Verwaltungsgericht Düsseldorf, 27 K 5049/10

Tatbestand:

Die Klägerin verfügt über eine Lizenz der maltesischen Lotteries & Gaming Authority zur Veranstaltung von Online-Spielen. Unter der Domain www.O..com bietet sie entgeltliche Sportwetten, Casino- und Pokerspiele an.

Bei Aufruf von www.O..com aus Deutschland erscheint die Seite in deutscher Sprache und mit der deutschen Flagge. Außerdem wird am Fuß verschiedener Seiten, unter anderem der Eingangsseite darauf verwiesen, dass die Klägerin Partner des deutschen Handballbundes ist. Auch wird ein deutscher Kundenservice per Telefon, Telefax und E-Mail angeboten. Bei der Telefon-Hotline handelt es sich um eine 01805-Nummer, die nach den Angaben unter „Kontakt“ aus dem Festnetz der DTAG für 0,14 €/Min. erreichbar ist.

Die Bezirksregierung Düsseldorf hörte die Klägerin unter dem 10. Januar 2008 zum Erlass einer Untersagungsverfügung hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels im Internet an. Hierzu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 3. Februar 2008 Stellung.

Sodann erließ die Bezirksregierung Düsseldorf gegenüber der Klägerin unter dem 3. Juni 2008 eine – mit einfacher Post übersandte – Untersagungsanordnung mit folgendem Inhalt:

„1. das Angebot auf den von Ihnen betriebenen Internetauftritten, insbesondere www.O..com ist so einzuschränken, dass die von Ihnen angebotenen Glücksspiele nicht für Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden.

Dazu wird Ihnen aufgegeben,

a) vor der Annahme von Glücksspielwünschen der Spieler diese zu befragen, ob der Aufenthaltsort zur Zeit der aktiven Spielteilnahme im Bundesland Nordrhein-Westfalen liegt,

b) die Annahme von Glücksspielwünschen zu verweigern, wenn der Spieler die Frage unter lit. a) bejaht. Das gleiche gilt, wenn der Spieler die Frage offensichtlich wahrheitswidrig verneint,

c) Spieler von der Teilnahme an Glücksspielen auszuschließen und die Spieler-Registrierung zu löschen, sobald Ihnen nachträglich bekannt wird, dass der Spieler von NRW aus spielt.

Zum Ausschluss wahrheitswidriger Angaben von Spielern mit dem ‚Standort NRW’

d) sind mit Hilfe der technischen Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik Spieler aus dem Bundesland NRW von der Teilnahme an Ihrem Glücksspielangebot auszuschließen.

e) Soweit die Ergebnisse von a) und d) auseinanderfallen, ist entweder der Spieler vom Spiel auszuschließen oder mit Hilfe der Handy- oder Festnetzortung der Standort des Spielers zu verifizieren. Nach Maßgabe des dann gefundenen Standortes ist über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden.

2. Ihnen wird untersagt, unter Verstoß gegen Ziffer 1 abgeschlossene Verträge zu erfüllen, insbesondere an die Spielinteressenten bzw. Spieler aus NRW Gewinne auszuzahlen.

3. Ihnen wird aufgegeben auf allen von Ihnen gehaltenen Internetseiten, insbesondere der Internetadresse www.O..com, in sämtlichen Rubriken über allgemeine und/oder besondere Geschäfts- und Teilnahmebedingungen gleich welcher Art einen wörtlichen oder sinngemäßen Hinweis (‚Disclaimer’) einzufügen, dass

a) Ihnen die Vermittlung von Glücksspielen im Bundesland Nordrhein-Westfalen durch ordnungsbehördliche Verfügung verboten wurde,

b) Ihr Glücksspielangebot nicht für das Bundesland Nordrhein-Westfalen gilt,

c) die Teilnahme an Glücksspielen vom Bundesland Nordrhein-Westfalen aus unzulässig ist und entsprechende Aufträge von Spielinteressenten nicht ausgeführt werden,

d) Sie Verträge nicht erfüllen und insbesondere keine Gewinnauszahlungen vornehmen dürfen, wenn der Spieler sein Angebot von einem Ort im Bundesland Nordrhein-Westfalen abgegeben hat.

