Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 K 177/12

Tatbestand:

Der Kläger steht seit dem 15. Juni 1991 als Beamter im mittleren feuerwehrtechnischen Dienst der Beklagten. Mit Wirkung vom 1. März 1999 wurde er unter Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 zum Oberbrandmeister ernannt.

Mit Wirkung vom 21. Dezember 2007 wurde der Kläger auf den Dienstposten eines Lagerkoordinators umgesetzt. Die diesem Dienstposten im Stellenplan der Beklagten zugeordnete Stelle ist nach der Besoldungsgruppe A 9 (m.D.) bewertet.

Bei der Beklagten lagen seit dem Jahr 2000 die Voraussetzungen der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes vor. Zuletzt hatte die Bezirksregierung Düsseldorf als Kommunalaufsichtsbehörde im Jahr 1999 das von der Beklagten aufgestellte Haushaltssicherungskonzept genehmigt, woraufhin die Beklagte die von ihrem Rat zuvor beschlossene Haushaltssatzung für das Doppelhaushaltsjahr 1998/1999 bekanntgemacht hatte. Seitdem hatte die Beklagte bis einschließlich 2011 keine Haushaltssatzungen mehr bekanntgemacht.

Unter dem 6. Mai 2011 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für die Zeit ab dem 1. Juni 2009. Diesen Antrag lehnte der Oberbürgermeister der Beklagten durch Bescheid vom 24. Oktober 2011 ab mit der Begründung, mangels gültiger Haushaltssatzung und damit zugleich gültigen Stellenplans lägen die für die Zulagengewährung erforderlichen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nicht vor.

Hiergegen erhob der Kläger unter dem 29. Oktober 2011 Widerspruch mit folgender Begründung: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen – und darüberhinaus auch alle weiteren Voraussetzungen – für eine Gewährung der begehrten Zulage seien sehr wohl erfüllt. Ein wirksamer Stellenplan sei nicht Bestandteil der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, denn weil im Falle einer genehmigten Haushaltssatzung und damit eines wirksamen Stellenplans eine reguläre Beförderung möglich sei, verbleibe für § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG anderenfalls kein Anwendungsbereich. Auch Sinn und Zweck des Tatbestandsmerkmals der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen in § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG, die Vermeidung von Mehrkosten, erforderten es nicht, eine Zulagengewährung im Falle einer vom Rat beschlossenen, aber ungenehmigten Haushaltssatzung abzulehnen, denn von der Gemeinde geplante Haushaltsmittel, aus denen die Zulage bestritten werden könne, lägen in einem solchen Fall vor; selbst § 82 GO NRW gebe nicht vor, dass der Stellenplan in einem solchen Fall keine Anwendung finden solle. Im Übrigen bestehe auf die Zulage nach § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG im Gegensatz etwa zu einer Beförderung ein Rechtsanspruch, welchen auch diejenigen Gemeinden zu erfüllen hätten, deren Haushaltssicherungskonzept nicht genehmigt worden sei.

Den Widerspruch wies der Oberbürgermeister der Beklagten durch Widerspruchsbescheid vom 23. Dezember 2011 zurück. Er bekräftigte, dass im Falle der Beklagten mangels gültigen Stellenplans die Ausbringung von Planstellen nicht möglich sei. Folglich entspreche die Ablehnung der Zulage nach § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG im Falle einer nicht wirksamen Haushaltssatzung auch Sinn und Zweck des Gesetzes, denn in diesem Fall könne die Zulage nicht aus rechtswirksam geplanten Haushaltsmitteln bestritten werden. Maßgeblich für § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG sei ein wirksamer Stellenplan als Stellenplan im haushaltsrechtlichen Sinne. Von diesem zu unterscheiden, aber für § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG nicht maßgeblich, sei ein auch im Falle einer nicht genehmigten Haushaltssatzung vorliegender Stellenplan als reines Organisationsinstrument, in dem sämtliche vorhandenen Dienstposten verzeichnet seien.

Mit Wirkung vom 1. Januar 2012 wurde der Kläger unter Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 9 (m.D.) zum Hauptbrandmeister ernannt. Diese Beförderung erfolgte trotz fehlender Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts mit Duldung durch die Bezirksregierung Düsseldorf als Kommunalaufsichtsbehörde.

