Verwaltungsgericht Düsseldorf, Immissionsschutzrechts

Tatbestand:

Der Kläger führte von September 1996 bis zum 31. Dezember 2011 unter der oben genannten Firma einen sogenannten Demontagebetrieb, in dem Altfahrzeuge zwecks nachfolgender Verwertung behandelt wurden. Der Betrieb befand sich seit Jahrzehnten auf dem Grundstück S. Straße 56 in E. . Unter der Leitung des Klägers wurde er fortlaufend Zertifizierungen nach § 5 Abs. 3 AltfahrzeugV durch die E1. unterzogen, in denen die Einhaltung der sich aus dem Anhang zur AltfahrzeugV ergebenden Anforderungen bescheinigt wurde.

Bereits im Jahre 1931 hatte die Beklagte ein Fluchtlinienplan (Nr. 5776/08) für den Kreuzungsbereich I.----weg / S. Straße aufgestellt, der bis heute gültig ist. Danach beabsichtigt die Beklagte die Verbreitung der Straßen. Die Fluchtlinie kreuzt ein (ehemaliges) zentrales Betriebsgebäude sowie das (ehemalige) Betriebsgrundstück des Klägers.

Eine immissionsschutzrechtliche oder baurechtliche Genehmigung der Anlage lag nicht vor. Einen entsprechenden Antrag aus dem Jahre 1950 lehnte die Beklagte am 28. März 1951 unter Hinweis auf die geplante Verbreitung der Straßen ab. Die zugleich erlassene Abrissverfügung setzte sie durch mehrere befristete Ausstandserteilungen bis zum Jahre 1987 aus.

Am 3. Februar 1987 erließ die Untere Wasser- und Abfallwirtschaftsbehörde der Beklagten einen Planfeststellungsbeschluss auf der Grundlage von § 7 Abs. 1 Abfallbeseitigungsgesetz (AbfG) a. F. Auf Grund zuvor aufgetretener verkehrsplanerischer Bedenken seitens des Amtes für Straßenverkehrsplanung gegen eine Genehmigung enthielt der Planaufstellungsbeschluss als Nebenbestimmung Nr. 11 eine Befristung folgenden Wortlautes: „Aus verkehrstechnischen Gründen wird der Planfeststellungsbeschluss nach § 7 Abs. 1 gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 Abfallbeseitigungsgesetz (AbfG) auf eine Dauer von ca. 5 Jahren bis ca. 1991 befristet.“

Das Staatliche Umweltamt E. wies den früheren Betriebsinhaber mit Schreiben vom 22. Februar 1996 auf die sich aus § 16 BImSchG ergebende Mitteilungspflicht bezüglich des Eintritts von Abweichungen vom Genehmigungsbescheid hin.

Der Kläger zeigte dem Staatlichen Umweltamt E. im Januar 1997 den Betreiberwechsel an. Mit Schreiben vom 5. Februar 1998 teilte ihm die Behörde Folgendes mit: „wie ich Ihnen bereits am Telefon erläutert habe, gilt gemäß § 67 Abs. 7 BImSchG eine Planfeststellung oder Genehmigung nach dem Abfallgesetz als Genehmigung nach dem BImSchG fort. Ihre Anlage mit dem o. a. Aktenzeichen wurde gem. § 7 AbfG planfestgestellt und gilt als Genehmigung nach dem BImSchG weiter.“ Des Weiteren erließ das Staatliche Umweltamt E. unter dem 17. Dezember 1998 einen Kostenbescheid für eine zuvor erfolgte immissionsschutzrechtliche Überwachung nach § 52 BImSchG. Zugleich forderte es den Kläger in einem weiteren Schreiben auf, ihm einzelne im Zuge der Revision festgestellte Anlageänderungen anzuzeigen. Auf entsprechende Anzeige des Klägers erging am 27. Januar 1999 ein Bescheid des Staatlichen Umweltamtes E. , wonach die Änderung der Autoverwertungsanlage keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfe.

Der Ordnungs- und Verkehrsausschuss der Beklagten beschloss in seiner Sitzung am 3. Juni 2009 die Planung der Ortsumgehung G. , deren Teilbauabschnitt 1 einen Anschluss des nördlichen Astes des Kreuzungspunktes S. Straße / I1. Weg an den vorhandenen Ausbau I1. Weg „zu Lasten von Fremdgrundstücken (Autoverwertung)“ nach Südwesten vorsah. Die Flächen sollten bis Ende 2010 zur Verfügung stehen.

Nachdem die Zuständigkeit auf die unteren Umweltbehörden übergegangen war, wurden die diversen Autoverwertungsanlagen in E. durch das Umweltamt der Beklagten begangen. Am 7. Juli 2009 erfolgte die Begehung des Betriebes des Klägers. In diesem Rahmen wies die Beklagte ihn auf die unklare Genehmigungslage hin und riet einen entsprechenden Antrag zu stellen sowie die aufgefundenen Mängel zu beseitigen. Am 12. August 2009 erfuhr das Umweltamt der Beklagten davon, dass auf Grund des vom Ordnungs- und Verkehrsausschuss beschlossenen Straßenausbauvorhabens Teile des Betriebsgeländes benötigt wurden.

