Verwaltungsgericht Düsseldorf, Dienstliche Beurteilung

Tatbestand:

Der im Jahr 1962 geborene Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung des Beklagten vom 26. März 2013.

Er steht seit dem 16. August 1982 im Dienst des Beklagten beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV NRW). Seit dem 1. August 2007 ist er als Sachbearbeiter zum Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I abgeordnet. Zuletzt wurde er im August 2011 zum Steueroberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13 g.D. Bundesbesoldungsordnung – BBesO) ernannt.

Der Kläger wurde für den vorangegangenen Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31.12.2009 als Steueramtsrat (Besoldungsgruppe A 12 BBesO) mit der Gesamtnote „hervorragend“ beurteilt.

Die streitgegenständliche Beurteilung des Klägers wurde durch Herrn T. – der den zwischenzeitlich in Ruhestand getretenen Dienststellenleiter H. vorübergehend vertrat – für den Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2012 mit der Gesamtnote „sehr gut oberer Bereich“ unter Verneinung der Aufstiegseignung am 26. März 2013 erstellt und dem Kläger am 23. April 2013 übergeben. Bei der Leistungsbeurteilung erhielt der Kläger zwei Mal fünf Punkte („übertrifft erheblich die Anforderungen“) und zwei Mal vier Punkte („entspricht in vollem Umfang den Anforderungen“). Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung erhielt er vier Mal vier Punkte („sehr stark ausgeprägt“) und drei Mal drei Punkte („stark ausgeprägt“).

Mit E-Mail vom 3. Juli 2013 erläuterte Herr H. (Leitender Regierungsdirektor a.D.) dem Kläger die streitgegenständliche Beurteilung. Zwar habe er sich vorstellen können, dass der Kläger von den erstmals in A13 beurteilten Beamten, die er mit der Note „hervorragend“ vorgeschlagen habe, als Sachgebietsleiter geeignet sei. Allerdings sei eine Rangfolge festzulegen gewesen. Da die festgelegte Zahl möglicher Aufstiegseignungen von den im Vorfeld erteilten „hervorragend“ Vorschlägen überschritten worden sei, hätten die Beamten ausgewählt werden müssen, die das „hervorragend“ bekommen sollten.

Mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 17. Juli 2013 beantragte er die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung aufzuheben und ihm eine neue ermessensfehlerfreie dienstliche Beurteilung mit der Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ und unter Zuerkennung der Aufstiegseignung zu erteilen.

Zur Begründung bezog er sich im Wesentlichen auf den Beurteilungsvorschlag des Finanzamts für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I und auf die abweichende Stellungnahme seines zuständigen Sachgebietsleiters, Herrn Oberregierungsrat C. , vom 28. Februar 2013. Aus dessen Sicht sei die vorgesehene Benotung mit „sehr gut oberer Bereich“ nicht zutreffend. Er halte vielmehr den Beurteilungsvorschlag des Finanzamts für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I für zutreffend. Die Aufführung des Klägers an siebter Stelle in der Amtsreihenfolge spreche nicht gegen die Note „hervorragend unterer Bereich“ und die Zuerkennung der Aufstiegseignung. Letztlich seien die mit „hervorragend“ vorgeschlagenen Beamtinnen und Beamten – trotz marginaler Vorteile einzelner Kandidaten gegenüber dem Kläger – als in der Summe gleichwertig gesehen worden. Die Entwicklung des Klägers sei seit dem letzten Beurteilungsstichtag ausgesprochen positiv verlaufen.

Die Oberfinanzdirektion Nordrhein-Westfalen (OFD) lehnte den Antrag des Klägers mit Schreiben vom 20. August 2013, welches mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, ab. Zwar sei zunächst die Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ und eine Punktzahl von 45 Punkten für die Beurteilung des Klägers vorgeschlagen worden. Allerdings ergebe sich das endgültige Gesamturteil erst aus dem überregionalen Vergleich aller Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe. Erst ein solcher Vergleich in der gesamten Landesfinanzverwaltung gewährleiste die Gleichmäßigkeit und Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes. Da die mit „hervorragend“ vorgeschlagenen Beamtinnen und Beamten sehr nah beieinander gelegen hätten und die Zahl der zu vergebenden Spitzennoten geringer als die Zahl der vorgeschlagenen Personen gewesen seien, habe es auch innerhalb dieser Spitzengruppe weiterer sachgerechter Differenzierungskriterien bedurft. Eine ausführliche Diskussion habe letztlich zu einer von allen Gremiumsteilnehmern getragenen Entscheidung geführt, welchen Beamtinnen und Beamten die Note „hervorragend“ zuerkannt werden sollte. Danach habe der Kläger nicht diesem Personenkreis zugeordnet werden können. Die vom Kläger gezeigten Leistungen seien sowohl in den Einzelurteilen als auch in der zusammenfassenden Würdigung zutreffend berücksichtigt worden. Auch die in der abweichenden Stellungnahme des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers dokumentierten Leistungen fänden Berücksichtigung und rechtfertigten keine andere Beurteilung. Diesem fehle der Überblick über die Leistungen und Befähigungen der zu Beurteilenden aus den anderen Dienststellen. Zutreffend sei zwar, dass nach den Richtsätzen des Finanzministeriums NRW bis zu 10 v.H. der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 13 g.D. mit der Spitzennote „hervorragend“ hätten beurteilt werden können. Es liege jedoch im Ermessen des Dienstherrn den vorgesehenen Beurteilungsrahmen auszuschöpfen. Angesichts der großen Anzahl der auf eine Aufstiegsbeförderung wartenden Beamtinnen und Beamten sei der Verzicht auf eine Ausschöpfung der Richtsätze nachvollziehbar und ermessensgerecht.

