Verwaltungsgericht Düsseldorf, Gebührenbescheid für die überörtliche Prüfung

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die von der Beklagten für die Durchführung der überörtlichen Prüfung gemäß § 105 Abs. 1, 3 und 4 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) erhobene Gebühr.

Mit Schreiben vom 14. August 2009 kündigte die Beklagte der Klägerin an, die nächste überörtliche Prüfung solle voraussichtlich im Zeitraum von Oktober 2009 bis Januar 2010 erfolgen. Im November 2009 fanden erste Auftaktgespräche statt, in denen die Beklagte der Klägerin Einzelheiten der von ihr beabsichtigten Prüfung vorstellte. Nach dem Gesprächsvermerk der Beklagten vom 12. November 2009 über ein am 10. November 2009 geführtes Gespräch wurde der Beginn der Prüfung auf den 1. Dezember 2009 festgelegt. Weiter heißt es, Anregungen der Klägerin folgend sollten in den Bereichen „Gebäudewirtschaft“ und „Bauleistungen/Infrastruktur“ einzelne Bereiche vertiefend bzw. schwerpunktmäßig untersucht werden; die Klägerin sei damit einverstanden, dass für diese vertiefenden Untersuchungen erforderlichenfalls ein höherer Zeitaufwand als der generell im Prüfprogramm der Beklagten je Prüfbereich vorgesehene Zeitaufwand in Rechnung gestellt werde. Mit Schreiben vom 17. November 2009 teilte die Beklagte der Klägerin unter Bezugnahme auf das vorgenannte Gespräch mit, der Wunsch der Klägerin nach einer vertiefenden Betrachtung im Prüfbereich Gebäudewirtschaft werde gerne aufgegriffen. Allerdings müsse der hierfür erforderliche Zeitaufwand zusätzlich in Rechnung gestellt werden, wenn der insgesamt vorgesehene Zeitaufwand von 140 Tagewerken aufgrund der gewünschten vertiefenden Betrachtung überschritten werde.

Unter dem 25. November 2009 teilte die Klägerin der Beklagten mit, im Gespräch vom 10. November 2009 sei im Hinblick auf die bei der Klägerin bestehenden Personalengpässe vereinbart worden, auch die von ihr in den nächsten Monaten ohnehin zu bearbeitenden Bereiche Gebäudemanagement, Hausmeister, Straßenunterhaltung und Straßenbeleuchtung näher zu untersuchen. Alle vier genannten Bereiche sollten vertiefend untersucht werden, wobei auch konkrete Empfehlungen zur praktischen Umsetzung der sich im Rahmen der Prüfung ergebenden Einsparpotenziale erfolgen sollten.

Sodann wurden von der Beklagten für die einzelnen Prüfbereiche „Handouts“ erstellt und weitere Vorgespräche geführt. Nach den Gesprächsvermerken der Beklagten sollte im Bereich „Finanzen“ der Prüfumfang eingeschränkt werden (Vermerk vom 1. Dezember 2009 über ein Gespräch am 27. November 2009), während im Bereich „Personal und Organisation“ auf Wunsch der Klägerin ein vertiefender Bericht zur Personalsituation (Standortbestimmung zum Ausgaben- und Stellenniveau und rechnerisches Gesamtstellen- und Personalausgabenpotenzial) erfolgen sollte (Vermerk vom 4. Dezember 2009 über ein Gespräch am 3. Dezember 2009). In einem weiteren Vermerk der Beklagten vom 7. Dezember 2009 über ein zum Prüfbereich „Bauleistungen/Infrastruktur“ am 3. Dezember 2009 geführtes Gespräch heißt es, es seien (dort näher bezeichnete) Prüfungsschwerpunkte und -ergänzungen vereinbart worden, wobei die Klägerin bei Umsetzung dieser weitergehenden Prüfung und Untersuchung ausdrücklich mit einer Überschreitung des vorgesehenen Aufwandes von 25 Tagewerken im Bereich „Bauleistungen/Infrastruktur“ einverstanden sei. Soweit die Klägerin auch noch eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ihrer Grünflächenunterhaltung und eine Untersuchung ihres städtischen Bauhofs wünsche, müsse sie hierzu allerdings einen gesonderten Beratungsauftrag erteilen.

In der Folgezeit führte die Beklagte die überörtliche Prüfung durch. Am 12. Juli 2010 übersandte sie der Klägerin Prüfberichtsentwürfe zu verschiedenen Prüfbereichen und teilte ihr mit, sie habe nunmehr Gelegenheit, zu den Entwürfen Stellung zu nehmen.

Mit Bescheid vom 22. Juli 2010 erhob die Beklagte für die Durchführung der überörtlichen Prüfung bei der Klägerin eine Vorauszahlung von 54.544,00 Euro (112 Tagewerke zu je 487,00 Euro). Zur Begründung verwies sie auf die nach § 4 Abs. 3 der Gebührensatzung der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen vom 5. März 2009 (Gebührensatzung, MBl. NRW S. 129) gegebene Möglichkeit, nach Beginn der Tätigkeit angemessene Vorauszahlungen zu erheben, die sich im Regelfall nach den bereits erbrachten Leistungen richteten.

Hierzu teilte die Klägerin mit Schreiben vom 4. August 2010 mit, viele Empfehlungen und Feststellungen in den Prüfberichten seien nicht nachvollziehbar; die Stellungnahmen der Fachbereichsleiter der Klägerin fänden sich dort kaum. Anders als angekündigt seien die Prüfberichte nicht so konkret gestaltet, dass eine Umsetzung möglich sei und Einsparpotentiale auch tatsächlich realisiert werden könnten. Am 1. Oktober 2010 zahlte sie einen Betrag von 35.000,00 Euro an die Beklagte.

Am 1. Dezember 2010 erinnerte die Beklagte an die Begleichung der noch offenen Gebührenforderung in Höhe von 19.544,00 Euro und bat um Zahlung binnen 14 Tagen. Am selben Tag übersandte sie der Klägerin die Berichtsentwürfe zu dem Prüfbereich „Gebäudewirtschaft“ und gab der Klägerin Gelegenheit, hierzu Stellung zu nehmen. Sie wies darauf hin, dass dieser Prüfbereich wesentlich vertiefter und detaillierter untersucht worden sei, was zu den jetzt übersandten, umfangreichen Berichten geführt habe.

Mit Schreiben vom 22. Februar 2011 wies die Klägerin darauf hin, dass die Gebührenforderung der Beklagten gegen das Äquivalenzprinzip verstoße. Wertlose Amtshandlungen seien nicht gebührenfähig. Sie schlug vor, die Gebührenforderung ‑ ausgenommen den auf den Prüfbereich „Gebäudewirtschaft“ entfallenden Teil – um die Hälfte zu reduzieren. In einem weiteren Schreiben vom selben Tag wies sie darauf hin, dass die nach § 105 Abs. 3 Nr. 3 GO NRW auch erfolgende Prüfung der Wirtschaftlichkeit das Aufzeigen konkreter Einsparpotenziale zum Ziel habe. Solche konkret umsetzbaren Einsparvorschläge seien aber nicht erfolgt. Zudem enthielten die Prüfberichte keine Aussagen zur Rechtmäßigkeit der Haushaltswirtschaft der Klägerin, obwohl dies auch Inhalt der überörtlichen Prüfung sei. Weiterhin habe die Beklagte bei ihren vergleichenden Betrachtungen die individuellen Besonderheiten der Klägerin nicht ausreichend berücksichtigt und nur einen Vergleich mit einem Teil der anderen großen kreisangehörigen Städte in Nordrhein-Westfalen vorgenommen sowie weitere methodische Fehler begangen. Im Anschluss enthält das Schreiben eine berichtsbezogene Darstellung der einzelnen, nach Auffassung der Klägerin gegebenen Mängel.

