Verwaltungsgericht Düsseldorf, Recht der Landesbeamten

Der am 27. September 2012 bei Gericht eingegangene, dem vorstehenden Entscheidungssatz entsprechende Antrag ist zulässig und begründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts des Antragstellers getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung dieses Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig. Hierbei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 und § 294 ZPO die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

Soweit der Antragsteller mit seinem Antrag eine Vorwegnahme der Hauptsache anstrebt, bestehen auch keine Bedenken gegen die Zulässigkeit des Antrags. Denn im Hinblick auf die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist eine Vorwegnahme der grundsätzlich dem Hauptsacheverfahren (Klageverfahren) vorbehaltenen Entscheidung dann ausnahmsweise zulässig, wenn wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht zu erreichen ist, dem Antragsteller ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen und er im Hauptsacheverfahren voraussichtlich obsiegen wird.

Ständige Rechtsprechung, vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 13. August 1999 – 2 VR 1.99 -, BVerwGE 109, 258; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 20. September 1984 - 6 B 1028/84 , DÖD 1985, 280, und vom 30. Juni 2008 – 6 B 971/08 -, juris.

Das ist hier der Fall.

Ein wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren ist wegen der Kürze der Zeit bis zum Eintritt des gesetzlichen Ruhestandes am 1. Juli 2013 und der fehlenden Möglichkeit des Hinausschiebens der Altersgrenze nach dem Eintritt in den Ruhestand,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2011 – 1 A 871/09 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 26. August 2011 – 1 BS 104/11 -, IÖD 2011, 246; hingegen offen gelassen vom 6. Senat des OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, juris,

nicht mehr sicher zu erreichen, zumal insoweit auch die Beschwerdemöglichkeit gegen die erstinstanzliche Entscheidung zu berücksichtigen ist.

Auch drohen dem Antragsteller unzumutbare Nachteile, wenn er nicht über den 30. Juni 2013 hinaus im aktiven Beamtenverhältnis verbleibt. Er hat nämlich, wie ausgeführt, bei Bestehen eines Anspruchs auf Hinausschieben des Ruhestandes keine Möglichkeit, diesen Anspruch auch nach Erreichen der regulären Altersgrenze mit Erfolg gerichtlich geltend zu machen.

Schließlich würde er im Hauptsacheverfahren voraussichtlich obsiegen, womit auch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht ist. Nach derzeitiger Erkenntnislage hat der Antragsteller einen Anspruch auf das mit der Klage 2 K 6716/12 geltend gemachte Begehren auf Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 23. Juli 2012 und erneute Entscheidung über seinen Antrag vom 14. Juli 2010 auf Hinausschieben seines Eintritts in den Ruhestand um drei Jahre über den 30. Juni 2013 hinaus.

Die Entscheidung des Antragsgegners, den Antrag des Antragstellers auf ein Hinausschieben seines Eintritts in den Ruhestand gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW wegen entgegenstehender dienstlicher Gründe abzulehnen, begegnet jedenfalls in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. Der Antragsgegner dringt mit seiner Argumentation nicht durch. Er ist zu Unrecht vom Vorliegen entgegenstehender dienstlicher Gründe im Sinne des § 32 Abs. 1 LBG NRW ausgegangen und hat rechtsfehlerhaft davon abgesehen, eine Ermessensentscheidung zu treffen.

Gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW kann der Eintritt in den Ruhestand auf Antrag des Beamten um bis zu drei Jahre, jedoch nicht über das vollendete siebzigste Lebensjahr hinaus, hinausgeschoben werden, sofern dienstliche Gründe nicht entgegenstehen und der Beamte den Antrag gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW spätestens sechs Monate vor Eintritt in den Ruhestand gestellt hat.

Gemäß § 32 Abs. 3 LBG NRW gilt § 32 Abs. 1 LBG NRW bei einer gesetzlich bestimmten besonderen Altersgrenze - wie hier bei Polizeivollzugsbeamten - entsprechend. Polizeivollzugsbeamte treten gemäß § 115 Abs. 1 LBG NRW mit Ende des Monats, in dem sie das 62. Lebensjahr vollenden, in den Ruhestand. Diese Altersgrenze gilt gemäß § 129 Abs. 1 LBG NRW für Beamte ab dem Geburtsjahrgang 1950, zu denen der im Juni 1951 geborene Beamte gehört. Der Antragsteller hat seinen Verlängerungsantrag mit Schreiben vom 14. Juli 2010 auch rechtzeitig gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW sechs Monate vor Eintritt in den Ruhestand gestellt.

Durch § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW wird dem Beamten ein subjektives Recht (jedenfalls) auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand eingeräumt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, juris, m.w.N.

