Verwaltungsgericht Düsseldorf, Erfolgloser Eilantrag eines Polizeibeamten auf Verlängerung der Lebensarbeitszeit

Der am 9. Februar 2012 bei Gericht eingegangene Antrag,

dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand über den 31. März 2012 hinaus entsprechend seinem Antrag vom 30. September 2010 vorläufig um ein weiteres Jahr hinauszuschieben,

hilfsweise, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, über den Antrag des Antragstellers auf Verlängerung der Lebensarbeitszeit bis zum 31. März 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,

hat keinen Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts des Antragstellers getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung dieses Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig. Hierbei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 29. November 2010 – 6 B 1630/10 -.

Der Antragsteller erstrebt mit seinem Antrag eine Vorwegnahme der Hauptsache, weil eine einstweilige Anordnung, mit der der Antragsgegner verpflichtet würde, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand hinauszuschieben, bereits – wenn auch zeitlich begrenzt bis zur Rechtskraft einer Entscheidung in der Hauptsache – die Rechtsposition vermitteln würde, die er in der Hauptsache anstreben müsste. Eine solche Anordnung würde aber eine mit Sinn und Zweck einer einstweiligen Anordnung regelmäßig nicht zu vereinbarende und somit unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache beinhalten. Im Hinblick auf die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist eine Vorwegnahme der grundsätzlich dem Hauptsacheverfahren (Klageverfahren) vorbehaltenen Entscheidung nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht zu erreichen ist, dem Antragsteller ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen und er im Hauptsacheverfahren voraussichtlich obsiegen wird.

Ständige Rechtsprechung, vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 13. August 1999 – 2 VR 1.99 -, BVerwGE 109, 258; OVG NRW, Beschlüsse vom 20. September 1984 - 6 B 1028/84 , DÖD 1985, 280, und vom 30. Juni 2008 – 6 B 971/08 -, juris.

Diese Voraussetzungen sind hier aber nicht erfüllt. Zwar dürfte ein wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren wegen der Kürze der Zeit bis zum Eintritt des gesetzlichen Ruhestandes am 1. April 2012 und der fehlenden Möglichkeit des Hinausschiebens der Altersgrenze nach dem Eintritt in den Ruhestand,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. November 2010 – 6 B 1630/10 , juris, und vom 14. Juni 2011 – 1 A 871/09 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 26. August 2011 – 1 BS 104/11 -, IÖD 2011, 246,

nicht mehr zu erreichen sein. Der Antragsteller hat aber bereits nicht einmal ansatzweise vorgetragen, geschweige denn glaubhaft gemacht, welche unzumutbaren Nachteile ihm drohen, wenn er nicht über den 31. März 2012 hinaus im aktiven Beamtenverhältnis bliebe. Er würde dann, im Gegenteil, so wie die zahlreichen anderen Ruheständler behandelt und es ist nicht erkennbar, warum dies gerade für ihn unzumutbar sein sollte.

Darüberhinaus würde er im Hauptsacheverfahren voraussichtlich unterliegen.

Nach derzeitiger Erkenntnislage hat der Antragsteller weder einen Anspruch auf Hinausschieben seines Eintritts in den Ruhestand über den 31. März 2012 hinaus noch einen Anspruch darauf, dass der Antragsgegner über seinen Antrag vom 30. September 2010 auf Verlängerung der Lebensarbeitszeit um ein (weiteres) Jahr bis zum 31. März 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet. Die Entscheidung des Antragsgegners, den dahingehenden Antrag des Antragstellers abzulehnen, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Zunächst bestehen im Hinblick auf die formelle Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides des Antragsgegners vom 10. Januar 2012 keine durchgreifenden Bedenken. Der Antragsteller, dem der ablehnende Bescheid am 12. Januar 2012 bekanntgegeben wurde, war zuvor in einem Gespräch mit dem Polizeipräsidenten am 10. Januar 2012 gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Eine Zustimmung des Personalrates war nicht erforderlich, weil die Ablehnung der Weiterbeschäftigung nicht mitbestimmungspflichtig ist. Gemäß § 72 Abs. 1 Nr. 10 LPVG hat der Personalrat mitzubestimmen in Personalangelegenheiten bei "Weiterbeschäftigung" von Beamten über die Altersgrenze hinaus. Diese Vorschrift umfasst nur die positive Bescheidung eines Weiterbeschäftigungsantrages. Da der Antragsgegner den Antragsteller gerade nicht "weiterbeschäftigen" will, bedurfte es keiner Beteiligung des Personalrates gemäß § 66 Abs. 1 LPVG.