Mit Schreiben vom 21. März 2011 führte die Beklagte aus, sie sehe keinen Anlass von ihrer Forderung Abstand zu nehmen. Bei der in Rede stehenden Gebühr handele es sich nach § 1 Abs. 1 der Gebührensatzung um eine Benutzungsgebühr, die sich nach dem Grad der Inanspruchnahme und damit nach dem Zeitaufwand für die Prüfung richte. Unter Androhung der Einleitung von Vollstreckungsmaßnahmen mahnte sie die Zahlung des Betrages von 19.544,00 Euro an.

Am 29. April 2011 übersandte die Beklagte der Klägerin die abschließenden Berichte zur überörtlichen Prüfung und teilte mit, dass das Prüfungsverfahren damit abgeschlossen sei.

Mit Gebührenbescheid vom 8. Juli 2011 brachte die Beklagte für die im Zeitraum vom 8. September 2009 bis zum 29. April 2011 durchgeführte überörtliche Prüfung 184,5 Tagewerke zu je 487,00 Euro und 103 Reisekostenpauschalen zu je 46,60 Euro in Ansatz und setzte unter Berücksichtigung einer „abweichenden Festsetzung“ von - (minus) 35.000 Euro eine Gesamtsumme (inkl. abweichender Festsetzungen) von 59.651,30 Euro fest. Gleichzeitig hob sie ihren Vorauszahlungsbescheid vom 22. Juli 2010 insoweit auf, als die darin festgesetzte Gebühr von 54.544,00 Euro bisher von der Klägerin nicht beglichen wurde; die noch offene Forderung in Höhe von 19.544,00 Euro werde nunmehr nicht mehr im Wege der Vorauszahlung, sondern mit dem abschließenden Gebührenbescheid geltend gemacht.

Den Antrag der Klägerin auf Aussetzung der Vollziehung vom 25. Juli 2011 lehnte die Beklagte mit Schreiben vom 15. August 2011 ab, in dem sie zugleich mitteilte, bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Klageverfahrens auf die Vollstreckung der Gebührenforderung zu verzichten.

Am 25. Juli 2011 hat die Klägerin Klage gegen den Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 22. Juli 2010 und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Juli 2011 erhoben. Der Vorausleistungsbescheid habe sich nicht durch den Erlass des Gebührenbescheides vom 8. Juli 2011 erledigt, weil er Grundlage für die Erhebung etwaiger Säumniszuschläge bleibe. Die Klage sei auch begründet. Für die Gebührenerhebung fehle es bereits an einer Ermächtigungsgrundlage. Die Durchführung der überörtlichen Prüfung sei Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes. Für solche allgemeinen Aufsichtstätigkeiten könnten keine Benutzungsgebühren verlangt werden, wie es in § 1 Abs. 1 der Gebührensatzung vorgesehen sei. Die Gebührenerhebung verstoße auch gegen das Konnexitätsprinzip, wonach die Aufgabenwahrnehmung und die Ausgabenverantwortung grundsätzlich bei derselben staatlichen Stelle liegen müssten. Hier führe die Gebührenerhebung durch die Beklagte zu einer Verlagerung der Kostentragungspflicht auf die Kommunen. Zudem widerspreche die Erhebung von Benutzungsgebühren der in § 5 Abs. 6 Nr. 1 Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) geregelten Gebührenbefreiung für Gemeinden. Diese Privilegierung dürfe nicht durch die Schaffung einer Benutzungsgebühr umgangen werden. Weiterhin sei § 10 Abs. 1 Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt (GPAG) auch deshalb verfassungswidrig, weil die darin enthaltene Ausnahmeregelung für Prüfungen gem. § 2 Abs. 3 Satz 1 GPAG gleichheitswidrig und sachlich nicht gerechtfertigt sei. Es sei nicht ersichtlich, weshalb nicht auch für in begründeten Einzelfällen vom Innenministerium oder den nachgeordneten Kommunalaufsichtsbehörden bei der Beklagten in Auftrag gegebene Prüfungen Gebühren erhoben werden können sollten. Der Hinweis in der Gesetzesbegründung, dass solche Einzelfallprüfungen durch den Landeszuschuss nach § 11 GPAG gedeckt seien, trage nicht. Dies sei kein sachlicher Grund für eine Differenzierung, weil der Landeszuschuss genauso gut zur Deckung der Kosten der überörtlichen Prüfungen verwendet werden könnte.

Hinsichtlich der im Gebührenbescheid vom 8. Juli 2011 in Ansatz gebrachten Reisekosten fehle es ebenfalls an einer geeigneten Rechtsgrundlage, denn § 10 GPAG ermächtige nicht auch zur Erhebung von Reisekostenvergütungen. Darüber hinaus sei auch der in § 3 der Satzung geregelte Gebührensatz rechtswidrig und damit nichtig. Mit der Anknüpfung an den benötigten Zeitaufwand („Tagewerk“) sei ein unzulässiger Gebührenmaßstab gewählt, denn für die Bestimmung des Gebührenmaßstabs seien die dem Träger der Einrichtung entstehenden Kosten grundsätzlich unerheblich. Die Gebührenbemessung habe leistungsbezogen zu erfolgen, weshalb etwa nicht auch die zur Nachbesserung der angefertigten Berichte benötigten Zeiten abgerechnet werden dürften.

Auch seien die im Rahmen der Kalkulation der Gebührensätze in Ansatz gebrachten Personalkosten nicht betriebsbedingt und damit nicht berücksichtigungsfähig, denn der Umstand, dass die Beklagte bei der Kalkulation der Einzelfallprüfungen (Produktbereich 30) keine Personalkosten eingestellt habe, zeige, dass dort anfallende Personalkosten in anderen Produktbereichen enthalten seien, es sei denn, die Beklagte habe im maßgeblichen Kalkulationszeitraum nicht mit Einzelfallprüfungen gerechnet. Zudem seien die von der Beklagten im Produktbereich 50 (überörtliche Prüfungen) eingestellten Personalkosten der Höhe nach nicht nachvollziehbar.

Ferner sei davon auszugehen, dass die Beklagte bei ihrer Kalkulation der Personalkosten fehlerhaft auch Reisevergütungen eingestellt habe, obwohl von ihr zur Deckung dieser Kosten auch Reisekostenpauschalen erhoben würden. Damit würden die geprüften Kommunen doppelt mit den selben Reisekosten belastet.

Weiterhin genüge der Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Juli 2011 nicht dem Bestimmtheitserfordernis aus § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) und sei deshalb rechtswidrig. Die im Bescheid dargestellte Berechnung sei nicht nachvollziehbar.

Schließlich ergebe sich die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide auch aus dem Äquivalenzprinzip. Es sei anerkannt, dass für eine wertlose Verwaltungsleistung keine Gebühr zu entrichten sei. Aus dem Wesen der Gebühr als Gegenleistung für eine besondere Leistung folge, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der besonderen Leistung für den Empfänger bestehen müsse. Daran fehle es hier, weil die von der Beklagten gefertigten Berichte abgesehen von dem Bericht zur Organisation der Gebäudewirtschaft wegen diverser Mängel keinen Wert für die Klägerin hätten. Inhaltlich könne wegen der Bewertung der Berichte als mangelhaft auf die Grundsätze des Werkvertragsrechts zurückgegriffen werden.

Die Mangelhaftigkeit der erstellten Berichte ergebe sich daraus, dass die vorgenommene Prüfung keine Wirtschaftlichkeitsprüfung im Sinne des § 105 Abs. 3 Nr. 3 GO NRW gewesen sei. Es seien nur die aufgewandten Kosten, nicht aber die von der Klägerin erbrachten Leistungen bewertet worden. Bei der von der Beklagten vorgenommenen vergleichenden Betrachtung seien weder die individuellen Besonderheiten der Klägerin ausreichend berücksichtigt worden, noch sei klar, nach welchen Kriterien die Beklagte die Vergleichsgruppe ausgewählt habe, in der 14 andere große kreisangehörige Städte in Nordrhein-Westfalen keine Berücksichtigung gefunden hätten. Es sei auch methodisch fehlerhaft, aus ermittelten Vergleichswerten dahingehend Schlussfolgerungen zu ziehen, dass konkret bezifferbare Einsparpotentiale bei der Klägerin vorhanden seien. Für statistische Auffälligkeiten, die als Potentiale dargestellt worden seien, gebe es häufig plausible Erklärungen, die keine Berücksichtigung gefunden hätten. Weiterhin seien in den oft zu pauschalen und abstrakten Berichten der Beklagten weder konkret umsetzbare Einsparvorschläge enthalten, noch würden konkrete Handlungsmöglichkeiten benannt.

