Verwaltungsgericht Düsseldorf, Versetzung eines Bundesbeamten

Gründe:

Der 1955 geborene Antragsteller gehörte seit 1972 der Bundesanstalt für Flugsicherung an und wurde nach Bestehen der Laufbahnprüfung für den mittleren nichttechnischen Flugsicherungsbetriebsdienst bei der Regionalstelle E. als Flugdatenbearbeiter eingesetzt. Mit Wirkung vom 6. September 1982 wurde ihm als Regierungshauptsekretär die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit verliehen. Auf seine Bewerbung hin wurde er 1983 zum Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Flugdatenbearbeitungsdienstes zugelassen. Nach Bestehen der Aufstiegsprüfung mit dem Abschluss Diplom-Verwaltungsbetriebswirt (FH) wurde er 1986 zum Regierungsinspektor ernannt und in der Folgezeit weiterhin bei der Regionalstelle E. als Flugdatenbearbeiter eingesetzt. 1987 wurde er zum Regierungsoberinspektor und 1992 zum Regierungsamtmann befördert.

Nach Auflösung der Bundesanstalt für Flugsicherung zum 1. Januar 1993 trat der Antragsteller in die Dienste der Beigeladenen über, die fortan die Aufgaben der Flugsicherung wahrnahm. Dort wurde der Antragsteller weiterhin im Bereich Flugdatenbearbeitung/Flugverkehrskontrolldienst der Regionalstelle E. eingesetzt. Zusätzlich war er auch als Flugberater tätig. Ausweislich des Mitarbeitergesprächs vom 9. November 2002 war der Antragsteller zuletzt auf dem Dienstposten eines Senior Flugberaters und Flugdatenbearbeiters im Flugverkehrskontrolldienst in der Außenstelle E. eingesetzt.

Im Jahr 2003 beabsichtigte die Beigeladene den Kläger im Zuge der Reorganisation der Flugberatung nach G. -S. in ein sog. Aeronautical Information Service-Center zu versetzen. Dort arbeitete der Antragsteller von September 2003 bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens vor der beschließenden Kammer (10 L 3063/03), in dem die Kammer durch Beschluss vom 14. Juli 2004 die aufschiebende Wirkung des seinerzeitigen Widerspruchs des Antragstellers gegen die Versetzungsverfügung anordnete. Fortan verrichtete der Antragsteller keine Dienstleistung mehr.

Seine Arbeit nahm er wieder im Jahr 2010 auf, als er an das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung abgeordnet wurde. Dem folgte von April 2011 bis Juli 2013 mit kurzzeitiger Unterbrechung eine Abordnung zum Luftfahrt-Bundesamt in der Außenstelle E. auf den Dienstposten eines Sachbearbeiters im Sachgebiet „Luftfrachtsicherheit“. Nach dieser Abordnung kehrte der Antragsteller am 1. August 2013 zu seiner Stammstelle in der Niederlassung der Beigeladenen in E. zurück, wo er bis zum 31. Juli 2014 von seiner Dienstleistungspflicht freigestellt war, weil ihm keine amtsangemessene Beschäftigung habe gewährt werden können.

Mit Anhörungsschreiben vom 18. Juni 2014 teilte die Beigeladene dem Antragsteller mit, dass er zum 1. August 2014 zur Unternehmenszentrale der Beigeladenen in M. „umgesetzt“ werden solle und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme. Ihm solle die Aufgabe des Testmanagers Projekt F. im Bereich AIM/TP (Luftfahrtdatenmanagement/Projektmanagement) übertragen werden. Ausweislich der dazu angefertigten Stellenbeschreibung besteht dessen Leistungsauftrag in dem selbständigen und eigenverantwortlichen Erarbeiten von Konzepten, Testfällen und Abnahmekriterien für die AIS-Systeme (= Aeronautical Information Service, d. i. der Flugberatungsdienst), insbesondere auch durch das Einbringen des betrieblichen Fachwissens.

