Verwaltungsgericht Düsseldorf, Rettungsdienstrechts

Tatbestand:

Die Klägerin führt als Rettungsdienstunternehmerin Krankentransporte und Intensivverlegungen ab dem Flughafen E. durch. Die Beklagte hat dies unter Auflagen genehmigt und dabei insbesondere die Beschränkung vorgesehen, Transporte nicht zu Zielorten innerhalb E.s durchzuführen. Gegen diese Einschränkung und zwei Auflagen wendet sich die Klägerin.

Das – von der Klägerin rechtlich zu unterscheidende – Einzelunternehmen H. B. , Inhaber S. H1. , betrieb mit zwei Notfall-Krankentransportwagen (KTW) Typ B mit Genehmigung der Beklagten Krankentransporte vom Flughafen E. , wobei ihm bereits untersagt war, Ziele innerhalb des Stadtgebietes E. anzufahren.

Mit Gesellschaftsvertrag vom 25. August 2011 gründete Herr H1. die klägerische GmbH mit Sitz in E. mit ihm als Geschäftsführer. Unternehmensgegenstände sind die Durchführung von Krankentransporten, Notfallrettung, Rettungsdienst, Auslandsrückholdienst, Ambulanzflugdienst, Mitwirkung im Katastrophenschutz, sanitätsdienstliche Betreuung von Veranstaltungen, Hausnotrufdienst und medizinische Botendienste. Mit Schreiben vom 2. November 2011 erläuterte er der Beklagten den Hintergrund für diese Unternehmensgründung: Es sei gelungen, zum 1. Januar 2012 einen Großkunden für den Bereich Auslandsrückholdienst zu gewinnen, der ein zusätzliches Einsatzvolumen von etwa 1400 Einsätzen bedeute. Dafür würden vier weitere KTW und ein Rettungstransportwagen (RTW) benötigt.

Mit Schreiben vom 18. November 2011, ergänzt mit weiteren Schreiben vom 7. Februar 2012, 12. März 2012 und 21. März 2012, beantragte Herr H1. für die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung für Krankentransporte für sechs KTW und einen RTW gemäß §§ 18 ff. des Gesetzes über den Rettungsdienst sowie die Notfallrettung und den Krankentransport durch Unternehmer NRW vom 24. November 1992 (GV. NRW. S. 458, zuletzt geändert am 8. Dezember 2009, GV. NRW. S. 750, nachfolgend: RettG NRW). Die Genehmigung, die er als Einzelunternehmer für zwei KTW bereits erhalten habe, wolle er bei Genehmigung des nun gestellten Antrages zurückgeben, da die medizinischen Aktivitäten vollständig von der klägerischen GmbH durchgeführt werden sollten. Der Antrag beziehe sich auf den innereuropäischen Auslandsrückholdienst sowie den Flughafenabtransport von Patienten, die mit dem Flugzeug aus dem Ausland antransportiert würden. Der Dienstbetrieb solle an 365 Tagen jeweils 24 Stunden lang aufrecht erhalten werden. Man wolle bei einer Vorlaufzeit, die von wenigen Stunden bis zu einen Tag betrage, jederzeit alle Fahrzeuge einsetzen können. Das Personal werde anlassbezogen bestellt; man habe neben den hauptamtlichen Mitarbeitern einen großen Aushilfspool. Der RTW werde für alle Patienten benötigt, die bestimmte Ausrüstungsgegenstände bräuchten, die es typischerweise in einem KTW nicht gebe. Dazu gehörten etwa eine Vakuummatratze, eine Schaufeltrage und Monitoring für die Kreislaufüberwachung durch EKG und Pulsoximeter. Auch bräuchten solche Patienten einen RTW, die einen höheren Sauerstoffbedarf auf längeren Transportstrecken hätten, da dieser mit der im KTW vorhandenen 10-Liter-Flasche nicht gedeckt werden könne. Später erklärte Herr H1. telefonisch, der RTW sei als Intensivtransportwagen (ITW) ausgestattet, damit auch Intensivverlegungen durchgeführt werden könnten. Die Kennzeichen der sechs KTW und des RTW wurden benannt. Mit weiterem Schreiben vom 6. Dezember 2012 stellte die Klägerin einen Antrag auf Genehmigung für Intensivverlegungen ab dem Flughafen E. .

Die Beklagte holte daraufhin diverse Stellungnahmen ein.

Der Landesverband der Krankenkassen und Ersatzkassen in NRW wies mit Schreiben vom 15. Dezember 2011 darauf hin, dass die Klägerin dem Rettungsdienst der Beklagten im Fall einer Genehmigung Transporte entzöge, was sich massiv auf die Höhe der Gebühren auswirkte. Die Beklagte könne wegen der ihr obliegenden Sicherstellungsverpflichtung nicht in dem Umfang Fahrzeuge stilllegen, in dem Genehmigungen für private Anbieter ausgesprochen würden. Vielmehr müsse sie auch im Falle einer plötzlichen Betriebsstillegung des privaten Anbieters z.B. infolge Insolvenz in der Lage sein, dessen Fahrten zu übernehmen, und daher entsprechendes Personal und Material für den Rettungsdienst vorhalten. Diese Kosten flössen in die Gebührenkalkulation ein und belasteten den Bürger zusätzlich. Der Antrag werde daher nicht befürwortet.

In der Stellungnahme der Feuerwehr vom 23. Dezember 2011 hieß es, eine Genehmigung könne wohl nicht verweigert werden, möge aber ausschließlich für den Bereich des Flughafens ausgestellt und mit den im Gesetz verankerten Auflagen versehen werden. Es werde davon ausgegangen, dass es sich ausschließlich um Transporte handele, bei denen das Transportziel außerhalb der E. er Stadtgrenzen liege. In einem beigefügten Schreiben wurden Hinweise zu den Auflagen gegeben und insbesondere eine vierteljährliche Berichtspflicht angeregt.

Mit Bescheid vom 18. Mai 2012 genehmigte die Beklagte die Krankentransporte ab dem Flughafen E. gemäß § 18 RettG. Sie beschränkte „antragsgemäß“ die Genehmigung „auf Flughafenanschlussfahrten mit Fahrtzielen außerhalb des Gebietes der stadt E. “ und befristete die Genehmigung bis zum 25. Mai 2014. Dabei gestattete sie die Transporte für vier mit amtlichen Kennzeichen benannte Krankentransportwagen und bat um Nachmeldung der beiden restlichen Fahrzeuge. Außerdem versah sie die Genehmigung mit einer Reihe von Bedingungen und Auflagen. Unter anderem heißt es unter Ziffer 4 bei „Allgemeines“:

Die dauerhafte Beauftragung sowie Änderungen dieser Vertragsverhältnisse sind der genehmigenden Behörde vorzulegen. Bei einer fallweisen Beauftragung ist der Transport 24 Stunden vor der Durchführung der genehmigenden Behörde unter Angabe des Auftraggebers anzuzeigen.

Weiter wird im Abschnitt „Ausgangs- und Zielorte der Transporte“ unter Ziffer 1 geregelt:

Die Genehmigung bezieht sich auf Transporte, deren Ausgangsort ausschließlich der Flughafen E. International und deren Zielort nicht im Zuständigkeitsbereich der genehmigenden Behörde liegen.

