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Tatbestand:

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Mit Schreiben vom 31. Januar 2011 wandte sich der Kläger an den Beklagten und führte aus: "Ihr Verband gibt Empfehlungen zur Vergütung der Vorstände kommunaler Sparkassen heraus. Ich würde gerne die Inhalte dieser Empfehlungen studieren. Bitte senden Sie mir die aktuelle (wie ggf. auch ältere) Empfehlungen ... zu." Hierauf erwiderte der Beklagte mit Schreiben vom 14. Februar 2011, dass die Vergütungsempfehlungen der nordrheinischen Sparkassen- und Giroverbände ausschließlich den Verwaltungsräten der Sparkassen als den für die Anstellungsfragen der Vorstandsmitglieder zuständigen Gremien zur Verfügung gestellt würden.

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Der Kläger hat am 11. Februar 2012 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Nach Veröffentlichung der Gehälter der Vorstandsmitglieder der Sparkassen M sei deren Höhe in der örtlichen Presse diskutiert worden. Die Vorstandsmitglieder hätten hierzu erklärt, dass die Gehaltslage des Sparkassenvorstandes in M an der Empfehlung des Sparkassen- und Giroverbandes ausgerichtet sei. Nach vergeblicher Suche im Internet und anderen Quellen habe er mit Schreiben vom 2. November 2010 den Deutschen Sparkassen- und Giroverband in C um Übersendung der Empfehlung oder um Mitteilung gebeten, wie er deren Wortlaut erfahren könne. Dieser habe seine Zuständigkeit allerdings verneint und sein Schreiben an den Sparkassenverband Westfalen-Lippe weitergereicht, der jedoch unter Berufung auf § 22 SpkG die erbetene Information verweigert habe. Der Beklagte, der die Erteilung einer entsprechenden Auskunft ebenfalls verweigert habe, sei zu deren Erteilung verpflichtet. Verweigerungsgründe lägen nicht vor, insbesondere nicht ein Ablehnungsgrund aus § 7 IFG NRW. Bei der begehrten Information handele es sich zunächst nicht um einen Entwurf zu Entscheidungen oder um Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung oder um Protokolle für vertrauliche Beratungen i.S. von § 7 Abs. 1 IFG NRW. Denn es gehe um bereits bestehende, also fertige, Empfehlungen des Beklagten, die dieser an seine Mitglieder herausgebe. Die jeweilige Entscheidung des Beklagten habe mithin bereits stattgefunden, so dass vorliegend die Mitteilung des Entscheidungsergebnisses begehrt werde. Auch seien keine Ablehnungsgründe nach § 7 Abs. 2 a) oder c) IFG NRW gegeben, und es werde durch die Offenbarung der begehrten Information auch weder ein Betriebs- noch ein Geschäftsgeheimnis i.S. des § 8 IFG NRW offenbart. Es gehe schon nicht um ein solches des Beklagten. Es sollten allenfalls Teile der Grundlagen für die Verhandlungen der Mitglieder des Beklagten mit deren Vorständen offenbart werden. Damit wäre, wenn überhaupt, deren Interesse an einer Geheimhaltung betroffen. Er begehre jedoch nicht die Bekanntgabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der kommunalen Sparkassen, insbesondere begehre er nicht die Mitteilung der konkreten Höhe der Bezüge der Sparkassenvorstände. Die Bezüge der Vorstände der Sparkasse M seien ihm ja bereits bekannt. Ihm komme es darauf an zu prüfen, ob deren Behauptung zutreffe, dass die Höhe der Bezüge den Empfehlungen des Beklagten entspreche.  § 19 Abs. 5 SpkG sei keine abschließende Regelung i.S. des § 4 Abs. 2 IFG NRW. Diese Vorschrift habe allenfalls abschließende Wirkung im Hinblick auf die Offenbarungspflichten hinsichtlich der Höhe der Vergütungen der einzelnen Vorstandsmitglieder. Vorliegend stünden aber nicht die tatsächlichen Bezüge der Vorstandsmitglieder, sondern vielmehr die Höhe der diesbezüglichen Empfehlungen der Beklagten in Rede. Er begehre überhaupt nicht die Offenlegung der gesamten Empfehlungen zu den Anstellungsbedingungen für Vorstandsmitglieder und Stellvertreter, sondern lediglich die Offenlegung der darin enthaltenen Empfehlungen für die Höhe der Vergütung. § 9 IFG NRW sei insoweit nicht einschlägig, denn die Tatsache, welche Höhe der Vergütung der Beklagte für angemessen halte und empfehle, falle schon nicht in den Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 31. Januar 2011 hin die Empfehlungen des Beklagten für die Vergütungen der Vorstandsmitglieder kommunaler Sparkassen bezogen auf die Jahre 2010 und 2011 zur Kenntnis zu bringen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Es gebe keine Empfehlungen des Beklagten für die Vergütungen der Vorstandsmitglieder kommunaler Sparkassen für die Jahre 2010 und 2011. Vielmehr gebe es Empfehlungen zu den Anstellungsbedingungen für Vorstandsmitglieder und Stellvertreter in der Fassung vom 1. Mai 1982 und in der Fassung vom 18. September 1996 sowie weitere Schreiben an die Vorstände der Rheinischen Sparkassen, die unter Berücksichtigung tariflicher Entwicklungen einzelne Elemente dieser Empfehlung änderten. Die letzten derartigen Rundschreiben datierten vom 26. März 2010. Diese Unterlagen seien solche, die i.S. des § 7 Abs. 2 a) IFG NRW die Willensbildung steuern sollten. Sie hätten den Zweck, die Entscheidungen zu beeinflussen, die die Sparkassen bei Abschluss von Verträgen mit Vorstandsmitgliedern und Stellvertretern über die Höhe der vertraglich zu vereinbarenden Vergütung zu treffen hätten. Die Empfehlungen enthielten Wertungen. Ihre einzelnen Elemente entfalteten jedoch keine Bindungswirkung. Die Sparkassen könnten aus sachbezogenen Erwägungen davon abweichen. Aus einem Vergleich der Empfehlungen mit den Anstellungsverträgen der Vorstandsmitglieder und ihrer Stellvertreter könnten Schlüsse auf Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Beklagten und den Personen gezogen werden, die die Verträge abschlössen. Da die Anstellungsbedingungen der Vorstandsmitglieder und der Stellvertreter gemäß § 19 Abs. 2 S. 2 SpkG auf der Grundlage der Empfehlungen des Beklagten zu regeln seien, entsprächen die Anstellungsverträge regelmäßig – wenn auch nicht durchgehend – den Empfehlungen, sodass der wesentliche Inhalt der Anstellungsverträge bekannt werden würde. Die Einwilligung aller Betroffenen nach § 9 Abs. 1 a) IFG NRW sei keinesfalls zu erwarten. Auch folge aus dem Zweck des § 19 Abs. 5 SpkG, dass die Vergütungen der Vorstandsmitglieder und Stellvertreter nicht veröffentlicht werden sollten, da deren personenbezogene Daten geschützt werden sollten.