Dieser Anspruch wird lediglich durch entgegenstehende dienstliche Interessen ausgeschlossen und setzt nicht voraus, dass das Hinausschieben des Ruhestandeintritts im dienstlichen Interesse liegt, wie dies bei Regelungen in anderen Bundesländern der Fall ist.

So etwa § 53 Abs. 1 BBG, § 38 Abs. 2 LBG Berlin, Art. 63 Abs. 2 BayBG, § 35 Abs. 3 LBG MV, § 55 Abs. 1 LBG RP; noch weitergehend § 45 Abs. 3 LBG Brandenburg ("besonderes dienstliches Interesse") und § 50 Sächs. BG ("wenn ein dringendes dienstliches Bedürfnis dies erfordert").

In dieser Weise ist die Norm in Nordrhein-Westfalen gerade nicht gefasst worden.

Die Gesetzesmaterialien bestätigen dieses Verständnis. Ihnen ist zu entnehmen, dass mit der Vorschrift den Beamten ermöglicht werden sollte, "ein Stück weit" selbst ihre Lebensplanung zu bestimmen.

Vgl. LT-Plenarprot. 14/112, S. 13113; 14/120, S. 13953, 13955, 13957; auch LT-Drs. 14/8176, S. 126.

Bei den entgegenstehenden dienstlichen Gründen im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Vorliegen grundsätzlich der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Die dienstlichen Gründe richten sich aber nach dem gesetzlichen Auftrag der Behörde und den dort vorhandenen personalwirtschaftlichen und organisatorischen Möglichkeiten und bezeichnen das Interesse des Dienstherrn an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung. Auch wenn der Dienstherr über das Vorliegen der dienstlichen Gründe ohne Beurteilungsspielraum befindet, ist der Begriff der dienstlichen Gründe maßgebend durch seine verwaltungspolitischen und - organisatorischen Entscheidungen vorgeprägt, die ihrerseits wiederum nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar sind. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, in Ausübung seiner Personal- und Organisationsgewalt zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen, sie auf die einzelnen Organisationseinheiten zu verteilen und ihre Erfüllung durch bestmöglichen Einsatz von Personal sowie der zur Verfügung stehenden Sachmittel sicherzustellen. Bei den personalwirtschaftlichen Entscheidungen kommt dem Dienstherrn eine entsprechende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit zu, mit der Folge, dass die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen auf die Prüfung beschränkt ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Organisationsermessens überschritten sind oder von diesem in unsachlicher Weise Gebrauch gemacht worden ist.

Besondere Anforderungen an das Gewicht der entgegenstehenden dienstlichen Gründe stellt § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW nicht. Als solche Gründe kommen allerdings nicht solche Gegebenheiten in Betracht, die mit dem Hinausschieben des Ruhestands stets oder regelmäßig verbunden sind. Andernfalls liefe die Vorschrift weitgehend leer; das gesetzgeberische Ziel der Flexibilisierung des Ruhestandseintritts auch nach der Vorstellung der Beamten würde unterlaufen. Ohne Darlegung von konkreten Problemen im Hinblick auf die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung genügt für die Annahme entgegenstehender dienstlicher Gründe daher nicht:

der Umstand, dass durch das Hinausschieben des Eintritts des Antragstellers in den Ruhestand eine sonst zur Verfügung stehende Beförderungsmöglichkeit blockiert wird,
die Verzögerung der beruflichen Weiterentwicklung eines potentiell Nachrückenden,
die mit der Zurruhesetzung bewirkte Verbesserung der Altersstruktur der Behörde oder
die Verringerung einer "Nachersatzquote".

Das negative Tatbestandsmerkmal der dienstlichen Gründe hindert gegebenenfalls das Entstehen des Anspruchs in der Art einer Einwendung. Es hängt zudem von Festlegungen des Dienstherrn ab und hat seine Grundlagen regelmäßig in der Sphäre des Dienstherrn. Daher trifft diesen die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen solcher Umstände.

Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, juris, mit weiteren Nachweisen, ferner Beschluss vom 31. Juli 2012 - 6 B 872/12 -, juris, m.w.N.

Dieser Sichtweise des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen schließt sich die Kammer, die zuvor bei der Annahme entgegenstehender dienstlicher Gründe tendenziell eine weitergehende Auffassung vertreten hat, aus Gründen der Rechtseinheit an.

So bereits Beschluss vom 17. Oktober 2012 – 2 L 1512/12 -, juris. Vgl. zur früheren Rechtsauffassung der Kammer: Beschlüsse vom 9. März 2012 – 2 L 267/12 – und - 2 L 71/12 -, Urteile vom 30. Mai 2012 – 2 K 5068/11 – und vom 3. April 2012 – 2 K 15/12 -.

Ausgehend davon hat der Antragsgegner hier entgegenstehende dienstliche Gründe, auf die er seine Ablehnung stützt, nicht überzeugend dargelegt.