Hiergegen hat der Kläger am 12. September 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung bezieht er sich auf die Begründung des Abänderungsantrags vom 17. Juli 2013 und führt ergänzend und vertiefend folgendes aus:

n Infolge der – vorab erfolgten – Herabsetzung der Vergabequote von 81 möglichen Aufstiegseignungen auf lediglich 70 sei es zu einem Bewerberüberschuss gekommen. Insoweit sei der Verzicht auf eine Ausschöpfung der Richtsätze weder nachvollziehbar noch ermessensgerecht, da allein Leistung, Eignung und fachliche Befähigung sowie Perspektive in der Entwicklung die Beurteilungsmaßstäbe seien. Die Ausschöpfung der Quote liege nur in solchen Fällen im Ermessen des Dienstherren, in denen nicht genügend Bewerber vorhanden seien und andernfalls nicht geeignete Bewerber mit der Aufstiegseignung versehen werden müssten.

Hinzukomme, dass der Stellenerlassplan schon seit Jahren nicht ermessengerecht umgesetzt worden sei. Die dem Funktionsbereich der Groß- und Konzernbetriebsprüfung insgesamt 28 zugeteilten Stellen habe der Beklagte überwiegend mit Sachgebietsleitern des Regelbereichs besetzt. Demnach hätten bei der Verteilung der Quoten mehr Aufstiegseignungen für den Bereich der Groß- und Konzernbetriebsprüfungen vergeben werden müssen.

Den Amtsvorstehern seien feste Vorgaben für die Vergabe des Gesamturteils „hervorragend“ gemacht worden, an die sie sich hätten halten müssen.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2010 bis 31. Dezember 2012 erneut dienstlich zu beurteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht er sich auf sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und ergänzt es wie folgt:

Das der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung zugrunde liegende Beurteilungsverfahren sei unter Beachtung der Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (BuBR 2011) vom 21. Mai 2010, in der Fassung vom 22. August 2012 – folgendermaßen durchgeführt worden:

Am 27. September 2012 habe die Sachgebietsleiterbesprechung stattgefunden. Diese habe für den Kläger die Gesamtnote „hervorragend unterer Bereich“ mit 45 Punkten vorgesehen. Damit habe der Kläger in dem auf dieser Grundlage erstellten Beurteilungsplan vom 10. Dezember 2012 den siebten Rang – von 14 im Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung E. I zu vergleichenden Beamten der Besoldungsgruppe A 13 – eingenommen. Im Anschluss hätten am 10. Dezember 2012 und 4. Januar 2013 Vorbesprechungen der Vorsteher der Finanzämter für Groß- und Konzernbetriebsprüfung im Oberfinanzbezirk Rheinland stattgefunden, an denen auch die Gleichstellungsbeauftragte teilgenommen habe. Diese hätten dazu gedient, die Gruppen der in den Funktionsfinanzämtern zu beurteilenden Beamten miteinander zu vergleichen und die gefundenen Beurteilungsvorschläge regional übergreifend zu erörtern. Seitens der OFD sei erläutert worden, dass etwa 70 „hervorragend“ vergeben werden sollten; die Anzahl der Vorschläge überträfen diesen Richtwert. Es sei auch mitgeteilt worden, dass die Vorschläge der Dienststellen an Hand eines strengeren Maßstabes zu prüfen seien. Zunächst seien diejenigen Personen besprochen worden, die bereits bei ihrer letzten Beurteilung die Aufstiegseignung erhalten hätten. Es habe Einvernehmen bestanden, dass diese Personen erneut ein „hervorragend“ verbunden mit der Aufstiegseignung erhalten sollten. Anschließend sei über die übrigen Personen, die ebenfalls mit „hervorragend“ vorschlagen gewesen seien, gesprochen worden. Im Ergebnis hätten dann die Dienststellenleiter/-innen einen Teil der Vorschläge zurückgenommen. Herr H. habe die Vorschläge sechs bis acht zurückgenommen. Schließlich habe am 24. Januar 2013 eine überörtliche Besprechung aller betroffenen Vorsteher des Oberfinanzbezirks Rheinland stattgefunden, an der ebenfalls die Gleichstellungsbeauftragte teilgenommen habe. In dieser Gremiumsbesprechung seien die im Vorfeld angewendeten Beurteilungsmaßstäbe auf ihre Objektivität und Einheitlichkeit hin überprüft worden. Sodann sei über einige Personen diskutiert worden, bei denen die Vergabe der Note „hervorragend“ offen geblieben sei; über den Kläger sei nicht mehr gesprochen worden.

