die ihrerseits Gegenstand gerichtlicher Rechtsstreitigkeiten waren. Von einer fortbestehenden Gültigkeit bzw. Anwendbarkeit der Verkehrslande-platzgenehmigung vom 2. April 1980 gehen im Übrigen auch das Landgericht Duisburg in seinem Urteil vom 26. September 1996 – 8 O 150/96 –, S. 7 (Bl. 283 d. Beiakte 5) und bislang auch das OVG NRW (Beschlüsse vom 14. August 2003 – 20 B 921/02.AK – und vom 27. Juli 2006 – 20 B 327/06 –) aus. Soweit der erkennende Spruchkörper in seiner Entscheidung vom 25. Februar 2010 – 6 K 2481/08 – auf Seite 9 f. des Umdrucks eine abweichende Auffassung angedeutet hat, hält die Kammer hieran in ihrer heutigen Besetzung nicht mehr fest.

c) Der auf dem Verkehrslandeplatz F.     /N.       stattfindende Hubschrauberbetrieb ist von der Landeplatzgenehmigung nicht vollständig gedeckt. Aus den von der Beigeladenen vorgelegten Statistiken über Helikopterflugbewegungen am Flugplatz F.     /N.       (F3.    ), deren Aktualität die Kammer annimmt, gehen nicht unerhebliche Verstöße gegen die sich aus Ziffer II.3.3 i.V.m § 1 Abs. 1 der FluBetrEinschVO 1976 ergebenden Ruhezeiten aus. Nach § 1 Abs. 1 FluBetrEinschVO 1976 wird der nichtgewerbliche zivile Flugbetrieb mit Flugzeugen bis 2000 kg Höchstgewicht (Leichtflugzeuge) und Motorseglern an Landeplätzen, an denen Bewegungen (Starts, Landungen) von motorgetriebenen Luftfahrzeugen von 20.000 und mehr […] stattfinden, wie folgt zeitlich eingeschränkt: Werktags vor 7:00 Uhr, zwischen 13:00 und 15:00 Uhr und nach Sonnenuntergang, sowie sonn- und feiertags vor 9:00 Uhr und nach 13:00 Uhr mitteleuropäischer Zeit, sind 1. Platzrundenflüge, 2. Schulflüge, mit Ausnahme von Überlandschulflügen und anderen Schulflügen, die über die Umgebung des Landeplatzes hinausgehen und länger als eine Stunde dauern, 3. Rund- und Besichtigungsflüge gegen Entgelt, 4. erlaubnispflichtige Reklameflüge und 5. Flugzeugschleppstarts mit Ausnahme von Starts zu Überführungs- und Hochleistungsflügen etc. unzulässig.

Im Jahr 2013 fanden in der Zeit von Montag bis Samstag zwischen 13:00 und 15:00 Uhr insgesamt 95 Rundflüge, 399 Schulflüge und 305 sonstige Hubschrauberflüge statt. Für 2014 wurden für diese Zeiträume 191 Rundflüge, 137 Schulflüge und 317 andere Flüge benannt (Bl. 168 f. d. Gerichtsakte). Schulflüge sind nach Ziffer II.3.3 i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2 der FluBetrEinschrVO 1976 werktags in der Zeit von 13 bis 15 Uhr grundsätzlich verboten. Dass es sich hierbei ausnahmslos um von der Vorschrift ausgenommene (Überland-)Schulflüge gehandelt haben könnte, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Von dem Verbot erfasst sind ferner entgeltliche Rund- und Besichtigungsflüge, wie sie etwa von der Fa. B.    GmbH angeboten werden (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 3 FluBetrEinschrVO 1976). Soweit mit den sonstigen Flügen andere Zwecke verfolgt wurden, geht die Kammer davon aus, dass es sich zu einem nicht unerheblichen Teil um Platzrundenflüge handelte, die laut § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung zu den genannten Ruhezeiten ebenfalls unzulässig sind. Sollten Platzrundenflüge gleichwohl und entgegen der gemäß § 21a LuftVO angeordneten Aufhebung der Platzrundenführung für Hubschrauber am Flugplatz F.     /N.       vom 7. August 2014 (NfL I-185/99, 1-137-14) in den geschützten Zeiträumen fortgesetzt werden, so wären diese Flugbewegungen nunmehr – erst recht – unzulässig. Soweit die Beigeladene ferner für Sonn- und Feiertage Rund-, Schul- und sonstige Flugbewegungen lediglich für den Zeitraum nach 13:00 Uhr auflistet, bleibt unklar, ob und inwieweit an diesen Tagen Helikopterflüge auch vor 9:00 Uhr stattfinden. Auch diese Zeiträume sind von § 1 FluBetrEinschrVO 1976 grundsätzlich geschützt. Zu beachten ist in dem Zusammenhang jedoch, dass ein Anspruch der Kläger auf Einhaltung der vorstehend genannten Ruhezeiten an Sonn- und Feiertagen nach Ziffer II.3.3 der Landeplatzgenehmigung seinerseits nur eingeschränkt besteht. Denn der Flugbetrieb zur gewerblichen Personenbeförderung an Sonn- und Feiertagen ist von Satz 2 der Landeplatzgenehmigung – möglicherweise mit Blick auf einen bei Genehmigungserlass beabsichtigten Kompromiss zwischen Lärmschutzinteressen der Anwohner einerseits und wirtschaftlichen Interessen der Flugplatzunternehmer andererseits (vgl. hierzu S. 26 der parallel erlassenen Flughafengenehmigung) – ausdrücklich zulässig. Die Prüfung, ob ein Flug zu gewerblichen Zwecken, insbesondere mit Gewinnerzielungsabsicht, stattfindet, ist eine im Einzelnen aufsichtsbehördlich – gegebenenfalls unter Heranziehung bzw. Mitwirkung der Beigeladenen (vgl. § 47 Abs. 2 LuftVZO) – im Einzelfall aufzuklärende Tatfrage.