Der Antragsgegner begründet das Vorliegen entgegenstehender dienstlicher Belange damit, dass der Altersdurchschnitt bei der Kreispolizeibehörde W (nachfolgend: KPB W) aktuell bei 49,2 Jahren liege und die KPB W zu den "älteren Polizeibehörden" im Land Nordrhein-Westfalen gehöre. Im Jahre 2011 habe der Altersdurchschnitt der 47 Polizeibehörden im Land bei 45,28 und der bei der KPB W bei 48,92 gelegen. Ferner sei das Verkehrskommissariat, deren Leiter der Antragsteller sei, mit einem Altersdurchschnitt von 54,9 Jahren eine der "ältesten Dienststellen" der KPB W und die Direktion Verkehr, der das Verkehrskommissariat angehöre, mit einem Durchschnittsalter von 54 Jahren die "älteste Direktion". Zudem sei das Durchschnittsalter der Führungskräfte im statusrechtlichen Amt der Besoldungsgruppe A 13 bei der KPB W 58,5 Jahre.

Eine vergleichsweise ungünstige Altersstruktur einer Behörde allein - selbst wenn sie vorliegt - führt jedoch nicht zwingend zu der Annahme konkreter Schwierigkeiten bei der Aufgabenerfüllung. Daher genügt auch das Bestreben des Antragsgegners, die bei der KPB W vorhandene Altersstruktur sukzessive aufzubrechen und Ruheständler möglichst zügig durch jüngere Kräfte im Wege des landesweiten Nachersatzverfahrens zu ersetzen, allein noch nicht, um das Entgegenstehen dienstlicher Gründe bejahen zu können. Der Antragsgegner hat auch keine daraus folgenden konkreten Probleme im Hinblick auf die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung dargetan, sondern sich vielmehr allgemein darauf berufen, dass die Verlängerung der Lebensarbeitszeit den "Istbestand" bei der KPB W zum für die Nachersatzquote maßgeblichen Zeitpunkt erhöhe und bewirke, dass die Nachersatzquote geringer ausfalle.

Auch mag der Einwand, dass in den kommenden Jahren bei der KPB W eine hohe Anzahl von Beamten in den Ruhestand tritt, zwar zutreffen. Er kann aber in dieser Allgemeinheit noch nicht begründen, dass hierdurch im Hinblick auf die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung konkrete Probleme gerade auch durch ein Hinausschieben des Ruhestandseintritts des Antragstellers hervorgerufen werden. Vielmehr weist der Antragsgegner selbst darauf hin, dass es sich hierbei um ein Altersstrukturproblem bei den Polizeibehörden im Land handelt, wenngleich die KPB W hiervon mit am stärksten betroffen sein mag.

Hierzu überzeugt auch der Einwand nicht, dass ein Hinausschieben des Ruhestands des Antragstellers gerade deshalb Probleme hervorrufe, weil es für die KPB W im Hinblick auf das besonders hohe Durchschnittsalter der dort tätigen Beamten wichtig sei, möglichst jetzt im Rahmen des Nachersatzverfahrens Ruheständler durch jüngere Beamte ersetzt zu bekommen, da im Hinblick auf die in den kommenden Jahren zu erwartenden steigenden Pensionierungszahlen zwar gegenwärtig mehr Personal eingestellt werde, der hierdurch entstehende Überhang aber in der Zukunft, wenn die Zahl der Abgänge durch Ruheständler auch bei den anderen Polizeibehörden steige, wieder abgebaut werden solle. Dieser Umstand zeigt eher, dass sich der Dienstherr auf die steigenden Pensionierungszahlen in der Zukunft vorbereitet, um durch gegenwärtige Einstellungen und die Ausbildung junger Beamter in den folgenden Jahren den steigenden Abgängen durch Ruheständler in einigen Jahren begegnen zu können.

Ferner ist das Interesse des Antragsgegners an einer kontinuierlichen Weiterführung des Wissens- und Erfahrungstransfers an jüngere Beamte zwar nachvollziehbar. Es reicht als solches aber noch nicht aus, um das Vorliegen entgegenstehender dienstlicher Gründe annehmen zu können. Insbesondere ist für den konkreten Aufgabenbereich des Antragstellers nicht dargelegt worden, dass durch das Hinausschieben seines Ruhestandseintritt die Weiterführung des Wissens- und Erfahrungstransfer an jüngere Beamte gefährdet wäre und sich dadurch konkrete Probleme im Hinblick auf die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung in dem von dem Antragsteller geleiteten Verkehrskommissariat ergäben. Zwar mag der Altersdurchschnitt in diesem Verkehrskommissariat noch höher sein als der Altersdurchschnitt der Behörde insgesamt und auch zu den "ältesten Dienststellen" der KPB W gehören. Das allein reicht aber - wie oben ausgeführt - nicht aus, um das Vorliegen entgegenstehender dienstlicher Belange annehmen zu können. U.a. besagt ein solcher Altersdurchschnitt allein noch nicht, dass ein Hinausschieben des Ruhestandseintritts des Antragstellers eine solche zeitliche Verdichtung des Ausscheidens der dort tätigen Beamten in einigen Jahren bewirkt, dass hierdurch die Einarbeitung jüngerer Beamter maßgeblich erschwert würde.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012, a.a.O.