Der Beklagte ist der Auffassung, er sei berechtigt die Notenvergabe an den von ihm gewählten Quoten auszurichten. Auch sei er zur Konkretisierung des Aussagegehalts der Noten und zur Festsetzung der Notenskala und der Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben würden, befugt. Insbesondere könne er das Ermessen dahingehend ausüben, die Quoten nicht in vollem Umfang auszuschöpfen. Die Festlegung von Quoten erleichtere den vorzunehmenden Vergleich zwischen den zu Beurteilenden. Ein hohes Leistungsniveau führe zu einer Verschärfung der Kriterien für die Vergabe einer Spitzennote.

Die Nichtausschöpfung der Quote habe nicht dazu geführt, dass kein dienststellenübergreifender Vergleich der zu beurteilenden Beamten innerhalb der Besoldungsgruppe stattgefunden habe. Auch der Vortrag, dass pro Amt nur ein erstmalig in A13 zu beurteilender Beamter die Note „hervorragend“ erhalten habe, werde zurückgewiesen. Im Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung Köln habe beispielsweise keiner der erstmalig in A13 zu beurteilenden Beamten ein „hervorragend“ erhalten.

Dass der Kläger bei Ausschöpfung der Quote von 81 Aufstiegseignungen ein besseres Gesamturteil erhalten hätte, sei reine Spekulation. Im Rahmen von Beurteilungen seien unter Berücksichtigung von Vergleichsgruppen – unabhängig von der exakten Höhe der Quote – stets Auswahlentscheidungen darüber zu treffen, welche Beamten im Vergleich zu den übrigen zu Beurteilenden deutlich über dem Durchschnitt ihrer Besoldungsgruppe lägen und mit „sehr gut“ oder welche aus ihrer Besoldungsgruppe herausragten und mit „hervorragend“ zu bewerten seien. Da der Kläger innerhalb seines Amtes den siebten Platz in der Rangfolge eingenommen habe, seien bereits innerhalb seines Amtes mehrere Beamte besser eingeschätzt worden. Im Hinblick auf die vorgeschlagene Beurteilung mit der Gesamtnote „hervorragend“ sei zu beachten, dass insgesamt 8 von 14 zu beurteilenden Beamten diese Note hätten erhalten sollen.

Das Gericht hat Beweis erhoben über die Umstände der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers durch Vernehmung von Herrn Leitenden Regierungsdirektor a.D. X. H. als Zeugen; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 12. September 2014 verwiesen.

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Kläger hat entsprechend § 113 Absatz 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einen Anspruch darauf, dass der Beklagte unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 26. März 2013, ihn unter Beachtung der Rechtauffassung des Gerichts erneut beurteilt. Denn die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 26. März 2013 ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten.

Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die jeweiligen Amtsträger gegen Verfahrensvorschriften oder -regeln des Beurteilungsrechts verstoßen haben, der gesetzliche Rahmen oder die anzuwendenden Begriffe verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt worden ist oder ob ein Beurteiler allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regeln in Einklang stehen.

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. November 2005 – 2 C 34.04 –, juris, Rn. 8; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 5. Juni 2012 – 1 B 368/12 –, juris, Rn. 9; Verwaltungsgericht E. , Urteil vom 8. März 2013 – 13 K 2289/12 –, n.v.

Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung vom 26. März 2013 an Rechtsfehlern.

