Verwaltungsgericht Düsseldorf, Verwaltungsgebührenrecht

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darüber, ob der Kläger nach § 8 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) gegenüber der Beklagten von der Entrichtung erhobener Verwaltungsgebühren für erteilte Baugenehmigungen befreit ist.

Mit Erbbaurechtsübertragungsvertrag vom 27. August 2009 verpflichtete sich der Kläger gegenüber dem Land NRW/C NRW (C), auf dem in L gelegenen Grundstück O, T, Xstraße, von der Hochschule S benötigte Gebäude zu errichten und zu Gunsten des C ein Erbbaurecht an den Grundstücken zu bestellen. Als Gegenleistung wurde die Zahlung eines Betrages von 122.300.000,-- Euro vereinbart.

Auf den vom Kläger unter dem 30. November 2009 gestellten Bauantrag erteilte ihm die Beklagte mit Bescheid vom 26. Februar 2010 eine Teilbaugenehmigung und mit Bescheid vom 29. März 2010 eine Baugenehmigung für den Neubau der Hochschule S, Campus L. Bei der Durchführung des Bauvorhabens bediente sich der Kläger der in seinem Alleineigentum stehenden Kreis L C1–GmbH (C1 GmbH).

Mit zwei Bescheiden vom 27. August 2012 erhob die Beklagte gegenüber dem Kläger für die erteilte Teilbaugenehmigung eine Gebühr von 228,00 Euro und für die Baugenehmigung eine Gebühr in Höhe von 299.052,00 Euro.

Am 21. September 2012 hat der Kläger gegen die Gebührenerhebung von 228,00 Euro ‑ 11 K 6610/12 – und 299.052,00 Euro – 11 K 6611/12 – Klage erhoben. In der mündlichen Verhandlung hat das Gericht die beiden Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Aktenzeichen 11 K 6610/12 verbunden.

Zur Begründung der Klage führt der Kläger im Wesentlichen aus:Es lägen die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW vor, wonach Gemeinden und Gemeindeverbände von Verwaltungsgebühren befreit seien, sofern die empfangene Amtshandlung nicht ihre wirtschaftlichen Unternehmen betreffe. Die Befreiungsvoraussetzungen lägen vor, da er ein Gemeindeverband im Sinne des Gesetzes sei und die erteilten Baugenehmigungen nicht ein wirtschaftliches Unternehmen betroffen hätten. Bei der Beurteilung, ob ein „wirtschaftliches Unternehmen“ betroffen sei, müsse im Rahmen einer grammatikalischen Auslegung die konkret zu erfüllende Verwaltungsaufgabe in den Blick genommen werden, durch die die Bezugsrichtung der Amtshandlung deutlich vorgegeben und definiert werde. Die Verwaltungsaufgabe sei hier die Verwirklichung der gesetzlichen Aufgabe der Fachhochschule gem. § 3 HG NRW, vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11 HG NRW gewesen, nicht eine Betroffenheit der C1 GmbH. Er selbst, nicht die C1 GmbH, sei im Baugenehmigungsverfahren Antragsteller und Bauherr gewesen. Hätte er selbst, und nicht über seine Tochtergesellschaft, den Hochschulbau errichtet, hätten die Befreiungsvoraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW zweifelsfrei vorgelegen. Gegen ein „wirtschaftliches Unternehmen“ spreche bei einer systematischen Auslegung des Begriffs, dass das Land selbst, hätte es den Bauantrag gestellt, gebührenbefreit gewesen wäre, § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW, und zwar selbst dann, wenn es sich zur Projektsteuerung und Bauabwicklung eines eigenen Unternehmens bedient hätte. Auch bei einer auf die Hochschule oder den C bezogenen Amtshandlung hätte nichts anderes gegolten. Eine Auslegung des § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW nach seinem Sinn und Zweck spreche gleichfalls für eine Gebührenbefreiung. Es sei Zweck der gesetzlichen Rückausnahme, in Wettbewerb stehende wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegenüber ihren privaten Konkurrenten zu privilegieren. Um einen solchen Fall handele es sich hier nicht. Eine wettbewerbliche Situation habe nicht bestanden. Das Verwaltungsgericht Arnsberg habe mit Urteil vom 12. Dezember 2006 – 11 K 2874/05 – zu dem in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG NRW vergleichbar verwendeten Begriff „wirtschaftliches Unternehmen“ eine betriebswirtschaftliche Begrifflichkeit zugrunde gelegt, die sich daran orientiere, ob ein erwerbswirtschaftliches Handeln zum Zwecke der Gewinnerzielung am Markt vorgelegen hat. Dies sei hier nicht der Fall gewesen. Es sei um ein Vorhaben gegangen, dass letztlich auch der Wirtschaftsförderung gedient habe, so dass es nach § 107 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 GO NRW nicht als „wirtschaftliches Unternehmen“ angesehen werden könne.