In einem Personalgespräch am 2. Juli 2014 erörterten Vertreter der Beigeladenen unter Beteiligung des Vorsitzenden des Personalrats beim Luftfahrt-Bundesamt mit dem Antragsteller Fragen zu der für ihn vorgesehenen neuen Tätigkeit. Zuvor hatte der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt den Personalrat beim Luftfahrt-Bundesamt um Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme gegenüber dem Antragsteller gebeten, die dieser aber unter Berufung auf eine unzureichende Information verweigerte. Die von dem Antragsteller mit Anwaltsschreiben vom 10. Juli 2014 erhobenen Einwände gegen die beabsichtigte Maßnahme fasste die Beigeladene als Widerspruch auf und erwiderte mit Schreiben vom 18. Juli 2014, dass dieser keine aufschiebende Wirkung habe, da es sich bei der vorliegenden „Umsetzung (mit Ortswechsel)“ um keinen Verwaltungsakt handele. Insofern gehe sie davon aus, dass der Antragsteller am 1. August 2014 seinen Dienst in der Unternehmenszentrale der Beigeladenen in M. antreten werde.

Der Antragsteller hat am 24. September 2014 um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Nachdem die Beigeladene unter dem 1. Oktober 2014 den Widerspruchsbescheid erlassen hatte, in dem sie unter anderem ihre Zuständigkeit für den Erlass der „Umsetzungsmaßnahme“ mit den Regelungen der Rahmenvereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DFS vom 23.12.1992 in der Fassung vom 17./30.03.1995 begründete, hat der Antragsteller am 22. Oktober 2014 außerdem Klage erhoben (10 K 7128/14), über die noch nicht entschieden ist.

Zur Begründung seines Antrags macht er geltend: Es fehle der Beigeladenen an der Berechtigung, die streitige Maßnahme – eine Versetzung – ihm gegenüber zu erlassen. Die hier betroffenen Dienstvorgesetztenbefugnisse lägen beim Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt. Darüber hinaus rügt er die fehlende Zustimmung des Personalrats beim Luftfahrt-Bundesamt sowie die Bewertung des für den Antragsteller vorgesehenen Dienstpostens durch das Luftfahrt-Bundesamt anstelle des nach der Dienstvereinbarung über die Anwendung des KGST-Modells zuständigen Dienstleistungszentrums für Personalgewinnung und Organisationsangelegenheiten in B. . Des Weiteren sei der vorgesehene Dienstposten nicht amtsangemessen, weil ihm die Qualifikation eines Testmanagers fehle.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 10. Juli 2014 gegen die Versetzung der Beigeladenen vom 18. Juni und 18. Juli 2014 anzuordnen;

hilfsweise

die Antragsgegnerin nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, die Beigeladene anzuweisen, den Antragsteller im Bereich der Flugdatenbearbeitung als Platzkoordinator, als Sachbearbeiter FBD oder als Presse-Ansprechpartner Region West in E. oder an einem Telearbeitsplatz in E. bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren (10 K 7128/14) zu beschäftigen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

sowohl den Haupt- als auch den Hilfsantrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin trägt vor: Der Beigeladenen sei für Fragen im Bereich der Flugsicherung die Vorgesetztenbefugnis zugewiesen und sie habe in dieser Funktion die streitige Maßnahme – eine Umsetzung mit Ortswechsel – gegenüber dem Antragsteller erlassen dürfen.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und keine Stellungnahme im gerichtlichen Verfahren abgegeben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beigeladenen und der Personalakte des Antragstellers ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Hauptantrag hat Erfolg.

Er ist nach Maßgabe der §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass nach dem zwischenzeitlichen Abschluss des Widerspruchsverfahrens die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (10 K 7128/14) gegen die streitige Verfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides begehrt wird.

Der so verstandene Antrag ist zulässig, insbesondere als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft. Das Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich hier nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO, weil es sich bei der streitgegenständlichen Maßnahme um einen Verwaltungsakt, nämlich eine Versetzung, und nicht lediglich um eine über § 123 Abs. 1 VwGO zu überprüfende Umsetzung handelt. Bei der Versetzung entfällt die aufschiebende Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 1 VwGO i. V. m. § 126 Abs. 4 BBG kraft Gesetzes.

Führt der Dienstherr in seinen Behörden organisatorische Veränderungen durch, die die übertragenen Ämter betreffen, ist der Beamte in unterschiedlichem Grad rechtlich geschützt. Gegen die Entziehung des konkret-funktionellen Amtes steht ihm Rechtsschutz in nur geringerem Maße zur Verfügung als gegen die Entziehung des abstrakt-funktionellen Amtes. Der Beamte muss eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereiches – im Wege einer Umsetzung – nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinn hinnehmen. Das abstrakt-funktionelle Amt aber kann nur durch eine Versetzungsverfügung verändert werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2004 – 2 C 27/03 –, BVerwGE 122, 53 (= juris Rdnr. 16).

