Verwaltungsgericht Düsseldorf, Besoldung (Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes im Falle einer sog. Nothaushaltskommune)

VORBLATT

Tatbestand:

Der Kläger steht seit dem 1. August 1992 als Beamter im mittleren feuerwehrtechnischen Dienst der Beklagten.

Am 1. August 1995 wurde der Kläger unter Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit zum Brandmeister ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 7 eingewiesen.

Mit Wirkung vom 19. Dezember 2003 wurde die Planstelle, der der vom Kläger bekleidete Dienstposten zugeordnet ist, neu bewertet. Es erfolgte eine Höherbewertung nach der Besoldungsgruppe A 9. Eine Beförderung des Klägers hingegen erfolgte nicht.

Mit Wirkung vom 1. Dezember 2006 wurde der Kläger unter Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 zum Oberbrandmeister ernannt. An dem von ihm bekleideten Dienstposten änderte sich nichts.

Bei der Beklagten hatten bereits seit dem Jahr 1997 die Voraussetzungen der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes vorgelegen. Zuvor hatte Beklagte zuletzt im Jahr 1996 die von ihrem Rat zuvor beschlossene Haushaltssatzung für dieses Haushaltsjahr bekanntgemacht. Seitdem hatte die Beklagte bis einschließlich 2011 keine Haushaltssatzungen mehr bekanntgemacht.

Unter dem 19. September 2011 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Gewährung einer sog. Verwendungszulage gemäß § 46 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG). Diesen Antrag lehnte der Oberbürgermeister der Beklagten durch Bescheid vom 2. November 2011 mit folgender Begründung ab: Die für die beantragte Zulagengewährung erforderlichen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen lägen nicht vor, weil eine freie und besetzbare Planstelle in Bezug auf die vom Kläger wahrgenommenen Aufgaben nicht vorhanden sei. Die Beklagte befinde sich in der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW; die Haushaltssatzung und der Stellenplan seien nicht wirksam. Eine Rechtsgrundlage zur Planstellenausweisung liege insofern nicht vor. Ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept sei Voraussetzung für die Gewährung der Zulage.

Hiergegen erhob der Kläger unter dem 14. November 2011 Widerspruch mit der Begründung, die erforderlichen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Zahlung der beantragten Zulage lägen sehr wohl vor. Eine freie Planstelle in Bezug auf die von ihm wahrgenommenen Aufgaben sei vorhanden. Insofern sei es ohne Belang, ob für das Jahr 2011 das Haushaltssicherungskonzept genehmigt worden sei und die Haushaltssatzung wirksam sei.

Diesen Widerspruch wies der Oberbürgermeister der Beklagten durch Widerspruchsbescheid vom 17. Januar 2012, in dem er seine Begründung aus dem Bescheid vom 21. Oktober 2011 wiederholte, zurück.

Am 15. Februar 2012 hat der Kläger Klage erhoben.

Er vertritt die Ansicht, haushaltsrechtliche Hinderungsgründe stünden einer Gewährung der begehrten Zulage nicht entgegen, denn aus § 46 Abs. 1 BBesG ergebe sich eine rechtliche Verpflichtung der Beklagten im Sinne von § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW für eine solche Aufwendung. Dem stehe weder die vorläufige Haushaltsführung der Beklagten noch die Tatsache entgegen, dass deren Haushaltssicherungskonzept noch nicht durch die Aufsichtsbehörde genehmigt worden sei. Denn eine Verordnung im Sinne von § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW betreffend die Besetzung von Stellen oder andere personalwirtschaftliche Maßnahmen sei nicht erlassen worden. Auch sehe der Leitfaden „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ des damaligen Innenministeriums NRW insoweit – anders als bei Beförderungen, leistungsorientierter Besoldung oder Feuerwehrzulagen – keine Einschränkung vor. Im Übrigen wäre die von der Beklagten vertretene Auslegung von § 82 Abs. 1 bis 3 GO NRW, selbst wenn man dieser folgen würde, nicht mit den sich aus Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG) ergebenden Grundsätzen der funktionsgerechten Besoldung und der amtsangemessenen Alimentation sowie dem Leistungsprinzip vereinbar.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 2. November 2011 und des Widerspruchsbescheides vom 17. Januar 2012 zu verpflichten, ihm für die Zeit ab dem 3. Juni 2005 eine Zulage gemäß § 46 BBesG zu gewähren, und zwar für den Zeitraum 3. Juni 2005 bis 30. November 2006 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 7 und A 9 und für die Zeit ab dem 1. Dezember 2006 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 8 und A 9.