Vgl. auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 12. April 2011 – 1 L 197/11 -, juris Rn. 16.

Die Gleichstellungsbeauftragte war in die Entscheidungsfindung eingebunden und am 2. Januar 2012 ordnungsgemäß beteiligt worden.

Die Ablehnung der Verlängerung der Lebensarbeitszeit begegnet auch in materieller Hinsicht keinen Bedenken.

Der Antragsteller wäre mit dem 30. April 2011 in den Ruhestand getreten. Polizeivollzugsbeamte treten gemäß § 115 Abs. 1 LBG NRW mit Ende des Monats, in dem sie das 62. Lebensjahr vollenden, in den Ruhestand. Diese Altersgrenze gilt allerdings gemäß § 129 Abs. 1 LBG NRW erst für Beamte ab dem Geburtsjahrgang 1950. Für den am 0.00.1949 geborenen Antragsteller wurde durch Absatz 2 der Vorschrift die bis zum 31. Dezember 2006 geltende Altersgrenze (vollendetes 60. Lebensjahr), die beim Antragsteller mit Ende des Monats Oktober 2009 erreicht war, um 18 Monate angehoben, mithin bis zum 30. April 2011 (nicht: 31. März 2011). Auf seinen Antrag vom 30. September 2010, seine Lebensarbeitszeit um zwei Jahre zu verlängern, beabsichtigte das PP E zunächst, ihn über den 31. März 2011 (richtig wäre: 30. April 2011) hinaus weiter zu beschäftigen. Nachdem dies am Widerstand des Personalrates gescheitert und das personalvertretungsrechtliche Stufenverfahren eingeleitet worden war, drohte der Antragsteller vor einer abschließenden Entscheidung die gesetzliche Altersgrenze zu erreichen. Daher verschob das PP E auf der Grundlage des § 66 Abs. 8 Satz 1 LPVG NRW den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand vorläufig bis zum Abschluss des Stufenverfahrens, längstens jedoch bis zum 31. März 2012. Nunmehr strebt der Antragsteller – wie von ihm ursprünglich beantragt – eine weitere Verlängerung seiner Lebensarbeitszeit über den 31. März 2012 hinaus bis zum 31. März 2013 an.

Gemäß § 32 Abs. 3 LBG NRW gilt § 32 Abs. 1 LBG NRW bei einer gesetzlich bestimmten besonderen Altersgrenze – wie hier für Polizeivollzugsbeamte – entsprechend. Nach § 32 Abs. 1 LBG NRW kann der Eintritt in den Ruhestand auf Antrag des Beamten um bis zu drei Jahre, jedoch nicht über das vollendete siebzigste Lebensjahr hinaus, hinausgeschoben werden. Für Polizeivollzugsbeamte, welche die Regelaltersgrenze bereits mit Vollendung des 62. Lebensjahres erreichen, besteht in entsprechender Anwendung dieser Vorschrift die Möglichkeit des Hinausschiebens des Eintritts in den Ruhestand bis zum vollendeten 65. Lebensjahr. Voraussetzung hierfür ist, dass dienstliche Gründe nicht entgegenstehen und der Beamte den Antrag gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW spätestens sechs Monate vor Eintritt in den Ruhestand gestellt hat.

