Verwaltungsgericht Düsseldorf, Kommunalverfassungsrecht

Die O (O) GmbH betreibt den Verkehrsflughafen "B" im Kreis L. Zur Verbesserung der Flughafen-Infrastruktur gewährte der Kreis L der O GmbH ein über eine Grundschuld gesichertes Darlehen von über 26 Millionen Euro. Nach dem zwischen der O GmbH und dem Kreis L im Jahr 2010 abgeschlossenen Darlehensverlängerungsvertrag waren von der O GmbH für die bis dahin aufgelaufenen Verpflichtungen aus dem Darlehensvertrag ab dem Jahr 2011 jährlich bis zur Darlehensrückzahlung im Jahr 2016 Zinszahlungen in Höhe von ca. 1,4 Millionen Euro zu leisten.

Mit Schreiben vom 28. Januar 2011 teilte der Geschäftsführer der O GmbH dem Beklagten zu 2. mit, dass die Einführung der neuen Luftverkehrssteuer erhebliche Auswirkungen auf das Passagiervolumen und die wirtschaftliche Situation des Flughafens habe. Die guten wirtschaftlichen Fortschritte der letzten Jahre würden in großen Teilen zunichte gemacht; gegenüber den ursprünglichen Planungen würden im Jahr 2011 voraussichtlich 50 % des operativen Ergebnisses eingebüßt. Vor diesem Hintergrund seien große Teile von geplanten Investitionen in Höhe von 15 Millionen Euro nicht mehr erforderlich und sinnvoll. Auch die für 2011 vereinbarte Zahlung von Zinsen sei voraussichtlich nicht mehr möglich. Deshalb werde um Stundung der Zinsforderung bis zum Jahresende gebeten. Falls sich die Geschäftslage bis dahin nicht gebessert habe, werde dem Kreis L angeboten, für den für das Jahr 2011 fälligen Zinsbetrag Anteile an der O GmbH zu erwerben; dies solle dann auch für die Folgejahre bis zur Erholung der Gesellschaft gelten. Die ursprünglich zur Erlangung der für die Investitionen in Höhe von 15 Millionen Euro benötigten Bankkredite geplante Rangrücktrittserklärung des Kreises L werde voraussichtlich nur in Höhe der jetzt noch geplanten Investitionen von 5 Millionen Euro benötigt. Da wegen der zwischenzeitlich erfolgten Tilgung eines älteren Darlehens eine alte Rangrücktrittserklärung des Kreises L über 5,4 Millionen Euro weggefallen sei, verringere sich insgesamt das Rangrücktrittsvolumen um 0,4 Millionen Euro.

In der Verwaltungsvorlage Nr. 000/XX00 vom 31. Januar 2011 für die Sitzungen des Kreisausschusses am 3. Februar 2011 und des Beklagten zu 1. am 24. Februar 2011 schlug der Beklagte zu 2. folgenden Beschluss vor:

Der Kreis L stimmt der Option zur Übernahme von Anteilen an der O (O GmbH) für den Fall zu, dass die O GmbH ihren Zinsverpflichtungen aus dem Darlehensverlängerungsvertrag nicht bzw. nicht vollständig nachkommt. Soweit zum Ende eines Jahres offene Forderungen bestehen sollten, werden diese in Geschäftsanteile an der O GmbH umgewandelt. Diese Regelung gilt für die Dauer der Darlehensvereinbarungen, d.h. bis zum 31. Dezember 2016. Die Höhe der Anteile ist jährlich neu zu bewerten und zu ermitteln.
Der Landrat wird ermächtigt bzw. beauftragt, alle zur Umsetzung dieser Regelung notwendigen Schritte vorzunehmen, entsprechende vertragliche Vereinbarungen zu treffen und dem Stundungsantrag unter Berücksichtigung von Stundungszinsen zu entsprechen.
Die Vertreter des Kreises L in der Gesellschafterversammlung der F mbH (F GmbH) sowie im Aufsichtsrat und in der Gesellschafterversammlung der O GmbH werden ermächtigt, evtl. notwendigen Beschlüssen in den jeweiligen Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen zuzustimmen.