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Wegen des weiteren Vorbringens der Verfahrensbeteiligten und des Sachverhaltes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig und auch begründet.

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Der Kläger hat einen Anspruch gegen den Beklagten dahin, dass dieser ihm die Empfehlungen des Beklagten für die Vergütungen der Vorstandsmitglieder kommunaler Sparkassen bezogen auf die Jahre 2010 und 2011 zur Kenntnis bringt (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

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Dieser Anspruch folgt aus § 4 Abs. 1 IFG NRW. Nach dieser Vorschrift hat jede natürliche Person nach Maßgabe des IFG NRW gegenüber den in § 2 dieses Gesetzes genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.  Der Kläger ist zunächst "natürliche Person" i.S. dieser Vorschrift. Der Beklagte ist auskunftspflichtige Stelle gem. § 2 IFG NRW. Gem. § 2 Abs. 1 S. 1 IFG NRW gilt das IFG NRW für die Verwaltungstätigkeit der Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen (öffentliche Stellen). Der Beklagte ist gemäß § 32 SpkG eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die gemäß § 39 Abs. 1 S. 1 SpkG der Aufsicht des Landes unterliegt. Aufsichtsbehörde ist gem. § 39 Abs. 2 SpkG das Finanzministerium. Gem. § 34 S. 1 SpkG hat der Beklagte die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu fördern, Prüfungen bei den Mitgliedssparkassen durchzuführen und die Aufsichtsbehörde gutachtlich zu beraten sowie die Aufsichtsbehörde über das mögliche Vorliegen eines Stützungsfalles, die beabsichtigte Stützungsmaßnahmen und die Entscheidungen des Sparkassenstützungsfonds der Verbände rechtzeitig zu unterrichten. Hinsichtlich keiner dieser Aufgaben ist der Beklagte gemäß § 2 Abs. 2 und 3 IFG NRW vom Anwendungsbereich des IFG NRW ausgenommen und somit grundsätzlich uneingeschränkt nach § 4 Abs. 1 IFG NRW auskunftsverpflichtet.