Auch sei von der Beklagten keine Rechtmäßigkeitsprüfung vorgenommen worden, wie sie von § 105 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW verlangt werde. Die Beklagte habe ihre Prüfung ausschließlich auf eine vergleichende Betrachtung beschränkt.

Ferner sei zu berücksichtigen, dass die Berichte der Beklagten aufgrund der Stellungnahmen der Klägerin an vielen Stellen hätten nachgebessert werden müssen. Dass die Beklagte diesen Nachbesserungsaufwand auch in ihre Gebührenberechnung eingestellt habe, verstoße gegen § 635 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB), wonach der Unternehmer die Kosten der Nacherfüllung zu tragen habe.

Darüber hinaus macht die Klägerin verschiedene, im Einzelnen benannte Mängel der Berichte der Beklagten geltend. So sei etwa der Bericht zum Prüfungsbereich „Infrastruktur“ wertlos, weil die darin aufgeführten Empfehlungen zur Verringerung des vergleichsweise hohen Energieverbrauchs der Straßenbeleuchtung der Klägerin wegen der erforderlichen hohen Investitionen nicht bzw. nicht kurzfristig umsetzbar seien. Auch fehle es an der Benennung konkreter Ursachen für den nach Auffassung der Beklagten hohen Energieverbrauch in diesem Bereich. Der Hinweis, dass die Beleuchtung nachts abgeschaltet werden solle, soweit nicht in einzelnen Straßenabschnitten gravierende Gründe dagegen stünden, lasse die Frage der Verkehrssicherungspflicht vollkommen offen.

Schließlich habe die Beklagte weder das vorhandene Gutachten der Firma D bei Ihrer Prüfung berücksichtigt, noch die örtliche Rechnungsprüfung angemessen einbezogen.

Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 22. Juli 2010 sowie den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Juli 2011 aufzuheben.

Auf die Erklärung der Beklagten, sie werde keine Säumniszuschläge erheben, soweit die Klägerin auf den Vorauszahlungsbescheid vom 22. Juli 2010 verspätet geleistet habe, hat die Klägerin die Klage gegen den Vorauszahlungsbescheid vom 22. Juli 2010 zurückgenommen.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Juli 2011 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend, die Klägerin habe sich ausdrücklich damit einverstanden erklärt, dass bei Umsetzung der von ihr gewünschten Prüfungsschwerpunkte und -ergänzungen der von der Beklagten in den einzelnen fraglichen Prüfungsbereichen nach ihrem auf Grundlage der Erfahrungen aus den überörtlichen Prüfungen entwickelten Standardprogramm vorgesehene Zeitaufwand überschritten werden könne. Auch sei die Klägerin mit der Untersuchung zur „organisatorischen Optimierung der Gebäudewirtschaft“ sehr zufrieden gewesen. Im Bereich „Straßenbeleuchtung“ seien die Handlungsempfehlungen so konkretisiert worden, wie dies im Rahmen einer überörtlichen Prüfung mit Schwerpunktsetzung möglich sei. Hier habe die Klägerin offenbar falsche Vorstellungen gehabt; die Erstellung eines „Straßenbeleuchtungskonzeptes“ sei im Rahmen einer solchen Prüfung nicht leistbar. Immerhin seien über Kennzahlenvergleiche Handlungsfelder für Optimierungen aufgezeigt worden. Die konkreten Umsetzungsmaßnahmen müssten dann durch die Kommune erbracht werden. Wenn der Klägerin eine konkrete Realisierung aufgezeigter Einsparpotentiale nicht möglich sei, liege dies außerhalb des Einflussbereichs der Beklagten.

Zwar seien die Prüfberichte im Nachhinein noch verschiedentlich geändert worden. Hierbei habe es sich aber überwiegend nicht um Korrekturen falscher Bewertungen, sondern um Anpassungen, die wegen neu bzw. nachgelieferter Daten und Informationen notwendig geworden seien, und damit einen letztlich von der Klägerin zu vertretenden Prüfungsmehraufwand gehandelt. So habe die Klägerin etwa zum Prüfungsbereich „Personal“ ihre Angaben mit fünf E-Mails im Zeitraum von Anfang März bis Ende April 2010 ergänzt.

Soweit die Klägerin allgemein die vorgenommene vergleichende Betrachtungsweise bemängele, greife dies nicht durch. Der Gesetzgeber habe in § 105 Abs. 3 Nr. 3 GO NRW ausdrücklich die Möglichkeit zur Prüfung auf vergleichender Grundlage geschaffen. Diese Vorgehensweise sei zudem schon im Vorfeld mitgeteilt worden. Gerade hierdurch werde ein auch für die geprüfte Gemeinde aussagekräftiger interkommunaler Vergleich ermöglicht. Die Kommune könne dann selbst abschätzen, in welchen Bereichen Handlungsbedarf bestehe. Sie erhalte so wertvolle Anhaltspunkte, um die Form ihrer Aufgabenwahrnehmung zu hinterfragen und Prioritäten für strukturelle Änderungen zu setzen.

Die von ihr erhobene Gebühr sei auch nicht aus den weiteren von der Klägerin angeführten Gründen rechtswidrig.

Der Landesgesetzgeber habe die in § 10 Abs. 1 GPAG enthaltene Ermächtigung zur Gebührenerhebung schaffen können, weil die Befugnis zur Regelung einer Sachmaterie ‑ hier der überörtlichen Prüfung als Teil der allgemeinen Aufsicht – regelmäßig auch die Befugnis umfasse, die Erstattung der hierzu anfallenden Aufwendungen zu regeln. Anders als in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG NRW habe der Gesetzgeber Gemeinden für den Bereich der in § 6 KAG NRW geregelten Benutzungsgebühren auch nicht privilegiert. Der Landesgesetzgeber habe sich bei der Schaffung des Gebührentatbestandes zu Recht darauf gestützt, dass die überörtliche Prüfung auch den Kommunen diene, die Vorteile aus den in den Prüfungsergebnissen enthaltenen Hinweisen ziehen könnten, und die Gemeinden durch den Wegfall der Prüfung bei den Gemeindeverbänden auch Kosten sparten.

Die von der Klägerin gegen die Kalkulation der Gebührensätze erhobenen Einwände griffen ebenfalls nicht durch. Zunächst komme der in § 11 GPAG geregelte Landeszuschuss den Kosten der überörtlichen Prüfung zu Gute. Im Kalkulationszeitraum seien weder Einzelfallprüfungen erfolgt, noch sei mit solchen zu rechnen gewesen. Deshalb sei dieser Produktbereich leistungs- und kostenfrei geplant worden. Die Landesbeteiligung trage dem Aspekt Rechnung, dass die Beklagte mit der überörtlichen Prüfung auch eine Aufgabe der staatlichen Rechtsaufsicht wahrnehme. Konkret sei der Landeszuschuss von ca. 9,5 Millionen Euro im Kalkulationszeitraum mit 8.909.334 Euro ganz überwiegend zur Deckung der Kosten der überörtlichen Prüfungen eingesetzt worden. Auch seien in die Gebührenkalkulation keine betriebsfremden Kosten eingestellt worden. Die Klägerin gehe zu Unrecht davon aus, dass in die Kalkulation überhöhte Personalkosten eingestellt worden seien.