4. Die Anordnungen zu Ziffern 1 bis 3 sind innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.

5. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 4 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro (fünfzigtausend Euro) angedroht.

6. Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 10.000 (zehntausend) Euro erhoben.“

Zur Begründung führte die Bezirksregierung Düsseldorf aus: Auf der genannten Internetseite würden öffentliche Glücksspiele angeboten. Bei den Angeboten handele es sich um Glücksspiel, da im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt werde und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhänge. Es liege angesichts des größeren, nicht geschlossenen Teilnehmerkreises auch ein öffentliches Glücksspiel vor, das auch in Nordrhein-Westfalen veranstaltet werde, da mit dem Internetangebot hier aufhältigen Personen die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet werde. Dieses Angebot sei unzulässig, weil öffentliches Glücksspiel entgegen § 4 Abs. 1 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) ohne Erlaubnis der zuständigen Behörden in NRW für Spieler in NRW und zudem unter Verstoß gegen § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet veranstaltet werde. Das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§§ 284 ff. des Strafgesetzbuches – StGB) als auch gegen die Bestimmungen des GlüStV, der das staatliche Glücksspielmonopol festschreibe. Die unter Ziffer 1 a) bis e) auferlegten Pflichten zur Feststellung des aktuellen Aufenthaltsorts, zur Annahmeverweigerung, zur Löschung der Spielerdaten und zum Spielerausschluss seien erforderlich, weil nach dem derzeitigen Stand der Technik anders ein Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet mit Teilnehmern, die sich im Bundesland Nordrhein-Westfalen aufhielten, nicht erreicht werden könne. Die bloße Abfrage nach dem Standort sei aufgrund der Möglichkeit sanktionsloser Falschangaben fehlergeneigt. Daher sei eine wirksame Kontrolle der Eintragungen erforderlich. Die geforderte Geolokalisation weise einen Wirkungsgrad von 90 bis 99% auf. Dies sichere eine Überprüfung ohne Beteiligung des Spielers. Da jedoch mit Fehlaussagen in einer Größenordnung von ca. 10% zu rechnen sei, sei im Bedarfsfall, also soweit die Aussage des Spielers und die Geolokalisation zu unterschiedlichen Standorten gelangten, der Spieler auszuschließen oder zur Absicherung der Standortbestimmung die Handy- oder Festnetzortung erforderlich. Für letztere sei allerdings die Mithilfe des Spielers erforderlich. Mit der Anordnung unter Ziffer 2 sollten Anreize, gegen die vorstehenden Anordnungen zu verstoßen, ausgeschlossen werden. Die Hinweispflicht gemäß Ziffer 3 solle gewährleisten, dass die Durchsetzung des geltenden Straf- und Ordnungsrechts auch nach außen erkennbar werde. Die bislang von der Klägerin betriebene Veranstaltung von Glücksspielen sei bezogen auf Nordrhein-Westfalen vollständig einzustellen. Zur Abwicklung der bisherigen Tätigkeiten erscheine ein Zeitraum von vier Wochen als ausreichend. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Sie sei geeignet, erforderlich und angemessen. Die Geeignetheit ergebe sich schon daraus, dass nach der Untersagung mit Einstellung der Veranstaltung von unerlaubtem Glücksspiel der Straftatbestand nicht mehr begangen werde und der Rechtsordnung auch in Bezug auf das Glücksspielrecht Geltung verschafft werde. Die Maßnahme sei auch das mildeste Mittel, um illegales Glücksspiel zu unterbinden, andere mildere Mittel, die gleich geeignet seien, seien nicht ersichtlich. Die Untersagung stehe auch in keinem erkennbaren Missverhältnis zum erzielten Erfolg und sei damit angemessen.

Die Klägerin hat am 11. Juli 2008 gegen den Bescheid vom 3. Juni 2008 Klage erhoben (27 K 5009/08).

Mit Bescheid vom 13. August 2008 hob die Bezirksregierung Düsseldorf Ziffer 5 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 auf.