Am 11. Januar 2012 hat der Kläger Klage erhoben.

Er vertritt die Ansicht, sämtliche Voraussetzungen, insbesondere auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Zulage lägen seit dem 1. Juli 2009 vor. Insbesondere mangele es seitdem nicht an einem wirksamen Stellenplan der Beklagten, denn dieser bedürfe als bloße Anlage zur Haushaltssatzung nicht der Bekanntmachung, sondern es genüge für die Wirksamkeit die Beschlussfassung durch den Rat, welche seit dem 1. Juli 2009 für jedes Haushaltsjahr erfolgt sei. Die GO NRW erlaube gerade auch Gemeinden ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzept ausdrücklich haushaltswirtschaftliche Maßnahmen, zu denen eine rechtliche Verpflichtung besteht. Demgegenüber bestünden auch keinerlei Einschränkungen durch den sog. Leitfaden des damaligen Innenministeriums NRW vom 6. März 2009 mit dem Titel „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“, denn dieser schließe lediglich Beförderungen, nicht hingegen eine Zulagengewährung nach § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG aus.

Der Kläger beantragt sinngemäß

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 24. Oktober 2011 und des Widerspruchsbescheides vom 23. Dezember 2011 zu verpflichten, ihm für die Zeit vom 1. Juli 2009 bis zum 31. Dezember 2011 eine Zulage nach § 46 Abs. 1 S. 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

mit der Begründung, es treffe zwar zu, dass der Kläger im Falle des Vorliegens sämtlicher Tatbestandsvoraussetzungen des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG einen Rechtsanspruch auf Gewährung der begehrten Zulage habe, jedoch lägen aus den bereits im Ablehnungs- und Widerspruchsbescheid genannten Gründen die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulagengewährung gerade nicht vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Berichterstatter entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 87a Abs. 3, Abs. 2 VwGO anstelle der Kammer und gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung, weil der Sachverhalt geklärt ist und die Rechtsmeinungen ausgetauscht sind.

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Der Bescheid des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 24. Oktober 2011 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheides vom 23. Dezember 2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Der Kläger hat für den Zeitraum 1. Juli 2009 bis zum 31. Dezember 2011 keinen Anspruch auf Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes, denn es liegen nicht sämtliche Voraussetzungen des insoweit als Anspruchsgrundlage einzig in Betracht kommenden § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung – welche gemäß § 86 BBesG für den Kläger als Gemeindebeamten maßgeblich ist – vor. Nach dieser Vorschrift, die in Nordrhein-Westfalen gemäß Art. 125 a Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG) als Bundesrecht fortgilt, erhält ein Beamter, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Nach Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist. Danach entsteht der Anspruch auf die Verwendungszulage nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, NVwZ 2005, 1078 ff. = juris (Rn. 12).

Zwar lagen beim Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum 1. Juli 2009 bis 31. Dezember 2011 unproblematisch die zeitlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG vor. Ab dem 1. Juli 2009 waren nämlich die vom Gesetz geforderten 18 Monate seit der am 21. Dezember 2007 erfolgten Übertragung von Aufgaben des Dienstpostens eines Lagerkoordinators auf den Kläger vergangen. Auch standen am 1. Juli 2009 laufbahnrechtliche Vorschriften der dauerhaften Übertragung des nach der Besoldungsgruppe A 9 bewerteten Amtes auf den bereits seit dem 1. März 1999 nach der Besoldungsgruppe A 8 besoldeten Kläger ersichtlich nicht entgegen.

Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch scheitert jedoch daran, dass im streitgegenständlichen Zeitraum 1. Juli 2009 bis zum 31. Dezember 2011 die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG nicht vorlagen.

Der Sinn und Zweck des Tatbestandsmerkmals der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen besteht darin, zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulage Mehrkosten entstehen. Die Zulage soll aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 – 2 C 30/09 -, BVerwGE 139, 368 ff. = juris (Randnr. 12), m.w.N..

Gesetzlich vorausgesetzt wird damit das Vorhandensein einer freien und besetzbaren Planstelle, denn mit der Übertragung „dieses Amtes“ i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG ist das Amt im statusrechtlichen Sinne gemeint, dem das vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinn kann nämlich Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; allein die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O.(juris Rn. 15).