Zur Begründung wurde zunächst auf die bisherige positive Entwicklung des B und die beabsichtigten weiteren Investitionen in die Infrastruktur verwiesen. Allerdings habe die eingeführte Luftverkehrsabgabe erhebliche Folgen für den Flughafen; es sei zu einem empfindlichen Rückschlag in der weiteren Entwicklung gekommen. Im kommenden Jahr rechne der Flughafen mit einem Rückgang der Passagierzahlen um 25 %. Dennoch sei grundsätzlich zu erwarten, dass die längerfristige Entwicklung des Flughafens auch weiterhin gute Wachstumspotentiale biete. Vor diesem Hintergrund würde die O GmbH geplante Investitionen zurückstellen. Da die für die Finanzierung dieser Investitionen vorgesehene, vom Beklagten zu 1. am 7. Oktober 2010 beschlossene Rangrücktrittserklärung über 15 Millionen Euro nicht abgegeben werden müsse und sich eine für ein anderes Darlehen in der Vergangenheit abgegebene Rangrücktrittserklärung durch Tilgung des Darlehens erledigt habe, belaufe sich der Rangrücktritt voraussichtlich nur noch auf rund 5 Millionen Euro. Sodann wurden die Bitte um Stundung und der Vorschlag zur Übernahme von Geschäftsanteilen der O GmbH für offene Zinsforderungen aus deren Schreiben vom 28. Januar 2011 dargestellt. Aus Sicht der Verwaltung stelle die Option der Forderungserfüllung durch Umwandlung in Unternehmensanteile eine positive Ergänzung der bestehenden vertraglichen Vereinbarungen dar, denn so könne eine Befriedung der Forderungen erreicht werden, wobei die O GmbH wegen des so drohenden Anteilsverlustes alles an eine Erfüllung ihrer Zahlungsverpflichtungen setzen werde. Haushaltstechnisch ergäben sich für den Kreis L hieraus keine Veränderungen. Für die sachgerechte Umsetzung der Regelung sei eine Vielzahl von Details zu klären. Auch müssten entsprechende vertragliche Regelungen getroffen werden. Um dies sorgfältig zu erledigen, sei die Fassung eines Grundsatzbeschlusses des Beklagten zu 1. erforderlich, der zum einen die grundsätzliche Zustimmung zu der beabsichtigten Vereinbarung beinhalte und zum Anderen den Beklagten zu 2. beauftragen bzw. ermächtigen solle, alle zur Umsetzung der Regelungen notwendigen Schritte vorzunehmen.

In der nichtöffentlichen Sitzung des Kreisausschusses vom 3. Februar 2011 führten verschiedene Ausschussmitglieder aus, noch Beratungs- bzw. Informationsbedarf zu sehen. Der Kreisausschuss beschloss einstimmig, den Tagesordnungspunkt in einer zusätzlichen Sitzung am 24. Februar 2011 zu behandeln.

Mit Schreiben vom 16. Februar 2011 an den Beklagten zu 2. bat die FDP-Kreistagsfraktion zur Vorbereitung der für den 24. Februar 2011 angesetzten Sitzungen um Beantwortung von zehn Fragen, die sich im Wesentlichen auf die wirtschaftliche Situation der O GmbH, die Bewertung und den Umfang der voraussichtlich zu übernehmenden Geschäftsanteile sowie die (kommunal-)rechtliche Zulässigkeit der Anteilsübernahme bezogen.