Die Beklagte beantragt unter Wiederholung und Vertiefung ihrer im Bescheid vom 2. November 2011 gegebenen Begründung,

die Klage abzuweisen.

Am 30. November 2012 hat die Beklagte die zuvor von ihrem Rat beschlossene Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2012 in ihrem Amtsblatt bekanntgemacht, nachdem die Bezirksregierung E den diesbezüglichen Haushaltssanierungsplan, welcher gemäß § 6 Abs. 4 des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Stärkungspaktgesetzes an die Stelle des Haushaltssicherungskonzepts gemäß § 76 GO NRW tritt, unter dem 21. November 2012 genehmigt hatte. Im vom Rat der Beklagten zugleich beschlossenen Stellenplan für das Haushaltsjahr 2012 war eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 9 ausgewiesen, der die Aufgaben zugeordnet sind, die der Kläger wahrnimmt.

Am 17. Dezember 2012 hat der Rat der Beklagten die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2013 beschlossen. Eine Genehmigung des diesbezüglichen Haushaltssanierungsplans durch die Bezirksregierung E und damit auch eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2013 sind bis zum Tag der Entscheidung des Gerichts noch nicht erfolgt.

Die Beklagte vertritt die Auffassung, dass auch für den Zeitraum 30. November bis 31. Dezember 2012 die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG nicht vorlägen. Erforderlich sei nicht nur ein genehmigter Haushaltssanierungsplan bzw. ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept, sondern es müssten zusätzlich die benötigten Haushaltsmittel im Haushalt entsprechend abgebildet sein. Haushaltsmittel für die Zahlung einer Zulage an den Kläger seien aber weder in der Haushaltssatzung 2012 noch in der (noch nicht genehmigten) Haushaltssatzung 2013 abgebildet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Berichterstatter entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 87a Abs. 3, Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) anstelle der Kammer und gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung, weil der Sachverhalt geklärt ist und die Rechtsmeinungen ausgetauscht sind.

Die Klage hat nur zu einem geringen Teil Erfolg. Sie ist insgesamt zulässig, aber nur in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang begründet, im Übrigen unbegründet.

Der Kläger hat für den Zeitraum 30. November bis einschließlich 31. Dezember 2012 gegen die Beklagte einen Anspruch auf Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 8 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 9. Soweit der Bescheid des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 2. November 2011 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheides vom 17. Januar 2012 diesem Anspruch entgegensteht, ist er rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Für die Zeiträume 3. Juni 2005 bis einschließlich 29. November 2012 sowie 1. Januar bis 13. März 2013 (Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts) hat der Kläger hingegen keinen Anspruch auf Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes; insoweit ist der streitgegenständliche Bescheid rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Ob und ggf. für welche Zeiträume dem Kläger der geltend gemachte Anspruch zusteht, richtet sich nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung – welche gemäß § 86 BBesG für den Kläger als Gemeindebeamten maßgeblich ist. Nach dieser Vorschrift, die in Nordrhein-Westfalen gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgilt, erhält ein Beamter, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Nach Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist. Danach entsteht der Anspruch auf die Verwendungszulage nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, NVwZ 2005, 1078 ff. = juris (Rn. 12).

Für den Zeitraum 3. Juni 2005 bis 30. November 2007 besteht der vom Kläger geltend gemachte Anspruch bereits deshalb nicht, weil im Sinne des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes, dessen Aufgaben der Kläger wahrnimmt, nicht vorlagen. Unter dem höherwertigen Amt ist dabei das Amt im statusrechtlichen Sinne, dem das vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist, zu verstehen. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinne kann nämlich Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; allein die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O.(juris Rn. 15).