Schließlich wird unter der Überschrift „Dokumentation“ festgehalten:

Die Genehmigungsinhaberin hat quartalsweise, jeweils zwei Wochen nach Quartalsende, einen Bericht in elektronischer Form (möglichst in einem Microsoft Excel oder in einem zu Microsoft Excel kompatiblen Format) an die genehmigende Behörde (Amt 33/51) zu senden. Der Bericht enthält tabellarisch

Datum und Uhrzeit der durchgeführten Transporte
Aufnahmeort des jeweiligen Transportes
Zielort des jeweiligen Transportes
Transportdauer des jeweiligen Transportes
KFZ-Kennzeichen des jeweiligen Transportmittels und den
Auftraggeber des jeweiligen Transportes.

Mit weiterem Bescheid vom 18. Mai 2012 genehmigte die Beklagte gemäß § 18 RettG auch die beantragten Intensivverlegungen ab dem Flughafen E. . Sie beschränkte „antragsgemäß“ die Genehmigung „auf Flughafenanschlussfahrten mit Fahrtzielen außerhalb des Gebietes der stadt E. “ und befristete die Genehmigung bis zum 25. Mai 2014. Dabei gestattete sie die Intensivverlegungen für einen mit dem amtlichen Kennzeichen konkret benannten ITW. Außerdem versah sie auch hier die Genehmigung mit einer Reihe von Bedingungen und Auflagen. Unter anderem heißt es unter Ziffer 4 bei „Allgemeines“:

Die dauerhafte Beauftragung sowie Änderungen dieser Vertragsverhältnisse sind der genehmigenden Behörde nachzuweisen. Bei einer fallweisen Beauftragung ist der Transport 24 Stunden vor den Durchführung der genehmigenden Behörde unter Angabe des Auftraggebers anzuzeigen.

Weiter wird im Abschnitt „Ausgangs- und Zielorte der Transporte“ unter Ziffer 1 geregelt:

Die Genehmigung umfasst nur Anschlusstransporte an Flugtransporte, deren innerdeutscher Ausgangsort ausschließlich der Flughafen E. International ist und deren Zielort außerhalb des Zuständigkeitsbereiches der genehmigenden Behörde liegt.

Schließlich wird unter der Überschrift „Dokumentation“ festgehalten:

Datum und Uhrzeit der durchgeführten Transporte
Aufnahmeort des jeweiligen Transportes
Zielort des jeweiligen Transportes
Transportdauer des jeweiligen Transportes
KFZ-Kennzeichen des jeweiligen Transportmittels und den
Auftraggeber des jeweiligen Transportes.

Am 6. Juli 2012 erstreckte die Beklagte nach Umschreibung zweier weiterer KTW auf die Klägerin die Genehmigung auch auf diese Fahrzeuge.

Die Klägerin hat am 6. Juni 2012 die vorliegende Klage gegen drei der in den Bescheiden vom 18. Mai 2012 festgelegten Nebenbestimmungen erhoben. Sie wendet sich gegen die Informationspflicht in Ziffer 4 des Abschnitts „Allgemeines“, gegen die Beschränkung der Zielorte der Transporte auf Orte außerhalb der Zuständigkeit der beklagten Stadt (Ziffer 1 des Abschnitts „Ausgangs- und Zielorte der Transporte“) und die quartalsweise vorgesehene Vorlage einer tabellarischen Dokumentation der Transporte (Abschnitt „Dokumentation“). Zur Begründung lässt sie ausführen:

Diese Nebenbestimmungen seien als Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG isoliert anfechtbar und rechtswidrig. Das betreffe zunächst die Festlegung des Zielortes. Hierzu fehle eine gesetzliche Ermächtigung. § 22 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 4 RettG sehe nur die Angabe des Betriebsbereiches vor, der den Ausgangsort der Transportfahrten umfasse, nicht aber den Zielort. Auch aus der Auflistung möglicher Nebenbestimmungen in § 22 Abs. 4 RettG, in der der Zielort nicht enthalten sei, folge, dass die Beklagte nicht zur Festlegung des Zielortes befugt sei. Gehe man dennoch von der grundsätzlichen Möglichkeit aus, den Zielort zu beschränken, sei dies im vorliegenden Fall rechtsfehlerhaft erfolgt. Die Anforderungen an die Festlegung des Zielortes hätten denen zu entsprechen, die an die Festlegung des Betriebsbereiches zu stellen seien. Da es sich um eine objektive Berufszulassungsbeschränkung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG handele, bedürfe dies einer besonderen Rechtfertigung. Zwar liege die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes im öffentlichen Interesse, doch lasse das RettG auch private Rettungsdienste zu. Daraus ergebe sich nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, dass nicht jede geringe negative Auswirkung auf den öffentlichen Rettungsdienst zu einer Versagung oder erheblichen Beschränkung der Genehmigung führen dürfe. Wann die Verträglichkeitsgrenze überschritten sei, beurteile sich nach den Umständen des Einzelfalles, wobei die Pflicht zur flächendeckenden Vorhaltung und Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes im vorgesehenen Betriebsbereich zu berücksichtigen seien. Dabei seien die Einsatzzahlen, die Eintreffzeit und Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage zu Grunde zu legen. Jedoch habe die Beklagte nicht alle relevanten Umstände gewürdigt und insbesondere den Rettungsdienstbedarfsplan (Stand: Juli 2010) nicht herangezogen. Im Übrigen treffe dieser keine ausdrückliche Aussage zu einer Bedarfsdeckung, weil auf Seite 4 festgehalten sei, dass in den Stadtrandbereichen nördlich und südlich der Innenstadt das festgelegte Schutzziel des Rettungsdienstes nicht erreicht werde. Das stehe auch in keinem Zusammenhang mit der Festlegung des Zielortes von Patienten, die vom Flughafen E. abtransportiert würden. Auf eine Bedarfsdeckung in diesem Bereich seien auch Feuerwehr und Rettungsdienst in ihrer Stellungnahme vom 23. Dezember 2012 nicht eingegangen. Die Beklagte wolle offenbar die vom Flughafen E. ausgehenden Krankentransporte mit Zielen im Stadtgebiet E. ausschließlich von der Feuerwehr und den Rettungsdiensten der Stadt selbst durchführen lassen. Die beanstandete Auflage diene der Wahrung der monopolartigen Stellung der Feuerwehr und der Rettungsdienste der Stadt und sei daher rechtswidrig. Außerdem sei die Auflage zu den Zielorten mit dem Regelungszweck des Rettungsgesetzes unvereinbar, weil sie die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes gefährde. Bei einer solchen Regelung müsse ein öffentliches Krankentransportunternehmen zusätzlich die Transporte aus dem Betriebsbereich der Klägerin in den Innenstadtbereich der Beklagten übernehmen. Die Beschränkung des Zielortes führe also zu Doppelbesetzungen statt zu einer gleichmäßigen Verteilung der Transporte auf öffentliche und private Unternehmen. Hinzu komme, dass sich während der Transporte die Umstände, die für einen bestimmten Zielort sprächen, ändern könnten. Die angefochtene Auflage mache es der Klägerin aber unmöglich, flexibel und an den Bedürfnissen des Patienten orientiert zu reagieren. Das gelte insbesondere für die Genehmigung der Intensivverlegungen. Sachliche Gründe, diesen Patienten die bestmögliche medizinische Versorgung zu verweigern, seien nicht erkennbar. Schließlich sei für Rückholfahrten außerhalb des Betriebsbereiches nach der Rechtssprechung des OVG Lüneburg keine besondere Genehmigung erforderlich, was ebenfalls dafür spreche, dass die Zielorte der Transporte nicht eingeschränkt werden dürften.