Die Beurteilung ist in einem durch die BuBR 2011 des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen rechtswidrig geregelten Beurteilungsverfahren erstellt worden. Das in Ziffer 4.4.3 der BuBR 2011 vorgesehene Verfahren lässt weder eine hinreichende Berücksichtigung der Bedeutung der Einzelmerkmale erkennen (vgl. nachfolgend unter I.), noch ein höchstpersönliches Werturteil des zu Beurteilenden (vgl. nachfolgend unter II.). Überdies ist die angegriffene dienstliche Beurteilung rechtswidrig, da zunächst beschlossen wurde, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung zuzuerkennen und erst als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil "sehr gut unterer Bereich" gebildet wurde (vgl. nachfolgend unter III).

I. Die BuBR 2011 sehen in Ziff. 4.4.3 vor, dass die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für die Dienststellenleiterinnen und Dienststellenleiter bindend sind. Der Beurteiler kann danach die Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung erst dann endgültig beurteilen, nachdem das Gesamturteil der Beurteilung gemäß Ziff. 4.4.3 BuBR 2011 für ihn bindend in der Gremiumsbesprechung festgelegt wurde.

So auch Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 22.

Diese durch die BuBR 2011 bestimmte Reihenfolge bei der Bewertung von Gesamturteil und Einzelkompetenzen verstößt gegen das Gebot der Bestenauslese nach Artikel 33 Absatz 2 GG. Werden die Einzelmerkmale einer Beurteilung erst nach dem Gesamturteil endgültig festgelegt, verlieren die Bewertungen der Einzelmerkmale ihre Aussagekraft für künftige auf der Grundlage der dienstlichen Beurteilung zu treffende Auswahlentscheidungen des Beklagten. Dienstliche Beurteilungen dienen – wie bereits ausgeführt – dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz ausgerichteten Vergleich der Beurteilten bei Auswahlentscheidungen zu ermöglichen. Bei Auswahlentscheidungen hat der Dienstherr aber nicht allein auf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung abzustellen; bei gleichem Gesamturteil der Bewerber ist er gehalten, die dienstliche Beurteilung umfassend inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungsmerkmale zu berücksichtigen (sog. Ausschärfung).

BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 – 2 C 19.10 –, juris, Rn. 17 m.w.N.

Die eigenständige Berücksichtigung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung ist deshalb geboten, weil die Bewertung in einzelnen unterschiedlichen Leistungs- und Befähigungsbereichen eine größere Aussagekraft eines Beamten für einen bestimmten Beförderungsdienstposten haben kann als allein das Gesamturteil.

Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 26. Februar 2013 – 8 K 1969/11 –, juris, Rn. 64.

Dieser eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale für künftige Auswahlentscheidungen wird nur dann ausreichend Rechnung getragen, wenn das Gesamturteil aus den zuvor festgelegten Einzelmerkmalen in der Weise entwickelt wird, dass es durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelbewertungen gebildet wird. Daher muss die Möglichkeit bestehen, das Gesamturteil im Lichte der Noten, die für die Einzelmerkmale vergeben wurden, zu überdenken.

BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011 – 2 VR 3.11 –, juris, Rn. 23 m.w.N.; Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 26. Februar 2013 – 8 K 1969/11 –, juris, Rn. 66, 70.

Dieser Vorgang zur Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu beurteilenden Beamten kommt entsprechend in § 93 Absatz 1 Satz 3 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz – LBG NRW) zum Ausdruck. Nach dessen Wortlaut ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil "abzuschließen" (Hervorhebung durch die Kammer).

Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 29.

Das in den BuBR 2011 geregelte Beurteilungsverfahren beachtet die eigenständige Bedeutung der Einzelmerkmale einer Beurteilung nicht. Bei dem nach den BuBR 2011 vorgesehenen Verfahren besteht die Gefahr, dass die Einzelkategorien nicht jeweils für sich betrachtet und unter Ausschöpfung des von den Punktwerten 1 bis 5 und den Ausprägungsgraden "sehr stark ausgeprägt" bis "weniger ausgeprägt" gebildeten Spielraums bewertet werden, sondern die Vergabe der Ausprägungsgrade maßgeblich danach ausgerichtet wird, keine Implausibilität zwischen dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil und der Summe der Einzelbewertungen zu erzeugen. Der Beurteiler des zu beurteilenden Beamten kann nach vorheriger Festlegung des Gesamturteils nicht mehr unbefangen über die Bewertung der Einzelmerkmale entscheiden. Der eigentliche Beurteilungsvorgang wird durch eine solche Vorfestlegung wertlos und überflüssig, vor allem wenn – wie vorliegend – auch die Beurteilungsvorschläge erst im Anschluss an die Gremiumsbesprechung erfolgen.

Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 30; Zur Rechtswidrigkeit des Beurteilungsverfahrens nach der Beurteilungs-VV 2003 des rheinland-pfälzischen Ministeriums der Finanzen Verwaltungsgericht Neustadt, Urteil vom 8. Mai 2013 – 1 K 772/12.NW –, juris, Rn 22 ff.