3. Die dargestellten Verstöße gegen die Ruhezeiten verletzen die Kläger auch in ihren Rechten. Der Zweck des § 2 Abs. 2 FluBetrEinschrVO und seiner Konkretisierung durch Ziffer II.3.3 der Landeplatzgenehmigung bestand ausdrücklich gerade darin, die Wohnbevölkerung, insbesondere im Hinblick auf die Besiedelung in der Umgebung des Landeplatzes vor Fluglärm zu schützen.

Vgl. zur Konkretisierung drittschützender Normen durch Verwaltungsakt BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 – 7 C 65/82 –, juris; BGH, Urteile vom 26. Februar 1993 – V ZR 74/92–, und vom 27. September 1996 – V ZR 335/95 –, jeweils juris; Nds. OVG, Urteil vom 17. September 2015 –1 LB 128/13 –, juris; Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 12 BImschG Rn. 270 ff.

Dass sich die Grundstücke der Kläger außerhalb des Einwirkungsbereichs des Landeplatzes befinden würden, in dem eine tatsächliche Betroffenheit von Fluglärm ausgeschlossen wäre, tragen das beklagte Land und die Beigeladene nicht vor. Derartige Anhaltspunkte sind schon mit Blick auf die vergleichsweise geringe Entfernung der Grundstücke vom Beginn der Start- und Landebahn (ca. 700 bzw. 1.900 Meter), aber auch im Hinblick auf die Darlegungen der Kläger zu ihrer Lärmbetroffenheit, die von der Beigeladenen und dem beklagten Land nicht generell, sondern allenfalls bezüglich des Maßes bestritten werden, selbst in Anbetracht der im August 2014 auf Grund von § 21a LuftVO angeordneten Befreiung der Hubschrauber von der Platzrundenführung und der Einrichtung separater An- und Abflugstrecken (Hotel 1 bis 3) nicht ersichtlich.

4. Das Ermessen des Beklagten ist, soweit der Verstoß gegen die Lärmschutzregelung reicht, auf Null reduziert. Begründet die Nebenbestimmung – wie hier – für einen Dritten eine subjektive Rechtsposition, hat er Anspruch darauf, dass die Behörde ermessensfehlerfrei über Maßnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung dieser Nebenbestimmung entscheidet. Ist das Ermessen im Einzelfall auf Null reduziert, kommt auch ein Anspruch auf unmittelbares Einschreiten der Behörde zur Durchsetzung der Bestimmung in Betracht.

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. März 2011 – 8 A 11215/10 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 36 Rn. 72.