Die Auflagen betreffend die Anzeige- und Dokumentationspflichten seien ebenfalls rechtswidrig. Soweit Ziffer 4 im Abschnitt Allgemeines eine Anzeigepflicht betreffend die Aufträge vorsehe, gebe es hierfür keine Ermächtigungsgrundlage im Rettungsgesetz. § 22 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 RettG reiche insoweit nicht aus, da dort lediglich die Erfassung und Aufbewahrung der Beförderungsaufträge vorgesehen sei, eine vorherige Anzeige aber weit darüber hinaus gehe. Die der Klägerin abverlangte dauerhafte Anzeigepflicht führe zu erheblichem Mehraufwand und sei geeignet, die Durchführung der einzelnen Beauftragungen erheblich einzuschränken. Außerdem laufe eine derartige Auflage dem Zweck des Hauptverwaltungsaktes zuwider, weil durch den erheblichen Mehraufwand die Sicherstellung einer ausreichenden rettungsdienstlichen Versorgung gefährdet werde. Auch sei die Auflage unverhältnismäßig, da die Einhaltung der rettungsdienstlichen Vorschriften auch durch eine weniger belastende Regelung überwacht werden könne, nämlich durch die in § 22 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 RettG vorgesehene nachträgliche Überprüfung der Unterlagen.

Soweit mit der Auflage unter der Überschrift Dokumentation ein quartalsmäßiger, tabellarischer Bericht mit Angaben zu Zeit, Aufnahme- und Zielort, Dauer, Kennzeichen und Auftraggeber verlangt werde, könne § 22 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 RettG ebenfalls nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden, da dort eine Berichtspflicht nicht vorgesehen sei. Zudem bedeute die Erstellung solcher Berichte einen erheblichen Mehraufwand, der die Tätigkeit der Klägerin gegenüber öffentlichen Rettungsunternehmen erschwere und die Nutzung der Genehmigung erschwere, was dem Genehmigungszweck widerspreche und zur Rechtswidrigkeit der Auflage führe. Diese Auflage gehe auf einen Vorschlag von Feuerwehr und Rettungsdienst zurück und sei von der Beklagten ohne eigene Prüfung übernommen worden. Desweiteren verletzten die Anzeige- und Dokumentationspflichten das Recht der Klägerin auf Achtung ihres Privatlebens gemäß Art. 8 EMRK. Diese Vorschrift schütze auch juristische Personen wie die Klägerin. Daraus lasse sich der Schutz ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vor willkürlichen Eingriffen öffentlicher Behörden ableiten, der aber durch die umfänglichen Anzeige- und Dokumentationspflichten verletzt werde. Der Schutz vertraulicher Informationen und Geschäftsgeheimnisse trete nur nach einer Abwägung mit dem öffentlichen Informationsinteresse zurück, wobei der wirtschaftliche Schaden im Falle einer Preisgabe zu berücksichtigen sei. Die Offenlegung sämtlicher Vertragsverhältnisse und der Namen der Auftraggeber sowie sämtliche Daten der Transporte seien für eine Überprüfung der ordnungsgemäßen Durchführung der Transporte und der Zuverlässigkeit des Transportunternehmens nicht erforderlich.

Auf Anfrage des Gerichts hat die Klägerin ergänzt, seit Mai 2012 seien bei ihr insgesamt 182 Anfragen für Fahrten innerhalb des Stadtgebietes eingegangen. Außerdem hat sie auf gerichtlichen Hinweis mitgeteilt, das Begehren, eine Genehmigung auch für Zielorte innerhalb Düsseldorfs zu erhalten, als Verpflichtungsbegehren fassen zu wollen.

Die Klägerin beantragt,

die beiden Bescheide der Beklagten vom 18. Mai 2012 in der Fassung des Bescheides vom 6. Juli 2012 betreffend die Genehmigung für Krankentransporte ab dem Flughafen E. und betreffend die Genehmigung für Intensivverlegungen ab dem Flughafen E. insoweit aufzuheben, als dort folgende Nebenbestimmungen ergangen sind:

Ziffer 4 im Abschnitt „Allgemeines“
den Abschnitt „Dokumentation“;

ferner die Beklagte unter entsprechender Abänderung ihrer beiden vorgenannten Bescheide vom 18. Mai 2012 in der Fassung des Bescheides vom 6. Juli 2012 zu verpflichten, die Genehmigung für Fahrten ab dem Flughafen E. ohne Beschränkungen des Zielortes zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie erwidert: Ohne die vorherige Anmeldung könnten die Krankenkraftwagen der Klägerin im Bedarfsfall nicht kurzfristig in Augenschein genommen und eventuelle Unregelmäßigkeiten abgestellt werden. Dies bedeute keine unbillige Härte, da die Transporte ohnehin beim Flughafen angemeldet werden müssten und ein weiteres, gleichlautendes Fax auch an die Beklagte abgesetzt werden könne. Die Herausnahme des Stadtgebietes E. aus den zulässigen Zielorten ergebe sich aus dem Schutz des örtlichen Rettungsdienstsystems. Hätte die Klägerin beantragt, Zielorte innerhalb Düsseldorfs anzufahren, wäre der Antrag gemäß § 19 Abs. 4 RettG abgelehnt worden. Insoweit wäre es zu einer unvertretbaren Ausweitung der Kapazitäten in der Notfallrettung und im Krankentransport gekommen. Der Bedarf sei nicht beliebig steigerbar. Ein Entzug von Kapazitäten im vorgesehenen Ausmaß sei für den Rettungsdienst der Stadt E. nicht vertretbar. Man müsse wegen des gesetzlichen Sicherstellungsauftrages Personal und Fahrzeuge vorhalten. Diese Kosten flössen in die Gebührenkalkulation ein. Eine Zulassung anderer Firmen ließe erhebliche Überkapazitäten und zusätzliche Kosten entstehen, die in die Gebührenkalkulation einflössen. Dies habe eine erhebliche Erhöhung der Gebühren zur Folge und stelle das System des Rettungsdienstes insgesamt in Frage. Soweit sich die Klägerin schließlich gegen die vierteljährliche Berichtspflicht in tabellarischer Form wende, werde darauf verwiesen, dass diese wie die in § 22 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 RettG vorgesehene Aufbewahrungspflicht und die Befugnisse nach § 27 RettG der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Überwachung dienten und die Klägerin deutlich weniger belaste als etwa eine mehrjährige Aufbewahrung der Unterlagen über die Beförderungsaufträge.