Die Beurteilung des Klägers ist nach den rechtswidrigen verfahrensrechtlichen Vorgaben der BuBR 2011 erstellt worden.

Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung und der Beweisaufnahme ist das Gericht davon überzeugt, dass das Gesamturteil vorliegend nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt wurde.

Insoweit gab zunächst die Vertreterin des Beklagten an, dass in der Gremiumsbesprechung die Gesamtnoten auch in zeitlicher Hinsicht festgelegt würden. Das heiße, dass nach der Gremiumsbesprechung niemand mehr hergehen und eine andere Gesamtnote vorschlagen solle. Denn die Gremiumsbesprechung diene einer weiteren Objektivierung des Beurteilungsverfahrens und der Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen durch Vergleich der zu Beurteilenden.

Der Zeuge H. hat das genauere Beurteilungsverfahren sodann ausführlich und nachvollziehbar erläutert: Zunächst seien im Rahmen der Sachgebietsleiterbesprechung die Beurteilungen der zu Beurteilenden erörtert und ein Beurteilungsplan erstellt worden. Schriftliche Beurteilungsentwürfe hätten zum Zeitpunkt der Erstellung des Beurteilungsplans nicht vorgelegen. Die Einzelmerkmale seien in den Sachgebietsleiterbesprechungen zwar auch angesprochen worden, sie würden aber nicht abschließend festgelegt. Die Erörterung der einzelnen Leistungsmerkmale erfolge vielmehr exemplarisch. Andernfalls würde die Runde auch von der Kapazität her überfordert werden. Die so erstellten Vorschläge seien der OFD unterbreitet, in die Gremiumsbesprechung eingeführt und diskutiert worden. In der Gremiumsbesprechung am 24. Januar 2013 sei nicht über die einzelnen Leistungsmerkmale gesprochen worden, da es insoweit keinen Diskussionsbedarf mehr gegeben habe. In der im Vorfeld erfolgten Vorbesprechung sei selbstverständlich auch über einzelne Leistungsmerkmale gesprochen worden.

Mit seinen Angaben hat der Zeuge deutlich gemacht, dass es für das Beurteilungsverfahren bis zur Entscheidung in der Gremiumsbesprechung in erster Linie bedeutsam war, das Gesamturteil festzulegen. Auch wenn im Vorfeld die Einzelmerkmale angesprochen wurden, lässt die gewählte Verfahrensweise nicht erkennen, dass diesen die erforderliche eigenständige beurteilungsrechtliche Bedeutung zukam und das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen entwickelt wurde. Die Einzelmerkmale wurden nach der Schilderung des Zeugen mit Blick auf den zeitlichen Rahmen vielmehr vereinzelt und keineswegs vollständig diskutiert. Die Gesamtnote ist aber nicht nur aus einigen – unter Umständen besonders hervorzuhebenden oder für wichtig erachteten – Einzelmerkmalen zu entwickeln, sondern aus der Gesamtschau aller Einzelmerkmale. Erst der daraus gewonnene Gesamteindruck über die Leistung und Befähigung des zu Beurteilenden lässt einen hinreichenden Schluss auf die ihm zu erteilende Gesamtnote zu. Schließlich fehlt es nach der Schilderung des Zeugen gänzlich an einer Berücksichtigung der Einzelmerkmale bei der abschließenden und nach den Vorgaben der Ziffer 4.4.3 BuBR 2011 für die Beurteilung allein entscheidenden Gremiumsbesprechung. In dieser besteht aber durchaus noch die Möglichkeit, von den vorherigen Beurteilungsvorschlägen abzuweichen, auch wenn dies hinsichtlich des Klägers nicht mehr geschehen ist. Letztlich muss der die Beurteilung erstellende Dienstvorgesetzte die Einzelmerkmale so festlegen, dass sie zu der für ihn verbindlich festgelegten Gesamtnote passen. Die fehlende Möglichkeit des Dienststellenleiters, eine in Anschauung der Einzelmerkmale abweichende Gesamtbeurteilung abzugeben, ist insoweit von der Vertreterin des Beklagten bestätigt worden.