Bei der erhobenen Pauschale für Reisekostenvergütung handele es sich ebenfalls um eine Gebühr, die pauschaliert für die ihren Beschäftigten zu zahlenden Reisekostenvergütungen erhoben werde. Auch insoweit sei keine fehlerhafte Gebührenkalkulation erfolgt. Zwar seien tatsächlich die den eigenen Mitarbeitern zu zahlenden Reisekostenvergütungen als Kosten eingestellt und bei der Berechnung der Tagewerksätze in Ansatz gebracht worden, allerdings sei gleichzeitig bei der Kalkulation berücksichtigt worden, dass aus dem Gebührentatbestand „Reisekostenpauschale“ Erlöse anfielen. Damit seien bei der Kalkulation der Gebührensätze Reisekosten nicht doppelt eingeflossen.

Es sei nicht zu beanstanden, dass sich die Gebühr nach dem Zeitaufwand für die überörtliche Prüfung bestimme, denn der objektiv festellbare Zeitaufwand drücke den Grad ihrer durch die Durchführung der überörtlichen Prüfung erfolgten Inanspruchnahme aus und spiegele den tatsächlichen Arbeitsaufwand der Prüfungstätigkeit mit abschließender Berichtserstellung wider.

Die festgesetzten Gebühren verstießen auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Dieses sei erst bei einem gröblichen Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung verletzt, wovon hier keine Rede sein könne. Wegen der einschlägigen öffentlich-rechtlichen Regelungen könnten auf das Verhältnis der Beteiligten keine zivilrechtlichen Vorschriften angewandt und Mängel daraus hergeleitet werden. Im Übrigen seien die erstellten Berichte selbst bei Anlegung zivilrechtlicher Maßstäbe nicht mangelhaft, denn die Klägerin habe das erhalten, was mit ihr in den Vorgesprächen abgestimmt worden sei. Wenn sie mit den erzielten Ergebnissen „nichts anfangen“ könne, liege das an ihrer fehlenden Bereitschaft, die Prüfungsergebnisse zu würdigen und entsprechende Umsetzungsmaßnahmen durchzuführen. Es sei nicht Aufgabe der überörtlichen Prüfung, der Klägerin aufzuzeigen, mit welchen Einzelmaßnahmen etwa ein Personaleinsparpotential im Steueramt oder ein Energieeinsparpotential im Straßenbeleuchtungssystem realisiert werden könne. Die Beklagte genüge ihrer gesetzlichen Prüfungspflicht, wenn sie etwa im Bereich der Straßenbeleuchtung auffällige Mehrverbräuche durch interkommunalen Vergleich feststelle.

Es seien auch keine Nachbesserungen von Berichten im Sinne des Gewährleistungsrechts erfolgt. Zum einen seien nur Entwürfe und gerade keine abschließenden Berichte geändert worden. Zum anderen sehe das reguläre Verfahren eine solche Stellungnahme mit eventuell anschließender Änderung vor.

Auch die angewandte Prüfmethode sei nicht zu beanstanden. Dabei sei zu beachten, dass die Kommune nicht selbst den Prüfungsumfang und die Prüfungstiefe bestimmen könne. Zudem sei die Erfüllung von Erwartungshaltungen nicht Inhalt der überörtlichen Prüfung. Wesentlicher Kern der Prüfung sei der Vergleich. Zu einer Prüfung der Sachgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit der Gemeindeverwaltung auf vergleichender Betrachtung sei die Beklagte nach § 105 Abs. 3 Nr. 3 GO NRW ausdrücklich ermächtigt. In diesen Vergleich habe sie die 21 großen kreisangehörigen Kommunen eingestellt, die im Abschluss 2008 ihr Rechnungswesen noch nicht auf das neue kommunale Finanzmanagement umgestellt hatten. Dabei sei es nicht bei einer rein statistischen Betrachtung geblieben. Vielmehr seien die vorgefundenen Daten analysiert und Referenzwerte festgelegt worden. Das Gutachten der Firma D stelle kein Ergebnis der örtlichen Rechnungsprüfung dar und sei deshalb für die überörtliche Prüfung nicht relevant. Auch gehe sie von sich aus nicht auf die örtliche Rechnungsprüfung zu. Es sei Sache der geprüften Kommune, die örtliche Rechnungsprüfung in das Verfahren einzubinden, was hier nicht erfolgt sei. Allerdings habe die Beklagte alle ihr von der Klägerin zur Verfügung gestellten Unterlagen und Informationen berücksichtigt; Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung seien ihr nicht zur Kenntnis gelangt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von der Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

Im Übrigen hat die zulässige Klage keinen Erfolg. Der angegriffene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Befugnis zur Erhebung der im Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Juli 2011 festgesetzten Gebühr ergibt sich aus § 10 Abs. 1 GPAG i.V.m. § 2 Abs. 1, § 6 Abs. 1 KAG NRW und § 1 Abs. 1 Gebührensatzung. Nach diesen Vorschriften erhebt die Beklagte u.a. für die hier in Rede stehende überörtliche Prüfung nach § 105 Abs. 1, 3 und 4 GO NRW Gebühren.

Die von der Klägerin gegenüber den angeführten Regelungen geltend gemachten Bedenken greifen nicht durch.

Die Befugnis des Landesgesetzgebers, die gemeindliche Rechnungslegung und das Kommunalaufsichtsrecht zu regeln, schließt auch die Kompetenz zur Einführung von Gebühren in diesem Bereich ein. Das Gebührenrecht ist keine eigenständige Sachmaterie, sondern Bestandteil jenes Bereiches, in dem Verwaltungsbehörden öffentliche Aufgaben wahrnehmen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 –, juris Rdnr. 44; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 – 4 C 1/03 –, juris Rdnr. 20.

Gegen die Gebührenpflichtigkeit der überörtlichen Prüfung spricht nicht der von der Klägerin geltend gemachte Einwand, die Beklagte müsse die Kosten der überörtlichen Prüfung schon deshalb selbst tragen, weil ihr die Durchführung der überörtlichen Prüfung nach den einschlägigen gesetzlichen Regelungen als Teil der allgemeinen Aufsicht auferlegt sei. Entgegen der Ansicht der Klägerin gibt es keinen Rechtssatz mit dem Inhalt, dass allgemeine Aufsichtstätigkeiten nicht gebührenpflichtig sein können. Soweit das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, Gebühren für allgemeine Aufsichtstätigkeiten könnten nur erhoben werden, wenn die Überwachung zur Feststellung einer „Störung“ sowie eines „Störers“ geführt habe,

BVerwG, Urteil vom 24. August 1990 – 8 C 73/88 –,

betrifft dies das gänzlich anders geartete Verhältnis zwischen Ordnungsbehörde und Ordnungspflichtigem und stellt sich lediglich als Konsequenz des Erfordernisses einer individuellen Zurechenbarkeit der Amtshandlung dar,

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 – 8 C 12/98 –, BVerwGE 109, 272 - 283; Driehaus, Kommunalabgabenrecht Kommentar, Stand März 2013, § 4 KAG, Rdnr. 25 mwN.,

und lässt sich auf Fälle der vorliegenden Art nicht übertragen, die durch die Existenz eines auf gesetzlicher Grundlage – auch mit Blick auf den Schuldner – eindeutig umschriebenen Gebührentatbestandes gekennzeichnet sind.

In diesem Zusammenhang führt auch der von der Klägerin angenommene Verstoß gegen das Konnexitätsprinzip nicht weiter. Das in Art. 78 Abs. 3 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (Verf NRW) verankerte Konnexitätsprinzip schützt die Gemeinden und Gemeindeverbände vor der hier ersichtlich nicht gegebenen Übertragung neuer Aufgaben ohne gleichzeitige Regelung eines Kostenausgleichs. Zur Frage der Abwälzbarkeit von Kosten durch Gebührentatbestände auf Dritte verhält es sich demgegenüber nicht.