Mit dem Begriff des abstrakten Amtes im funktionellen Sinne wird ein der Rechtsstellung des Beamten entsprechender Aufgabenkreis bei einer bestimmten Behörde, durch den Begriff des konkreten Amts im funktionellen Sinne wird demgegenüber der dem Beamten speziell übertragene Aufgabenbereich (Dienstposten) gekennzeichnet.

BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1984 – 2 C 84/81 –, juris Rdnr. 36.

Mit der Übertragung des Statusamtes an den Beamten steht im Allgemeinen zwar fest, welche Aufgaben der Beamte zu erfüllen hat, nicht entschieden ist aber, welches abstrakt-funktionelle Amt der Beamte innehaben soll. Das abstrakt-funktionelle Amt wird dem Beamten vielmehr durch einen weiteren Einzelakt des Dienstherrn übertragen. Die Übertragungsverfügung benennt das übertragene, einer bestimmten Behörde zugeordnete Amt. Die Zuordnung dieses Amtes zu dieser Behörde liegt – unbeschadet gesetzlicher Regelungen – im Organisationsermessen des Dienstherrn und erfolgt durch Organisationsentscheidung der hierfür zuständigen Stelle.

BVerwG, Urteil vom 23. September 2004 – 2 C 27/03 –, juris Rdnr. 13.

Gemessen an diesen Maßstäben handelt es sich bei der streitigen Maßnahme, mit der die Beigeladene dem Antragsteller eine Tätigkeit als Testmanager Projekt F. im Bereich AIM/TP (Luftfahrtdatenmanagement/Projektmanagement) in der Unternehmenszentrale der Beigeladenen in M. übertragen hat, um eine Versetzung.

Es kann offen bleiben, ob das statusrechtliche Amt des Antragstellers durch die streitige Verfügung berührt wird oder ob nach dem unter Geltung des neuen, im Jahr 2009 in Kraft getretenen Bundesbeamtengesetzes (BBG) weiter zu verstehenden Laufbahnbegriff,

– nach dem eine Laufbahn nicht mehr nur alle Ämter derselben Fachrichtung, die eine gleiche Vorbildung und Ausbildung voraussetzen, sondern alle Ämter umfasst, die verwandte und gleichwertige Vor- und Ausbildungen voraussetzen, vgl. Battis, BBG, 4. Aufl. 2009, § 16 Rdnr. 1 f. –,

dies weiter fortbesteht. Denn jedenfalls ändern sich das abstrakt-funktionelle und konkret-funktionelle Amt des Antragstellers.

Bis zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Versetzungsverfügung hatte der Antragsteller das abstrakt-funktionelle Amt eines Flugdatenbearbeiters beim Luftfahrt-Bundesamt inne.

Vgl. Beschluss der Kammer vom 14. Juli 2004 – 10 L 3063/03 –.

Zwar ist in der Personalakte des Antragstellers keine Verfügung enthalten, mit der ihm ausdrücklich ein abstrakt-funktionelles Amt übertragen wurde. Bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist aber davon auszugehen, dass dem Antragsteller das abstrakt-funktionelle Amt eines Flugdatenbearbeiters zunächst bei der Bundesanstalt für Flugsicherung, später beim Luftfahrt-Bundesamt übertragen worden ist. Denn nach dem erfolgreichem Abschluss der Aufstiegsprüfung war der Antragsteller in die Laufbahn des gehobenen Flugdatenbearbeitungsdienstes eingruppiert. Der dementsprechende abstrakte Aufgabenkreis ist der eines Flugdatenbearbeiters seinerzeit bei der Bundesanstalt für Flugsicherung und nunmehr beim Luftfahrt-Bundesamt. Seit Ergehen des Beschlusses der Kammer im Jahr 2004 hat sich daran nichts geändert, weil der Antragsteller seitdem lediglich im Wege von Abordnungen tätig gewesen ist.

Durch die streitige Verfügung wird dieses abstrakt-funktionelle Amt verändert. Der abstrakte Aufgabenbereich eines Projektmanagers beim Luftfahrt-Bundesamt kann nicht mehr unter den eines Flugdatenbearbeiters gefasst werden.