II. Die praktizierte und in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Verfahrensweise stellt sich aus einem weiteren Grund als rechtswidrig dar. Die nach Ziffer 4.4.3 BuBR 2011 bindende Wirkung der Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Dienststellenleiter (Beurteiler) ist unvereinbar mit dem Grundsatz, dass der Beurteiler – und nicht der Vorgesetzte des Beurteilers oder andere Personen – die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen hat. Nach Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler nicht nur in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Die Beurteilung muss sich auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes und unabhängiges Urteil über den Beamten darstellen. Indem die höchstpersönliche Bewertung der Leistung und Befähigung durch die Beurteiler in unzulässiger Weise durch eine Entscheidung der Gremiumsbesprechung ersetzt wird, wirken solche Personen an der Beurteilung mit, die zur Beurteilung mangels der erforderlichen Kenntnis über die zu Beurteilenden nicht berufen sind. Diese Vorgehensweise stellt das Beurteilungsverfahren in unzulässiger Weise „auf den Kopf“, da die dienstliche Beurteilung nicht auf einem „von unten nach oben ausgestalteten Beurteilungsverfahren“ resultiert. Nicht der Beurteiler bestimmt das Gesamtergebnis der dienstlichen Beurteilung. Vielmehr erfolgt durch die abschließende Vorgabe eines „Rankings“ der Beamten und die Festlegung ihrer jeweiligen Gesamtbewertungen eine unzulässige Vorsteuerung der erst anschließend – in einer Bindung an die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung – erstellten Beurteilungsentwürfe.

BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 – 2 C 13.85 –, juris, Rn. 14 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 1810/08 –, juris, Rn. 43; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. Februar 2009 – 1 Bs 208/08 –, juris, Rn. 11. m.w.N.; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Juni 2008 – 5 LA 168/05 – juris, Rn. 9 und Urteil vom 30. Mai 2007 – 5 LC 44/06 –, juris, Rn. 43; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. September 2003 – 2 A 10795/03 –, juris, Rn. 30; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 –, juris, Rn. 31; Zur Rechtswidrigkeit des Beurteilungsverfahrens nach der Beurteilungs-VV 2003 des rheinland-pfälzischen Ministeriums der Finanzen Verwaltungsgericht Neustadt, Urteil vom 8. Mai 2013 – 1 K 772/12.NW –, juris, Rn. 29; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, B V, Rn. 280 m.w.N.

Im konkreten Fall kommt hinzu, dass der Beurteiler, Herr T. , als Vertreter im Amt des zwischenzeitlich in Ruhestand getretenen Zeugen H. nicht einmal an der Gremiumsbesprechung beteiligt war, in der die Gesamtnote derjenigen Beurteilungen festgelegt wurde, die rechtmäßigerweise sein persönliches Werturteil hätte sein sollen. Dies ist umso gravierender, da nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme Herr T. noch in amtsinternen Abstimmungen im Vorfeld der Gremiumsbesprechung eingebunden war, nach deren Ergebnis der Kläger mit „hervorragend“ hätte beurteilt werden sollen. Die von Herrn T. am Ende im eigenen Namen zu verantwortende Beurteilung musste – nach dem Ergebnis der Gremiumsbesprechung – aber auf „sehr gut“ lauten.

III. Die dienstliche Beurteilung vom 26. März 2013 ist zudem rechtswidrig, weil sie nicht die individuelle Leistung des Klägers zum Maßstab hat, sondern ausschließlich am Beförderungsstellenkontigent ausgerichtete personalpolitische Erwägungen. Das Gesamturteil wurde nicht vor der Entscheidung über die Zuerkennung der Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben, sondern erst nachdem feststand, dass der Kläger keine Aufstiegseignung erhalten konnte.

Zwar ist die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Richtsätzen, wie sie hier in Ziff. 4.4.1 BuBR 2011 in Verbindung mit dem Erlass des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen vom 4. Juni 2012 (P 1153 - II A 2 / P 1154 - 1- II A 2) vorgesehen ist, grundsätzlich nicht zu beanstanden. Zutreffend verweist Ziff. 4.4.1 BuBR 2011 ferner darauf, dass die Richtsätze nur Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich möglichst gerechte Bewertung der Qualifikation geben und deshalb nicht schematisch auf einzelne Dienststellen übertragen werden dürfen.

Zu der Zulässigkeit von Richtwerten vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 – 2 C 13.79 –, juris, Rn. 30 m.w.N.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 9. Juli 1976 – 41 III 76 –, DÖD 1976, 260, 261; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Dienstliche Beurteilung, B VI, Rn. 403 m.w.N.

Die Zulässigkeit der Bildung von Vergleichsgruppen und der Festlegung von Richtsätzen beruht auf der Erwägung, dass hierdurch der Aussagegehalt, den der Dienstherr aufgrund des ihm zustehenden Ermessens den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will, verdeutlicht und konkretisiert wird. Die Noten dienen dem beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der beurteilte Beamte den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw. sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe Unterschreitungen oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb des mit der jeweiligen Note ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen durch die nächstbessere Note und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu bestimmten Anteilen bestimmte Noten erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.