Am 8. Februar 2010 fand ein erstes Gespräch mit der Umweltdezernentin der Beklagten statt, in dessen Rahmen über die Erforderlichkeit eines Antrages auf Genehmigung diskutiert wurde. Auch im Rahmen eines zweiten Gesprächs am 16. März 2010 stellte die Beklagte ihre Auffassung klar, dass ein Weiterbetrieb der Anlage ohne die erforderliche Genehmigung nicht möglich sei. Mit Schreiben vom 15. April 2010 wies sie den Kläger darauf hin, dass der Betrieb nur noch auf einer reduzierten Grundstücksfläche hinter der Fluchtlinie genehmigungsfähig sei und forderte ihn auf, zur Fortführung des Betriebes auf dieser Fläche Stellung zu nehmen.

Nachdem der frühere Klägervertreter der Beklagten mit E-Mail vom 2. Juni 2010 mitgeteilt hatte, dass er von einer unbefristeten Fortgeltung des Planfeststellungsbeschlusses ausgehe, stellte die Beklagte mit Schreiben vom 21. Juli 2010 ihre gegenteilige Rechtsauffassung dar. Bereits mit Schreiben vom 8. Juni 2010 war eine Anhörung des Klägers zum ungenehmigten Betrieb seiner Anlage und der Absicht der Beklagten, diesen zu untersagen, erfolgt.

Bei einer weiteren Begehung des streitgegenständlichen Betriebes am 28. Oktober 2010 fertigte die Beklagte zahlreiche Lichtbilder, die sie auch dem Kläger zukommen ließ.

Am 17. Januar 2011 erfolgte seitens der Beklagten die schriftliche Aufforderung des Klägers, den angekündigten Antrag bis zum 15. März 2011 zu stellen. Mit Schreiben vom 18. August 2011 übersandte die Beklagte dem Kläger zur Anhörung sodann den Entwurf der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung.

Unter dem 11. Oktober 2011, dem Kläger am 17. Oktober 2011 zugestellt, erließ die Beklagte die streitgegenständliche Ordnungsverfügung. In Ziffer 1 ordnete sie die sofortige Stilllegung der Anlage zur Behandlung von Altautos sowie der Anlage zur Lagerung von Abfällen an, „soweit es sich um einen nach BImSchG genehmigungsbedürftigen Umfang handelt“. Die Erfüllung der sich aus § 5 Abs. 3 BImSchG für die Stilllegung ergebenden Anforderungen sollte der Beklagten innerhalb von vier Wochen nach Vollziehbarkeit des Bescheides nachgewiesen werden. In Ziffer 2 untersagte sie dem Kläger die Annahme sowie die Behandlung von Altfahrzeugen ab sofort, wonach er „auch unterhalb der Genehmigungsschwelle nach BImSchG“ weder Altfahrzeuge annehmen noch behandeln dürfe. Unter Ziffer 3 ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 an. In Ziffer 4 drohte die Beklagte dem Kläger für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Anordnung zu Ziffer 1 ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000,00 Euro und zu Ziffer 2 in Höhe von 10.000,00 Euro an. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass eine Genehmigung für den Betrieb der Anlage des Klägers fehle. Der Planfeststellungsbeschluss sei mangels Bestimmtheit der Nebenbestimmung Nr. 11 nichtig. Ohne die Befristung wäre der Bescheid so nie erteilt worden. Auch die Erklärung des Staatlichen Umweltamtes vom 5. Februar 1998, dass abfallrechtlich planfestgestellte Anlagen nach § 67 Abs. 7 BImSchG als genehmigt nach dem BImSchG fortgälten, habe keinen Einfluss auf die Nichtigkeit des Planaufstellungsbeschlusses für die Anlage. Die zuletzt am 5. März 2011 seitens der E1. erteilte Bescheinigung nach § 5 Abs. 3 AltfahrzeugV habe daher auch nicht erteilt werden dürfen. Schließlich sei die Anlage im gegenwärtigen Zustand auch nicht genehmigungsfähig. Das Altfahrzeuglager entspreche nicht dem Stand der Technik. Die Lagerfläche gewährleiste nicht, dass keine Gefahr für Boden und Grundwasser zu besorgen sei. Sie sei mit einer rissigen und brüchigen sowie unvollständigen Betondecke ohne Gefälle zu den wenigen vorhandenen Bodeneinläufen ausgeführt. Diese Fläche erfülle weder die Anforderungen der VAwS NRW an eine befestigte Fläche, noch die Anforderungen nach der VDI-Richtlinie Nr. 4085 an eine Lagerfläche für Schrotte ohne wassergefährdende Anhaftung und erst recht nicht die Anforderungen der VDI-Richtlinie Nr. 4085 an eine Lagerfläche für Schrotte mit wassergefährdenden Anhaftungen. Für die Demontagefläche fehle es an einem entsprechenden Nachweis, dass sie dem Stand der Technik entspreche. Mangels eines Entwässerungsplanes entspreche auch die Abwasseranlage nicht dem Stand der Technik.

Am 7. November 2011 hat der Kläger Klage erhoben und am 30. November 2011 einen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage gestellt; das Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (3 L 1836/11) hat sich durch die (endgültige) Betriebsaufgabe zum 31. Dezember 2011 und die Übernahme des Geländes durch einen anderen Mieter zum 1. Januar 2012 erledigt.

Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger vor, dass die in Ziffer 1 der angegriffenen Ordnungsverfügung ausgesprochene Stilllegungsverfügung bereits wegen fehlender Bestimmtheit rechtswidrig (gewesen) sei. Ihm sei nicht ohne weiteres erkennbar (gewesen), inwieweit es sich bei dem Demontagebetrieb um einen nach BImSchG genehmigungsbedürftigen Umfang gehandelt habe. Zudem hätten auch die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Stilllegung nach § 20 Abs. 2 BImSchG auf Grund des Planfeststellungbeschlusses vom 3. Februar 1987 nicht vorgelegen. Zwar sei die Nebenbestimmung Nr. 11 nichtig. Allerdings führe dies nicht zu einer Gesamtnichtigkeit des Planfeststellungsbeschlusses. Es fehle insoweit schon an Anhaltspunkten für einen Willen der Beklagten, den Beschluss ohne den nichtigen Teil nicht zu erlassen, weshalb es bei der Regel der Teilnichtigkeit bliebe. Zudem habe die Befristung gar nicht erst ergehen dürfen, da sie zur Erreichung des verfolgten Ziels ungeeignet sei und ein milderes Mittel bestanden habe. Bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses sei noch in keiner Weise absehbar gewesen, wann eine Inanspruchnahme der Grundstücksteilfläche für einen Straßenausbau erforderlich werde. Vielmehr sei der Einwand des Amtes für Straßenverkehrsplanung rein vorsorglich erfolgt, um sich die Möglichkeit eines zukünftigen Ausbaus der Kreuzung S. Straße / I1. Weg offen zu halten. Daher sei die Aufnahme einer auflösenden Bedingung oder eines Widerrufsvorbehaltes angezeigt gewesen. Zumindest die tatsächliche Entwicklung zeige, dass die Befristung nicht erforderlich gewesen sei, da es bis heute noch nicht zu einer Inanspruchnahme der Grundstücksflächen für den Straßenausbau gekommen sei. Jedenfalls habe das Staatliche Umweltamt E. mit Bescheid vom 5. Februar 1998 ihm gegenüber die Fortgeltung des Planfeststellungsbeschlusses verbindlich festgestellt. Nach dem maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont sei ihm vermittelt worden, dass die erteilte Genehmigung fort gelte. Schließlich habe die Beklagte auch ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Dies folge schon aus der Versäumnis, die Nichtigkeit des Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 44 Abs. 5 VwVfG NRW verbindlich festzustellen. Der Planaufstellungsbeschluss entfalte andernfalls zumindest noch den Rechtsschein seiner Wirksamkeit. Daher sei jedenfalls eine Aufhebung nach den §§ 48, 49 VwVfG NRW geboten gewesen. Weiter hätten die zuständigen Umweltbehörden den Demontagebetrieb seit Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht nur geduldet, sondern diesen Planfeststellungsbeschluss durchweg angewendet, modifiziert und überwacht, wodurch ein erheblicher Vertrauenstatbestand bei ihm entstanden sei. Auch sei der Demontagebetrieb offensichtlich genehmigungsfähig, wie schon aus den Zertifikaten der E1. sowie der eingeholten Stellungnahme eines Sachverständigen folge. Zu guter Letzt fehle es mangels eingeräumter angemessener Frist an der Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, da die sofortige Stilllegung des Demontagebetriebes praktisch kaum durchführbar (gewesen) sei. Die in Ziffer 4 ausgesprochene Zwangsgeldandrohung sei mangels einer angemessenen Fristsetzung zur Erfüllung der Verpflichtung rechtswidrig.

Die Beteiligten haben das Verfahren teilweise insoweit für in der Hauptsache erledigt erklärt, als die Beklagte mit (im Eilverfahren eingereichten) Schriftsatz vom 19. Dezember 2011 Ziffer 4 der angefochtenen Ordnungsverfügung insoweit aufgehoben hat, als dort ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro zu Ziffer 2 der Ordnungsverfügung angedroht worden war.

Der Kläger, dessen Begehren vor der Einstellung seines Betriebes und der anderweitigen Vermietung des Betriebsgrundstückes auf die Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 11. Oktober 2011 (auch im Übrigen) gerichtet gewesen ist, beantragt nunmehr,