Das von dem Antragsteller zuletzt ausgeübte abstrakt-funktionelle Amt eines Flugdatenbearbeiters beim Luftfahrt-Bundesamt zeichnet sich durch die Arbeit im Kontrollzentrum der Flugsicherung aus. Dort überwacht der Flugdatenbearbeiter die Flugpläne aller kontrollierten Flüge innerhalb eines Luftraums, eines sogenannten Sektors. Er verfolgt die momentane Luftraumsituation und das aktuelle Verkehrsbild und kann auf Anforderung der Fluglotsen die Flugpläne ändern. Daneben wertet er auch externe Meldungen aus und gibt diese Informationen an die Fluglotsen weiter.

Vgl. „BerufeNet-Steckbrief der Bundesagentur für Arbeit: „Flugdatenbearbeiter/in“, Stand: 01.09.2014, abrufbar unter: http://berufenet.arbeitsagentur.de/berufe/start?dest=profession&prof-id=100790.

Davon zu unterscheiden ist der dem Antragsteller nunmehr mit der Versetzungsverfügung übertragene neue abstrakte Aufgabenkreis eines Projektmanagers beim Luftfahrt-Bundesamt. Zu dessen Leistungsauftrag gehört das selbständige und eigenverantwortliche Erarbeiten von Konzepten, Testfällen und Abnahmekriterien für Systeme der Flugsicherung. Während der Flugdatenbearbeiter aktiv an der Flugsicherung mitwirkt, ist die Arbeit des Projektmanagers demnach vorbereitender Natur. Die Verschiedenheit dieses Aufgabenbereichs zu dem eines Flugdatenbearbeiters beim Luftfahrt-Bundesamt spiegelt sich auch darin wider, dass der Projektmanager seine Tätigkeit in der Unternehmenszentrale der Beigeladenen und nicht wie ein Flugdatenbearbeiter am Flughafen verrichtet.

Vgl. auch zur möglichen Eigenständigkeit des abstrakten Aufgabenbereichs eines Projektmanagers: OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2011 – 1 B 452/11 –, juris Rdnr. 29.

Ebenso würde durch die ausgesprochene Versetzung das konkret-funktionelle Amt des Antragstellers geändert werden. Nachdem er zuletzt auf dem Dienstposten eines Senior Flugberaters und Flugdatenbearbeiters im Flugverkehrskontrolldienst in der Außenstelle E. tätig war, wäre der neue Dienstposten im Unterschied dazu als Testmanager Projekt F. im Bereich AIM/TP (Luftfahrtdatenmanagement/Projektmanagement) in der Unternehmenszentrale der Beigeladenen in M. festgelegt.

Der Antrag ist auch begründet.

Bei seiner Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO entscheidet das Gericht aufgrund einer Interessenabwägung zwischen dem Vollzugsinteresse der Behörde und dem Suspensivinteresse des Antragstellers, wobei das erstere regelmäßig überwiegt, wenn der eingelegte Rechtsbehelf wegen Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg hat, und das letztere regelmäßig überwiegt, wenn der Rechtsbehelf wegen Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides offensichtlich Aussicht auf Erfolg hat.

Die streitige Verfügung ist bereits formell rechtswidrig, weil die sachlich unzuständige Behörde gehandelt hat. Für den Erlass der Verfügung wäre der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt und nicht die handelnde Beigeladene zuständig gewesen. Der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt ist zuständig, in allen von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassten Angelegenheiten des übergeleiteten Personals der ehemaligen Bundesanstalt für Flugsicherung zu entscheiden.

So wörtlich der erste Leitsatz des BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 – 6 P 1/1 –; siehe auch juris Rdnr. 21 ff.

Diese Zuständigkeit folgt aus der Dienstvorgesetztenstellung des Leiters der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt nach Maßgabe des § 5 Satz 3 des Gesetzes zur Übernahme der Beamten und Arbeitnehmer der Bundesanstalt für Flugsicherung (BAFlSBAÜbnG). Dienstvorgesetzter ist nach dem in § 5 Satz 3 BAFlSBAÜbnG in Bezug genommenen § 3 Abs. 2 BBG, wer für beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der ihr oder ihm nachgeordneten Beamtinnen und Beamten zuständig ist.