Verwaltungsgericht E. , Urteil vom 11. August 2006 – 13 K 2207/04 –, juris, Rn. 41 m.w.N.

Auch ist dem Beklagten darin zuzustimmen, dass die besonders gute oder schlechte Besetzung einer Dienststelle erfordern kann von solchen erfahrungsorientierten Richtwerten für die Vergabe des Gesamturteils abzuweichen.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 9. Juli 1976 – 41 III 76 –, DÖD 1976, 260, 261 m.w.N.; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Dienstliche Beurteilung, B VI, Rn. 403 m.w.N.

Indes führt die Vorgehensweise des Beklagten, nach der zunächst geklärt wird, ob – unter Berücksichtigung der vorhandenen Aufstiegsstellen – die Aufstiegseignung zuzuerkennen ist und mit Blick darauf über das Gesamturteil entschieden wird, zu einer Missachtung des anzuwendenden Beurteilungsmaßstabes. Aufgabe der dienstlichen Beurteilung ist es, die fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf das innegehabte Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen.

OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 40 m.w.N.

Zu Recht ergibt sich daher aus den BuBR 2011, dass das Gesamturteil vor der Entscheidung über die Zuerkennung der Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben werden soll. Gemäß Ziff. 8.1 Satz 2 BuBR 2011 kann den Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 die Aufstiegseignung zuerkannt werden, wenn sie mit der Spitzennote beurteilt werden und die Spitzennote bei der vorhergehenden Beurteilung, die mindestens zwei Jahre zurück liegen muss, bereits erhalten haben. Die Entscheidung über die Aufstiegseignung setzt demnach denknotwendig voraus, dass zunächst ein Gesamturteil gebildet wird, auf dessen Grundlage über die Zuerkennung der Aufstiegseignung entschieden wird.

OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 32.; Bodanowitz, in: Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl., 38. Aktualisierung; Juli 2012, B VI. Rn. 397b.

Die BuBR 2011 und die von ihnen vorausgesetzte gedankliche Reihenfolge der Entscheidungsfindung tragen damit dem Umstand Rechnung, dass Leistungs- und Befähigungsgesamturteil einerseits und Eignungsurteil andererseits in einem natürlichen "Nähe- und Entsprechungsverhältnis" stehen und die Eignungsbewertung ihre Grundlage in den in der Vergangenheit gezeigten Leistungen bzw. dort offenbarten Stärken und Schwächen findet. Mit anderen Worten bildet deren Beurteilung die Basis für die Prognose, die mit der Eignungsbeurteilung anzustellen ist.

OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1521/05 –, juris, Rn. 33 ff. m.w.N.

Bei der Erstellung der Beurteilung des Klägers wurde hingegen in der Vorbesprechung der Dienststellenleiter in Umkehrung dieser Vorgabe zunächst beschlossen, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung zuzuerkennen und als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil "sehr gut unterer Bereich" gebildet. Hiervon ist das Gericht aufgrund der ihm vorliegenden Erkenntnisse, insbesondere der Vernehmung des Zeugen H. überzeugt. Insoweit bedarf es keiner Auseinandersetzung mit dem nach der mündlichen Verhandlung durch den Zeugen H. verfassten Schriftsatz vom 16. August 2014.

Bereits in der an den Kläger gerichteten E-Mail vom 3. Juli 2013 führte der Zeuge H. aus, dass er sich zwar habe vorstellen können, dass der Kläger für die Aufgabe eines Sachgebietsleiters in einem Betriebsprüfungsfinanzamt geeignet sei. Allerdings habe eine Rangfolge festgelegt worden müssen, da nur 70 Aufstiegseignungen vergeben werden sollten. Da es mehr „hervorragend“ Vorschläge gegeben habe, als nach den Vorgaben der OFD hätten vergeben werden können, hätten die Beamten ausgewählt werden müssen, die das „hervorragend“ bekommen sollten. Diese Ausführungen bestätigte der Zeuge in der mündlichen Verhandlung. Es sei festgelegt worden, dass 70 Aufstiegseignungen vergeben werden sollten. Mit Blick auf die BuBR 2011, wonach die Aufstiegseignung an die wiederholte Vergabe eines „hervorragend“ gebunden sei, sei damit mittelbar festgelegt worden, dass 70 Mal ein weiteres hervorragend vergeben werden sollte. Diese 70 Personen seien in der Gremiumsbesprechung festgelegt worden. Zwar habe er zunächst auch für den Kläger ein „hervorragend“ vorgeschlagen. Indes habe bei einem Vergleich mit anderen zu Beurteilenden ein „hervorragend“ nicht für ihn vergeben werden können. Wenn es 10 Leute gebe, die für ein Vorhaben vorgesehen seien, aber nur 2 Aufstiegseignungen erteilt werden könnten, könnten auch nur zwei Personen dieses „hervorragend“ erhalten.