Auf die gerichtliche Aufforderung vom 1. April 2014, 1. die aktuelle Auslastung der von der Beklagten betriebenen KTW und ITW und die derzeitige Gebührensituation, 2. die prognostizierten Auswirkungen der Aktivitäten der Klägerin auf die vorgenannte Auslastung nach Erteilung der Genehmigung ohne räumliche Beschränkung und 3. die quantifizierten Auswirkungen dieser Aktivitäten auf die Gebührensituation darzulegen, hat die Beklagte lediglich auf den aktuellen Rettungsdienstbedarfsplan vom 3. Dezember 2013 verwiesen und weitere Erläuterungen unter Hinweis auf die Notwendigkeit eines längeren Personal- und Zeitaufwandes unterlassen.

Die Beteiligten sind in der mündlichen Verhandlung umfänglich angehört worden. Auf die Sitzungsniederschrift wird verwiesen. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat im Rahmen der Erörterung der Rechtslage unter anderem darauf hingewiesen, die Klägerin habe einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ohne Beschränkung der Zielorte, weil die Beklagte eine substantiierte Prüfung des § 19 Abs. 4 RettG NRW nach wie vor nicht vorgenommen habe und nunmehr Beweislastregeln anzuwenden seien. Ein Bescheidungsurteil komme daher nicht in Betracht.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist allerdings zulässig.

Insbesondere wird das Anliegen, eine Genehmigung ohne räumliche Beschränkung zu erhalten, zutreffend im Wege eines Verpflichtungsantrages verfolgt und nicht (mehr) im Wege einer Anfechtung von Nebenbestimmungen. Bei dieser Teilregelung der Bescheide, die in Form einer Nebenbestimmung getroffen wurde, handelt es sich nämlich der Sache nach um eine Inhaltsbestimmung. Zwar kann nach der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit einer Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Halbsatz 1 VwGO nicht nur die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt werden, sondern auch die Aufhebung belastender Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 10. Juli 1980 – 3 C 136.79 -, BVerwGE 60, 269, 274.

Dies gilt insbesondere für die einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügten Auflagen oder Auflagenvorbehalte. Wird geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.

Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1995 – 1 B 23.95 -, Buchholz 451.20 § 33 i GewO Nr. 19 S. 5 f..

Eine isolierte Aufhebbarkeit scheidet jedoch dann aus, wenn es sich bei der angegriffenen Regelung nicht um eine Nebenbestimmung zum erteilten Verwaltungsakt handelt, sondern um eine Inhaltsbestimmung. Mit Inhaltsbestimmungen, auch modifizierende Auflagen genannt, wird der Hauptinhalt des Verwaltungsaktes in quantitativer oder qualitativer Hinsicht präzisiert. So liegt der Fall hier. Bei der in den angegriffenen Bescheiden enthaltenen Regelung, Transportfahrten vom Flughafen E. nur zu Zielen außerhalb des Stadtgebietes E. durchzuführen und Ziele innerhalb E.s von der Genehmigung auszunehmen, handelt es sich um eine solche Inhaltsbestimmung, mit der der Hauptinhalt des Verwaltungsaktes in quantitativer Hinsicht präzisiert wird. Soweit mit dem Antrag auch die Genehmigung von Anschlusstransporten innerhalb des Stadtgebietes E. begehrt wurde, hat die Beklagte mit den erteilten eingeschränkten Genehmigungen diesen Antrag in der Sache – teilweise – abgelehnt. Der Klägerin wird damit also keine eigenständig anfechtbare Verpflichtung auferlegt, sondern der Inhalt der erteilten Genehmigung präzisiert im Sinne einer Beschränkung.

Soweit die Klägerin anstrebt, die Beklagte zu einer räumlich nicht eingeschränkten Genehmigung für Krankentransport- bzw. Rettungstransportfahrten zu verpflichten, ist die Klage zum Teil begründet. Die Ablehnung des Antrages insoweit ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO. Sie hat zwar keinen Anspruch auf die Genehmigung, Krankentransport- bzw. Rettungstransportfahrten vom Flughafen E. auch zu Zielorten innerhalb des Stadtgebiets E. durchführen zu dürfen, doch steht ihr insoweit ein Anspruch auf Neubescheidung zu, weil die Beklagte nicht alle für die Beurteilung maßgeblichen Gegebenheiten berücksichtigt hat.

Dem Unternehmer steht bei Vorliegen aller Tatbestandsmerkmale – grundsätzlich – ein Genehmigungsanspruch aus §§ 18, 19 RettG NRW i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG zu. Die Klägerin erfüllt auch, soweit ersichtlich, die Genehmigungsvoraussetzungen des § 19 Abs. 1 bis 3 RettG NRW.

Jedoch ist derzeit offen, ob dem Bescheidungsbegehren § 19 Abs. 4 RettG NRW entgegen steht. Nach Satz 1 der Vorschrift ist eine Genehmigung dann zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 RettG NRW beeinträchtigt wird. Das OVG NRW hat zu dieser Regelung in seinem Urteil vom 10. Juni 2008 - 13 A 1779/06 - (juris) Folgendes ausgeführt (Unterstreichungen stammen vom hier erkennenden Gericht):

„Die Vorschrift des § 19 Abs. 4 RettG NRW ist auch verfassungsmäßig. Zwar greift die Regelung in die Freiheit der Berufswahl nach Art. 12 Abs. 1 GG ein. Sie ist jedoch, auch soweit sie den Bereich des Krankentransports erfasst, dadurch gerechtfertigt, dass sie der Abwehr von nachweisbaren oder höchstwahrscheinlich bestehenden schweren Gefahren für ein überragend wichtiges Rechtsgut dient. Ein solches überragend wichtiges Rechtsgut stellt nämlich auch die Sicherheit der im Krankentransport transportierten Kranken dar. Auch ist die Verhinderung von Überkapazitäten und Vermeidung unnötiger Kosten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des Krankentransports ein wichtiges öffentliches Anliegen, dessen Verfehlung die sachgerechte Funktion des Gesundheitswesens insgesamt schädigen würde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20.98 - , DVBl 2000, 124, sowie Beschluss vom 22. Januar 2003 - 3 B 116.02 -; OVG NRW, Urteil vom 7. März 2007, a.a.O., sowie Beschluss vom 2. August 1994 - 13 B 1085/94 - , NWVBl 1995, 26.

Nach § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW ist zu prüfen, ob zu erwarten ist, dass durch den Gebrauch der erteilten Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 RettG NRW beeinträchtigt wird. Dabei kommt es nicht darauf an, ob bereits ein funktionsfähiger Rettungsdienst vorliegt, der beeinträchtigt werden kann.

…

Den grundrechtlichen Belangen privater Unternehmer ist vielmehr durch eine entsprechende Auslegung der Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW Rechnung zu tragen.

Danach ist die Versagung der Genehmigung wegen Art. 12 Abs. 1 GG nur gerechtfertigt, wenn die eingriffstützenden gegenläufigen Interessen ein gewisses Gewicht haben. Beeinträchtigungen im Sinne des § 19 Abs. 4 RettG NRW sind deshalb nur bei konkret zu erwartenden ernstlichen und schwerwiegenden Nachteilen, also bei Überschreiten einer ‚Verträglichkeitsgrenze’ anzunehmen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. März 2007, a.a.O.

Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber abweichend hiervon von vornherein jede Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungswesens durch eine Genehmigung für private Krankentransportunternehmer verhindern wollte. Bei Berücksichtigung jeder - noch so geringen - Negativauswirkung auf die Pflicht zur flächendeckenden Vorhaltung und Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes könnte eine Genehmigung nach § 18 RettG NRW praktisch nie erteilt werden. Das RettG NRW lässt aber neben dem öffentlichen Rettungsdienst ausdrücklich auch private Rettungsdienstleister für die Notfallrettung und den Krankentransport zu. Mit den §§ 18 ff. RettG NRW wollte der Gesetzgeber erreichen, dass das ‚duale System’ der Leistungserbringung zumindest eine Chance der Realisierung hat. Eine entsprechende Erwartung hatte auch die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme zum Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes geäußert.

Vgl. BT-Drucks. 11/2170, S. 9.

Dort heißt es: ‚Die Bundesregierung geht davon aus, dass die den Ländern damit zufallende Möglichkeit, die Beförderung kranker, verletzter oder sonst wie hilfsbedürftiger Personen in Krankenkraftwagen in eigener Hoheit zu regeln, nicht zu einer Verdrängung privater Unternehmen und Organisationen aus diesem Bereich führt. Sie ist nach wie vor der Ansicht, dass auch in diesem Teilmarkt auf die Beibehaltung eines begrenzten Wettbewerbs nicht verzichtet werden kann.’

Wann ernstliche und schwerwiegende Beeinträchtigungen des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst zu erwarten sind, ist nach dem Regelungszweck des § 19 Abs. 4 RettG NRW zu bestimmen. Der Landesgesetzgeber verfolgt mit der Regelung das Ziel, die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes durch die Steuerung der Zulassung privater Unternehmer zu gewährleisten, um auszuschließen, dass unkoordiniert zusätzliche Vorhaltungen geschaffen werden, die eine sinnvolle Auslastung der für den Rettungsdienst eingesetzten Fahrzeuge einschränken. Für den Fall einer unbeschränkten Zulassung privater Unternehmer befürchtet er eine nachhaltige Störung der Existenz des öffentlichen Rettungsdienstes als kostenintensives flächendeckendes Versorgungssystem,

vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 11/3181, S. 55 f.,

weil die privaten Unternehmer in der Lage wären, sich auf den kostengünstigen Krankentransport zu bestimmten Tageszeiten zu beschränken und die kostenintensive Notfallrettung rund um die Uhr dem öffentlichen Rettungsdienst verbliebe.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge LT-Drucks. 11/4438, S. 35.

Eine entsprechende ‚Rosinenpickerei’,

vgl. Stellungnahme des Abgeordneten Kreutz im Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge am 7. Oktober 1992, Ausschussprotokoll 11/671, S. 11,

wäre den privaten Unternehmern bei unbeschränkter Zulassung aber auch im Bereich des Krankentransports möglich gewesen, weil diese sich die günstigsten und lukrativsten Einsatzorte und Einsatzzeiten hätten heraussuchen können, während dem öffentlichen Rettungsdienst nur noch die ungünstigen und kaum ertragreichen Einsatzorte und Einsatzzeiten verblieben wären, die er im Rahmen des § 6 RettG NRW gleichwohl hätte bedienen müssen.

Aus den obigen Ausführungen folgt, dass die Annahme ernstlicher und schwerwiegender Nachteile nicht schon dann gerechtfertigt ist, wenn im öffentlichen Rettungsdienst entsprechend der Verpflichtung des § 6 RettG NRW eine bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen im Rettungsdienst und Krankentransport sichergestellt ist und die Zulassung privater Unternehmer zur weiteren bedarfsgerechten und flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen des Rettungsdienstes daher nicht erforderlich ist.

Vgl. Stellungnahme des Ministerialrats Mais (Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales) im Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 7. Oktober 1992, Ausschussprotokoll 11/671, 11.

Sonst bestünde ausgehend vom Gesetzesauftrag des § 6 RettG NRW nie Bedarf, private Unternehmer zuzulassen.

Vgl. zur Unzulässigkeit einer Bedarfsprüfung VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Oktober 1996 - 10 S 8/96 -, NVwZ-RR 1998, 110, sowie Beschluss vom 21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -, DÖV 1997, 694; OVG Schl.-Holst., Urteil vom 22. Oktober 2003 - 4 LB 21/03 -, juris; vgl. demgegenüber aber auch BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20.98 -, a.a.O.: Die hess. Regelung, die die Zulassung zum qualifizierten Krankentransport von einer Bedarfsprüfung abhängig macht, verstößt nicht gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit, weil die Verhinderung von Überkapazitäten ein wichtiges öffentliches Anliegen darstellt; OVG Rhein-Pf., Urteil vom 7. Mai 2002 - 7 A 11626/01 -, juris.

Auch bei bestehender Bedarfsdeckung durch den öffentlichen Rettungsdienst ist ein Betätigungsfeld für Private nach § 18 RettG NRW vorgesehen, über dessen Größe bis zur Verträglichkeitsgrenze die Genehmigungsbehörden zu entscheiden haben. Bis zum Erreichen dieser Verträglichkeitsgrenze hat der private Unternehmer, soweit die sonstigen Genehmigungsvoraussetzungen gegeben sind, einen Anspruch auf Genehmigung.

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 8. März 1995 - 4 CE 94.3940 -, BayVBl. 1995, 470.

Ob die Grenzen der Verträglichkeit überschritten sind, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Bei der Prüfung der zu erwartenden Beeinträchtigungen sind nach § 19 Abs. 4 Satz 2 und 3 RettG NRW die Pflicht zur flächendeckenden Vorhaltung und Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes im vorgesehenen Betriebsbereich zu berücksichtigen. Dabei sind die Einsatzzahlen, die Eintreffzeit und Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage zugrunde zu legen. Damit wird klargestellt, dass eine ungünstige Kosten- und Ertragslage für sich gesehen keinen Versagungsgrund darstellt, sondern nur als Indiz bei der Verträglichkeitsprüfung zu berücksichtigen ist. Etwas anders kann allenfalls im Falle einer dauernden und auch in Zukunft aller Wahrscheinlichkeit nach anhaltenden defizitären Ertragslage des öffentlichen Rettungsdienstes gelten, wenn dieser nicht durch zumutbare Umstrukturierungen begegnet werden kann. In diesem Fall droht die Gefahr, dass die Qualitätsstandards nicht dauerhaft aufrecht erhalten werden können und das System als solches beeinträchtigt wird. Hiervon ist etwa dann auszugehen, wenn durch die Zulassung privater Unternehmer und die dadurch bedingten Auswirkungen auf die Finanzierbarkeit die Einhaltung der Hilfsfristen gefährdet wäre. Droht kein Defizit oder ein noch im Rahmen der Verträglichkeit liegendes, sind insbesondere die in § 19 Abs. 4 Satz 2 RettG NRW weiter benannten Kriterien in die Prognoseentscheidung mit einzubeziehen, um auf Grund einer Gesamtbeurteilung zu einer Feststellung der Verträglichkeit zu kommen. Dabei sind der geplante Standort, der Betriebsbereich und die geplante durchschnittliche Einsatzdauer von Bedeutung.

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 14. Dezember 2005 - 21 AE 05.2762 -, n. v.; OVG Schl.-Holst., Urteil vom 22. Oktober 2003 - 4 LB 21/03 -, juris.