Die Verteilung der sachlichen Zuständigkeit zwischen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen hat im BAFlSBAÜbnG eine gesetzliche Regelung erfahren und wird insbesondere nicht mehr durch die Rahmenvereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DFS vom 23.12.1992 in der Fassung vom 17./30.03.1995 bestimmt, sondern ist in § 5 BAFlSBAÜbnG gesetzlich geregelt. In § 5 BAFlSBAÜbnG wurden die Inhalte der Rahmenvereinbarung gesetzlich fortgeschrieben, um Rechtssicherheit zu schaffen.

Vgl. BT-Drucks. 16/11608, S. 21 zu Artikel 8, Nummer 3.

Nach dem Willen des Gesetzgebers entspricht die Regelung in § 5 BAFlSBAÜbnG der „Situation, dass einerseits ein reibungsloser Betrieb der Funktionen in der DFS nur auf der Basis arbeitsplatzbezogener Weisungsrechte möglich ist und andererseits ein hinreichender Schutz der Statusrechte des öffentlichen Personals zu gewährleisten ist.“

BT-Drucks. 16/11608, S. 21 zu Artikel 8, Nummer 3.

Der Schutz der Statusrechte des öffentlichen Personals, zu dem der Antragsteller gehört, muss durch die Antragsgegnerin in Person des Leiters der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt und nicht durch die Beigeladene als privatrechtliche Gesellschaft sichergestellt werden, da die Beamten in der Flugsicherung weiterhin Beschäftigte beim Luftfahrt-Bundesamt sind, vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BAFlSBAÜbnG. Dies impliziert, dass der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt, wenn er als Dienstvorgesetzter zur Entscheidung berufen ist, im gesamten beamtenrechtlichen Verfahren und nicht nur in personalvertretungsrechtlicher Hinsicht tätig werden muss. Die Beigeladene hat dabei nur Unterstützungsfunktion, insbesondere indem sie alle notwendigen Auskünfte erteilt, vgl. § 5 Satz 4 und 5 BAFlSBAÜbnG.

Zu den von den Dienstvorgesetztenbefugnissen des Leiters der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt erfassten Angelegenheiten gehört auch die Versetzung, weil der Beamte dabei in seiner persönlichen Rechtsstellung angesprochen wird.

BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 – 6 P 1/11 –, juris Rdnr. 42.

Im Übrigen wäre, selbst wenn man die streitige Maßnahme wie die Antragsgegnerin als Umsetzung einstufte, der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt für ihren Erlass zuständig gewesen. Denn dann hätte es sich um eine Umsetzung mit Ortswechsel gehandelt, hinsichtlich derer die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Vorgesetztenbefugnisse durch die Beigeladene nicht vorliegen.

BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 – 6 P 1/11 –, juris Rdnr. 49.

Etwas anderes ergibt sich nicht aus der Anordnung über die Übertragung beamtenrechtlicher Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS-Delegationsanordnung) vom 15. August 2013. Danach ist der Beigeladenen lediglich die Zuständigkeit für die Entscheidung über Widersprüche der bei ihr tätigen Beamtinnen und Beamten des Luftfahrt-Bundesamtes gegen von ihr getroffene beamtenrechtliche Maßnahmen übertragen, § 2 Abs. 1 BMVBS-Delegationsanordnung. Diese Vorschrift trifft aber keine Aussage über die Zuständigkeit der Beigeladenen für beamtenrechtliche Maßnahmen, sondern setzt diese sich ausschließlich aus dem BAFlSBAÜbnG ergebende Zuständigkeit voraus.

Vorliegend ist die streitige Maßnahme (Versetzungsverfügung) ausschließlich von der insoweit unzuständigen Beigeladenen erlassen worden. Dass sich der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt im personalvertretungsrechtlichen Verfahren beteiligt hat, ändert daran nichts. Seine Dienstvorgesetztenstellung hätte erfordert, dass er darüber hinaus das gesamte Versetzungsverfahren führt und insbesondere auch die Entscheidung über die Versetzung und den Widerspruch selbst trifft.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Beigeladenen waren keine Kosten aufzuerlegen, weil sie keinen Sachantrag gestellt hat, § 154 Abs. 3 VwGO. Da sie sich damit aber keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat, entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei wurde der Auffangwert im Hinblick auf die Vorläufigkeit des Verfahrens halbiert.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 10 L 2218/14