Unter dem 26. November 2008 erließ die Bezirksregierung Düsseldorf gegenüber der Klägerin eine weitere Anordnung zur Untersagung der Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels einschließlich der Werbung hierfür im Internet, die die Klägerin mit Schriftsatz vom 18. Dezember 2008 ebenfalls anfocht und die Bezirksregierung Düsseldorf unter dem 6. Januar 2009 wieder aufhob. Daraufhin erklärten die Beteiligten insoweit den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt.

Mit Bescheid vom 22. Mai 2009 änderte die Bezirksregierung Düsseldorf zudem Ziffer 6 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 wie folgt ab:

„Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 300,00 (dreihundert) Euro erhoben.“

Einen vorläufigen Rechtsschutzantrag bezüglich des Bescheides vom 3. Juni 2008 lehnte die erkennende Kammer mit Beschluss vom 26. Mai 2009 (Az.: 27 L 1147/08) unter Einstellung hinsichtlich der ursprünglichen Zwangsgeldandrohung ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 8. Dezember 2009 (Az.: 13 B 819/09) zurück.

Nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf am 21. Mai 2010 festgestellt hatte, dass das Spielangebot unter www.O..com weiterhin bei einem Aufruf aus Nordrhein-Westfalen erreichbar war, drohte sie der Klägerin mit Bescheid vom selben Tage – am 25. Mai 2010 per Einschreiben/Rückschein abgesandt und laut Rückschein der Klägerin am 1. Juni 2010 ausgehändigt – für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 1 ihrer Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008 ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro an, sofern die Anordnung nicht innerhalb von drei Tagen nach Zustellung dieses Bescheides befolgt wird. Hiergegen wurde keine Klage erhoben.

Nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf am 28. Juni 2010 festgestellt hatte, dass das Spielangebot unter www.O..com weiterhin bei einem Aufruf aus Nordrhein-Westfalen erreichbar war, setzte sie mit Bescheid vom selben Tage – per Einschreiben/Rückschein am 29. Juni 2010 abgesandt und laut Rückschein der Klägerin am 5. Juli 2010 ausgehändigt – das unter dem 21. Mai 2010 angedrohte Zwangsgeld i.H.v. 50.000 Euro fest und drohte für den Fall einer erneuten Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung ein weiteres Zwangsgeld i.H.v. 100.000 Euro an; zur Erfüllung dieser Anordnung gewährte sie der Klägerin eine Frist von drei Tagen nach Zugang dieses Schreibens.

Nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf am 28. Juli 2010 festgestellt hatte, dass das Spielangebot unter www.O..com weiterhin bei einem Aufruf aus Nordrhein-Westfalen erreichbar war, setzte sie mit Bescheid vom selben Tage – per Einschreiben/Rückschein am Folgetage abgesandt und laut Rückschein der Klägerin am 2. August 2010 ausgehändigt – das unter dem 28. Juni 2010 angedrohte Zwangsgeld i.H.v. 100.000 Euro fest und drohte für den Fall einer erneuten Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung ein weiteres Zwangsgeld i.H.v. 100.000 Euro an; zur Erfüllung dieser Anordnung gewährte sie der Klägerin eine Frist von drei Tagen nach Zugang dieses Schreibens.

Gegen die beiden Zwangsgeldfestsetzungen und weiteren –androhungen hat die Klägerin am 4. August 2010 Klage erhoben (Az. 27 K 5049/10 bezüglich des Bescheides vom 28. Juni 2010 und Az. 27 K 5050/10 bezüglich des Bescheides vom 28. Juli 2010).

Das Gericht hat mit Verfügungen vom 6. Mai 2011 die in einem anderen Verfahren eingeholte Auskunft des Auswärtigen Amtes vom 2. Mai 2011 zur Frage der Tolerierung der Zustellung von Verwaltungsakten durch Einschreiben mit Rückschein unmittelbar durch die Post unter anderem seitens der maltesischen Regierung in das vorliegende Verfahren eingeführt. Darin hat das Auswärtige Amt dargelegt, dass die Regierung Maltas einer direkten postalischen Zustellung nach dem Haager Zustellungsübereinkommen nach dortiger Kenntnis nicht widersprochen habe und deshalb davon auszugehen sei, dass Malta auch einer entsprechenden verwaltungsrechtlichen Zustellpraxis nicht widerspreche.