Da die Genehmigung nach § 18 RettG NRW, jedenfalls soweit sie für den Krankentransport erteilt wird, grundsätzlich nur hierfür gilt (§ 22 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) ist im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung sachlich auf den vorgesehenen Aufgabenbereich (Notfallrettung oder Krankentransport) abzustellen. Gegebenenfalls sind aber auch Auswirkungen auf den jeweils anderen Aufgabenbereich in den Blick zu nehmen, da die Aufgaben des Rettungsdienstes und Krankentransports nach § 6 Abs. 1 Satz 2 RettG NRW rechtlich eine medizinisch-organisatorische Einheit bilden und vielfach faktische Abhängigkeiten (Querfinanzierungen, Nutzung von Rationalisierungseffekten) bestehen.

Aus der Formulierung "wenn zu erwarten ist" folgt, dass die Entscheidung nach § 19 Abs. 4 RettG NRW eine prognostische Entscheidung ist, bei der der Genehmigungsbehörde ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Prognosespielraum eingeräumt ist. Die eine Genehmigung versagende Entscheidung ist daher nur darauf zu überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt vollständig ermittelt, die maßgeblichen Gesichtpunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung vertretbar, d.h. nicht offensichtlich fehlerhaft, eingeschätzt hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. März 2007, a.a.O.

Das bedeutet entsprechend den vom Bundesverwaltungsgericht,

Urteile vom 7. September 1989 - 7 C 44.88 u.a. -, BVerwGE 82, 295 sowie vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208,

zur Funktionsschutzklausel des § 13 Abs. 4 PBefG entwickelten und hier entsprechend anwendbaren Grundsätzen,

vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 8. März 1995 - 4 CE 94.3940 -, a.a.O., VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Oktober 1996 - 10 S 8/96 -, a.a.O., Nieders. OVG, Beschluss vom 17. Juni 1994 - 7 M 3231/94 -, Nds. VBl. 1995, 41; Hess. VGH, Urteil vom 27. Januar 1997 - 11 UE 796/94 -, juris,

für die gerichtliche Entscheidung, dass die Behörde zu erneuter Bescheidung zu verpflichten ist, wenn das Gericht feststellt, dass die Behörde nicht alle für die Beurteilung maßgeblichen Gegebenheiten berücksichtigt hat. Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise ‚entscheidungsreif’ machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Entscheidung selbst trifft. Allenfalls dann, wenn eine Sachlage gegeben ist, die keinen Raum für die der streitigen Behördenentscheidung zugrunde liegende Einschätzung lässt, darf das Gericht die Behörde zu der von der Klägerin begehrten Entscheidung verpflichten."

Gemessen an diesen Maßstäben hat die Klägerin einen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur erneuten Entscheidung über ihren Antrag.

Wie ausgeführt handelt es sich bei der Entscheidung über eine Genehmigung gemäß § 18 ff. RettG NRW nicht um eine Ermessensentscheidung. Vielmehr besteht bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Genehmigungsanspruch. Da aber die Prüfung der hier maßgeblichen Voraussetzung des § 19 Abs. 4 RettG NRW (Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionierenden Rettungsdienst durch die Zulassung der von der Klägerin gewünschten Transportfahrten mit Zielen innerhalb E.s) nach dem Vorstehenden eine prognostische Entscheidung erfordert, bei welcher der Beklagten ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum zur Verfügung steht, darf das Gericht die Beklagte hier nur zur Neubescheidung verpflichten, soweit es feststellt, dass die Beklagte nicht alle für die Beurteilung maßgeblichen Gegebenheiten berücksichtigt hat.

So liegt der Fall hier.

Es fehlt nämlich eine vollständige Ermittlung des Sachverhaltes, weil nicht erkennbar ist, dass die Beklagte die Anzahl der von der Klägerin zu erwartenden Fahrten vom Flughafen zu Zielen innerhalb E.s ermittelt und dann in ihre Entscheidung darüber, ob das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst hierdurch beeinträchtigt ist, einbezogen hat. Die angegriffenen Bescheide enthalten keine konkrete, auf die näheren Umstände des Einzelfalles eingehende Auseinandersetzung mit dieser Frage. Auch den beigezogenen Verwaltungsvorgängen lässt sich Derartiges nicht entnehmen.

Das mag zunächst daran gelegen haben, dass die Beklagte die Beschränkung auf Zielorte außerhalb E.s als Auflage verstanden hat und nicht als Teilablehnung des Antrages, die sich an den Maßstäben des § 19 Abs. 4 RettG zu orientieren hat. Jedoch sind auch die weiteren Ausführungen im Verlauf des Klageverfahrens hierzu unzureichend. Allerdings hätten dort dargelegte Überprüfungsergebnisse in die Entscheidungsfindung einbezogen werden müssen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Erteilung einer Genehmigung nach § 18 RettG NRW bzw. bei der Bescheidung eines diesbezüglichen Antrags ist nämlich grundsätzlich der derjenige der gerichtlichen Entscheidung.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteile vom 16. September 2008 – 13 A 2763/06 -, www.nrwe.de, vom 10. Juni 2008 - 13 A 1779/06 -, juris, und vom 7. März 2007 - 13 A 3700/04 -, DVBl. 2007, 1503.

Jedoch reichen die im Rahmen des Klageverfahrens erfolgten Darlegungen der Beklagten nicht aus. Zwar beruft sie sich in der Klageerwiderung ausdrücklich auch auf § 19 Abs. 4 RettG NRW und stellt fest, dass eine Genehmigung für das Stadtgebiet zu einer „unvertretbaren Ausweitung der Kapazitäten“ in der Notfallrettung und im Krankentransport führen würde und dass dem Rettungsdienst der Stadt E. „in unvertretbarem Ausmaß“ Kapazitäten entzogen würden. Indes handelt es sich hierbei um bloße Behauptungen, die in keiner Weise plausibilisiert werden. Weder wird der Umfang der hier in Rede stehenden Transporte auch nur im Ansatz quantifiziert noch dem Ausmaß der Fahrten der öffentlichen Rettungsdienste gegenüber gestellt. Dass es sich lediglich um allgemeine, vom konkreten Einzelfall losgelöste Überlegungen handelt, wird besonders durch die beiden letzten Sätze zu diesem Thema in der Klageerwiderung deutlich:

„Die Zulassung privater Unternehmen wäre insoweit kontraproduktiv, als hierdurch erhebliche Überkapazitäten und zusätzliche Kosten entstehen, die über die Gebührenkalkulation aufgefangen werden müssen. Hierdurch würde das System des Rettungsdienstes insgesamt in Frage gestellt.“

Die Beklagte wendet sich demzufolge allgemein gegen die Zulassung privater Unternehmen auf einem Feld, das sie selbst beackert, um finanzielle Einbußen jeglicher Art zu unterbinden. Das ist jedoch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Auf die oben im Wortlaut zitierte Entscheidung des OVG NRW vom 10. Juni 2008 wird verwiesen.