Im Rahmen des fehlerfreien Ermessensgebrauchs ist zu unterscheiden zwischen den Fragen, ob überhaupt eingeschritten werden soll (Entschließungsermessen) und wann und wie eingeschritten werden soll (Auswahlermessen).

a) Das Entschließungsermessen des Beklagten ist auf Null reduziert. Die Beigeladene verstößt fortgesetzt gegen eine Betriebsregelung, die auch zugunsten der Flugplatzanwohner erlassen wurde. So lange die Verkehrslandeplatzgenehmigung Wirkung entfaltet, also weder geändert noch durch einen anderen Bescheid ersetzt worden ist, hat die Behörde auf ihren Vollzug zu achten. Ein gänzliches Untätigbleiben würde dem Anspruch der Kläger auf Einhaltung der in Ziffer II.3.3 vorgegebenen Ruhezeiten widersprechen. Es kommt dabei nicht darauf an, ob bestimmte Lärmwerte und/oder eine bestimmte Anzahl tagesdurchschnittlicher Flugbewegungen in unzumutbarer Weise überschritten werden und daraus möglicherweise Grundrechtsverletzungen (Art. 2 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1 GG) resultieren. Dieser Ansatzpunkt, auf die tatsächliche Lärmbelastung abzustellen, wäre nur dann richtig, wenn der Flugbetrieb überhaupt nicht behördlich geregelt wäre oder wenn Ziffer II.3.3 der Genehmigung nichtig wäre. Indes liegt hier mit der Landeplatzgenehmigung ein wirksamer Bescheid vor, der für die Behörde bindend ist und schon aus rechtsstaatlichen Gründen bis zu einer etwaigen Änderung nicht grundlos generell außer Vollzug gesetzt werden darf.

Vgl. Bay.VGH, Urteil vom 18. April 2000 – 20 A 99.40019, 20 A 99.40020, – 20 A 99.40021 –; BGH, Urteile vom 26. Februar 1993 – V ZR 74/92–, und vom 27. September 1996 – V ZR 335/95 –, jeweils juris.

Ob und inwieweit die Kläger daher tatsächlich noch Lärmbelästigungen ausgesetzt sind, die – wie sie zuletzt mit Schriftsatz vom 19. Oktober 2015 vortragen – das Maß des Zumutbaren überschreiten könnten, kann daher hier auf sich beruhen. Auch die Frage nach der Anzahl der Flugbewegungen während der Ruhezeiten und der Sichtmindesthöhe nach § 6 Abs. 1 LuftVO stellt sich vorliegend nicht.

b) Das Auswahlermessen ist ebenfalls auf Null reduziert. Für eine entsprechende Verdichtung des Auswahlermessens sprechen nicht nur die bereits langjährige Dauer der genehmigungswidrigen Betriebspraxis, sondern auch die absolute Wirkung der in Ziffer II.3.3 vorgesehenen Ruhezeitenerstreckung auf Hubschrauber. Weniger eingriffsintensive Handlungsalternativen, die grundsätzlich in Betracht zu ziehen sein könnten, wie z.B. die Prüfung einer Vollstreckung nach VwVG NRW,

vgl. auch VG Köln, Urteil vom 25. Februar 2010 – 1 K 3256/08 –,

eines Teilwiderrufs oder einer Änderungsgenehmigung auf der Grundlage von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG drängen sich hier nicht auf. Atypische Umstände, die die Nichteinhaltung ausnahmsweise in milderem Licht erscheinen lassen könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere wird die Beigeladene durch die Einhaltung der Genehmigung nicht unzumutbar belastet. Ein Hinwirken auf die Einhaltung der Ruhezeiten durch die Flugplatznutzern dürfte ihr nicht zuletzt mit Blick auf die aktenkundige freiwillige Selbstverpflichtung der Fa. B.    GmbH vom 4. Dezember 2012 (Bl. 24 d. Beiakte 1) ohne weiteres zumutbar sein. Umgekehrt wird eine positive Lärmentwicklung von den Klägern, wenngleich in begrenztem Umfang, zwar grundsätzlich zugestanden. Ihre Grundstücke liegen jedoch nach wie vor unstreitig im Einwirkungsbereich des Hubschrauberbetriebs. Auf das Erreichen oder Überschreiten der Zumutbarkeitsschwelle kommt es bei dem absoluten Flugverbot der entscheidenden Regelung (II.3.3) – wie dargelegt – nicht an.