Wie sich aus dem Tatbestandsmerkmal "kann" ergibt, steht die Entscheidung, ob und inwieweit der Eintritt in den Ruhestand hinausgeschoben wird, zudem im Ermessen der zuständigen Behörde. Daher hat der Antragsteller mit seinem Verpflichtungsbegehren, seinen Antrag auf Weiterverwendung positiv zu bescheiden, schon deshalb keinen Erfolg, weil er keinen Anspruch auf das Hinausschieben der Altersgrenze hat. Der Antragsteller legt weder substantiiert dar, noch ist anderweitig für das erkennende Gericht ersichtlich, dass das Ermessen nur noch in eine einzige Richtung fehlerfrei ausgeübt werden kann, mithin vollständig reduziert wäre. Daher könnte der Antragsteller allenfalls das Recht auf eine ermessenfehlerfreie Entscheidung beanspruchen.

Vgl. zu den entsprechenden Vorschriften anderer Bundesländer: OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14. März 2008 – 1 M 17/08 -, juris; BayVGH, Beschluss vom 26. Januar 1993 – 3 CE 93.79 -, NVwZ-RR 1994, 33; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. September 2004 – 2 B 11470/04 -, NVwZ-RR 2005, 52.

Indes ist eine entsprechende Ermessensentscheidung, wie sich aus der Normstruktur des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG ergibt, überhaupt erst dann zu treffen, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen hierfür vorliegen. Daran fehlt es.

Der Antrag wurde allerdings rechtzeitig gestellt. Wie bereits ausgeführt, wäre der Antragsteller nach dem 31. März 2011 in den Ruhestand getreten. Er hat damit seinen Verlängerungsantrag vom 30. September 2010 auch gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW noch rechtzeitig sechs Monate vor Eintritt in den Ruhestand mit Ende des Monats März 2011 gestellt.

Jedoch hat der Antragsgegner nunmehr beanstandungsfrei festgestellt, dass dem Hinausschieben der Altersgrenze gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG dienstliche Gründe entgegenstehen. Bei dem Begriff der "dienstlichen Gründe" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Vorliegen grundsätzlich der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Die dienstlichen Gründe richten sich aber ausschließlich nach dem gesetzlichen Auftrag der Behörde und den dort vorhandenen personalwirtschaftlichen und organisatorischen Möglichkeiten und bezeichnen das Interesse des Dienstherrn an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung. Auch wenn der Dienstherr über das Vorliegen der dienstlichen Gründe ohne Beurteilungsspielraum befindet, bleibt zu beachten, dass der Begriff der dienstlichen Gründe maßgebend durch verwaltungspolitische Entscheidungen des Dienstherrn (vor-) geprägt wird, die ihrerseits wiederum nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar sind. Es ist nämlich in erster Linie Sache des Dienstherrn, in Ausübung seiner Personal- und Organisationsgewalt zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen, sie auf die einzelnen Organisationseinheiten zu verteilen und ihre Erfüllung durch bestmöglichen Einsatz von Personal sowie der zur Verfügung stehenden Sachmittel sicherzustellen. Bei den personalwirtschaftlichen Entscheidungen kommt dem Dienstherrn eine entsprechende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit zu, mit der Folge, dass die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen auf die Prüfung beschränkt ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Organisationsermessens überschritten sind oder von diesem in unsachlicher Weise Gebrauch gemacht worden ist.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 14. Januar 2011 - 19 K 5073/10 - , OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. April 2011 – 2 A 11447/10 – m.w.N., OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. März 2011 – 5 ME 43/11 -; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30. März 2006 – 2 C 23/05 -, wo es heißt, dass sich der Bedeutungsgehalt unbestimmter Rechtsbegriffe wie "dienstlicher Belang", "öffentliches Interesse" und "dienstlicher Grund" aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist, ergebe (jeweils bei juris).