Vgl. zu diesem Gesichtspunkt in Bezug auf Art. 104a Abs. 5 GG BVerwG, Urteil vom 3. März 1994– 4 C 1/93 –, BVerwGE 95, 188ff.

Auch das allgemeinere, in Art. 104a GG für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern konkretisierte Verantwortungsprinzip, nach dem die Ausgaben den Aufgaben folgen, steht einer Gebührenerhebung im Verhältnis der GPA zu den geprüften Gemeinden nicht entgegen. Die überörtliche Prüfung gehört als Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes (§ 105 Abs. 1 GO NRW) zwar zum Verantwortungsbereich des Landes, das seiner Aufgabe insoweit in Form der mittelbaren Staatsverwaltung durch die von ihm konstituierte GPA nachkommt. Das Verantwortungsprinzip steht aber einer Refinanzierung insoweit nicht entgegen, als die Tätigkeit – wie hier die überörtliche Prüfung – maßgeblich auch im Interesse der geprüften Gemeinden erfolgt.

Entsprechend steht die Erhebung der fraglichen Gebühr auch in Einklang mit den in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die Zulässigkeit der Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben.

Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 –, BVerfGE 93, 329 (342) mwN.

Die danach insbesondere erforderliche sachliche Rechtfertigung ergibt sich hier aus den mit der Gebührenerhebung erkennbar verfolgten Zwecken, Einnahmen zu erzielen, um die Kosten u.a. der überörtlichen Prüfungen nach § 105 GO NRW zu decken und gleichzeitig den Vorteil auszugleichen, der der jeweiligen Gemeinde aufgrund der überörtlichen Prüfung zufließt.

Vgl. zu diesen Gesichtspunkten BVerfG, Beschlüsse vom 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 –, BVerfGE 50 (226); vom 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 –,BVerfGE 97, 332 (345) sowie vom 7. November 1995 – 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 –, BVerfGE 93, 319 (344).

Dabei ist zu beachten, dass es in erster Linie dem Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers obliegt, Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung aufzustellen und zu entscheiden, welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 –, BVerfGE 50 (226).

Hier ergibt sich der legitime Gebührenzweck der Einnahmeerzielung bereits unmittelbar aus dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 GPAG, denn danach erhebt die Gemeindeprüfungsanstalt „für ihre Tätigkeit“ – also als Gegenleistung für die Durchführung der überörtlichen Prüfung – eine Gebühr. Darüber hinaus durfte der Gesetzgeber auch den Gesichtspunkt der Vorteilsausgleichung berücksichtigen. Der in § 105 Abs. 3 GO NRW vorgesehene breite Prüfungsansatz, der auch die Frage der Sachgerechtigkeit der Verwaltung der Gemeinde einschließt, bringt der Gemeinde über die Bestätigung der Ordnungsgemäßheit ihrer Wirtschaftsführung hinausgehende Erkenntnisse, die es ihr ermöglichen können, ihr Handeln zu optimieren. Dass der Gesetzgeber bei der Begründung der Gebührenpflicht auch diesen Gesichtspunkt herangezogen hat, ergibt sich aus der Gesetzesbegründung zum GPAG. Danach sollte sich eine wirksame Gemeindeprüfung künftig nicht allein in der Durchführung von Rechtmäßigkeitsprüfungen erschöpfen, sondern eine aktive Rolle bei der Modernisierung der kommunalen Verwaltungen einnehmen. Die Beteiligung der Gemeinden und Gemeindeverbände an den Kosten sei deshalb geboten, weil die sehr intensive Prüfung durch die Prüfungsanstalt nicht nur der staatlichen Aufsichtsbehörde, sondern auch den Kommunen diene, die ihrerseits Vorteile aus den in den Prüfungsergebnissen enthaltenen Hinweisen ziehen könnten.

LT NRW, Drucksache 13/1884.

Unter Beachtung des gesetzgeberischen Gestaltungsermessens ist es auch nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 1 GPAG für Prüfungen nach § 2 Abs. 3 Satz 1 GPAG, also für vom Innenministerium oder nachgeordneten Kommunalaufsichtsbehörden bei der Gemeindeprüfungsanstalt in begründeten Einzelfällen in Auftrag gegebene Prüfungen, keine Gebührenpflicht vorsieht. Zum einen dienen solche Prüfungen anders als die nach § 10 Abs. 1 GPAG gebührenpflichtigen Tätigkeiten der Gemeindeprüfungsanstalt vornehmlich aufsichtlichen Zwecken und begründen für die geprüften Einrichtungen regelmäßig keinen gesonderten, über die Erkenntnisse aus der regulären überörtlichen Prüfung hinausgehenden Vorteil. Damit unterscheiden sie sich wesentlich von den nach § 10 Abs. 1 GPAG gebührenpflichtigen Tätigkeiten der Gemeindeprüfungsanstalt. Zum anderen ist eine Gebührenfreiheit für die genannten, solche irregulären Prüfungen beauftragenden Landesbehörden auch deshalb nicht zu beanstanden, weil das Land bereits über den in § 11 GPAG festgelegten Zuschuss in einem Umfang an den Kosten der Gemeindeprüfungsanstalt beteiligt ist, der eine Gebührenpflicht im Einzelfall für die fraglichen Prüfungen nicht mehr erforderlich erscheinen lässt.

Nach § 10 Abs. 1 GPAG erhebt die Gemeindeprüfungsanstalt Gebühren in entsprechender Anwendung des Kommunalabgabengesetzes. Hieraus folgt, dass entsprechend § 2 Abs. 1 KAG NRW Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden dürfen, die den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Fälligkeit angibt. Diesen Anforderungen genügt die Gebührensatzung. Auch erweisen sich ihre hier maßgeblichen Vorschriften entgegen der Auffassung der Klägerin nicht als rechtswidrig.

So ist es zunächst nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in § 1 Abs. 1 Gebührensatzung festgelegt hat, u.a. für überörtliche Prüfungen nach § 2 Abs. 1 GPAG Benutzungsgebühren zu erheben. Die genaue Ausgestaltung des Gebührentatbestandes ist in § 10 Abs. 1 GPAG nicht vorgegeben und bleibt deshalb dem in § 1 Abs. 3 GPAG angelegten Satzungsermessen überlassen, wonach die Gemeindeprüfungsanstalt ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze durch Satzung regeln kann.

Benutzungsgebühren sind Geldleistungen, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen erhoben werden; Verwaltungsgebühren werden als Gegenleistung für besondere Leistungen – Amtshandlungen oder sonstige Tätigkeiten – der Verwaltung erhoben (vgl. § 4 Abs. 4 KAG NRW). Sowohl die Verwaltungs- als auch die Benutzungsgebühr sind zur Deckung erforderlicher Personal- und Sachkosten bestimmt.

Vgl. zur Abgrenzung der Gebührenarten etwa Driehaus, Kommunalabgabenrecht Kommentar, Stand März 2013, § 4 KAG, Rdnr. 31; Hamacher, Lenz u.a., Kommunalabgabenrecht Kommentar, Stand Dezember 2012, § 4 KAG, Rdnr. 20.

Eine präzise Abgrenzung zwischen Verwaltungs- und Benutzungsgebühren lässt sich dabei nicht immer durchführen, denn es können sowohl Leistungen der Verwaltung, die durchaus in engem Zusammenhang mit einer Einrichtung stehen als reine Verwaltungstätigkeit und damit als verwaltungsgebührenpflichtig eingestuft werden, wie auch im Rahmen von gebührenpflichtigen Einrichtungen solche Aktivitäten durch Benutzungsgebühren entgolten werden können, die man rein begrifflich auch als Verwaltungshandeln ansehen könnte.

Ausgehend hiervon bleibt in der Regel die konkrete Ausgestaltung einer Entgeltregelung als Verwaltungs- oder Benutzungsgebühr dem örtlichen Gesetzgeber überlassen.