Im Juni 2011 haben die Beteiligten den Rechtsstreit im Verfahren 27 K 5009/08 auch hinsichtlich des über den Betrag von 300,00 Euro hinausgehenden Teils der ursprünglich festgesetzten Verwaltungsgebühr sowie der zwischenzeitlich aufgehobenen Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Mit Urteil vom 12. Juli 2011 hat die erkennende Kammer die Klage in jenem Verfahren ‑ unter Einstellung im Umfang der beiderseitigen Erledigungserklärungen – im übrigen abgewiesen und die Berufung zugelassen. Die Berufung ist unter dem Aktenzeichen 13 A 2018/11 beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig.

Das Gericht hat die Verfahren 27 K 5049/10 und 27 K 5050/10 mit Beschluss vom 30. Januar 2012 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem erstgenannten Aktenzeichen verbunden.

Auf Anfrage des Gerichts haben die Beteiligten sich mit Schriftsätzen vom 13. Februar 2012 mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Die Klägerin nimmt auf ihr Vorbringen in dem die Grundverfügung betreffenden Klageverfahren 27 K 5009/08 Bezug und trägt ergänzend vor: Hinsichtlich beider Zwangsgeldfestsetzungen fehle es an der erforderlichen Zwangsmittelandrohung, die zwingend zuzustellen sei. Eine solche Zustellung sei auf Malta weder erfolgt noch möglich. Gleiches gelte für die beiden weiteren Zwangsgeldandrohungen, da auch diese zustellungsbedürftig seien. Wie sich aus einem Schreiben des maltesischen Botschafters in Berlin vom 7. Juli 2011 ergebe, toleriere die Republik Malta keine verwaltungsrechtliche Auslandszustellung unmittelbar durch die Post.

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

die Bescheide der Bezirksregierung Düsseldorf vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus: Die angegriffenen Zwangsgeldfestsetzungen seien rechtmäßig. Die Klägerin biete im Internet Glücksspiel an, ohne über die hierfür erforderliche Erlaubnis der in NRW zuständigen Behörde zu verfügen. Eine etwaige maltesische Lizenz entfalte in Nordrhein-Westfalen keine Rechtswirkung. Die Androhungen der festgesetzten Zwangsgelder seien wirksam zugestellt worden, was durch die betreffenden Rückscheine belegt werde. Die Zustellung per Einschreiben mit Rückschein werde im Gesetz ausdrücklich als mögliche Zustellungsart benannt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges der Bezirksregierung Düsseldorf Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Mit Einverständnis der Beteiligten kann der Berichterstatter gemäß § 87a Abs. 2 und 3 sowie § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) anstelle der Kammer und ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die beiden angefochtenen Bescheide der Bezirksregierung Düsseldorf vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 sind sowohl hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzungen in Ziffer 1 (I.) als auch der Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 2 (II.) rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Die Zwangsgeldfestsetzungen in Ziffer 1 der genannten Bescheide finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 64 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).

Weder die formelle Rechtmäßigkeit der hiernach vorgenommenen Zwangsgeldfestsetzungen – eine Anhörung war gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) entbehrlich – noch deren materielle Rechtmäßigkeit unterliegen Bedenken.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen sind erfüllt. Mit dem Veranstaltungsverbot in Ziffer 1 Satz 1 der Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 3. Juni 2008 liegt ein gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 GlüStV sofort vollstreckbarer, mit Zwangsmitteln durchsetzbarer Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW vor. Der Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer gegen die Untersagungsanordnung gerichteten Klage ist mit Beschluss der Kammer vom 26. Mai 2009 im Verfahren 27 L 1147/08 abgelehnt und die gegen diesen Beschluss gerichtete Beschwerde mit Beschluss des OVG NRW vom 8. Dezember 2009 (Az.: 13 B 819/09) zurückgewiesen worden. In der Verfügung vom 21. Mai 2010 wie auch in Ziffer 2 des ersten Zwangsgeldfestsetzungsbescheides vom 28. Juni 2010 sind der Klägerin jeweils für den Fall eines Verstoßes gegen die Untersagungsanordnung die festgesetzten Zwangsgelder in Höhe von 50.000 Euro bzw. 100.000 Euro angedroht worden. Diese Zwangsgeldandrohungen sind sofort vollstreckbar gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) – zuvor § 8 AG VwGO NRW. Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes sind insoweit nicht gestellt worden.