Der Annahme einer Gebührenbefreiung stehe § 8 Abs. 2 GebG NRW nicht entgegen, wonach die Befreiung nicht eintritt, soweit die in Abs. 1 Genannten berechtigt sind, von ihnen zu zahlende Gebühren Dritten aufzuerlegen, oder wenn sonstwie Dritte mit dem betreffenden Betrag belastet werden können. Zum einen seien weder das Land Nordrhein‑Westfalen noch der C „Dritter“ im Sinne der Vorschrift. Zum anderen seien das Land nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW und der C nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW von der Zahlung einer Gebühr befreit, sodass sie auch nicht seitens des Klägers an sie weitergegeben werden könne. Der C sei im Rahmen einer öffentlich rechtlichen Bindung für das Land Nordrhein-Westfalen tätig gewesen, da dieses auf Grund des Gesetzes zum Ausbau der Fachhochschulen in Nordrhein-Westfalen vom 19. April 2009 zur Errichtung der Fachhochschule S verpflichtet gewesen sei und durch diese gesetzliche Regelung eine unmittelbare gesetzliche Verpflichtung für den C gegenüber dem Land NRW ähnlich einem Kontrahierungszwang bestanden habe.

Der Kläger beantragt,

die beiden Gebührenbescheide der Beklagten vom 27. August 2012 betreffend die Baugenehmigungen vom 6. Februar 2010 und 29. März 2010 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:Die Baugenehmigungen hätten ein wirtschaftliches Unternehmen des Klägers betroffen. Bei dem Begriff stelle das Gesetz auf die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde und Gemeindeverbände ab, die diesen unter den Voraussetzungen des § 107 Abs. 1 GO NRW gestattet sei. Nach § 107 Abs. 2 GO NRW gelte als wirtschaftliche Betätigung im Sinne des Abs. 1 nicht die Wahrnehmung von Aufgaben, zu denen die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist. „Wirtschaftliche Unternehmen“ seien danach alle solche Unternehmen der Gemeinde, die nicht öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllten, zu deren Wahrnehmung die Gemeinde gesetzlich verpflichtet sei. Eine solche Verpflichtung habe hier nicht bestanden. Dass die Errichtung einer Hochschule auch im Interesse des Klägers gelegen habe, ändere nichts daran, dass es sich hierbei um eine wirtschaftliche Betätigung außerhalb der gesetzlichen Aufgaben des Klägers gehandelt habe. Im Übrigen habe der Kläger nicht „für das Land“ gehandelt, sondern auf Grund der in dem Erbbaurechtsübertragungsvertrag übernommen Verpflichtung, die Hochschulgebäude zu einem vertraglich vereinbarten Preis zu errichten. Für die Auslegung des § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW sei es unbeachtlich, dass das Land selbst nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW gebührenbefreit gewesen wäre. Diese unterschiedliche Bewertung sei im Gesetz angelegt und könne nicht als Wertungswiderspruch gedeutet werden.

Auch § 8 Abs. 2 GebG NRW stehe einer Befreiung entgegen. Der Kläger habe als Gegenleistung für die Errichtung der Hochschule und die Übertragung des Erbbaurechts an den Grundstücken eine Gegenleistung erhalten, die alle Leistungen abdecke, die der Kläger im Zusammenhang mit dem Erbbaurechtsübertragungsvertrag übernommen habe. In dem Betrag seien die Baugenehmigungsgebühren kalkulatorisch enthalten oder könnten es jedenfalls sein. Der C sei „Dritter“ im Sinne der Vorschrift und wäre bei einer eigenen Antragstellung nicht gebührenbefreit gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, des vom Kläger vorgelegten Erbbaurechtsübertragungsvertrags sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist unbegründet. Die Gebührenbescheide der Beklagten vom 27. August 2012 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Bescheide sind die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 Abs. 1 und 2 GebG NRW i.V.m. der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) vom 3. Juli 2011 und der dazu ergangene allgemeine Gebührentarif (AGT).

Die erfolgte Gebührenfestsetzung ist nicht zu beanstanden, da der Kläger bei der Erteilung der Baugenehmigungen – dies ist die allein strittige Frage - nicht nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW von Verwaltungsgebühren befreit war.

Nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW sind Gemeinden und Gemeindeverbände von Verwaltungsgebühren befreit, sofern die Amtshandlung nicht ihre wirtschaftlichen Unternehmen betrifft. Der Kläger ist zwar ein Gemeindeverband im Sinne der Vorschrift, § 1 Abs. 2 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen. Ihm sind die Baugenehmigungen erteilt worden und er war damit unbeschadet dessen, dass er die Bauausführung der C1 GmbH überlassen hat, Bauherr im Sinne der Bauordnung und als solcher Empfänger der Amtshandlung.

Die Erteilung der Baugenehmigungen betraf jedoch ein wirtschaftliches Unternehmen des Klägers.

Die Frage, ob eine Amtshandlung ein wirtschaftliches Unternehmen einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes betrifft, ist im Sinne einer rechtsübergreifenden Kompabilität von Gebührenrecht und Kommunalrecht anhand der einschlägigen Regelungen des Kommunalrechts – dies sind die §§ 107, 107a der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein‑Westfalen (GO NRW) – zu prüfen,

vgl. Susenberger/Weißauer, Kommentar zum Gebührengesetz NRW, Stand: Juni 2012, § 8 Anm. 7, entsprechend VG Frankfurt, Urteil vom 29. Juni 2011 – 7 K 914/05 – juris.

Die Gemeindeordnung enthält in § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW eine Legaldefinition der wirtschaftlichen Betätigung,

vgl. Rehm, Cronauge, von Lennep, Knirsch, Kommentar zur Gemeindeordnung für das Land Nordrhein‑Westfalen, Stand: März 2012, § 107 Anm. II 2.

Danach ist als wirtschaftliche Betätigung der Betrieb von Unternehmen zu verstehen, die als Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig werden, sofern die Leistung ihrer Art nach von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte.

Vgl. auch Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand: Januar 2013 § 5 KAG NW Rd. 61, VG Arnsberg, Urteil vom 12. Dezember 2006 – 11 K 2874/05 - juris.

Auch das vom Kläger zitierte Urteil des VG Arnsberg geht damit letztlich von einem an § 107 Abs. 1 S. 3 GO NRW orientierten Begriff aus.

Eine „wirtschaftliche Betätigung“ liegt jedoch gleichwohl auf Grund einer gesetzlichen Fiktion nach § 107 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht vor, wenn es – nur diese Alternativen könnten hier in Betracht kommen - um Einrichtungen geht, zu denen die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist (Nr. 1), es sich um öffentliche Einrichtungen handelt, die für die soziale und kulturelle Betreuung der Einwohner erforderlich sind, insbesondere Einrichtungen auf den Gebieten Erziehung, Bildung oder Kultur (Schulen, Volkshochschulen, Tageseinrichtungen für Kinder und sonstige Einrichtungen der Jugendhilfe, Bibliotheken, Museen, Ausstellungen, Opern, Theatern, Kinos, Bühnen, Orchester, Stadthallen, Begegnungsstätten) (Nr. 2, 1. Spielgelstrich) oder die Einrichtungen der Wirtschaftsförderung dienen (Nr. 3).

Im vorliegenden Fall betrafen die Amtshandlungen der Beklagten eine wirtschaftliche Betätigung des Klägers, da die Antragstellung und die Errichtung der Hochschulgebäude auch von einem privaten Unternehmen mit der Absicht der Gewinnerzielung hätte erfolgen können. Es handelte sich nicht um eine gesetzlich dem Kläger zugewiesene Aufgabe sondern um ein „marktgängiges“ Aufgabenfeld, das auch ein privater Dritter hätte übernehmen können.

Es liegt zudem keine der Voraussetzungen des § 107 Abs. 2 Satz 1 GO NRW vor. Insbesondere sind die Voraussetzungen des § 107 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW nicht gegeben, weil der Kläger nicht zur Errichtung der Hochschule S gesetzlich verpflichtet war. Die Errichtung und der Betrieb einer Hochschule gehört nicht zu den gesetzlichen Verpflichtungen des Kreises. Soweit sich der Kläger mit dem Erbbaurechtsübertragungsvertrag vom 27. August 2009 gegenüber dem Land NRW/C NRW verpflichtet hatte, auf den in dem Vertrag genannten Grundstücken die für die Hochschule S benötigten Gebäude als Bauherr auf eigenen Namen und eigene Rechnung einer kreiseigenen Gesellschaft zu errichten, handelte es sich um eine vertragliche ‑ nicht eine gesetzliche – Verpflichtung.