Hamacher, Lenz u.a., Kommunalabgabenrecht Kommentar, Stand März 2012, § 4 KAG, Rdnr. 20.

Danach bestehen gegen die Festlegung einer Benutzungsgebühr in der Satzung der Beklagten keine Bedenken, denn die Beklagte kann als öffentliche Einrichtung im Sinne des § 4 Abs. 2 KAG NRW angesehen werden. Eine öffentliche Einrichtung in diesem Sinne ist eine Zusammenfassung personeller Kräfte und sachlicher Mittel in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung, wobei der Träger mit diesem Bestand personeller und sachlicher Mittel eine in seinen Wirkungskreis fallende Aufgabe erfüllt.

Vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht Kommentar, Stand März 2013, § 4 KAG, Rdnr. 38.

Die Beklagte verfügt über einen solchen Bestand an personellen und sächlichen Mitteln,

vgl. auch den in der Begründung des Gesetzesentwurfs betonten Aspekt, es sei eine Reform der Organisation des Prüfungswesens mit einer Konzentration der vorhandenen personellen und sächlichen Mittel notwendig, LT-Drucksache 13/1884, S. 32,

mit dem sie die in § 2 GPAG bezeichneten Aufgaben zu erfüllen hat. Ohne Bedeutung für die Benutzungsgebührenregelung ist, dass die Prüfung der Klägerin nach Maßgabe von § 105 GO NRW rechtlich zwingend ist. Eine freiwillige Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Leistung ist nicht erforderlich; zur Inanspruchnahme i.S.d. § 4 Abs. 2 KAG NRW genügt, dass der Gebührenpflichtige die durch die öffentliche Einrichtung vermittelte Leistung – wie hier – individuell zurechenbar entgegennimmt.

BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 – 8 C 12/98 –, BVerwGE 109, 272; Driehaus, Kommunalabgabenrecht Kommentar, Stand März 2013, § 4 KAG, Rdnr. 25 mwN.

Voraussetzung hierfür ist allein, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es gestattet, die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zuzurechnen. Diese besondere Beziehung ergibt sich hier unmittelbar aus der durch § 105 GO NRW begründeten Pflicht der Beteiligten, die überörtliche Prüfung nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen durchzuführen, bzw. sich ihr zu unterziehen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. August 1998 – 8 B 115/98 – zur individuellen Zurechenbarkeit bei gesetzlich eindeutig angeordneter Gebührenpflicht.

Weder ist es erforderlich, dass der Gebührenschuldner die Amtshandlung willentlich herbeiführt noch steht es der Gebührenpflichtigkeit einer Amtshandlung entgegen, dass diese - wie die der Wahrung der Rechtmäßigkeit der Haushaltswirtschaft der Gemeinden und der Wirtschaftlichkeit ihrer Verwaltung dienende überörtliche Prüfung – auch im öffentlichen Interesse erfolgt. Gebührenrechtlich ist es nicht erforderlich, dass die gebührenpflichtige Tätigkeit ganz oder auch nur überwiegend im Interesse des Gebührenschuldners erfolgt. Nach der Rechtsprechung könnten selbst für ausschließlich im öffentlichen Interesse liegende Amtshandlungen Gebühren erhoben werden.

BVerwG, Urteil vom 7. November 1980 – 1 C 46.77 – ,GewArch 1981, S. 243.

Die überörtliche Prüfung erfolgt mit Blick auf die oben bereits erwähnten, sich möglicherweise für die geprüfte Körperschaft aus der Prüfung konkret ergebenden Erkenntnisse jedenfalls zu erheblichen Teilen auch im Interesse der jeweiligen Körperschaft.

Schließlich verweist die Klägerin ohne Erfolg auf § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG NRW, wonach sie von Verwaltungsgebühren befreit sei. Auf die Frage, ob diese nur für Verwaltungsgebühren ausdrücklich vorgesehene Gebührenbefreiung entsprechend auch für Benutzungsgebühren gilt, oder sich aus dieser Befreiung sonst Einschränkungen für die Erhebung von Benutzungsgebühren gegenüber den in der Vorschrift genannten Gebietskörperschaften ergeben, kommt es nicht an. Der Landesgesetzgeber hat in § 10 Abs. 1 GPAG festgelegt, dass die Gemeindeprüfungsanstalt u.a. für die Durchführung der überörtlichen Prüfung in entsprechender Anwendung des Kommunalabgabengesetzes Gebühren erhebt. Daraus folgt zwingend, dass eine im Kommunalabgabengesetz enthaltene Gebührenbefreiung allgemeiner Art, wie sie die Klägerin hier anführt, insoweit nicht greifen kann.

Weiterhin erweisen sich weder die in der Gebührensatzung geregelten Gebührenmaßstäbe noch die Gebührensätze als rechtswidrig. Nach § 2 Abs. 1 Gebührensatzung werden die Gebühren nach dem in Tagewerken ausgedrückten Zeitaufwand für die Tätigkeit bemessen. Dies entspricht § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW, wonach die Gebühr nach der Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage zu bemessen ist. Die Abrechnung nach Zeitaufwand ist ein geeigneter Maßstab zur Erfassung der erbrachten Leistung, denn grundsätzlich steht der benötigte Zeitaufwand in direkter Korrelation zum entstandenen Prüfungsaufwand.

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die Beklagte gemäß § 2 Abs. 4 Gebührensatzung bei Tätigkeiten außerhalb ihres Verwaltungssitzes für notwendige Fahrten eine weitere Gebühr für die Reisekostenvergütung erhebt. Dass auch Kosten für notwendige Fahrten der Mitarbeiter der Beklagten bei der Gebührenerhebung berücksichtigt werden können, folgt unmittelbar aus § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW, wonach die bei der Bemessung der Benutzungsgebühren berücksichtigungsfähigen Kosten alle nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten sind. Dazu gehören auch die von den Mitarbeitern im Rahmen ihrer Tätigkeit verursachten Reisekosten. Entsprechend § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NRW sieht die Gebührensatzung der Beklagten vor, dass zusätzliche Gebühren (nur) anfallen, wenn und soweit notwendige Fahrten erfolgt sind.

Weiterhin ist auch nicht ersichtlich, dass die in § 3 Abs. 1 und 3 Gebührensatzung festgelegten Gebührensätze aufgrund einer fehlerhaften, der Bemessung zu Grunde liegenden Kalkulation rechtswidrig wären. Eine im Ergebnis doppelte Belastung der Gebührenpflichtigen mit Fahrtkosten der Mitarbeiter der Beklagten wurde nach den von der Klägerin nicht weiter in Zweifel gezogenen Angaben der Beklagten durch eine gleichzeitige Berücksichtigung der durch die Erhebung von Gebühren nach § 2 Abs. 4 Gebührensatzung erwarteten Erlöse vermieden. Auch wurden bei der Kalkulation des „Produktbereichs“ der überörtlichen Prüfungen keine nicht diesem Bereich angehörenden Personalkosten berücksichtigt. Zwar hat die Beklagte bei der Kalkulation für den Bereich der Prüfungen gemäß § 2 Abs. 3 GPAG keine Personalkosten in Ansatz gebracht. Hieraus kann aber nicht geschlossen werden, dass insoweit tatsächlich entstehende Personalkosten fehlerhaft bei der Kalkulation der Gebühr für die überörtlichen Prüfungen in Ansatz gebracht wurden. Gemäß der ebenfalls unbestritten gebliebenen Angabe der Beklagten rechnete sie für den Kalkulationszeitraum ab 2009 weder mit Einzelfallprüfungen gemäß § 2 Abs. 3 GPAG, noch wurden tatsächlich solche durchgeführt; dementsprechend wurden in die Gebührenkalkulation für den Zeitraum ab 2009 auch an keiner Stelle (und damit auch nicht fehlerhaft im „Produktbereich“ der überörtlichen Prüfungen) Personalkosten für Einzelfallprüfungen gemäß § 2 Abs. 3 GPAG eingebracht. Auch absolut betrachtet sind die Gebührensätze mit 487 Euro je Tagewerk (§ 3 Abs. 1 Gebührensatzung) und 46,60 Euro pro Tag für Reisekosten (§ 3 Abs. 3 Gebührensatzung) nicht unverhältnismäßig hoch.