festzustellen, dass die Ordnungsverfügung vom 11. Oktober 2011 bis zu ihrer Erledigung rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich im Wesentlichen auf die Begründung ihrer Ordnungsverfügung und nimmt zu den Argumenten des Klägers überdies wie folgt Stellung: Es fehle nicht an der Bestimmtheit von Ziffer 1, denn der nach dem BImSchG genehmigungsbedürftige Umfang sei in der 4. BImSchV unter Ziffer 8.9 c) Spalte 2 geregelt. Es sei davon auszugehen, dass ein Betreiber genehmigungsbedürftiger Anlagen die entsprechenden allgemein zugänglichen Rechtsgrundlagen kenne, zumal im Vorfeld der Ordnungsverfügung mehrfach auf die maßgeblichen Schwellen hingewiesen worden sei. Jedenfalls folge die Bestimmtheit aus der Begründung zu Ziffer 1 in der Ordnungsverfügung selbst. Auch lägen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG vor. Insbesondere erstrecke sich die Nichtigkeit der Befristung auf den gesamten Planfeststellungsbeschluss, da der nichtige Teil so wesentlich sei, dass er andernfalls nicht erlassen worden wäre. Einer unbefristeten Genehmigung habe die bereits durch den Fluchtlinienplan konkretisierte Verkehrsplanung entgegen gestanden. Sie sei auch nicht verpflichtet gewesen, einen unbefristeten Planfeststellungsbeschluss oder stattdessen einen Widerrufsvorbehalt als Nebenbestimmung zu erlassen. Vielmehr sei ihr Ermessen eingeräumt gewesen, welches der verschiedenen Instrumentarien zur Sicherstellung ihrer Planung sie anwende. Eine Befristung stelle zumindest am besten sicher, dass die benötigten Straßenflächen nicht auf Dauer der Umsetzung der Straßenplanung entzogen würden. Unerheblich sei demgegenüber, wann der Ausbau ex post betrachtet tatsächlich erfolge. Da der Betrieb in seiner Gesamtheit genehmigt worden sei, sei auch unerheblich, wie groß der Teil des Betriebsgeländes sei, der für den geplanten Straßenausbau benötigt werde. Weiter sei die Mitteilung vom 5. Februar 1998 kein Feststellungsbescheid, sondern eine unverbindliche Auskunft. Ein konstitutiver Inhalt liege nicht vor. Vielmehr sei ein wirksamer Planfeststellungsbeschluss vorausgesetzt worden. Auch stelle sie keine Anzeigebestätigung im Sinne des § 67 Abs. 7 Satz 2, 3 BImSchG dar. Insoweit fehle es schon an der hierfür erforderlichen Einreichung der Genehmigungsunterlagen seitens des Klägers. Schließlich sei auch kein Ermessensfehler vorhanden. Sie habe ihr – von vornherein nur eingeschränktes Ermessen – fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere habe es keiner Nichtigkeitsfeststellung nach § 44 Abs. 5 VwVfG NRW bedurft. Vielmehr führe eine Nichtigkeit auch ohne eine entsprechende Feststellung aus sich heraus zur Unwirksamkeit. Auch im Übrigen liege kein atypischer Fall vor. Insoweit bestehe auch kein Vertrauenstatbestand des Klägers. Sie habe seit fast zwei Jahren versucht eine einvernehmliche Lösung zu finden, sodass die Stilllegung nicht überraschend erfolgt sei. Spätestens seit der Anhörung vom 8. Juni 2010 sei dem Kläger letztlich bekannt gewesen, dass eine Stilllegung seiner Anlage gedroht habe, sodass die sofortige Stilllegung auch nicht unverhältnismäßig gewesen sei. Zudem habe der Kläger den Betrieb bereits 1996 übernommen, sodass sich etwaige Investitionen amortisiert hätten. Auf eine – ohnehin nicht bestehende – offensichtliche Genehmigungsfähigkeit komme es schon nicht an. Insoweit habe der Kläger einen entsprechenden Antrag stellen müssen. Insbesondere könne die Zertifikation durch einen Gutachter die fachbehördliche Genehmigung nicht ersetzen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakten des Klage- und des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

Die Klage im Übrigen ist zulässig, aber unbegründet.

Bei dem Übergang von dem ursprünglich angekündigten Anfechtungsantrag zu dem nunmehr gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag handelt es sich nicht um eine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO, dessen Voraussetzungen zudem vorliegen, sondern um einen nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 bzw. 3 ZPO zulässigen Wechsel.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, da sich die in der Ordnungsverfügung vom 11. Oktober 2011 enthaltenen Verwaltungsakte nach Klageerhebung erledigt haben. Die behördliche Anordnung erledigt sich, wird der mit ihr verfolgte Zweck endgültig erreicht, sei es freiwillig, zwangsweise, durch Dritte oder Naturereignisse.

Vgl. Gerhardt in Schoch / Schneider / Bier, VwGO, Stand der 24. Erg.lfg. August 2012, § 113 Rn. 88.

Dies ist hier mit der endgültigen Betriebsaufgabe und der Beendigung des Mietverhältnisses zum 31. Dezember 2011 der Fall, zumal eine Rückgängigmachung schon deshalb nicht mehr möglich war und ist, weil der Kläger seit dem 1. Januar 2012 (auf Grund anderweitiger – langfristiger – Vermietung) nicht mehr über das Betriebsgrundstück verfügt(e).

Das besondere Fortsetzungsfeststellungsinteresse („berechtigtes Interesse an dieser Feststellung“ im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) liegt vor. Insoweit genügt jedes nach vernünftigen Erwägungen nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 5. Juli 2012 - 12 A 1423/11 -, juris, Rn. 22 f. m. w. N.; Kopp / Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 113 Rn. 129 m. w. N.

Der Kläger hat ein solches schutzwürdiges Interesse auf Grund der vorgetragenen Präjudizialität für die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung nach Art. 34 GG i. V. m. § 839 BGB. Das ist bereits dann der Fall, wenn eine Staatshaftungsklage zumindest ernsthaft beabsichtigt wird und der beabsichtigte Staatshaftungsprozess nicht offensichtlich aussichtslos ist.

Vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 26 f. m. w. N.; Kopp / Schenke, a. a. O., Rn. 136 ff. m. w. N.