Dass im streitgegenständlichen Zeitraum bei der Beklagten eine freie Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, existierte, kann zugunsten des Klägers als zutreffend unterstellt werden. Dass die Beklagte in den Jahren 2000 bis 2011 nicht über wirksame Haushaltssatzungen verfügte, dürfte nicht dazu führen, dass es dieser währenddessen gänzlich an wirksamen Stellenplänen und damit auch an einem Vorhandensein der Planstelle, deren dieser zugeordnete Aufgaben der Kläger seit dem 21. Dezember 2007 wahrnimmt, mangelte. Ein stellenplanloser Zustand würde nämlich zur personalwirtschaftlichen Funktionsunfähigkeit eines Rechtsträgers führen und erscheint deshalb rechtlich nicht denkbar. Es dürfte deshalb entweder davon auszugehen sein, dass der Stellenplan des Jahres, in dem zuletzt eine Haushaltssatzung wirksam war, im Falle der Beklagten also der Stellenplan des Jahres 1999, auch in den nachfolgenden Jahren einer haushaltslosen Zeit weitergalt,

so Tölle, Verwaltungsrundschau 2004, 233, 234 f.,

oder dass in Jahren nicht genehmigter Haushaltssicherungskonzepte und damit nicht wirksamer Haushaltssatzungen zumindest die jeweils vom Rat beschlossenen Stellenpläne Wirksamkeit erlangten, weil diese als bloße Anlagen zu den Haushaltsplänen gemäß § 79 Abs. 2 S. 2 Halbsatz 2 GO NRW nicht Bestandteile der Haushaltssatzungen gemäß § 78 Abs. 2 GO NRW sind und deshalb nicht dem Bekanntgabeerfordernis des § 80 Abs. 5 S. 3 unterliegen,

vgl. Hamacher in Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage, § 79 Ziffer 2.

Die im streitgegenständlichen Zeitraum als vorhanden unterstellte Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, war allerdings aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht besetzbar, wie sich aus den insoweit einschlägigen Einschränkungen der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW ergibt.

Nach § 82 Abs. 1 GO NRW darf die Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht ist, ausschließlich (1.) Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind, (2.) Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres erheben, (3.) Kredite umschulden. Nach Abs. 3 Nr. 1 der Vorschrift gilt, wenn im Falle des § 76 Abs. 1 GO NRW – d.h. bei Vorliegen der Voraussetzungen für die Erforderlichkeit eines Haushaltssicherungskonzepts – die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht ist, u.a. ergänzend zu den Regelungen des Absatzes 1 vom Beginn des Haushaltsjahres – bei späterer Beschlussfassung über die Haushaltssatzung vom Zeitpunkt der Beschlussfassung – bis zur Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes, dass die Gemeinde weitergehende haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen, andere personalwirtschaftliche Maßnahmen und das höchstzulässige Aufwandsvolumen des Ergebnishaushalts sowie die Regelungen zur Nachweisführung gegenüber der Aufsichtsbehörde zu beachten hat, die durch Rechtsverordnung des für Inneres zuständigen Ministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium festgelegt werden.

In den streitgegenständlichen Jahren 2009 bis 2011 lagen bei der Beklagten die Voraussetzungen für die Erforderlichkeit eines Haushaltssicherungskonzepts nach § 76 Abs. 1 GO NRW vor. Da die Kommunalaufsichtsbehörde die Genehmigung der jeweiligen Haushaltssicherungskonzepte endgültig verweigert hatte, unterlag die Beklagte für diese Jahre vollständig den in § 82 Abs. 1 GO NRW aufgeführten haushaltsrechtlichen Einschränkungen, denn der für den Fall eines (noch) nicht genehmigten Haushaltssicherungskonzepts maßgebliche § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW verweist vorbehaltlich sich durch Rechtsverordnung ergebender ergänzender haushaltswirtschaftlicher Beschränkungen auf die Regelungen des Abs. 1. Letzterer Vorbehalt kommt allerdings nicht zum Tragen, weil das für Inneres zuständige Ministerium von seiner Verordnungsermächtigung bislang keinen Gebrauch gemacht hat.

Erlassen wurde vom damaligen Innenministerium NRW lediglich ein sog. Leitfaden mit dem Titel „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009, bei dem es sich jedoch nicht um eine Rechtsverordnung handelt, so dass es rechtlich unerheblich ist, ob dieser Leitfaden eine Zulagengewährung nach § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG gestattet oder nicht.