Sonstige Gesichtspunkte, die die Richtigkeit der Gebührenkalkulation der Beklagten in Frage stellen, sind weder von der Klägerin substantiiert geltend gemacht, noch sonst ersichtlich.

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. Juli 2011 ist auch im Übrigen rechtmäßig. Entgegen der Auffassung der Klägerin genügt der Bescheid zunächst ohne weiteres dem Bestimmtheitserfordernis aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Nach dem Bescheidinhalt war für die Klägerin klar, welche Zahlungspflicht aus welchem Grund ihr gegenüber festgesetzt wurde. Der in formaler Hinsicht eindeutig gehaltene Bescheid lässt keinen anderen Schluss zu, als dass für die Durchführung der überörtlichen Prüfung eine Gebühr in Höhe von insgesamt 59.651,30 Euro festgesetzt wurde. Auch die rechnerische Begründung hierfür erschließt sich unter Berücksichtigung der Bescheidbegründung ohne weiteres, denn die Beklagte nahm eine „abweichende Festsetzung“ von – (minus) 35.000 Euro für die von der Klägerin auf den Vorauszahlungsbescheid vom 22. Juli 2010 geleistete Zahlung vor. Dass die Beklagte auf Grundlage einer unzutreffenden rechtlichen Beurteilung des Verhältnisses zwischen Vorausleistungsbescheid und (endgültigem) Beitragsbescheid,

vgl. hierzu etwa OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2009 – 15 B 524/09 – mwN.: Der Beitragsbescheid löst mit seinem Erlass einen zuvor ergangenen Vorausleistungsbescheid als Rechtsgrund für das Behaltendürfen der auf diesen gezahlten Vorausleistung endgültig ab,

zugunsten der Klägerin fehlerhaft einen zu niedrigen Betrag festgesetzt hat, anstatt die bereits erfolgten Zahlungen lediglich bei der Berechnung der noch bestehenden Zahlungsverpflichtung zu berücksichtigen, ist insoweit ohne Belang.

Schließlich ist die mit Gebührenbescheid vom 8. Juli 2011 festgesetzte Gebühr in Höhe von 59.651,30 Euro für die Durchführung der überörtlichen Prüfung in der Zeit vom 8. September 2009 bis zum 29. April 2011 auch nicht aufgrund der weiteren von der Klägerin geltend gemachten Erwägungen in einer diese in ihren Rechten verletzenden Weise rechtswidrig.

Rechnerisch ergäbe sich nach den von der Beklagten zunächst in Ansatz gebrachten Leistungen (184,5 Tagewerke und 103 Anreisen) sogar eine Gebühr in Höhe von 94.651,30 Euro (184,5 x 487,00 Euro und 103 x 46,60 Euro). Der Anzahl nach werden die von der Beklagten in Ansatz gebrachten Tagewerke und Anreisen von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen. Dass die tatsächlich festgesetzte Gebühr in Höhe von 59.651,30 Euro der Höhe nach nicht gerechtfertigt und rechtswidrig ist, lässt sich vor diesem Hintergrund nicht feststellen. Insbesondere ergibt sich dies nicht im Hinblick auf die von der Klägerin geltend gemachten Mängel der durchgeführten Prüfung bzw. der angefertigten Prüfberichte. Dabei kann die rechtliche Beurteilung etwaiger Mängel der Prüfung nicht aufgrund einer entsprechenden Anwendung zivilrechtlicher Vorschriften – insbesondere solcher aus dem Werkvertragsrecht – erfolgen. Eine vertragliche Übereinkunft über die Begutachtung oder Beratung der Klägerin in bestimmten Bereichen, wie es in § 105 Abs. 7 GO NRW und § 2 Abs. 4 GPAG ausdrücklich vorgesehen ist, wurde hier gerade nicht getroffen. Die grundsätzlichen Unterschiede zwischen der überörtlichen Prüfung als Teil der allgemeinen Kommunalaufsicht und einer auf Grundlage einer vertraglichen Regelung erfolgten Prüfung oder Begutachtung stehen der Anwendung zivilrechtlicher Vorschriften auf die im Rahmen der überörtlichen Prüfung entfaltete Tätigkeit entgegen. Während bei einer (werk-)vertraglich beauftragten Prüfung oder Begutachtung der Auftraggeber über die vertraglichen Vorgaben über das Ob der Prüfung, ihren Umfang und auch bestimmte Vorgaben für Prüfberichte und ähnliches bestimmt, muss sich die Gemeinde der überörtlichen Prüfung als Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes unterziehen. Da die überörtliche Prüfung trotz der oben genannten, sich für die geprüfte Gemeinde ergebenden vorteilhaften Erkenntnisse ebenso aufsichtlichen Zwecken dient, kann die Gemeinde zwar – wie hier die Klägerin – in Abstimmungsgesprächen Vorschläge und Wünsche hinsichtlich des Prüfumfangs und der Prüfgebiete formulieren. Eine verbindliche Einflussnahme hierauf ist der geprüften Gemeinde aber nicht möglich. Wie sonst auch entscheidet die Aufsichtsbehörde im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben für die Prüfung nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen, in welchem Umfang sie welche Bereiche zur Erreichung des aufsichtlichen Zwecks der Prüfung untersuchen will.

Allerdings kann sich die Rechtswidrigkeit einer festgesetzten Benutzungsgebühr aus einem Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip ergeben. Nach dem Äquivalenzprinzip muss zwischen der zu entrichtenden Gebühr und der konkreten Leistung der Verwaltung eine adäquate Relation im Sinne des verfassungsrechtlich verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bestehen. Es ist verletzt, wenn die Leistung der Verwaltung in einem groben Missverhältnis zu der geforderten Gebühr steht.

BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 – IV C 179.65 –, BVerwGE 26, 305 (308); BVerwG, Urteil vom 24. September 1987 – 8 C 28.86 – , NVwZ 1988, 159ff.; BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 – 8 C 12.98 –, BVerwGE 109, 272 (274).

Daran fehlt es hier. Die Höhe der Gebühr richtet sich gemäß § 2 Gebührensatzung im Wesentlichen nach dem von der Beklagten bzw. deren Mitarbeitern für die Durchführung der Prüfung benötigten Zeitaufwand, worin sich wiederum die von der Beklagten erbrachte Leistung abbildet. Ausgehend hiervon fehlen bei dem hier angewandten Gebührenmaßstab ohne weitere und hier nicht erfolgte Darlegung Anhaltspunkte dafür, dass die erbrachte Leistung der Verwaltung in einem groben Missverhältnis zu der erhobenen Gebühr stehen könnte. Zwar trägt die Klägerin vor, die von der Beklagten durchgeführte Prüfung sei nicht weitgehend genug, habe sich nicht auch auf die Rechtmäßigkeit der Haushaltswirtschaft erstreckt, stelle mangels Berücksichtigung der von der Klägerin erbrachten Leistungen sowie ihrer individuellen Besonderheiten keine Wirtschaftlichkeitsprüfung im Sinne des § 105 Abs. 3 Nr. 3 GO NRW dar und lasse in den Prüfberichten konkret für die Klägerin umsetzbare Einsparvorschläge vermissen. Hieraus ergibt sich aber kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Soweit die durchgeführte Prüfung bzw. die erzielten und in den Prüfberichten zum Ausdruck gebrachten Ergebnisse hinter den Erwartungen der Klägerin zurückbleiben, gilt zunächst, dass es der Gebührenerhebung unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprinzips nicht entgegensteht, wenn dem Gebührenschuldner aus der behördlichen Tätigkeit kein unmittelbarer, konkret bezifferbarer Wert im Sinne eines objektiven Nutzen zufließt.