Diese Voraussetzungen liegen vor, denn dass der Kläger nach eigenem Vorbringen einen solchen Staatshaftungsprozess beabsichtigt, kann ihm nicht widerlegt werden. Der beabsichtigte Staatshaftungsprozess ist zudem nicht offensichtlich aussichtslos. An die Offensichtlichkeit sind strenge Anforderungen zu stellen. Sie ist erst dann zu bejahen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete zivilrechtliche Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann.

Vgl. Wolff in Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 113 Rn. 279 m. w. N.

Der Misserfolg drängt sich dem Gericht bei der Bewertung des zu Grunde liegenden Streitstoffes nicht auf. Ohne eine nähergehende Prüfung besteht zumindest die Möglichkeit des von dem Kläger behaupteten Anspruches auf Schadenersatz aus einer Amtspflichtverletzung nach Art. 34 GG i. V. m. § 839 BGB. Insbesondere hat der Kläger den geltend zu machenden Schaden abgrenzbar bezeichnet und substantiiert dargelegt, dass dieser Schaden auf der behaupteten Rechtswidrigkeit der angegriffenen Stilllegungsverfügung beruhen kann.

Vgl. zu diesem Erfordernis: OVG NRW, a. a. O., Rn. 28.

Er hat insoweit nachvollziehbar vorgetragen, dass der ihm durch die Einstellung entstandene Schaden in dem entgangenen Gewinn liegt, der in den beiden Vorjahren bei gut 34.000 Euro gelegen habe. Zudem sei ihm die Möglichkeit genommen worden, den Betrieb gewinnbringend (zu einem Erlös von knapp 500.000 Euro) weiter zu veräußern. Einer Vorlage der genauen Schadensberechnung im zivilprozessualen Sinne bedarf es hingegen nicht.

Vgl. hierzu: OVG NRW, a. a. O., Rn. 26.

Die Klage ist indessen unbegründet, denn die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 11. Oktober 2011 ist rechtmäßig gewesen und hat den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 4 i. V. m. Satz 1 VwGO).

Dies gilt zunächst hinsichtlich der Stilllegungsverfügung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung.Entgegen der Ansicht des Klägers ist die ausgesprochene Stilllegungsverfügung hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW gewesen. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn die durch ihn getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig zu erkennen ist, dass für den Adressaten ohne Weiteres erkennbar ist, was genau von ihm gefordert wird und er sein Verhalten danach richten kann. Das ist hier der Fall. Insoweit ist nicht erforderlich, dass sich der Inhalt allein aus dem Anordnungssatz präzise ergibt. Vielmehr ist neben bekannten bzw. ohne Weiteres erkennbaren Umständen vor allem auch die Begründung des Verwaltungsaktes heranzuziehen. Dabei sind auch Bezugnahmen auf bekannte oder jederzeit zugängliche Regelungen zulässig.

Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 37 Rn. 6 f.

Der Kläger kann die maßgeblichen Schwellenwerte dem Anhang zur 4. BImschV unter Nummer 8.9 c) Spalte 2 entnehmen und wurde im Rahmen der Vorkorrespondenz auf die entsprechenden Werte hingewiesen. Zudem führt die Beklagte den Wortlaut der vorgenannten Nummer nochmals in der Begründung zu Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ausdrücklich auf („Anlagen zur Behandlung von Altautos mit einer Durchsatzleistung von 5 Altautos oder mehr je Woche“).

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG haben zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Mitte Oktober 2011 vorgelegen. Nach der genannten Gesetzesbestimmung soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist. Der Anlage des Klägers fehlte zu diesem Zeitpunkt die nach § 4 Abs. 1 BImSchG i. V. m. § 1 der 4. BImSchV und Nummer 8.9 c) Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV erforderliche Genehmigung.

Zwar gilt gemäß § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG eine Planfeststellung nach dem Abfallgesetz als Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz fort. Allerdings ist der Planfeststellungsbeschluss vom 3. Februar 1987 insgesamt gemäß § 44 Abs. 1 und 4 VwVfG NRW nichtig.

Nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Das ist vorliegend hinsichtlich der in der Nebenbestimmung Ziffer 11 enthaltenen Befristung „auf eine Dauer von ca. 5 Jahren bis ca. 1991“ der Fall, denn diese stellt – auch nach Auffassung des Klägers – einen solchen besonders schwerwiegenden offensichtlichen Fehler dar.

Ein besonders schwerwiegender Fehler liegt vor, wenn der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler diesen schlechterdings unerträglich macht, indem er ihn mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 - 8 C 1.96 -, juris, Rn. 28 m. w. N.

Hierzu gehören auch Fälle der völligen Unbestimmtheit oder Unverständlichkeit.

Vgl. Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 44 Rn. 10

Nicht hinreichend bestimmte Verwaltungsakte wie der vorliegende, der bereits in sich unverständlich und undurchführbar ist, da sich der Adressat auf dessen Regelung überhaupt nicht einzustellen vermag und sich der Inhalt auch nicht durch Auslegung ermitteln lässt, sind nicht nur rechtswidrig, sondern darüber hinausgehend nichtig. Die in der Nebenbestimmung Ziffer 11 enthaltene Befristung „auf Dauer von ca. 5 Jahren bis ca. 1991“ ist völlig unbestimmt. Es lässt sich ihr kein eindeutiger Wirkungszeitraum des Planfeststellungsbeschlusses entnehmen.