5. Schließlich haben die Kläger ihre Abwehrrechte nicht verwirkt. Für die Verwirkung des materiellen Rechts kommt es darauf an, ob der Berechtigte während eines längeren Zeitraums ein ihm zustehendes Recht nicht geltend macht, obwohl er hierfür Anlass hat, und ob ein solches Verhalten geeignet ist, bei dem Verpflichteten den Eindruck zu erwecken, der Berechtigte werde sein Recht nicht (mehr) ausüben. Die Verwirkung eines Rechtes setzt außer der Untätigkeit des Berechtigten während eines längeren Zeitraumes ferner voraus, dass besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Das Verhalten des Berechtigten muss beim Verpflichteten also nicht nur die Vorstellung begründet haben, dass das Recht nicht mehr geltend gemacht werde, der Verpflichtete muss sich hierauf auch tatsächlich eingerichtet haben. Demnach tritt ein Rechtsverlust durch Verwirkung nur dann ein, wenn die verzögerte Geltendmachung des Rechts ursächlich für bestimmte Dispositionen des Verpflichteten ist und gerade im Hinblick auf das durch Untätigkeit des Berechtigten geschaffene und betätigte Vertrauen des Verpflichteten die verspätete Geltendmachung des Rechts treuwidrig erscheint.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 – 4 C 4/89 –, juris; OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 2015 – 20 D 16/14.AK –, juris Rn. 57.

Ist der Verpflichtete aber nicht durch die - längere Zeit andauernde - Untätigkeit des Berechtigten und im Hinblick auf ein dadurch geschaffenes Vertrauen auf dessen Einverständnis zu seinen Maßnahmen veranlasst worden, sondern hat er unabhängig davon über eine erteilte Genehmigung hinausgehende Dispositionen getroffen, so kann auch eine längere Untätigkeit des Berechtigten nicht mehr zur Verwirkung seiner Ansprüche führen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 – 4 C 4/89 –, juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 7. März 1995 – 1 L 26/94 –, juris.

Von diesen Grundsätzen ausgehend liegt keine Verwirkung vor.

Gegen eine Verwirkung spricht bereits der Umstand, dass eine wesentliche Zunahme des Helikopterbetriebes am Flugplatz F.     /N.       erst seit 2011 oder 2012 zu verzeichnen ist. Die von der Beigeladenen vorgelegten Statistiken weisen für die Jahre 2012 bis 2014 durchschnittlich 4.938 Helikopterflüge aus (14.935 / 3).

Vgl. auch den Pressebericht vom 10. September 2013 („Die Zahl der Flüge hat sich tatsächlich in den vergangenen zwei Jahren spürbar erhöht, um über 100 Prozent auf jährlich etwa 4200 Flüge. Tendenz zunehmend“), abrufbar unter http://www.derwesten.de/staedte/n./zoff-um-hubschrauberfluege-id8397827.html.

Für das Jahr 2013 hat sich der Hubschrauberbetrieb mit 5.738 Flugbewegungen gegenüber dem Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2011 (rund 2.800) mehr als verdoppelt. Soweit sich den Klägern infolge dieser massiven Zunahme an Helikopterflügen, die auch zur Mittags- und Nachtzeit stattfanden, aufdrängen musste, dass hierin möglicherweise ein der Landeplatzgenehmigung widersprechender Flugbetrieb liegt, haben die Kläger dies jedenfalls zeitnah gerügt. Die Anzahl der Beschwerden, die bei der Beklagten bereits ab dem Jahr 2011 eingingen, hat sich im Jahr 2012 noch erhöht (vgl. Bl. 19 d. Beiakte 1). Den Antrag auf behördliches Einschreiten haben die Kläger im September 2012 und damit in hinreichender zeitlicher Nähe gestellt. Fehlt es am Zeitmoment, ist ein schutzwürdiges Vertrauen des Beklagten und der Beigeladenen auf den Fortbestand eines derart ausgedehnten Helikopterbetriebes nicht gerechtfertigt. Ob mit der Zunahme des Hubschrauberbetriebes zusätzlich eine wesentliche Änderung oder Erweiterung des Betriebs liegt, die eine Genehmigungsänderung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG erforderlich machen könnte, ist in diesem Zusammenhang unerheblich.

Doch selbst unter Zugrundelegung der Auffassung, die Kläger müssten sich ihre Untätigkeit jedenfalls bezüglich des vor 2012 entstandenen durchschnittlichen Helikopteraufkommens entgegen halten lassen – dieses lag für die Jahre 2000 bis 2011 bei 2.833 Flugbewegungen (34.720 / 12) –, folgt hieraus keine Verwirkung. Ungeachtet dessen, dass an einer Teilverwirkung nachbarlicher Abwehrrechte bereits grundsätzliche Bedenken bestehen,

vgl. insoweit verneinend: BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 1996 – 4 B 140/95 –, juris,