Der Einwand der Klägerin, die Zwangsgeldandrohungen seien entgegen § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW nicht ordnungsgemäß zugestellt worden, greift nicht durch.

Es spricht einiges dafür, dass die Zustellung der Androhungen in den der Klägerin nach Malta übersandten Bescheide vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010 ordnungsgemäß erfolgt ist. Eine Zustellung im Ausland erfolgt nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist.

Nach dem Willen des Gesetzgebers ermöglicht die durch Gesetz vom 7. März 2006 (GV. NRW 2006 S. 94) in das Landeszustellungsgesetz aufgenommene Vorschrift des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW die Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, wenn dies „völkerrechtlich zulässig“ ist, was nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte umfassen soll, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll.

Vgl. LT-Drs. 14/913, S. 19.

Die Vorschrift hat den gleichen Wortlaut wie die Regelung zur Auslandszustellung der Novelle des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes (VwZG) vom 12. August 2005 (BGBl. I 2005 S. 2354). In gleicher Weise hat die Landesregierung die Gesetzesbegründung der Bundesregierung (BT-Drs. 15/5216) zu § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG übernommen. Zuvor verwies das LZG NRW auf die Regelung des in der Sache durch § 9 VwZG ersetzten § 14 VwZG. Zwar war die Auslandszustellung durch die Post vor Erlass des § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG anerkannt,

vgl. Engelhardt / App, Verwaltungsvollstreckungsgesetz / Verwaltungszustellungsgesetz - Kommentar, 8. Auflage (2008), § 9 VwZG Rn. 3,

in § 14 VwZG jedoch (noch) nicht geregelt.

Es sprich einiges dafür, dass eine Zustellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch die Republik Malta geduldet wird und ohne ausdrückliche Übereinkunft zulässig ist.

Auf eine Duldungs- und Tolerierungspraxis kann auf Grund der Feststellungen des Bundesministeriums der Finanzen in dem Anwendungserlass zur Abgabenordnung (AEAO) in Hinsicht auf die Zustellung von Steuerverwaltungsakten im Ausland geschlossen werden. Im Anwendungsbereich der Abgabenordnung erfolgt die Zustellung nach den Regelungen der VwZG. Im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 wird festgestellt, dass ausgenommen im Einzelnen aufgeführter Staaten davon ausgegangen werden kann, dass eine Zustellung von Steuerverwaltungsakten an Empfänger im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein nach § 9 VwZG erfolgen kann. Diese Verwaltungsvorschrift wurde nach der Novellierung des VwZG im Jahr 2006 in den AEAO aufgenommen. So führt das Bundesfinanzministerium im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 26. Januar 2007 (Amtliches AO-Handbuch 2007) aus:

„Soweit ein Verwaltungsakt im Ausland zuzustellen ist und nicht ein Fall des § 9 Abs. 1 Nr. 3 VwZG (vgl. Nr. 3.1.4.2) vorliegt, sollte vorrangig von der Möglichkeit der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG) bzw. der Zustellung elektronischer Dokumente (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 VwZG) Gebrauch gemacht werden. Beide Zustellungsarten setzen aber voraus, dass sie „völkerrechtlich zulässig“ sind. Diese Formulierung umfasst nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein oder eine Zustellung elektronischer Dokumente zumindest toleriert wird und daher völkerrechtlich zulässig ist; dies gilt nicht hinsichtlich folgender Staaten: Ägypten, Argentinien, Bulgarien, China, Republik Korea, Kuwait, Lettland, Mexiko, Norwegen, Russische Föderation, San Marino, Schweiz, Sri Lanka, Türkei, Ukraine, Venezuela, Zypern.“