Wird beispielsweise ein Beamter unterwertig eingesetzt, verstößt seine Weiterbeschäftigung gegen die Stellenplanung des Dienstherrn, wird eine ausgewogene Altersstruktur des eingesetzten Personals angestrebt, sollen Beförderungsstellen für jüngere Beamte freigemacht oder kw-Stellen erwirtschaftet werden, kann der Dienstherr dies als dienstlichen Grund/wichtiges dienstliches Interesse werten, das einer Weiterbeschäftigung entgegensteht.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 12. April 2011 – 1 L 197/11 – (juris); OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. März 2011, a.a.O.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 23. September 2011 – 26 L 1294/11 – (juris); VG Köln, Urteil vom 14. Januar 2011 – 19 K 5073/10 – (juris); VG Hannover, Urteil vom 28. Januar 2011 – 13 A 3476/10 – (juris); VG Minden, Urteil vom 18. November 2010 – 4 K 1893/10 – (juris).

Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei den seitens des Antragsgegners geltend gemachten personalwirtschaftlichen und personalorganisatorischen Belangen um dienstliche Gründe im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW. Er hat im ablehnenden Bescheid vom 10. Januar 2012 zum Einen ausgeführt, der Antragsteller sei Inhaber eines Statusamtes der Besoldungsgruppe A 13 BBesO, doch sei sein Amt im konkret-funktionellen Sinne lediglich der Besoldungsgruppe A 12 BBesO zugeordnet und der Antragsteller damit unterwertig eingesetzt. Zum Anderen heißt es in der Antragserwiderung, im Bereich der Direktion Kriminalität drohe den Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen eine Überalterung; demgemäß habe das Ministerium für Inneres und Kommunales mit Erlass vom 25. Januar 2012 mitgeteilt, dass das Hinausschieben der Altersgrenze des Antragstellers der Verbesserung der Altersstruktur in der Direktion Kriminalität entgegen stehe.

Damit hat der Antragsgegner im Rahmen der ihm zustehenden Personal- und Organisationsgewalt sachgerechte dienstliche Gründe aufgezeigt, die einer Weiterbeschäftigung des Antragstellers entgegen stehen. Sowohl die Vermeidung einer weiteren unterwertigen Beschäftigung des Antragstellers,

vgl. hierzu bereits Beschluss der Kammer vom 20. Juni 2011 – 2 L 776/11 – und VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 12. April 2011 – 1 L 197/11 -, juris,

wie auch die Verjüngung der Altersstruktur in der Direktion Kriminalität,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juli 2011 – 6 A 808/10 -, juris, und VG Köln, Urteil vom 14. Januar 2011 – 19 K 5073/10 -, juris,

sind Aspekte, die in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen sind. Anhaltspunkte dafür, dass diese Gründe lediglich vorgeschoben sind, sind nicht erkennbar.

Das Erreichen dieser Ziele wird durch die Weiterbeschäftigung des Antragstellers um ein weiteres Jahr über den 31. März 2012 hinaus beeinträchtigt. Daran vermögen seine Einlassungen nichts zu ändern.

Soweit er vorgetragen hat, seine unterwertige Beschäftigung könne bereits durch seine Umsetzung auf einen A 13-wertigen Dienstposten beseitigt werden, dringt er nicht durch. Der Antragsgegner hat dem substantiiert entgegen gehalten, der Einsatz des Antragstellers auf einem höherwertigen Dienstposten setze eine Einarbeitungsphase voraus, was dazu führe, dass seine Umsetzung, die ohnehin auf die bis zum 31. März 2013 begrenzte Lebensarbeitszeit beschränkt sei, nicht mehr sachgerecht sei. Zudem sei bei der Umsetzung des Antragstellers auf einen A 13-wertigen Dienstposten die notwendige Führungskontinuität nicht gewährleistet, weil der Antragsteller auf seinen Antrag hin jederzeit in den Ruhestand zu versetzen sei.

Das Argument, bei einer Umsetzung auf die Stelle des Leiters einer Ermittlungskommission im Kriminalkommissariat (KK) 00 bedürfe es keiner Einarbeitungszeit, weil der Antragsteller mit dem Gebiet der Organisierten Kriminalität bereits vertraut sei, führt zu keiner anderen Entscheidung. Der Antragsgegner hat dem unwidersprochen und zu Recht entgegen gehalten, dass das KK 00 die Organisierte Kriminalität auch aus dem Bereich der Eigentumsdelikte, Schutzgelderpressung, Menschenhandel, Betrug und Korruption bearbeite, während der Antragsteller aufgrund seiner bisherigen Tätigkeit lediglich mit dem Bereich der organisierten Rauschgiftkriminalität vertraut sei. In die anderen Bereiche muss er sich jedenfalls einarbeiten.