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Es bestehen keine besonderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von Akteneinsicht i. S. des § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW, die den Vorschriften des IFG NRW vorgingen. Insbesondere handelt es sich bei der Vorschrift des § 19 Abs. 5 SpkG nicht um eine "besondere Rechtsvorschrift" i.S. des § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW. Nach § 19 Abs. 5 S. 1 SpkG wirkt der Träger, d.h. gem. § 1 Abs. 1 S. 1 SpkG eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband, darauf hin, dass die für die Tätigkeit im Geschäftsjahr gewährten Bezüge jedes einzelnen Mitglieds des Vorstandes, des Verwaltungsrates und ähnlicher Gremien unter Namensnennung aufgeteilt nach erfolgsunabhängigen und erfolgsbezogenen Komponenten sowie Komponenten mit längerfristiger Anreizwirkung im Anhang zum Jahresabschluss gesondert veröffentlicht werden. Nach Satz 2 des § 19 Abs. 5 SpkG gilt dessen Satz 1 auch für weitere dort aufgeführte Leistungen an den in Satz 1 genannten Personenkreis. – Wie das Tatbestandsmerkmal "soweit" in § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW zeigt, sind nur solche Vorschriften als vorrangig in Betracht zu ziehen, die denselben Sachverhalt abschließend – sei es identisch, sei es abweichend – regeln. Eine Vorrangigkeit im Sinne einer Ausschließlichkeit ist nur dort anzunehmen, wo die jeweiligen Rechte die gleichen Anliegen verfolgen und /oder identische Zielgruppen erfassen. Eine besondere Rechtsvorschrift i.S. von § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW liegt daher nur dann vor, wenn ihr Anwendungsbereich in sachlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an die Informationen, die der Rechtsvorschrift unterfallen, und/oder in persönlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an die Person, auf welche die Rechtsvorschrift Anwendung findet, beschränkt ist. Nur wenn ein umfassender Informationsanspruch dem Schutzzweck des Spezialgesetzes zuwider laufen würde, muss der Anspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW scheitern.

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Vgl. hierzu statt vieler: OVG NRW, Urteil vom 15. Juni 2011 – 8 A 1150/10 , Juris, Rdn. 29.

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Nach diesen Maßgaben steht § 19 Abs. 5 SpkG dem Auskunftsanspruch des Klägers nicht entgegen. Denn diese Vorschrift regelt allein eine Einwirkungspflicht des Trägers auf den gem. § 15 Abs. 2 d) SpkG für die Feststellung des Jahresabschlusses zuständigen Verwaltungsrat einer Sparkasse auf diese und ist darüber hinaus inhaltlich lediglich auf die Nennung der im Geschäftsjähr gewährten Bezüge im Anhang zum Jahresabschluss der Sparkasse gerichtet. Demgegenüber ist das Begehren des Klägers auf die Bekanntgabe der Empfehlungen des Beklagten für die Vergütungen der Vorstandsmitglieder kommunaler Sparkassen und damit auf die Bekanntgabe von Bestandteilen der Empfehlungen des Beklagten betreffend die Anstellungsbedingungen der Mitglieder und der stellvertretenden Mitglieder des Vorstandes einer Sparkasse, d. h. auf die Bekanntgabe von Unterlagen gerichtet, die der Verwaltungsrat im Rahmen seiner gem. § 15 Abs. 2 a) SpkG begründeten Zuständigkeit für die Bestellung und die Wiederbestellung der Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder des Vorstandes beim Aushandeln der Anstellungsbedingungen zu Grunde zu legen hat. Damit werden durch § 19 Abs. 5 SpkG einerseits und § 19 Abs. 2 S. 2 SpkG andererseits nicht nur unterschiedliche Stellen in die Pflicht genommen  nämlich zum einen der Träger einer Sparkasse, zum anderen der Verwaltungsrat einer Sparkasse , die Vorschriften betreffen vielmehr auch unterschiedliche Sachverhalte, nämlich einmal die Frage der Veröffentlichung konkret gewährter Bezüge der Höhe nach, zum anderen aber Unterlagen, die Grundlage der Findung dieser Bezüge bei Verhandlungen zwischen Verwaltungsrat und (künftigen) Vorstandsmitgliedern sind.