BVerwG, Urteile vom 7. November 1980 – 1 C 46.77 – und vom 26. August 1999 – 8 C 12/98 –.

100

Damit kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die Klägerin aus der von der Beklagten durchgeführten Prüfung, insbesondere aus den angefertigten Prüfberichten entsprechend ihrer subjektiven Erwartungshaltung einen konkreten Nutzen ziehen kann und etwa tatsächlich umsetzbare Vorschläge für Energieeinsparungen erhalten hat. Weiter rechtfertigen die von der Klägerin behaupteten Mängel auch nicht aus anderen Gründen die Annahme, die im angegriffenen Bescheid festgesetzte Gebühr stehe in einem groben Missverhältnis zu der von der Beklagten erbrachten Leistung. Die Klägerin meint schon zu Unrecht, sich im Zusammenhang mit der von der Beklagten erhobenen Gebühr darauf berufen zu können, die Prüfung sei nicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Anforderungen an den Prüfungsumfang der überörtlichen Prüfung durchgeführt worden. Denn die objektive Pflicht der Beklagten, die überörtliche Prüfung der Klägerin nach Maßgabe des § 105 GO NRW durchzuführen, korrespondiert nicht mit einem entsprechenden subjektiv-öffentlichen Anspruch der Klägerin, zumal nicht auf Einhaltung eines bestimmten Prüfungsumfangs. Wie ausgeführt obliegt es der Aufsichtsbehörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben für die Prüfung nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden, in welchem Umfang sie welche Bereiche zur Erreichung des aufsichtlichen Zwecks der Prüfung untersuchen will.

101

Soweit die Klägerin eine mangelnde Wirtschaftlichkeitsprüfung und das Fehlen konkret umsetzbarer Einsparvorschläge rügt, kommt hinzu, dass § 105 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2 GO NRW es der Beklagten ausdrücklich erlaubt, die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Sachgerechtigkeit der Verwaltung auf vergleichender Grundlage vorzunehmen und es im Rahmen einer hier erfolgten, retrospektiv und nicht lösungsorientiert ausgerichteten „Prüfung“ in Abgrenzung zu etwa einer „Beratung“ schon vom Wortsinn her nicht geschuldet sein dürfte, (konkrete und speziell für die geprüfte Stelle oder Einrichtung) umsetzbare Lösungsvorschläge zu liefern.

102

Zuletzt ergibt sich eine Mangelhaftigkeit der Prüfung auch nicht unter dem geltend gemachten Gesichtspunkt, die Beklagte habe das für die Klägerin erstellte Gutachten der Firma D bei der Prüfung nicht beachtet und die örtliche Rechnungsprüfung nicht ausreichend einbezogen. Aus § 105 GO NRW ergibt sich zunächst keine allgemeine Pflicht zur Beachtung sonstiger, von der geprüften Gemeinde eingeholter Gutachten Dritter. Dass das Gutachten nach § 105 Abs. 3 Satz 2 GO NRW als Ergebnis der örtlichen Finanzprüfung zu berücksichtigen gewesen wäre, ist nicht ersichtlich, denn der Vertreter der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung am 19. Juni 2013 klargestellt, dass die Firma D hier nicht gemäß § 103 Abs. 5 GO NRW als Prüferin mit Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung betraut worden ist. Dass im Übrigen vorhandene Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung entgegen § 105 Abs. 3 Satz 2 GO NRW nicht berücksichtigt wurden, lässt sich ebenfalls nicht feststellen. Solche Ergebnisse wurden der Beklagten nach den von den Vertretern der Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung am 19. Juni 2013 übereinstimmend gemachten Angaben von der Klägerin nicht zugeleitet. Dass sich die Beklagte eigeninitiativ solche Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung hätte beschaffen müssen, kann der genannten Vorschrift, die die Berücksichtigungspflicht auf „vorhandene“ und damit der Gemeindeprüfungsanstalt zur Verfügung stehende Ergebnisse beschränkt, nicht entnommen werden. Dementsprechend sieht auch das von der Klägerin zu ihrem Schriftsatz vom 3. Juni 2013 übersandte Merkblatt der Vereinigung der Örtlichen Rechnungsprüfungen in NRW e.V. („VERPA“) vor, dass die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung von der Kommune zum Auftaktgespräch mit der Gemeindeprüfungsanstalt eingeladen wird, was hier seitens der Klägerin nach den vom Vertreter der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung am 19. Juni 2013 gemachten Angaben nicht umgesetzt wurde.

103

Unabhängig davon sind die genannten Einwände aber auch aus einem weiteren Grund schon vom Ansatz her ungeeignet, einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip zu begründen. Vor dem Hintergrund, dass sich die von der Beklagten erhobene Gebühr nach dem für die Prüfung benötigten Zeitaufwand bemisst, kann sich aus dem Vortrag der Klägerin, die Beklagte habe sich nicht oder nicht ausreichend mit bestimmten Aspekten befasst, nämlich grundsätzlich kein Missverhältnis zwischen der Höhe der Gebühr und der erbrachten Leistung ergeben. Die nach Ansicht der Klägerin gegebenen Unzulänglichkeiten haben hier gerade keinen Zeitaufwand ausgelöst und sich deshalb nicht auf die Höhe der Gebühr ausgewirkt. Abweichendes könnte allenfalls dann gelten, wenn die Klägerin dargelegt hätte, dass die Beklagte etwa in der Sache ineffektiv gearbeitet und im Rahmen des von ihr angesetzten Zeitaufwandes weitergehend oder umfassender hätte prüfen können, so dass aus diesem Grund ein Missverhältnis zwischen der erhobenen Gebühr und der von der Beklagten erbrachten Leistung bestehen könnte. An einer solchen substantiierten Darlegung hat es die Klägerin jedoch fehlen lassen. Auch mit Blick auf den Hinweis der Klägerin, die Prüfberichte der Beklagten hätten aufgrund ihrer Stellungnahmen vielfach „nachgebessert“ werden müssen, ergibt sich nichts Abweichendes. Es entspricht allgemeinen Grundsätzen der Finanzprüfung, der geprüften Stelle oder Einrichtung im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens Gelegenheit zu geben, zu erstellten Prüfberichten Stellung zu nehmen. Dass sich hieraus die Notwendigkeit ergeben kann, Prüfberichte aufgrund der erfolgten Stellungnahmen abzuändern oder zu überarbeiten, liegt in der Natur der Sache und rechtfertigt ohne weitere und hier fehlende Darlegung nicht die Annahme (grob) ineffektiven Vorgehens.

104

Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Beklagte – wie ausgeführt – in dem angegriffenen Bescheid ausgehend von Tätigkeiten, die rechnerisch eine Gebühr von 94.651,30 Euro ergeben hätten, eine Gebühr von (nur) 59.651,30 Euro festgesetzt hat.

105

Darauf folgt, dass sich Mängel der Prüfung bzw. der Prüfberichte, die abweichend von den vorstehenden Erwägungen hinsichtlich einzelner Teile der in dem Gebührenbescheid angeführten Tätigkeiten nach den Grundsätzen des Äquivalenzprinzips einer Gebührenfestsetzung entgegengestanden hätten, erst dann auf die Rechtmäßigkeit der festgesetzten Gebühr auswirkten, wenn die wegen der Mängel nicht gebührenmäßig abrechenbaren Leistungen der Beklagten einem Gebührenwert in Höhe von mindestens 35.000,00 Euro entsprächen. Das ist nach den obigen Ausführungen nicht ansatzweise erkennbar.

106

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 2 Zivilprozessordnung (ZPO).

107

Die Berufung war zuzulassen, da der Frage der Gebührenfähigkeit der von der Beklagten erbrachten Leistungen grundsätzliche Bedeutung zukommt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 4458/11