fehlt es insoweit an dem erforderlichen Umstandsmoment. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob mit Blick auf die seit Jahrzehnten rechtlich ungeklärte Genehmigungslage des Flugplatzes F.     /N.       überhaupt ein schutzwürdiges Vertrauen des Beklagten oder der Beigeladenen auf einen zeitlich unbeschränkten Hubschrauberbetrieb entstehen konnte. Zudem ist nicht ersichtlich, welche Dispositionen das beklagte Land oder die Beigeladene zur Einrichtung und Erweiterung des Helikopterbetriebes gerade im Hinblick auf die hier streitigen Ruhezeiten getroffen hätte. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Beigeladene und die Flugplatznutzer den Flugbetrieb mit Drehflüglern von der uneingeschränkten Nutzbarkeit des Flugplatzes (auch) zu den betreffenden Zeiträumen abhängig gemacht hätten. Doch selbst wenn man dies unterstellt, ist nicht erkennbar, inwiefern das beklagte Land oder die Beigeladene sich in einer Weise eingerichtet hätten, dass für sie eine begründete Klage mit nicht mehr zumutbaren Nachteilen verbunden wäre. Namentlich die freiwillige Selbstverpflichtung, mit der sich eine Fluganbieterin (Fa. B.    ) gegenüber der Beigeladenen zur Einhaltung vergleichbarer Ruhezeiten gebunden hat (vgl. etwa die Vereinbarung vom 4. Dezember 2012, Bl. 24 f. d. Beiakte 1), spricht eher gegen als für die Annahme, dass ein wirtschaftlicher Hubschrauberbetrieb grundsätzlich nicht auch unter Beachtung der hier streitigen Ruhezeiten möglich ist. Ungeachtet dessen ist nicht greifbar, inwiefern die Kläger durch ihre Untätigkeit bei der Beklagten und der Beigeladenen den Eindruck erweckt haben könnten, sie seien mit einer permanenten Verletzung geschützter Ruhezeiten einverstanden. Vielmehr gingen sowohl die Beigeladene als auch die Bezirksregierung E. stets davon aus, Hubschrauberlärm werde weder von den Lärmschutzverordnungen noch von der Genehmigung erfasst, so dass allenfalls freiwillige Selbstverpflichtungen der Hubschrauberunternehmen in Betracht zu ziehen seien (vgl. etwa das Protokoll der 35. Sitzung der Fluglärmkommission vom 21. November 2012, Bl. 18 f. d. Beiakte 1). Beruhte aber ein etwaiges Vertrauen der Beigeladenen in die Zulässigkeit des uneingeschränkten Helikopterbetriebs nicht auf einer Untätigkeit der Kläger, sondern lediglich auf einer zwar diskussionswürdigen, aber letztlich unzutreffenden Rechtsauffassung (s.o.), ist die erforderliche Kausalität von Untätigkeit und Vertrauenstatbestand nicht gegeben. Vor diesem Hintergrund ist eine abweichende Bewertung auch nicht mit Blick auf das von der Beigeladenen angeführte Urteil des OVG NRW vom 3. Juni 2015 – 20 D 16/14.AK –, juris Rn. 57 ff., geboten. Diese hatte unter anderem ein durch Flughafenänderungs-/Erweiterungsmaßnahmen betätigtes Vertrauen der Behörde auf eine gerichtlich mehrere Jahre zuvor festgestellte Planfeststellungsfiktion zum Gegenstand und betraf damit einen anderen, mit der vorliegenden Fallkonstellation nicht vergleichbaren Sachverhalt.

B. Der hilfsweise gestellte Klageantrag zu 2. hat keinen Erfolg. Über ihn ist nur zu entscheiden, soweit der Hauptantrag  abgewiesen wurde, also bezüglich der gewerblichen Personenbeförderungsflüge an Sonn- und Feiertagen. Insofern ist die Feststellungsklage aus vorstehenden Gründen jedenfalls unbegründet.

C. Der auf (Zwischen-)Feststellung des Erlöschens der Verkehrslandeplatzgenehmigung vom 2. April 1980 gerichtete Klageantrag zu 3., ist mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Er ist darüber hinaus aus den Gründen zu A. ebenfalls unbegründet.

D. Der weiterhin hilfsweise gestellte Klageantrag zu 4. ist ebenfalls unzulässig. Ein rechtlich schützenswertes Interesse an der zusätzlichen Feststellung, dass der Verkehrslandeplatz den Einschränkungen der FluBetrEinschrVO 1976, hilfsweise der LLVO 1999 unterliegt, ist in Anbetracht der vorstehenden Beantwortung dieser Vorfrage nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.