Auch aus der auf gerichtliche Anforderung eingegangenen weiteren Stellungnahme vom 7. Mai 2014 ergibt sich, dass eine differenzierte, konkrete Prüfung der Auswirkungen der von der Klägerin gewünschten Transporte auf den Rettungsdienst bislang nicht erfolgt ist. Vielmehr heißt es dort lapidar, dass die Ausführungen hierzu nicht vertieft dargestellt werden könnten, „weil die dazu notwendige Datenauswertung und hierauf gründende Berechnungen einen längeren Personal- und Zeitaufwand erfordern“. Dementsprechend war der Beklagten eine vertiefende Befassung mit dem konkreten Einzelfall auf Nachfrage des Gerichts auch in der mündlichen Verhandlung nicht möglich.

Damit hat die Beklagte bei der erforderlichen Prognoseentscheidung über das Vorliegen der Negativvoraussetzungen des § 19 Abs. 4 RettG NRW den maßgeblichen Sachverhalt nicht vollständig berücksichtigt, sodass die Bescheide insoweit fehlerhaft sind und die Beklagte zur Neubescheidung zu verpflichten war. Dabei wird sie die Rechtsauffassung des Gerichts zu berücksichtigen haben. Insoweit handelt es sich vor Allem um die oben im Wortlaut wiedergegebenen Grundsätze, die sich aus dem Urteil des OVG NRW vom 10. Juni 2008 - 13 A 1779/06 – (juris) ergeben und die sich das erkennende Gericht zu eigen gemacht hat.

Darüber hinaus ist die Klage als unbegründet abzuweisen.

Einen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Genehmigung ohne Beschränkung der Zielorte hat die Klägerin nicht.

Eine besondere Sachlage, die es dem Gericht nach der Rechtsprechung des OVG NRW ausnahmsweise ermöglichte, die Beklagte zu der von der Klägerin begehrten Entscheidung zu verpflichten, weil es keinen Raum für die der streitigen Behördenentscheidung zugrunde liegenden Einschätzung gibt, ist vorliegend nicht erkennbar. Denkbar wäre insoweit etwa eine Situation, in der sich die Transporte des Unternehmers unter keinem denkbaren Gesichtspunkt auf den Rettungsdienst auswirken können. Hierfür gibt es aber keinerlei Anhaltspunkte. Entsprechendes hat die Klägerin auch nicht vorgetragen. Zudem dringt sie mit ihrer Argumentation nicht durch, es müssten Beweislastregeln angewandt werden, die zu einem Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ohne Beschränkung der Zielorte führten. In der vorliegenden Konstellation kann es nicht zu einer Beweislastentscheidung kommen. Dies kommt im Verwaltungsprozess nur dann in Betracht, wenn ein entscheidungserheblicher Sachverhalt unter Ausschöpfung sämtlicher, dem Gericht zugänglicher Erkenntnisquellen nicht feststellbar ist (sog. non liquet). Daran fehlt es hier. Vor Allem geht es nicht ausschließlich um die Feststellung von Tatsachen, sondern um eine von der Beklagten zu treffende Prognose der zu erwartenden Auswirkungen der durch die Klägerin angestrebten Transporte auf den Rettungsdienst. Hierbei handelt es sich um eine Bewertungsentscheidung, die Beweislastregeln nicht unterliegt, da es nicht um Tatsachen geht. Allenfalls dann, wenn eine solche Bewertungsentscheidung ausnahmsweise nicht erforderlich ist, weil eine besondere Sachlage dem Gericht ein Durchentscheiden ermöglichte, wäre im Falle eines non liquet Raum für die Anwendung von Beweislastregeln. Auch dann führten diese jedoch nicht zu einem Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer uneingeschränkten Genehmigung. Vielmehr trüge die Klägerin die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass ausnahmsweise eine besondere Sachlage im vorgenannten Sinne die behördliche Prognoseentscheidung entbehrlich machte. Bei diesem Umstand handelte es sich nämlich um einen für sie, die Klägerin, günstigen Umstand. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin Derartiges aber weder vorgetragen noch unter Beweis gestellt. Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer uneingeschränkten Genehmigung ohne eine – in aller Regel – notwendige Sachprüfung der Voraussetzungen des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW angesichts des hohen Rechtsgutes eines funktionierenden Rettungsdienstes zu untragbaren und vom Landesgesetzgeber nicht gewollten Ergebnissen führte.

Desweiteren sind die mit der Klage angefochtenen Nebenbestimmungen nicht aufzuheben. Sie sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

Die Beklagte konnte die Nebenbestimmungen auf die Ermächtigungsgrundlage der §§ 36 Abs. 1, 1. Alt. VwVfG NRW und 22 Abs. 4 RettG NRW stützen. Sie hat das ihr dabei zustehende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und sich innerhalb der gesetzlichen Grenzen des Ermessens gehalten, § 114 Satz 1 VwGO.Nach § 36 Abs. 1, 1. Alt. VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch eine Rechtsvorschrift zugelassen ist. Die Kammer geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass auf die Erteilung von Genehmigungen nach §§ 18, 19 RettG NRW i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG – bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen im Übrigen – ein gebundener Anspruch im Sinne des § 36 Abs. 1, 1.Alt VwVfG NRW besteht. Demnach kann gemäß § 22 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW die Genehmigung nach den §§ 18, 19 RettG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden. Im Satz 2 der Vorschrift hat der Gesetzgeber regelmäßig zulässige Nebenbestimmungen aufgezählt, ohne diese damit abschließend zu benennen („insbesondere“). Aus der Gesetzessystematik ist zu schließen, dass die Verbindung der Genehmigung mit Nebenbestimmungen hinsichtlich des „ob“ und des „wie“ im Ermessen der Genehmigungsbehörde liegt. Eine Nebenbestimmung ist mithin dann rechtswidrig, wenn die Behörde ihr Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausübt oder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht einhält, § 114 Satz 1 VwGO.

Im Einzelnen gilt für die den Genehmigungen der Beklagten vom 18. Mai 2012 beigegebenen Nebenbestimmungen folgendes:

100

Die unter „Allgemeines Nr. 4“ verfügte Auflage, die „dauerhafte Beauftragung sowie Änderungen dieser Vertragsverhältnisse … der genehmigenden Behörde vorzulegen/nachzuweisen“ und bei „einer fallweisen Beauftragung … den Transport 24 Stunden vor der Durchführung der genehmigenden Behörde unter Angabe des Auftraggebers anzuzeigen“, ist nicht zu beanstanden. Damit wird die in § 22 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 RettG NRW regelmäßig für zulässig gehaltene Nebenbestimmung letztlich nur geringfügig dahingehend erweitert, dass die zu erfassenden Beförderungsaufträge unter Fristsetzung anzuzeigen sind. Diese Erweiterung ist jedenfalls unter Berücksichtigung der in § 27 Abs. 1 RettG NRW normierten Vorlage- und Auskunftspflicht vom Gesetz gedeckt und belastet die Klägerin nicht unverhältnismäßig. Die Auflage soll die Überwachungs- und Kontrollmöglichkeit der Behörde für diese Konstellation herstellen. Denn ohne die vorherige Anmeldung könnten die Krankenkraftwagen nicht kurzfristig in Augenschein genommen werden. Soweit es sich um Fahrten handelt, die zuvor beim Flughafen angemeldet werden müssen, verringert sich der Verwaltungsaufwand zudem dadurch, dass der Beklagten die Übermittlung dieser Anmeldung per Fax ausreicht. Die Auflage stellt jedenfalls keine unverhältnismäßige Belastung dar und verlangt bei verständiger Würdigung von der Klägerin nichts Unmögliches. Insbesondere verfängt der in der mündlichen Verhandlung geäußerte Einwand nicht, es gebe auch Transportaufträge, die weniger als 24 Stunden vor Durchführung bei der Klägerin eingingen und daher schon deshalb der Genehmigungsbehörde nicht rechtzeitig angezeigt werden könnten. Bei sachgerechter Auslegung der angegriffenen Bescheide wird in solchen Fällen eine Anzeige selbstverständlich nicht vor Auftragseingang erwartet werden können. Soweit die Klägerin weiter einwendet, die Anzeigepflicht führe zu erheblichem Mehraufwand und sei geeignet, die Durchführung der einzelnen Beauftragungen erheblich einzuschränken, wird dies nicht weiter begründet. Zudem ist diese Behauptung auch deshalb nicht nachvollziehbar, weil eine solche Anzeige in den Fällen, in denen dem Flughafen gegenüber eine Anmeldepflicht besteht, offenbar auch möglich ist und praktiziert wird.