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Der Antrag des Klägers ist auch hinreichend bestimmt i.S. des § 5 Abs. 1 S. 3 IFG NRW. Es liegt im Wesen eines Auskunftsgesuches nach dem IFG NRW, dass ein Antragsteller häufig nicht in der Lage ist, die von ihm zur Einsicht begehrten Unterlagen bzw. die von ihm begehrten Auskünfte im Detail zu bezeichnen, da er oft nicht wissen kann, welche Unterlagen/Auskünfte bei der Behörde im Einzelnen vorhanden sind. Dementsprechend reicht es nach der genannten Vorschrift, wenn erkennbar ist, auf welche Informationen der Antrag gerichtet ist. Dies ist vorliegend aber der Fall, denn soweit es nach den Angaben des Beklagten keine für die Jahre 2010 und 2011 spezifisch erstellten Empfehlungen für die Vergütungen der Vorstandsmitglieder kommunaler Sparkasse geben sollte, so ist der Antrag des Klägers unzweifelhaft dahin auszulegen, dass er darauf gerichtet ist, ihm diejenigen Unterlagen zur Kenntnis zu bringen, die für die Jahre 2010 und 2011 maßgeblich sind, mögen diese auch aus früherer Zeit stammen.

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Dem Auskunftsbegehren des Klägers stehen auch keine Ablehnungsgründe entgegen.

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Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 a) IFG NRW liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift soll der Antrag abgelehnt werden, wenn sich der Inhalt der Information auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen öffentlichen Stellen bezieht. - Die vom Kläger begehrten Empfehlungen betreffen nicht etwa einen Prozess der Willensbildung innerhalb des Beklagten. Denn mit deren Fertigstellung ist der entsprechende Willensbildungsprozess zu deren Erstellung abgeschlossen. Die Empfehlungen betreffen aber auch nicht die Willensbildung zwischen öffentlichen Stellen. Denn sie werden den Sparkassen vom Beklagten als fertiges Produkt zur Verfügung gestellt und betreffen sodann lediglich die Findung der Anstellungsbedingungen konkreter Vorstandsmitglieder und damit Vorgänge innerhalb einer Sparkasse. Dem Kläger geht es weiterhin auch nicht um die Bekanntgabe der Abläufe eines konkreten Anstellungsprozesses von Vorstandsmitgliedern einer Sparkasse. Auch der Sinn und Zweck des § 7 Abs. 2 a) IFG NRW steht dem Begehren des Klägers nicht entgegen. Dieser besteht nämlich darin, die nach außen tretende Entscheidung einer öffentlichen Stelle nicht dadurch angreifbar zu machen, dass interne Meinungsverschiedenheiten oder unterschiedliche Auffassungen zwischen mehreren beteiligten Stellen veröffentlicht werden. Deshalb unterfallen diesem Ausschlussgrund nur solche Äußerungen und Stellungnahmen, die die Willensbildung steuern sollen. Der Inhalt selbst wird hingegen nicht gesperrt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2009 – 8 A 2701/08 – sowie zu der ähnlichen Vorschrift des UIG OVG NRW, Urteil vom 3. August 2010 – 8 A 283/08 , Seite 11 des amtlichen Umdruckes.

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Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Beklagten, die im Rahmen der Erstellung der Vergütungsempfehlungen bestanden haben mögen, werden durch die Bekanntgabe derselben als fertiges Endprodukt ohnehin nicht offenbart. Dies gilt aber auch für die Verhandlungen der Anstellungsbedingungen von Vorstandsmitgliedern einer Sparkasse  um die es, wie bereits erwähnt, vorliegend überhaupt nicht geht , da es sich bei den Vergütungsempfehlungen lediglich um den Verhandlungen zu Grunde liegende bereits zuvor fertiggestellte Beratungsgrundlagen handelt. Nach § 7 Abs. 2 a) IFG NRW könnten allenfalls im Rahmen der Festlegung der Anstellungsbedingungen eines konkreten Vorstandsmitgliedes entstehende Unterlagen, die auftretende Meinungsverschiedenheiten über die Anwendung und Auslegung der Vergütungsempfehlungen zum Gegenstand haben, gesperrt sein.