Für den Zeitraum 3. Juni 2005 bis 30. November 2006 ergibt sich dies aus § 10 Abs. 1 Laufbahnverordnung (LVO). Nach dessen Satz 1 dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, nicht übersprungen werden. Dabei sind nach Satz 2 – abgesehen von hier nicht vorliegenden Abweichungen – die Ämter einer Laufbahn, die im Besoldungsgesetz unterschiedlichen Besoldungsgruppen der Besoldungsgruppe A zugeordnet sind, regelmäßig zu durchlaufen. Bezogen auf den Kläger führte dieses „Verbot der Sprungbeförderung“ im genannten Zeitraum dazu, dass er aus seinem zur Besoldungsgruppe A 7 gehörigen Statusamt nur in ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 8 befördert werden durfte. Eine Beförderung des Klägers in ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 9 – entsprechend dem von ihm wahrgenommenen Amt im konkret-funktionellen Sinne – war im genannten Zeitraum damit laufbahnrechtlich noch nicht möglich.

Für den Zeitraum 1. Dezember 2006 bis 30. November 2007 ergibt sich dies aus § 10 Abs. 2 Buchstabe c) LVO. Nach dieser Vorschrift ist eine Beförderung nicht zulässig vor Ablauf eines Jahres seit der letzten Beförderung. Nachdem der Kläger mit Wirkung vom 1. Dezember 2006 in ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 8 befördert worden war, stand damit zwar das „Verbot der Sprungbeförderung“ einer „Weiterbeförderung“ in ein ‑ dem von ihm wahrgenommenen Amt im konkret-funktionellen Sinne entsprechendes – Statusamt der Besoldungsgruppe A 9 nicht mehr entgegen, jedoch war diese „Weiterbeförderung“ gemäß § 10 Abs. 2 Buchstabe c) LVO erst nach Ablauf eines Jahres seit diesem Zeitpunkt zulässig, also am 1. Dezember 2007.

Sowohl zugleich für den Zeitraum 3. Juni 2005 bis 30. November 2007 als auch für den nachfolgenden Zeitraum 1. Dezember 2007 bis 31. Dezember 2011 scheitert der vom Kläger geltend gemachte Anspruch daran, dass i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes, deren Aufgaben der Kläger wahrnimmt, nicht vorlagen.

Der Sinn und Zweck des Tatbestandsmerkmals der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen besteht darin, zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulage Mehrkosten entstehen. Die Zulage soll aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 – 2 C 30/09 -, BVerwGE 139, 368 ff. = juris (Rn. 12), m.w.N..

Gesetzlich vorausgesetzt wird damit das Vorhandensein einer dem entsprechenden Dienstposten zugeordneten freien und besetzbaren Planstelle,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O.(juris Rn. 15 ff.).

Dass im Zeitraum 3. Juni 2005 bis 31. Dezember 2011 bei der Beklagten eine freie Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet waren, existierte, kann zugunsten des Klägers als zutreffend unterstellt werden. Dass die Beklagte in dieser Zeit nicht über wirksame Haushaltssatzungen verfügte, dürfte nicht dazu führen, dass es ihr währenddessen gänzlich an wirksamen Stellenplänen und damit auch an einem Vorhandensein der genannten Planstelle mangelte. Ein stellenplanloser Zustand würde nämlich zur personalwirtschaftlichen Funktionsunfähigkeit eines Rechtsträgers führen und erscheint deshalb rechtlich nicht denkbar. Es dürfte deshalb entweder davon auszugehen sein, dass der Stellenplan des Jahres, in dem zuletzt eine Haushaltssatzung wirksam war, im Falle der Beklagten also der Stellenplan des Jahres 1996, auch in den nachfolgenden Jahren einer haushaltslosen Zeit weitergalt,

so Tölle, Verwaltungsrundschau 2004, 233, 234 f.,

oder dass in Jahren nicht genehmigter Haushaltssicherungskonzepte und damit nicht wirksamer Haushaltssatzungen zumindest die jeweils vom Rat beschlossenen Stellenpläne Wirksamkeit erlangten, weil diese als bloße Anlagen zu den Haushaltsplänen gemäß § 79 Abs. 2 S. 2 Halbsatz 2 GO NRW nicht Bestandteile der Haushaltssatzungen gemäß § 78 Abs. 2 GO NRW sind und deshalb nicht dem Bekanntgabeerfordernis des § 80 Abs. 5 S. 3 unterliegen,

vgl. Hamacher in Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage, § 79 Ziffer 2.

Diese als vorhanden unterstellte Planstelle war allerdings aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht besetzbar, wie sich aus den insoweit einschlägigen Einschränkungen der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW ergibt.