Vgl. zu diesem Leitfaden Hamacher, a.a.O., § 83 Ziffer 5,

Für die Besetzung der vorhandenen Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, galten damit in den Jahren 2009 bis 2011 die sich aus § 82 Abs. 1 GO NRW ergebenden haushaltsrechtlichen Einschränkungen. Eine Stellenbesetzung kam nur bei Vorliegen mindestens einer der beiden alternativen Voraussetzungen in Betracht, dass entweder eine rechtliche Verpflichtung hierfür bestand oder diese für die Weiterführung notwendiger Aufgaben der Beklagten unaufschiebbar war.

Keine dieser beiden Voraussetzungen lag während der Jahre 2009 bis 2011 vor.

Ansatzpunkte für eine rechtliche Verpflichtung der Beklagten, die Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, funktionsgerecht zu besetzen, also einen Beamten mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle einzuweisen und ihm die Stelle, d.h. das Amt im konkret-funktionellen Sinne (Dienstposten) zu übertragen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, a.a.O. (juris Randnr. 13),

sind nicht ersichtlich.

Insbesondere ergibt sich eine derartige rechtliche Verpflichtung nicht bereits unmittelbar aus § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG. Dieser regelt nämlich gerade nicht die rechtlichen Voraussetzungen für die funktionsgerechte Besetzung einer Planstelle, auf die es im Rahmen des § 82 Abs. 1 GO NRW ankommt, sondern die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Ungeachtet dessen stellt § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG den Zulagenanspruch gerade unter den gesetzlichen Vorbehalt des Vorliegens der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes, was einen Rechtsanspruch unter Ignorierung dieser Voraussetzungen ausschließt. Damit unterscheidet sich die Zulage nach § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG maßgeblich von anderen Besoldungsbestandteilen wie etwa der Grundbesoldung, bestimmten Amtszulagen oder dem Familienzuschlag, welche keinerlei haushaltsrechtlichen Vorbehalten unterliegen.

Eine derartige rechtliche Verpflichtung ergibt sich ferner nicht aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Ein Beamter – und damit auch der Kläger – hat grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Beförderung. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn besteht grundsätzlich nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amtes.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 – 2 B 117/07 -, DÖD 2009, 99 ff. = juris (Randnr. 4), m.w.N.

Schließlich lässt sich einem wirksamen Stellenplan als solchem keine rechtliche Verpflichtung zur funktionsgerechten Besetzung einer in ihm enthaltenen Planstelle entnehmen. Wie bereits ausgeführt bewirkt ein wirksamer Stellenplan zwar die Existenz aller in ihm enthaltenen Planstellen. Dies führt jedoch lediglich dazu, dass die Besetzung dieser Planstellen überhaupt rechtlich möglich ist, während ein Stellenplan umgekehrt nichts hergibt für die Frage einer Rechtspflicht zu einer funktionsgerechten Stellenbesetzung,

a.A. offenbar Tölle, a.a.O.

Im Gegenteil kann sich aus zwingenden rechtlichen Vorgaben u.U. die Rechtspflicht ergeben, eine Planstelle gerade noch nicht funktionsgerecht zu besetzen, etwa aufgrund des Erfordernisses eines Erprobungszeit gemäß § 10 Abs. 4 Laufbahnverordnung (LVO).

Auch spricht nichts dafür, dass die funktionsgerechte Besetzung der Panstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet sind, für die Weiterführung notwendiger Aufgaben der Beklagten unaufschiebbar war. Dies ergibt sich schon allein daraus, dass die dieser Planstelle zugeordneten Aufgaben ja gerade vom Kläger wahrgenommen wurden, so dass auch unter der – im Falle von Aufgaben aus dem Bereich des feuerwehrtechnischen Dienstes naheliegenden – Annahme, dass es sich um notwendige Aufgaben handelt, deren Weiterführung sichergestellt war.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung gründet sich auf § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, ob im Falle von sich durch § 83 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 GO NRW ergebenden haushaltsrechtlichen Beschränkungen das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG zu verneinen ist, wurde bislang noch nicht entschieden und hat über den Einzelfall hinausgehende grundsätzliche Bedeutung.