Die Aufzählung der Staaten, in Hinsicht welcher das Bundesfinanzministerium von keiner Tolerierung der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein ausgeht, ist nachgehend wiederholt revidiert worden. So sind in der Aufzählung in dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 22. Januar 2008 (Amtliches AO-Handbuch 2008) Bulgarien, Lettland und Norwegen weggefallen. In dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 2. Januar 2009 (Amtliches AO- Handbuch 2009) sind weiter die Türkei und Zypern weggefallen und Liechtenstein und Slowenien hinzugekommen. Nachgehend haben sich in dem AEAO in der Fassung vom 2. Januar 2010 (Amtliches AO-Handbuch 2010) und vom 1. Januar 2011 (Amtliches AO-Handbuch 2011) keine Veränderungen ergeben. Daraus wird ersichtlich, dass das Bundesministerium der Finanzen seine Einschätzung der Tolerierungspraxis prüft und sich der AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 sonach als verlässliche Basis zur Bewertung der völkerrechtlichen Zulässigkeit der Zustellung im Sinne § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG erweist. Zugleich sind keine Gründe für eine Differenzierung zwischen der Rechtspraxis der Zustellung im Ausland in Bezug auf Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Abgabenordnung und Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze ersichtlich.

Die Einschätzung sieht sich in Bezug auf die Republik Malta durch die von der Kammer in anderen Verfahren eingeholte und in das vorliegende Verfahren eingeführte Auskunft des Auswärtigen Amts vom 2. Mai 2011 bestätigt. In dieser führt das Auswärtige Amt aus, dass nach seiner Kenntnis die Regierung Maltas einer direkten postalischen Zustellung in Zivil- und Handelssachen nicht widersprochen habe. Im Wege der Analogie sei anzunehmen, dass Malta auch einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG nicht widerspreche und die Zustellung eines Verwaltungsaktes einer deutschen Behörde an eine Person auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein dulde.

Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. Mai 2011 - 27 L 355/10 -, Juris (Rn. 10 ff.).

An dieser Einschätzung könnten jedoch angesichts der von der Klägerin vorgelegten Stellungnahme des maltesischen Botschafters in Berlin vom 7. Juli 2011 Zweifel bestehen. Dies bedarf hier jedoch keiner Klärung.

Denn selbst wenn die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW mangels völkerrechtlicher Zulässigkeit einer solchen Zustellung nicht erfüllt sind, wäre der Zustellungsmangel nach der Rechtsprechung des OVG NRW jedenfalls gemäß § 8 LZG NRW geheilt. Die Heilungsregelung in § 8 LZG NRW ist auch bei einer Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW anwendbar und die Voraussetzungen des § 8 LZG NRW für die Heilung von völkerrechtlichen Mängeln der Zustellung lägen vor. Für eine Heilung ist zunächst vorausgesetzt, dass die Behörde den Willen hatte, eine Zustellung vorzunehmen. Ferner muss das Dokument dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen sein und der Zeitpunkt des Zugangs muss beweiskräftig feststehen.

Vgl. zur Heilung und ihren Voraussetzungen speziell in diesen Konstellationen: OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 13 B 702/11 -, Juris (Rn. 33 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2011- 13 B 696/11 -, Juris (Rn. 36 ff.).

Dass die Bezirksregierung Düsseldorf der Klägerin die Zwangsgeldandrohungen vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010 zustellen wollte, unterliegt keinen Zweifeln, da sie diese am 25. Mai 2010 bzw. 29. Juni 2010 per Einschreiben mit Rückschein – als einer gesetzlich vorgesehen Zustellungsform – an die Klägerin abgesandt hat. Auch sind die Zwangsgeldandrohungen der Klägerin ausweislich der Angaben in den betreffenden Rückscheinen am 1. Juni 2010 bzw. 5. Juli 2010 ausgehändigt worden und damit tatsächlich zugegangen.

Ob die Regelungen des GlüStV, auf denen auch die Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 beruht, mit Unionsrecht vereinbar sind, kann im Ergebnis hier dahinstehen. Denn auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kommt es bei der Beurteilung der hier vorliegenden Vollstreckungsmaßnahmen nicht an. Voraussetzung für die Vollstreckung der Grundverfügung ist vielmehr allein deren Bestandskraft oder – wie hier – Vollziehbarkeit (§ 55 Abs. 1 VwVG NRW).

Vgl. allgemein: BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Dezember 1998 - 1 BvR 831/89 -, Juris (Rn. 30); BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 -, Juris (Rn. 12); speziell zur Frage der diesbezüglichen Bedeutung der etwaigen Unionsrechtswidrigkeit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung: OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 -, Juris (Rn. 7); OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2012 – 4 B 1425/11 ‑, Juris (Rn. 4 ff.).