Im Ergebnis lässt sich der Aussage des Zeugen entnehmen, dass er dem Kläger – obwohl er seine Leistung und Befähigung als „hervorragend“ angesehen hat – mit Blick auf die seitens der OFD gemachten Vorgaben kein „hervorragend“ vergeben konnte. Diese schriftliche und mündliche Einlassung des Zeugen veranschaulicht, dass vorliegend nicht die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten bewertet wurden, sondern dass eine in absoluten Zahlen vorgegebene Anzahl von Bestnoten vergeben werden sollte, ohne dass dabei berücksichtigt werden konnte, ob diese Anzahl mit der Anzahl der – aufgrund der genannten Kriterien der Bestenauslese – Besten tatsächlich übereinstimmt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2013 – 1 B 133/13 –, juris, Rn. 41 m.w.N.

Dem Beklagten ist es auch nicht gelungen, die von dem Zeugen dargestellte Vorgehensweise zu widerlegen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 1. August 2014 bereits von sich aus die Darstellung des Zeugen bestätigt hat. Auf Seite 1 dieses Schriftsatzes erläutert der Beklagte, dass seitens der OFD vorgegeben worden sei, dass etwa 70 „hervorragend“ vergeben werden sollten. Die Anzahl der Vorschläge überträfen diesen Richtwert. In der mündlichen Verhandlung gab der Vertreter des Beklagten aber an, die Aussage des Zeugen sei falsch gewesen. Dies zeige bereits die Tatsache, dass in der konkreten Beurteilungsrunde bei rund 20 bis 30 Aufstiegseignungen 70 „hervorragend“ vergebenen worden seien. Diese Einlassung steht aber von vornherein nicht im Widerspruch zu der eigenen Darstellung des Beklagten im vorstehend genannten Schriftsatz und auch nicht zu den Ausführungen des Zeugen. Selbst wenn die Zahl der vergebenen Aufstiegseignungen erheblich über der Zahl der tatsächlich verfügbaren Aufstiegsmöglichkeiten läge, wird von vornherein nicht erkennbar, inwieweit dies die Vorgabe seitens der OFD, nur 70 Aufstiegseignungen zu verteilen, zu entkräften vermag. Im Gegenteil: Vor dem Hintergrund der nur beschränkt vorhandenen Aufstiegsmöglichkeiten, ist eine Regelung zur Verteilung der Aufstiegseignungen aus Sicht des Beklagten nachvollziehbar, um die noch anstehende Auswahlentscheidung durch die Reduzierung der in Frage kommenden Beamtinnen und Beamten leichter handhabbar zu machen. Ein solcher allein praktischer Gesichtspunkt vermag die aufgezeigten rechtlichen Bedenken aber nicht zu beseitigen.

Eine mit Blick auf die Anzahl der zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen vorgenommene Reduzierung der Häufigkeit der Vergabe von Spitzennoten ist auch nicht im Hinblick auf die Regelung des § 50 Absatz 2 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung – BLV) bzw. § 12 Absatz 3 der Verordnung über die Laufbahn der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung – LVO) gerechtfertigt. Vielmehr haben diese mit der vorgenommenen Reduzierung überhaupt nichts zu tun. Bei der durch § 50 Absatz 2 BLV bzw. § 12 Absatz 3 LVO vorgegebenen Notenquotierung handelt es sich um ein Instrument, der Inflation guter (Beurteilungs-)Noten vorzubeugen. Den Noten soll damit ihre Aussagekraft bewahrt und ihre Funktion erhalten werden, ein angemessenes Bild von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten zu ermöglichen. Dabei trifft es zu, dass die durch § 50 Absatz 2 Satz 1 BLV vorgegebenen Höchstquoten (Richtwerte) im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit u.a. auch unterschritten werden können.

Lemhöfer, in: Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 50 BLV, Rn. 10 m.w.N.

Das ist allerdings nur dann möglich, wenn innerhalb der bei der Beurteilung zu bildenden Vergleichsgruppe im Rahmen der gebotenen Einzelfallbetrachtung der Anteil der Spitzenleistungen tatsächlich unterhalb dieser Quote liegt. Um dies festzustellen, müsste aber zunächst eine an den Kriterien der Bestenauslese orientierte Beurteilung der Beamten erfolgen, was hier gerade wegen der "starren" numerischen Vorgabe der auszuwerfenden Höchstnoten unterblieben ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2013 – 1 B 133/13 –, juris, Rn. 44.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Absatz 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Absatz 2 GKG erfolgt.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 K 7254/13