Weshalb im Übrigen der Umstand, dass es sich bei den bei der Direktion Verkehr beschäftigten verwendungseingeschränkten Beamten gerade noch um die lebensjüngeren Angehörigen der Direktion handeln soll, die Funktionalität der Direktion Verkehr beeinträchtigen könnte, kann ohne Darlegung der damit verbundenen konkrete Probleme für die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung ebenfalls nicht überzeugen. Im Übrigen ist den Ausführungen des Antragsgegners zu entnehmen, dass es ihm vielmehr darum geht, insgesamt eine Verjüngung der Altersstruktur bei der KPB W zu erreichen. Dieses Interesse ist aber allein nicht ausreichend.

Ferner vermag der Altersdurchschnitt der bei der KPB W im statusrechtlichen Amt der Besoldungsgruppe A 13 tätigen Beamten von 58,5 Jahren als solcher ebenso das Vorliegen entgegenstehender dienstlicher Gründe nicht zu begründen. Der Antragsteller weist hierzu zu Recht darauf hin, dass es sich hierbei um ein Spitzenamt im Rahmen der polizeilichen Einheitslaufbahn handelt und es in der Natur der Sache liegt, dass dieses lebensältere Beamte innehaben. Auch ist selbst im Falle der Neubesetzung der konkreten Stelle des Antragstellers im statusrechtlichen Amt der Besoldungsgruppe A 13 nicht sicher zu erwarten, dass diese nach einem Auswahlverfahren einem wesentlich lebensjüngeren Beamten übertragen würde.

Der Umstand, dass durch das Hinausschieben des Eintritts des Antragstellers in den Ruhestand eine sonst zur Verfügung stehende Beförderungsmöglichkeit blockiert bzw. die berufliche Weiterentwicklung potentiell Nachrückender verzögert wird, genügt - wie bereits ausgeführt – auch nicht für die Annahme entgegenstehender dienstlicher Gründe. Das gilt gleichermaßen für das allgemeine Bestreben, aus Gründen der Personalentwicklung mehr jüngere Führungskräfte in Verantwortung zu bringen. Dass im Übrigen allein durch den Ruhestandseintritt des Antragstellers im Rahmen des Nachersatzes eine deutlich jüngere Kraft zur KPB W kommen würde und dadurch eine Verjüngung der allgemeinen Altersstruktur erreicht werden könnte, reicht - wie bereits ausgeführt - ebenso nicht aus.

Auch sind keine konkret den Antragsteller betreffenden entgegenstehenden dienstlichen Gründe vorgebracht worden. Solche können etwa dann gegeben sein, wenn die Leistungen des Beamten so unzulänglich sind, dass im Fall des Hinausschiebens seines Ruhestandseintritts die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung der Behörde beeinträchtigt wäre.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2012, a.a.O.

Hierfür ist im Hinblick auf den Antragsteller jedoch weder etwas ersichtlich, noch ist dementsprechendes vorgetragen worden.

Nach alledem hat der Antragsgegner das Vorliegen entgegenstehender dienstlicher Gründe nicht dargetan. Mangels entgegenstehender Gründe hätte er daher eine Ermessensentscheidung treffen müssen. Das ist – wenn auch aus Sicht des Antragsgegners konsequent - bislang rechtsfehlerhaft unterblieben, sodass ein Ermessensausfall gegeben ist.

Der Erlass der einstweiligen Anordnung ist nach den hier gegebenen Umständen geboten. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass der Anspruch des Antragstellers auf effektiven Rechtsschutz leerliefe.

Dem Antrag ist demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Der Streitwert bestimmt sich in Verfahren, in denen die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand nur wegen ihres Zeitpunkts angegriffen wird, nach §§ 53 Abs. 2 Nr.1, 52 Abs. 1 und Abs.5 Satz 2 GKG auf die Hälfte des sich nach § 52 Abs. 5 Satz 1 GKG ergebenden Betrages. Demgemäß ist der Streitwert vorliegend auf die Hälfte des 13-fachen Betrages des Endgrundgehalts des Antragstellers zuzüglich ruhegehaltsfähiger Zulagen festzusetzen (§ 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG). Von einer Reduzierung dieses Streitwerts mit Blick darauf, dass das Hinausschieben der Altersgrenze hier mittels eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verfolgt wird, ist abzusehen, da der Antragsteller eine im Wesentlichen endgültige Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 L 1628/12