Das Vorliegen dieses schwerwiegenden Mangels ist auch bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich. Die schwere Fehlerhaftigkeit der genannten Nebenbestimmung ist schon für einen unvoreingenommenen verständigen Beobachter ohne Weiteres erkennbar.

Entgegen der – im Rahmen der mündlichen Verhandlung nochmals besonders betonten – Auffassung des Klägers führt die Nichtigkeit der Befristung nach § 44 Abs. 4 VwVfG NRW zu einer Gesamtnichtigkeit des Planfeststellungsbeschlusses. Nach § 44 Abs. 4 VwVfG NRW ist der Verwaltungsakt im Ganzen nichtig, wenn die Nichtigkeit nur einen Teil des Verwaltungsaktes betrifft und der nichtige Teil so wesentlich ist, dass die Behörde den Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte.

Ungeachtet des in § 44 Abs. 4 VwVfG NRW enthaltenen Grundsatzes der Teilnichtigkeit liegt hier ein Fall von Gesamtnichtigkeit vor, da die Beklagte den Planaufstellungsbeschluss ohne die Befristung nicht erlassen hätte. Maßgeblich ist, ob bei objektiver Betrachtungsweise, die sich am Sinn und Zweck der Rechtssätze, deren Vollzug der Verwaltungsakt dient, orientiert, zu erwarten ist, dass eine Behörde jedenfalls auch die verbleibende Regelung getroffen hätte oder aus Rechtsgründen hätte treffen müssen.

Vgl. Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 44 Rn. 61 m. w. N.

Der Wille der Beklagten geht insoweit aus den Verwaltungsvorgängen sowie der Formulierung in der Nebenbestimmung selbst eindeutig dahingehend hervor, dass es ihr gerade darauf angekommen ist zu verhindern, dass die gesamte Grundstücksteilfläche auf unbestimmte Zeit nicht für ihre beabsichtigte Verkehrsplanung zur Verfügung steht. So wurde ausdrücklich in die Nebenbestimmung aufgenommen, dass die Befristung aus verkehrstechnischen Gründen erfolge. Von Anfang an bestanden verkehrsplanerische Bedenken gegen die zuletzt vom Kläger betriebene Autoverwertungsanlage, wie sich schon einer Stellungnahme vom 24. September 1984 entnehmen lässt. Aus dem Protokoll des Erörterungstermins zum Planfeststellungsverfahren am 28. Juni 1985 geht weiter hervor, dass das Amt für Straßenverkehrsplanung verkehrsplanerische Bedenken gegen die Autoverwertungsanlage geäußert hatte, da eine Zementierung durch die planfestgestellte Nutzung befürchtet wurde. Auch aus der schriftlichen Stellungnahme vom 9. September 1986 folgt, dass die Beklagte das Grundstück für einen Ausbau der Kreuzungsanlage S. Straße / I1. Weg erwerben wollte. Da aber ein kurzfristiger Ausbau wegen finanzieller Schwierigkeiten nicht zu erwarten war, bestanden bei einer befristeten Genehmigung von etwa fünf Jahren keine Bedenken. Die – nach dem damaligen § 7 AbfG zwingend zu berücksichtigende – Planung war auch schon auf Grund der bestehenden – aus dem Fluchtlinienplan Nr. 5776/08 von 1931 ersichtlichen – Fluchtlinie hinreichend konkret. Denn es ist nicht erforderlich, dass bereits der Zeitpunkt, zu dem der beabsichtigte Ausbau erfolgen soll, genau feststeht. Auf die spätere tatsächliche Entwicklung kommt es ebenso wenig an.

Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang, ob die Beklagte im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses verpflichtet gewesen wäre, diesen ohne die ausgesprochene Befristung zu erlassen und sie statt dessen von einer auflösenden Bedingung oder einem Widerrufsvorbehalt hätte Gebrauch machen müssen. Diese Fragen sind unerheblich, da sie allenfalls die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses berühren und ihnen in diesem Verfahren keine darüber hinausgehende Aussagekraft zukommt. Nach dem oben Ausgeführten geht es nämlich im Rahmen des § 44 Abs. 4 VwVfG NRW darum, ob eine vernünftige Behörde auch die verbleibende Regelung getroffen hätte und nicht etwa darum, welche alternativen Nebenbestimmungen sie aufgenommen hätte. Im Übrigen folgt das Gericht der zutreffenden Argumentation der Beklagten, dass § 8 Abs. 1 AbfG a. F. eine hinreichende Rechtsgrundlage für eine solche Nebenbestimmung bot und eine Befristung die zu berücksichtigende Straßenplanung auch am besten sicherstellte. Dass seinerzeit eine irgendwie geartete Verpflichtung zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses ohne (hinreichend bestimmte) Befristung bestand, ist auch für das Gericht nicht ersichtlich.

Mit der Beklagten ist ferner festzustellen, dass es keine Rolle spielen kann, wie groß der Teil des Betriebsgeländes ist, der für den geplanten Straßenausbau benötigt wird. Denn der Betrieb wäre bei Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses in seiner Gesamtheit genehmigt worden, sodass (ohne Befristung) das gesamte Gelände auf unbestimmte Zeit nicht für die Verkehrsplanung zur Verfügung gestanden hätte. Die Genehmigung einer bloßen Teilfläche war als ein aliud nicht mit umfasst.

Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich auch der Mitteilung des Staatlichen Umweltamtes E. vom 5. Februar 1998 keine (konkludente) Genehmigung entnehmen. Insoweit ist schon kein Regelungsgehalt (im Sinne einer verbindlichen Feststellung) vorhanden. Vielmehr handelt es sich um eine bloße Auskunft gegenüber dem Kläger. Diesem wird lediglich abstrakt die gesetzliche Lage nach § 67 Abs. 7 BImSchG wiedergegeben, wonach eine Planfeststellung nach dem AbfG als Genehmigung nach dem BImSchG fort gilt. Der Zusatz, dass die Anlage des Klägers gemäß § 7 AbfG planfestgestellt worden sei und als Genehmigung nach dem BImSchG weiter gelte, lässt sich in diesem Zusammenhang nur dahingehend auslegen, dass eine wirksame Planfeststellung vorausgesetzt wird und gerade keine inhaltliche Überprüfung erfolgt ist. Andernfalls wären zumindest vertiefende Ausführungen und ein anderer Wortlaut anstelle der schlichten „Weitergeltung“ der Genehmigung zu erwarten gewesen.

Auch die (konsequente) weitere Behandlung der Anlage des Klägers (auf Seiten der beteiligten Umweltbehörden) stellt (unabhängig vom fehlenden schriftlichen Antrag als formeller Genehmigungsvoraussetzung) keine solche Genehmigung dar, zumal eine inhaltliche Überprüfung auch in den Folgejahren offenbar nicht erfolgte. Dementsprechend gingen (auch) die Beteiligten zunächst übereinstimmend von der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses vom 3. Februar 1987 aus. Eine eingehende inhaltliche Überprüfung fand erst im Jahre 2009 nach dem Zuständigkeitswechsel mit der Übergabe der entsprechenden Akten durch das Staatliche Umweltamt E. an die Beklagte und der Ortsbesichtigung durch diese statt.

Nach § 114 Satz 1 VwGO relevante Fehler bei der Ausübung des der Beklagten durch § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG eingeräumten Ermessens haben Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 11. Oktober 2011 nicht angehaftet.

Die Beklagte war zunächst nicht verpflichtet, die Nichtigkeit (des Planfeststellungsbeschlusses) nach § 44 Abs. 5 VwVfG NRW festzustellen. Die Feststellung der Nichtigkeit des Verwaltungsaktes kann nach § 44 Abs. 5 Halbsatz 1 VwVfG NRW von Amts wegen jederzeit erfolgen oder nach Halbsatz 2 auf Antrag. Insoweit räumt die Vorschrift der Beklagten Ermessen ein. Ein Ermessensfehler in diesem Zusammenhang ist aber im Rahmen der Ermessensausübung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG unerheblich. Es handelt sich um zwei voneinander zu unterscheidende und getrennt zu betrachtende (und ggf. gerichtlich zu überprüfende) Ermessensentscheidungen. Festzuhalten bleibt, dass die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes auch ohne entsprechende Feststellung „eo ipso“ dessen Unwirksamkeit bedeutet (vgl. § 43 Abs. 3 VwVfG NRW).

Vgl. Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 44 Rn. 64.

Auch im Übrigen liegt kein Ermessensnicht- oder -fehlgebrauch vor. Dass sich die Beklagte des ihr durch § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG eingeräumten (eingeschränkten) Ermessens bewusst gewesen ist, ergibt sich unzweifelhaft aus der Begründung zu Ziffer 1 der angegriffenen Ordnungsverfügung; insoweit hat die Beklagte zutreffend ausgeführt, dass sie im Regelfall die Untersagung erlassen muss und nur in atypischen Ausnahmefällen das Eingreifen in ihrem Ermessen steht.

Vgl. Jarass, BImSchG, 9. Auflage 2012, § 20 Rn. 39.

Diese Erwägungen hat die Beklagte in ihrer Klageerwiderung in (nach § 114 Satz 2 VwGO) zulässiger Weise ergänzt, in der sie vertieft hat, dass auch kein Vertrauenstatbestand des Klägers eine andere Entscheidung erfordere. Obschon ein solcher Vertrauenstatbestand beim Kläger – trotz Kenntnis der (bei Betriebsübernahme schon längst „abgelaufenen“) Befristung (in der Nebenbestimmung Nr. 11) des Planfeststellungsbeschlusses – auf Grund der langjährigen Praxis der Umweltbehörden zunächst durchaus entstanden sein mochte, wurde dieser zumindest nach der Betriebsbesichtigung am 7. Juli 2009 zerstört. Nachdem die Beklagte von der Unwirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses in Folge des Zuständigkeitswechsels erstmalig positive Kenntnis erlangt hatte, wies sie den Kläger fortlaufend auf das Antragserfordernis hin. Der Kläger folgte dem auch mehrfach schriftlich angebrachten Rat der Beklagten – die aufgezeigten Mängel zu beseitigen und einen entsprechenden Antrag zu stellen – jedoch nicht. Den Ernst der Lage verdeutlichte die Beklagte zuletzt in ihrem Anhörungsschreiben vom 18. August 2011, dem der Entwurf der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung beilag. Vor diesem Hintergrund konnte schon mehr als zwei Jahre vor dem Erlass der Stilllegungsanordnung auch bei dem Kläger kein Zweifel daran bestehen, dass die Beklagte seine Anlage nur noch begrenzt dulden würde.