Nach § 82 Abs. 1 GO NRW darf die Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht ist, ausschließlich (1.) Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind, (2.) Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres erheben, (3.) Kredite umschulden. Nach Abs. 3 Nr. 1 der Vorschrift gilt, wenn im Falle des § 76 Abs. 1 GO NRW – d.h. bei Vorliegen der Voraussetzungen für die Erforderlichkeit eines Haushaltssicherungskonzepts – die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht ist, u.a. ergänzend zu den Regelungen des Absatzes 1 vom Beginn des Haushaltsjahres – bei späterer Beschlussfassung über die Haushaltssatzung vom Zeitpunkt der Beschlussfassung – bis zur Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes, dass die Gemeinde weitergehende haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen, andere personalwirtschaftliche Maßnahmen und das höchstzulässige Aufwandsvolumen des Ergebnishaushalts sowie die Regelungen zur Nachweisführung gegenüber der Aufsichtsbehörde zu beachten hat, die durch Rechtsverordnung des für Inneres zuständigen Ministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium festgelegt werden.

In den streitgegenständlichen Jahren 2005 bis 2011 lagen bei der Beklagten die Voraussetzungen für die Erforderlichkeit eines Haushaltssicherungskonzepts nach § 76 Abs. 1 GO NRW vor. Da die Kommunalaufsichtsbehörde die Genehmigung des diesbezüglichen Haushaltssicherungskonzepts endgültig verweigert hatte, unterlag die Beklagte für diese Jahre vollständig den in § 82 Abs. 1 GO NRW aufgeführten haushaltsrechtlichen Einschränkungen, denn der für den Fall eines (noch) nicht genehmigten Haushaltssicherungskonzepts maßgebliche § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW verweist vorbehaltlich sich durch Rechtsverordnung ergebender ergänzender haushaltswirtschaftlicher Beschränkungen auf die Regelungen des Abs. 1. Letzterer Vorbehalt kommt allerdings nicht zum Tragen, weil das für Inneres zuständige Ministerium von seiner Verordnungsermächtigung bis heute keinen Gebrauch gemacht hat.

Erlassen wurde vom damaligen Innenministerium NRW lediglich ein sog. Leitfaden mit dem Titel „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009,

vgl. zu diesem Hamacher, a.a.O., § 83 Ziffer 5,

sowie vom nunmehrigen Ministerium für Inneres und Kommunales NRW ein Erlass vom 15. November 2011 mit dem Titel „Beförderungen von Kommunen ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzept einschließlich (drohend) überschuldeter Kommunen (sog. Nothaushaltskommunen)“. Beide Erlasse ermöglichen unter bestimmten Voraussetzungen die Tolerierung von sog. Personalentwicklungsmaßnahmen, z.B. Beförderungen und Zulagen, im Wege der Duldung. Jedoch handelt es sich hierbei nicht um Rechtsverordnungen, so dass der Inhalt dieser Erlasse es in Bezug auf § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW rechtlich unerheblich ist.

Für die Besetzung der als vorhanden unterstellten Planstelle nach der Besoldungsgruppe A 9, der die vom Kläger wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, galten damit in den Jahren 2005 bis 2011 die sich aus § 82 Abs. 1 GO NRW ergebenden haushaltsrechtlichen Einschränkungen. Eine Stellenbesetzung kam nur bei Vorliegen mindestens einer der beiden alternativen Voraussetzungen in Betracht, dass entweder eine rechtliche Verpflichtung hierfür bestand oder diese für die Weiterführung notwendiger Aufgaben der Beklagten unaufschiebbar war.

Keine dieser beiden Voraussetzungen lag während der Jahre 2005 bis 2011 vor.

Ansatzpunkte für eine rechtliche Verpflichtung der Beklagten, die Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, funktionsgerecht zu besetzen, also einen Beamten mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle einzuweisen und ihm die Stelle, d.h. das Amt im konkret-funktionellen Sinne (Dienstposten) zu übertragen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, a.a.O. (juris Rn. 13),

sind nicht ersichtlich.