Die vom Kläger übernommene Aufgabe erfüllte auch nicht die Voraussetzungen des Abs. 2 Nr. 2, 1. Spiegelstrich der Norm (Einrichtung auf den Gebieten Erziehung, Bildung oder Kultur), da das Gesetz die damit gemeinten Einrichtungen benennt und der Hochschulbau dabei keine Erwähnung findet.

Auch auf § 107 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 GO NRW (Wirtschaftsförderung) kann sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen. Ein Hochschulbau dient nur nachrangig der Wirtschaftsförderung. Jedenfalls scheitert die Anwendung dieser Alternative daran, dass der Kläger nicht in Erfüllung seiner (gesetzlichen) Aufgaben tätig war, § 107 Abs. 1 S. 1 GO NRW.

Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, die Errichtung der Hochschule diene dem öffentlichen Interesse. Das Vorliegen eines öffentlichen Zwecks ist nach § 107 Abs. 1 Satz 1 GO NRW Voraussetzung für eine rechtmäßige wirtschaftliche Betätigung einer Gemeinde und besagt noch nichts über eine Gebührenbefreiung. § 8 GebG NRW betrifft Fälle der persönlichen – nicht einer sachlichen Gebührenfreiheit.

Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, er sei für das Land NRW tätig geworden, das seinerseits nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW gebührenbefreit gewesen wäre. Entscheidend ist, wer Empfänger der Amtshandlung war und nicht, für wen er tätig geworden ist. Die Vorschrift listet in ihrem Absatz 1 unterschiedliche Fälle einer persönlichen Gebührenfreiheit auf. Dabei sind die Voraussetzungen für eine Gebührenbefreiung unterschiedlich geregelt. Bei der Anwendung ist entscheidend, ob der jeweilige Empfänger der Amtshandlung die für ihn einschlägigen Voraussetzungen für eine persönliche Gebührenfreiheit erfüllt. Die für den Kläger maßgeblichen Voraussetzungen sind in Nr. 4 des § 8 Abs. 1 GebG NRW festgelegt und diese Festlegung kann nicht mit Blick auf alternative Fallgestaltungen erweiternd ausgelegt werden. § 8 GebG NRW ist als Ausnahmevorschrift eng auszulegen und dies gilt auch für die einzelnen Alternativen der Vorschrift.

Steht dem Kläger bereits nach § 8 Abs. 1 GebG NRW keine persönliche Gebührenfreiheit für die Erteilung der Baugenehmigungen zu, kann offen bleiben, ob einer Befreiung auch Abs. 2 der Norm entgegensteht, wonach eine Befreiung nicht eintritt, soweit die in Abs. 1 Genannten berechtigt sind, von ihnen zu zahlende Gebühren Dritten aufzuerlegen, oder wenn sonstwie Dritte mit dem betreffenden Betrag belastet werden können. Allerdings kann auf § 8 Abs. 3 Satz 1 GebG NW hingewiesen werden, wonach eine das Land begünstigende Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 GebG NW nicht für Sondervermögen und Bundesbetriebe im Sinne des Art. 110 Abs. 1 GG, für gleichartige Einrichtungen eines Landes sowie für öffentlich-rechtliche Unternehmen, an denen der Bund oder ein Land beteiligt ist, gilt. Der C ist eine einem Sondervermögen im Sinne des Art. 110 Abs. 1 GG gleichartige Einrichtung des Landes,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. April 2008 – 9 A 1311/06 ‑, juris.

Ein Sondervermögen ist landesrechtlich nur dann gebührenbefreit, wenn es im Rahmen eines Kontrahierungszwangs oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen tätig geworden ist, die ähnlich einem Kontrahierungszwang bewirken, dass keine (echte) Wettbewerbssituation im Verhältnis zu privaten Anbietern besteht, § 8 Abs. 3 S. 2 GebG NRW,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. April 2008 a.a.O..

Es ist nicht ersichtlich, dass der C bei eigener Tätigkeit im Zusammenhang mit der Errichtung der Fachhochschule S einer einem Kontrahierungszwang vergleichbaren öffentlich-rechtlichen Bindung unterlegen wäre. Das spricht dafür, dass auch er nicht gebührenbefreit gewesen wäre. Da er zugleich im Verhältnis zum Kläger als Bauherrn und der Beklagten als Baugenehmigungsbehörde „Dritter“ im Sinne des Gesetzes gewesen wäre und auch sonst keine Gründe ersichtlich sind, weshalb der Kläger nicht vom Grundsatz her berechtigt gewesen wäre, vom C gezahlte Gebühren zurückzuerhalten, dürfte der Gebührenbefreiung des Klägers auch § 8 Abs. 2 GebG NRW entgegenstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 709 ZPO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 11 K 6610/12