22

Dem Anspruch des Klägers steht auch nicht § 8 IFG NRW entgegen. Nach S. 1 dieser Vorschrift ist der Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit durch die Übermittlung der Information ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis offenbart wird und dadurch ein wirtschaftlicher Schaden entstehen würde. Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse werden allgemein alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge verstanden, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches Wissen, Geschäftsgeheimnisse betreffend vornehmlich kaufmännisches Wissen. Ein Geschäfts- oder Betriebsgeheimnis setzt danach neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zu Grunde liegenden Informationen ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches besteht, wenn die Offenlegung der Information geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 18/08 , Juris, Rdn. 12.

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Auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen kann sich der Beklagte in seiner Eigenschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts auch berufen.

25

Vgl. zu den Sparkassen BVerwG (Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO), Beschluss vom 23. Juni 2011 – 20 F 21/10 , Juris, Rdn. 15.

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Die Vorschrift des § 8 IFG NRW ist als Ausnahmevorschrift von dem in § 4 Abs. 1 IFG NRW geregelten Grundsatz jedoch eng auszulegen. Darlegungs- und ggf. beweispflichtig für das Vorliegen der dem Auskunftsanspruch entgegen stehenden Umstände ist insoweit der Beklagte. Vorliegend ist jedoch nicht ansatzweise dargelegt oder sonst ersichtlich, inwieweit die Bekanntgabe der von dem Kläger begehrten Information die Wettbewerbssituation des Beklagten oder aber der Sparkassen nachteilig i.S. der Entstehung eines wirtschaftlichen Schadens beeinflussen könnte. Schutzbedürftige Betriebs- und/oder Geschäftsgeheimnisse des Beklagten stehen vorliegend ohnehin nicht in Rede. Dies folgt schon daraus, dass dessen Aufgabe allein darin besteht – vgl. § 34 SpkG –, das Sparkassenwesen zu fördern, Prüfungen bei den Mitgliedsparkassen durchzuführen und die Aufsichtsbehörde gutachtlich zu beraten sowie die Aufsichtsbehörde über das mögliche Vorliegen eines Stützungsfalles, die beabsichtigte Stützungsmaßnahmen und die Entscheidungen des Sparkassenstützungsfonds der Verbände rechtzeitig zu unterrichten. Der Beklagte wird nach allem schon nicht in einer Konkurrenzsituation am Markt, die nachteilig beeinflusst werden könnte, tätig. Nichts anderes gilt aber auch bezogen auf die Adressaten der Vergütungsempfehlungen, die Sparkassen. Denn inwieweit die Bekanntgabe der Vergütungsempfehlungen und damit eines Teiles der Anstellungsempfehlungen einen –zudem auch noch nachteiligen- Einfluss auf die Geschäftsbeziehungen der Sparkassen zu ihren Kunden oder aber zu ihrer Tätigkeit am Markt im Verhältnis zu anderen Geldinstituten haben könnte, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

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Letztlich steht auch § 9 IFG NRW dem Begehren des Klägers nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist der Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit durch das Bekanntwerden der Information personenbezogene Daten offenbart werden, es sei denn, die in dieser Vorschrift aufgeführten Ausnahmen liegen vor. Vorliegend sind bereits keine personenbezogenen Daten Gegenstand des Auskunftsbegehrens des Klägers. Denn der Kläger begehrt nicht etwa die Bekanntgabe der konkreten Höhe der Bezüge eines Sparkassenvorstandes bzw. einzelner Teile seiner konkreten Anstellungsbedingungen, sondern lediglich die Empfehlungen des Beklagten für die Höhe der Vergütungen, mithin von Unterlagen, die Sparkassen auf Grund der Verpflichtung in § 19 Abs. 2 S. 2 SpkG allgemein im Rahmen der Anstellung von Vorstandsmitgliedern den Verhandlungen der Anstellungsbedingungen zu Grunde zu legen haben. Auch wenn es zutreffend sein mag, dass entsprechend dem Vortrag der Beklagten Anstellungsverträge regelmäßig den Empfehlungen entsprechen, so bleibt jedoch durch die Bekanntgabe der Empfehlungen offen, ob und bei welchen Personen dies der Fall ist. Mithin werden durch die Bekanntgabe der Empfehlungen keine konkreten personenbezogenen Daten bekannt gegeben.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.