101

Ferner nicht zu beanstanden ist die unter „Dokumentation“ erteilte Auflage, „quartalsweise, jeweils zwei Wochen nach Quartalsende, einen Bericht in elektronischer Form (möglichst in einem Microsoft Excel oder in einem zu Microsoft Excel kompatiblem Format) an die genehmigende Behörde (Amt 33/51) zu senden. Der Bericht enthält tabellarisch bzw. muss tabellarisch enthalten

102

Datum und Uhrzeit der durchgeführten Transporte
Aufnahmeort des jeweiligen Transportes
Zielort des jeweiligen Transportes
Transportdauer des jeweiligen Transportes
KFZ-Kennzeichen des jeweiligen Transportmittels und den
Auftraggeber des jeweiligen Transports103
“.

104

Im Ergebnis ist die Dokumentationspflicht von den Vorschriften §§ 22 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 und 27 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW gedeckt und lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Nach diesen Vorschriften kann dem Unternehmer für Zwecke der Prüfung nach § 22 Abs. 4 Nr. 6 RettG NRW aufgegeben werden, die Beförderungsaufträge und deren Abwicklung zu erfassen und die Aufzeichnung auf bestimmte Zeit aufzubewahren. Die in der Vorschrift genannte Umschreibung „Beförderungsaufträge und ihre Abwicklung“ umfasst zweifellos die in der Auflage genannten Daten und geht hierüber nicht hinaus. Das betrifft auch die Benennung des Auftraggebers des jeweiligen Transportes, die der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung in besonderem Maße angriff. Das Gericht folgt insoweit der Gegenargumentation des Vertreters der Feuerwehr. Dieser hatte ausgeführt, der öffentliche Rettungsdienst müsse aufgrund seiner Sicherstellungsverpflichtung dann kurzfristig einspringen, wenn die Klägerin für den beabsichtigten Transport ausfalle. In solchen Fällen sei es für eine rasche Kontaktaufnahme u.a. zur Abklärung der näheren Umstände des Transportes erforderlich, den Auftraggeber zu kennen. Dies ist nachvollziehbar und überzeugend. Auf die klägerseitig geäußerte Frage, wie oft es in der Vergangenheit zu solchen Auftragsübernahmen gekommen ist, kommt es vor dem Hintergrund der Sicherstellungsverpflichtung des § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW nicht an, da der Ausfall eines privaten Unternehmers jedenfalls nicht völlig ausgeschlossen werden kann. Soweit § 22 Abs. 4 Nr. 6 RettG NRW ermöglicht, von den Unternehmern die „Erfassung“ dieser Daten verlangen zu können, deckt dies die in der konkreten Auflage geforderte Erfassungsform per Excel Tabelle, die unter dem Vorbehalt der technischen Möglichkeiten hierzu steht. Konkrete Einwände hiergegen hat die Klägerin nicht erhoben.Allerdings wird in der Vorschrift nur eine Aufbewahrungspflicht der erfassten Beförderungsaufträge und deren Abwicklung als regelmäßig zulässige Auflage angesehen. Damit ist indes die der Klägerin konkret aufgegebene quartalsweise Übersendungspflicht – unter Fristsetzung – nicht ausgeschlossen. Denn zum Einen ist die Aufzählung der zulässigen Nebenbestimmungen in § 22 Abs. 4 Satz 2 RettG NRW schon seinem Wortlaut nach („können insbesondere“) nicht abschließend. Zum Anderen könnte man die Übersendungspflicht schon als weniger belastend als die gesetzlich genannte Aufbewahrungspflicht ansehen. Jedenfalls ist die Übersendungspflicht aber durch die Auskunftspflicht nach § 27 Abs. 1 RettG NRW gedeckt. Die Auskunftspflicht nach der vorgenannten Vorschrift ist auch nicht nur auf Einzelfälle – etwa die Vorbereitung von Entscheidungen nach diesem Gesetz – beschränkt, sondern auch ein Instrumentarium der Aufsicht, das zweifellos auch eine regelmäßige und zeitlich festgelegte Verpflichtung zur Auskunftserteilung umfasst. Die Beklagte hat gegenüber der nach § 27 Abs. 2 RettG NRW auch gegebenen Möglichkeit des Aufsuchens der zum Geschäftsbetrieb gehörenden Grundstücke und Räume mit der konkret verfügten Auflage das mildere und damit weniger belastende Mittel gewählt. Insoweit war zu berücksichtigen, dass die Auflage auch der Verwaltungsvereinfachung dienen kann. Soweit die Klägerin einwendet, die Erstellung solcher Berichte bedeute einen erheblichen Mehraufwand, der ihre Tätigkeit gegenüber öffentlichen Rettungsunternehmen und die Nutzung der Genehmigung erschwere, wird dies ebenfalls nicht weiter begründet und führt daher nicht zu einer anderen Entscheidung. Gleiches gilt für den Einwand, die Anzeige- und Dokumentationspflichten verletzten das Recht der Klägerin auf Achtung ihres Privatlebens gemäß Art. 8 EMRK. Dabei lässt das Gericht offen, ob der Schutzbereich der Norm im vorliegenden Fall, in dem es um die Geschäftsinterna einer juristischen Person geht, überhaupt berührt wird; von Willkürmaßnahmen, wie in der Klageschrift formuliert, kann vorliegend jedenfalls nicht die Rede sein. Letztlich bedarf diese Frage aber keiner Entscheidung, weil die Verhältnismäßigkeitsprüfung nach Art. 8 Abs. 2 EMRK ergibt, dass die verlangte Dokumentation für den Schutz der Gesundheit notwendig ist. Sie dient der Durchführung der Aufsicht über die privaten Rettungsdienste im Sinne des § 27 RettG NRW und damit der Qualitätssicherung des Rettungswesens. Dass das Abstellen eventueller Mängel in diesem Bereich lebensrettend sein kann, bedarf keiner Ausführungen. Im Übrigen hat die Klägerin trotz ausdrücklicher Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung nicht einmal ausdrücklich behauptet, die Preisgabe der Aufträge und Auftraggeber an die Beklagte führe bei ihr zu konkreten wirtschaftlichen Schäden.

105

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

106

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708, 711 ZPO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 7 K 4350/12