Auch das Unionsrecht gebietet es nicht, die Rechtmäßigkeit eines sofort vollziehbaren Untersagungsbescheides im Vollstreckungsverfahren nochmals zu überprüfen, zumal die Klägerin die Möglichkeit hat, eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit der Grundverfügung im Zusammenhang mit dem insoweit noch im Berufungszulassungsverfahren anhängigen Klageverfahren (27 K 5009/08 – 13 A 2018/11) und im Fall der dortigen Aufhebung der Verfügung neben entsprechenden Schadensersatzansprüchen den Wegfall der Grundverfügung auch im vollstreckungsrechtlichen Klageverfahren geltend zu machen oder aber nach dessen Abschluss insoweit das Wiederaufgreifen dieses Verfahren zu beantragen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2012 – 4 B 1425/11 -, Juris (Rn. 10 ff.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 7. Dezember 2010 - 11 LA 446/08 -, Juris (Rn. 6 ff.).

Abgesehen davon hält die Kammer an ihrer Auffassung fest, dass das Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) auch unter Berücksichtigung der jüngsten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts nicht nur verfassungsgemäß, sondern auch mit der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vereinbar ist.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 13. September 2011 - 27 K 1005/09 -, Juris (Rn. 107 ff.); so auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 18 ff. und 30 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 -, Juris (Rn. 9); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011- 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011- 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 ‑ 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und vom 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris.

Die Klägerin hat auch gemäß § 64 Satz 1 VwVG NRW die ihr mit Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 3. Juni 2008 auferlegte Verpflichtung nicht innerhalb der insoweit gesetzten Frist erfüllt. Ihr ist mit Ziffer 1 Satz 1 des genannten Bescheides in der Sache untersagt worden, im Internet öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV, insbesondere mit den unter der Domain www.O..com aufrufbaren Angeboten in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten. Gemäß Ziffer 4 der Verfügung war auch die Anordnung zu Ziffer 1 innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen. Mit den Bescheiden vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010 ist der Klägerin insoweit erneut jeweils eine Frist von drei Tagen nach Zustellung bzw. Zugang dieser Schreiben gesetzt worden. Unter der genannten Domain wurden jedoch, wie die von der Bezirksregierung Düsseldorf am 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 angefertigten Screenshots belegen (vgl. Bl. 30 f. und 35 f. des Verwaltungsvorgangs), im Zeitpunkt der beiden streitbefangenen Zwangsgeldfestsetzungen durch die Klägerin weiterhin Glücksspiele in Nordrhein-Westfalen veranstaltet.

Die Zwangsgeldfestsetzung leidet auch nicht an Ermessensfehlern. Die Durchsetzung von Verwaltungsakten mit Zwangsmitteln erfolgt generell nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörden (§§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 1 VwVG NRW). Die Festsetzung eines zuvor angedrohten Zwangsgeldes stellt allerdings bei einer Zuwiderhandlung gegen die zugrunde liegende Ordnungsverfügung den Regelfall dar, so dass das Ermessen grundsätzlich gelenkt bzw. intendiert ist. Dies kommt bereits hinreichend deutlich im Wortlaut von § 64 Satz 1 VwVG NRW zum Ausdruck ("... so setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest") und entspricht gerade auch hinsichtlich der Durchsetzung von Verboten nach dem Glücksspielstaatsvertrag dem Sinn und Zweck des abgestuften Vollstreckungsverfahrens, in dessen Rahmen die einzelnen Verfahrensschritte ihre gesetzlich gewollte Warn- und Mahnfunktion nur dann erzielen können, wenn das Vollstreckungsverfahren im Regelfall konsequent zu Ende geführt wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2009 - 13 B 1108/09 -, Juris (Rn. 6); OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 15 B 1766/09 -, Juris (Rn. 13).

Daraus wiederum folgt, dass es zur Rechtfertigung einer Zwangsgeldfestsetzung regelmäßig keiner – das Selbstverständliche darstellenden – Begründung der Ermessensentscheidung nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW bedarf. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22.96 -, Juris (Rn. 14); OVG NRW, Beschluss vom25. Januar 2010 – 15 B 1766/09 -, Juris (Rn. 14).

Ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt, der eine andere Entscheidung als die Durchsetzung des Veranstaltungsverbots in Form der Festsetzung der mit den Verfügungen vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010 angedrohten Zwangsgelder hätte angezeigt erscheinen lassen, liegt hier nicht vor, so dass es keiner Darlegung der Begründung für ein Einschreiten bedurfte.

Die Bezirksregierung Düsseldorf hat den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (§ 58 Abs.1 und 2 VwVG NRW) gewahrt. Es lässt sich nicht feststellen, dass ein milderes Mittel zur Durchsetzung der Untersagungsanordnung zur Verfügung stand.

Es begegnet auch keinen Bedenken, dass die Bezirksregierung Düsseldorf das Zwangsgeld nicht in einer geringeren als der in den Bescheiden vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010 angedrohten Höhe festgesetzt hat. Bei der Festsetzung des in bestimmter Höhe angedrohten Zwangsgelds ist insoweit im Regelfall keine (erneute) Ermessensausübung geboten.

vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. Februar 2006 - 2 M 211/05 -, Juris; Thüringer OVG, Beschluss vom 22. April 2002 - 1 EO 184/02 -, Juris,

Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Höhe des zuvor angedrohten und nunmehr festgesetzten Zwangsgeldes in Höhe von 50.000 Euro bzw. 100.000 Euro hat die Kammer nicht.

II. Die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 2 der Verfügungen vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Diese Zwangsgeldandrohungen beruhen auf §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW. Das Veranstaltungsverbot in Ziffer 1 Satz 1 des Bescheides vom 3. Juni 2008 stellt einen sofort vollstreckbaren, mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Bezogen auf eine Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung in Nordrhein-Westfalen hat die Bezirksregierung Düsseldorf mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt und den für Zwangsgelder nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW zulässigen Rahmen nicht überschritten. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Auch unterliegt die Verhältnismäßigkeit der Höhe der angedrohten weiteren Zwangsgeldes von jeweils 100.000 Euro keinen Bedenken, nachdem die früheren Zwangsgeldandrohungen und ‑festsetzungen in Höhe von 50.000 Euro bzw. 100.000 Euro nicht zur dauerhaften Befolgung des Veranstaltungsverbots durch die Klägerin geführt haben. Die in der Begründung der Verfügungen jeweils gesetzte Frist von drei Tagen nach Zugang des Bescheides zur Befolgung der Untersagungsanordnung erscheint angesichts des gesamten Verfahrensablaufs angemessen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Die Zulassung der Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die bisher obergerichtlich (in Hauptsacheverfahren) noch nicht entschiedene Frage der Möglichkeit der Heilung eines völkerrechtlichen Zustellungsmangels erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte – ERVVO VG/FG) vom 1. Dezember 2010 (GV. NRW S. 647) einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen. Als Bevollmächtigte sind nur die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen sowie diesen gleichgestellte Personen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Ein Beteiligter, der nach Maßgabe von § 67 Abs. 4 Satz 3 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren eingeleitet wird.

Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden.

Beschluss

Der Streitwert wird bis zur Verbindung der beiden Klageverfahren mit Beschluss vom 30. Januar 2012 auf 50.000 Euro im Verfahren 27 K 5049/10 und auf 100.000 Euro im Verfahren 27 K 5050/10 sowie für die Zeit danach auf insgesamt 150.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 3 des Gerichtskostengesetzes (GKG). In Anlehnung an Ziffer 1.6.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 7./8. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen (NVwZ 2004, 1327) ist für die beiden ursprünglichen Klageverfahren jeweils von einem Streitwert in Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes auszugehen. Die jeweilige weitere Zwangsgeldandrohung bleibt entsprechend Ziffern 1.6.1 Satz 2, 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkataloges 2004 außer Betracht. Die beiden Einzelbeträge sind für die Zeit nach der Verbindung gemäß § 39 Abs. 1 GKG und Ziffer 1.1.1 des Streitwertkataloges 2004 zu addieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

100

Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll der Geschäftsstelle abgegeben werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

101

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

102

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

103

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden.

104

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist an gerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.