Vgl. zur mangelnden Ermessenseinschränkung durch die behördliche Duldung: Jarass, a. a. O.

Des Weiteren spielt grundsätzlich keine Rolle, ob der Anlagenbetrieb auch materiell oder lediglich formell rechtswidrig (gewesen) ist. Jedenfalls, soweit und solange – wie hier – Zweifel hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit bestanden haben, genügt die formelle Illegalität. Zeitraubende Ermittlungen der Behörde (hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit) sind – wie auch von der Beklagten unter Hinweis auf den MKULNV-Erlass vorgetragen – nicht erforderlich.

Vgl. Jarass, a. a. O., § 20 Rn. 39a.

Die Beklagte hat bestehende Mängel in der Begründung der Ordnungsverfügung nochmals substantiiert dargestellt. Zudem ist die Genehmigungsfähigkeit schon daran gescheitert, dass das Betriebsgrundstück seinerzeit von der Fluchtlinie aus dem Jahre 1931 durchschnitten worden ist. Insoweit ist auch unerheblich, dass stets Zertifizierungen seitens der E1. erfolgten und der von dem Kläger beauftragte (zweite) Sachverständige ebenfalls die Genehmigungsfähigkeit der Anlage bejahte.

Schließlich hat die Anordnung der sofortigen Stilllegung in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung auch den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt. Denn der Kläger musste nach zweijährigem Vorlauf und spätestens nach der letzten Anhörung mit einer solchen Maßnahme der Beklagten rechnen. Demgegenüber ist nicht ersichtlich, warum eine sofortige Stilllegung des Betriebes kaum praktisch durchführbar hätte sein sollen, zumal dem Kläger eine solche gelungen zu sein scheint.

Auch die sofortige Untersagung der Annahme sowie der Behandlung von Altfahrzeugen in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung ist rechtmäßig gewesen, da die Voraussetzungen der durch die Beklagte angeführten Ermächtigungsgrundlage des § 21 KrW- / AbfG a. F. (2005) vorgelegen haben.

Insoweit wird zur weiteren Begründung gemäß § 117 Abs. 5 VwGO zunächst auf die zutreffenden Ausführungen in den Absätzen 1 und 4 unter „Zu 2.:“ auf Seite 7/9 der Ordnungsverfügung vom 11. Oktober 2011 verwiesen, denen der Kläger nicht mit rechtserheblichem Vorbringen entgegen getreten ist. Ergänzend sei nochmals betont, dass nach den §§ 7 Abs. 1, 12 Abs. 1 KrW- / AbfG (a. F.) i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AltfahrzeugV Betreiber von Annahmestellen, Rücknahmestellen, Demontagebetrieben, Schredderanlagen und sonstigen Anlagen zur weiteren Behandlung die für sie jeweils geltenden Anforderungen des Anhangs der AltfahrzeugV erfüllen müssen. Diese Anforderungen hat der Demontagebetrieb des Klägers nicht erfüllt. Insoweit kann dahinstehen, ob die Lagerfläche seines Betriebes den Anforderungen der Nr. 3.1.2.3 der Anlage zur AltfahrzeugV genügt hat, wonach die Lagerung von vorbehandelten Altfahrzeugen und Restkarossen so zu erfolgen hat, dass eine Verunreinigung des Bodens und der Gewässer nicht zu besorgen ist. Auch kann offen bleiben, ob im Bereich der Demontagefläche eine Gefährdung der Umwelt ausgeschlossen gewesen ist (vgl. Nr. 3.1.2.2 des Anhangs zur AltfahrzeugV). Denn es hat bereits – wie zuvor eingehend erläutert – an der gemäß Nr. 2.1.3 bzw. Nr. 3.2.1.1 des Anhangs zur AltfahrzeugV erforderlichen baurechtlichen Nutzungsgenehmigung bzw. der zum Betrieb erforderlichen Genehmigung nach dem BImSchG gefehlt.

Schließlich ist auch die in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung – soweit nicht aufgehoben, also auf Ziffer 1 bezogen – rechtmäßig gewesen. Bei derartigen sofort vollziehbaren Verwaltungsakten wie der Ziffer 1 genügt auch ein sofortiges Erfüllungsverlangen den Anforderungen der eine angemessene Fristsetzung verlangenden Vorschrift des § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW.

Vgl. Weißauer / Lenders, Verwaltungsgesetze Nordrhein-Westfalen, Stand der 4. Erg.lfg. Juni 2012, § 63 Ziff. 10; Sadler, VwVG und VwZG, 8. Auflage 2011, § 13 VwVG Rn. 41 m. w. N.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wobei das Gericht im Rahmen der zuletzt genannten Vorschrift der Kostenübernahmeerklärung der Beklagten hinsichtlich des erledigten Teiles folgt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss:

Der Streitwert wird gemäߠ§ 52 Abs. 1 GKG für die Zeit bis zur teilweisen Erledigung des Rechtsstreites in der Hauptsache am 14. November 2012 auf 10.000,00 Euro und für die Zeit danach auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 6674/11