Der Antragsteller kann nicht mit Erfolg vorbringen, sein Einsatz auf dem höherwertigen Dienstposten im KK 00 wäre noch sachgerecht gewesen, wenn ihn der Antragsgegner frühzeitig nach seinem Verlängerungsantrag vom 30. September 2010 umgesetzt hätte. Dem hat der Antragsgegner schlüssig entgegen gehalten, auch eine frühzeitige und zeitnah zum Antrag erfolgte Umsetzung sei wegen der erforderlichen Einarbeitung nicht mehr sachgerecht gewesen, da sich insbesondere Ermittlungen im Bereich der Organisierten Kriminalität in der Regel über längere Zeiträume hinzögen und der Antragsteller auch bei antragsgemäßer Weiterbeschäftigung nur noch 2,5 Dienstjahre vor sich gehabt habe. Dem schließt sich die Kammer an. Im Übrigen steht ein solcher Zeitraum derzeit tatsächlich nicht mehr zur Verfügung.

Desweiteren ändert an der Beeinträchtigung der Führungskontinuität das Argument des Antragstellers nichts, der ins Auge gefasste Dienstposten beim KK 00 sei nicht mit der Wahrnehmung einer Dienststellenleiterfunktion verbunden. Selbst dann, wenn der Antragsteller "nur" Leiter einer Ermittlungskommission würde, müsste er Führungsaufgaben wahrnehmen, auch wenn eine solche Kommission keine ständige Einrichtung ist.

Ferner verhilft es dem Antragsteller weder zu einem Anspruch auf Weiterbeschäftigung noch auf erneute Entscheidung über seinen Verlängerungsantrag, dass der Antragsgegner zunächst keine entgegenstehenden Gründe sah und dem Anliegen des Antragstellers nachkommen wollte. Der Dienstvorgesetzte ist nicht gehindert, seine Rechtsauffassung zu ändern, wenn – wie hier seitens des Personalrates – überzeugende Gründe hierfür aufgezeigt werden. Im Gegenteil kann von einer Behörde nicht verlangt werden, an einer als rechtswidrig erkannten Position festzuhalten.

Im Übrigen weist die Kammer darauf hin, dass von den beiden vom Antragsgegner genannten personalwirtschaftlichen Gründen, die einer Weiterbeschäftigung des Antragstellers entgegenstehen (keine Verlängerung einer unterwertigen Beschäftigung und Verjüngung der Altersstruktur), bereits das Vorliegen eines Grundes ausreichen dürfte, um die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG zu verneinen.

Da demnach wegen entgegenstehender dienstlicher Gründe bereits die gesetzlichen Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW nicht vorliegen, ist auch kein Raum für die Betätigung des Ermessens in dem vom Antragsteller begehrten Sinne.

Nach alledem hat der Antrag keinen Erfolg.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1VwGO.

Der Streitwert bestimmt sich in Verfahren, in denen die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand nur wegen ihres Zeitpunkts angegriffen wird, nach §§ 53 Abs. 2 Nr.1, 52 Abs.5 Satz 2 GKG auf die Hälfte des sich nach § 52 Abs. 5 Satz 1 GKG ergebenden Betrages. Demgemäß ist der Streitwert vorliegend auf die Hälfte des 13-fachen Betrages des Endgrundgehalts des Antragstellers zuzüglich ruhegehaltsfähiger Zulagen festzusetzen (§ 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG). Von einer Reduzierung dieses Streitwerts mit Blick darauf, dass das Hinausschieben der Altersgrenze hier mittels eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verfolgt wird, ist abzusehen, da der Antragsteller eine im Wesentlichen endgültige Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 L 267/12