Insbesondere ergibt sich eine derartige rechtliche Verpflichtung nicht bereits unmittelbar aus § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG. Dieser regelt nämlich gerade nicht die rechtlichen Voraussetzungen für die funktionsgerechte Besetzung einer Planstelle, auf die es im Rahmen des § 82 Abs. 1 GO NRW ankommt, sondern die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Ungeachtet dessen stellt § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG den Zulagenanspruch gerade unter den gesetzlichen Vorbehalt des Vorliegens der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes, was einen Rechtsanspruch unter Ignorierung dieser Voraussetzungen ausschließt. Damit unterscheidet sich die Zulage nach § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG maßgeblich von anderen Besoldungsbestandteilen wie etwa der Grundbesoldung, bestimmten Amtszulagen oder dem Familienzuschlag, welche keinerlei haushaltsrechtlichen Vorbehalten unterliegen.

Eine derartige rechtliche Verpflichtung ergibt sich ferner nicht aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Ein Beamter – und damit auch der Kläger – hat grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Beförderung. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn besteht grundsätzlich nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amtes.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 – 2 B 117/07 -, DÖD 2009, 99 ff. = juris (Rn. 4), m.w.N.

Schließlich lässt sich einem wirksamen Stellenplan als solchem keine rechtliche Verpflichtung zur funktionsgerechten Besetzung einer in ihm enthaltenen Planstelle entnehmen. Zwar bewirkt ein wirksamer Stellenplan die Existenz aller in ihm enthaltenen Planstellen. Dies führt jedoch lediglich dazu, dass die Besetzung dieser Planstellen überhaupt rechtlich möglich ist, während ein Stellenplan umgekehrt nichts hergibt für die Frage einer Rechtspflicht zu einer funktionsgerechten Stellenbesetzung,

a.A. offenbar Tölle, Verwaltungsrundschau 2004, 233, 234 f.

Im Gegenteil kann sich aus zwingenden rechtlichen Vorgaben u.U. die Rechtspflicht ergeben, eine Planstelle gerade noch nicht funktionsgerecht zu besetzen, etwa aufgrund des Erfordernisses eines Erprobungszeit gemäß § 10 Abs. 4 LVO.

Auch spricht nichts dafür, dass die funktionsgerechte Besetzung der Panstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, für die Weiterführung notwendiger Aufgaben der Beklagten unaufschiebbar war. Dies ergibt sich schon allein daraus, dass die dieser Planstelle zugeordneten Aufgaben ja gerade vom Kläger wahrgenommen wurden, so dass auch unter der – im Falle von Aufgaben aus dem Bereich des feuerwehrtechnischen Dienstes naheliegenden – Annahme, dass es sich um notwendige Aufgaben handelte, deren Weiterführung sichergestellt war.

Schließlich ändern auch der bereits angesprochene, vom damaligen Innenministerium NRW erlassene Leitfaden vom 6. März 2009 sowie der Erlass des nunmehrigen Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 15. November 2011 nichts am Fehlen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne von § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG. Als bloße innerbehördliche Rechtsetzungsakte ohne Außenwirkung sind die Erlasse nämlich nicht in geeignet, die rechtlichen Vorgaben des § 82 Abs. 1 GO NRW zu beseitigen oder einzuschränken. Soweit diese Erlasse unter bestimmten Voraussetzungen die Tolerierung von sog. Personalentwicklungsmaßnahmen, z.B. Beförderungen und Zulagen, im Wege der Duldung ermöglichen, steht dies jedoch gerade nicht im Einklang mit den durch § 82 Abs. 1 GO NRW vorgegebenen haushaltsrechtlichen Einschränkungen. Auf dieser Grundlage ggf. ausgesprochene Duldungen von Beförderungen durch die Kommunalaufsicht sind deshalb rechtswidrig. Rechtswidrige Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben jedoch bei der Beurteilung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG außer Betracht,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, a.a.O. (juris Rn. 22 a.E.).

Die vorstehenden Ausführungen gelten sinngemäß zugleich für den Zeitraum 1. Januar bis 29. November 2012. Auch im Jahr 2012 lagen nämlich bei der Beklagten die Voraussetzungen für die Erforderlichkeit eines Haushaltssicherungskonzepts nach § 76 Abs. 1 GO NRW vor. Zwar genehmigte die Bezirksregierung E den insoweit von der Beklagten beschlossenen Haushaltssanierungsplan als Surrogat für ein Haushaltssicherungskonzept gemäß § 6 Abs. 4 Stärkungspaktgesetz, jedoch erfolgte dies erst im Laufe des Jahres 2012, so dass bis zur anschließenden Bekanntmachung der Haushaltssatzung am 30. November 2012 zunächst weiterhin die haushaltsrechtlichen Einschränkungen des § 82 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 GO NRW galten.

Für die Zeit ab dem 30. November 2012, dem Tag der Bekanntmachung der Haushaltssatzung der Beklagten für das Haushaltsjahr 2012, bis zum 31. Dezember 2012, dem letzten Tag dieses Haushaltsjahres, galten jedoch keinerlei haushaltsrechtliche Einschränkungen mehr für die Besetzung der im Stellenplan der Beklagten für dieses Haushaltsjahr ausgewiesenen Planstelle der Besoldungsgruppe A 9, der die Aufgaben zugeordnet sind, die der Kläger wahrnimmt. Namentlich stand § 82 GO NRW einer Besetzung dieser Planstelle nicht mehr entgegen. Vielmehr führte die nunmehr eingetretene Wirksamkeit der Haushaltssatzung dazu, dass die durch Ausweisung der entsprechenden Planstelle im zugehörigen Stellenplan bereitgestellten Mittel auch ausgegeben werden durften,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, a.a.O. (juris Rn. 16),

und damit haushaltsrechtlich das zur Planstelle gehörige Amt funktionsgerecht mit einem nach der Besoldungsgruppe A 9 besoldeten Beamten besetzt werden durfte. Da Bezugspunkt der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG – wie bereits ausgeführt – die Übertragung des Amtes im statusrechtlichen Sinne ist, dem das vom betreffenden Beamten vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist, kommt es allein hierauf an. Anders als die Beklagte offenbar meint, folgt aus § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG hingegen nicht das Erfordernis der Schaffung eines Haushaltstitels speziell für die Zahlung von Zulagen nach dieser Vorschrift. Denn wenn Haushaltmittel für die funktionsgerechte Besetzung einer Planstelle bereitstehen, diese Stelle jedoch nicht funktionsgerecht besetzt ist, sondern die dieser Stelle zugeordneten Aufgaben von einem in einem geringerwertigen Funktionsamt befindlichen Beamten wahrgenommen werden, entstehen demgegenüber durch die Gewährung der Zulage in Höhe der Differenz zwischen der Besoldungsgruppe des geringerwertigen Amtes und der Besoldungsgruppe des wahrgenommenen Amtes keine Mehrkosten, was im Rahmen des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG entscheidend ist,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, a.a.O. (juris Rn. 12).

Da im Zeitraum 30. November bis 31. Dezember 2011 zugleich alle sonstigen, insbesondere auch die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG in der Person des Klägers vorlagen, durfte die Beklagte die von diesem beanspruchte Gewährung einer sog. Verwendungszulage nicht mehr verweigern.

Seit Beginn des Jahres 2013 bis zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts bestehen in Bezug auf die Beklagte hingegen erneut die zur Verneinung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Sinne von § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG und damit zur Ablehnung eines Anspruchs des Klägers auf Gewährung der begehrten Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes führenden Einschränkungen des § 82 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 GO NRW. Zwar hatte der Rat der Beklagten bereits am 17. Dezember 2012 die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2013 beschlossen, aufgrund der (noch) fehlenden Genehmigung des diesbezüglichen Haushaltssanierungsplans durch die Bezirksregierung Düsseldorf hat die Beklagte diese Haushaltssatzung jedoch noch nicht bekanntgemacht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Hiernach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Das Gericht hält es in Anwendung dieser Vorschrift für ermessensgerecht, die Kosten vollständig dem Kläger aufzuerlegen, denn im Verhältnis zu seinem gesamten Begehren ist sein Obsiegen im Klageverfahren verschwindend gering. Mit seinem Klageantrag hat er eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für die Gesamtdauer von etwas mehr als 92 Monaten gerechnet bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltend gemacht. Erfolg hatte seine Klage lediglich für einen Zeitraum von etwas mehr als einem Monat, was etwas mehr als 1 % des Klagezeitraums entspricht.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung gründet sich auf § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, ob im Falle von sich durch § 83 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 GO NRW ergebenden haushaltsrechtlichen Beschränkungen das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG zu verneinen ist, hat über den Einzelfall hinausgehende grundsätzliche Bedeutung.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 K 1953/12