Mit Schreiben vom 18. Februar 2011 an den Beklagten zu 2. beantragte die Klägerin, die Angelegenheit von den Tagesordnungen der Kreisausschusssitzung und der Kreistagssitzung am 24. Februar 2011 zu nehmen sowie namentlich über den Vertagungsantrag abzustimmen. Sie führte aus, für sie bestehe wegen der für sie unübersehbaren Auswirkungen der zu treffenden Entscheidung noch erheblicher Beratungsbedarf. Die Verwaltungsvorlage sei wenig informativ und lasse viele Fragen offen. Auf solch einer Basis könne die Entscheidung nicht getroffen werden. Nur aufgrund einer hinreichenden Informationsgrundlage könnten sich die Kreistagsmitglieder und die Fraktionen wirksam in den Entscheidungsprozess einbringen. Die Verwaltungsvorlage enthalte keine fundierte Aussage über die finanzielle Situation der O GmbH. Auch das Verfahren zur Bewertung zu übertragender Geschäftsanteile sowie die Auswirkungen der vorgeschlagenen Entscheidung würden nicht dargestellt. Vor diesem Hintergrund stellten sich ihr – der Fraktion – viele (dann im Einzelnen aufgeführte) Fragen, die sich noch durch weitere ergänzen ließen. Durch den vorgeschlagenen Beschluss werde dem Beklagten zu 2. unter Ausschaltung der politischen Gremien ein Blanko-Scheck erteilt. Es sei unklar, welche Schritte für die Umsetzung der vorgeschlagenen Regelung nötig seien und welche vertraglichen Vereinbarungen zu treffen seien, zumal zweifelhaft sei, ob der Beklagte zu 2. überhaupt ermächtigt werden könne, entsprechende Vereinbarungen zu treffen, da es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handele. Derart weitreichende Entscheidungen oblägen dem Kreistag. Deshalb müsse zunächst der Kreistag über das Ergebnis der vom Beklagten zu 2. vorzunehmenden Verhandlungen entscheiden. Am Ende ihres Schreibens forderte die Klägerin den Beklagten zu 2. zusammenfassend auf, seine Vorlage zurückzuziehen, zunächst mit der O GmbH zu verhandeln und die Kreistagsmitglieder neu und umfassend über den Gegenstand der dann anstehenden Entscheidung zu informieren.

In seinen Antwortschreiben an die FDP-Kreistagsfraktion vom 21. Februar 2011 ging der Beklagte zu 2. auf die einzelnen Fragen ein. Unter dem 22. Februar 2011 bedankte sich die FDP-Kreistagsfraktion für die schnelle und umfangreiche Beantwortung ihrer Fragen und bat um Beantwortung zwei weiterer Fragen zur wirtschaftlichen Situation der O GmbH, auf die der Beklagte zu 2. mit seinem Antwortschreiben vom selben Tag einging. Mit Schreiben an den Beklagten zu 2. vom 22. Februar 2011 beantragte die FDP-Kreistagsfraktion dann eine Abänderung von Nr. 1 des Beschlussvorschlages, die eine Umwandlung in frei handelbare Geschäftsanteile und ein bestimmtes Verfahren zur Bewertung der Geschäftsanteile vorsah.

Ebenfalls unter dem 22. Februar 2011 bat die Klägerin den Beklagten zu 2. unter Bezugnahme auf die Sitzungen am 24. Februar 2011 um schriftliche Beantwortung von drei Fragen zu den gesellschaftsrechtlichen Einwirkungsrechten des Kreises L bzw. der F GmbH auf die O Grundbesitzgesellschaft. Hierzu nahm der Beklagte zu 2. in seinem Antwortschreiben vom selben Tag Stellung.

Mit gemeinsamen Schreiben an den Beklagten zu 2. vom 24. Februar 2011 beantragten die Kreistagsfraktionen der SPD und der CDU, den Beschlussvorschlag hinsichtlich Nr. 1 um den weiteren Satz "Dies erfolgt auf der Basis einer Wirtschaftsprüfung, die im Einvernehmen mit dem Kreis festzulegen ist." zu ergänzen. Bei Nr. 2 sollten zu Beginn die Worte "ermächtigt bzw." gestrichen und am Ende die Formulierung "und danach den Kreistag zeitnah über die Verhandlungsergebnisse zu informieren" angefügt werden. Schließlich sollte nach Nr. 2 eine neue Nr. 3 eingefügt werden, die lautet: "Der Kreis L beschließt die Aufhebung des Rangrücktritts von mehr als fünf Millionen Euro".

In nicht-öffentlicher Sitzung lehnte der Kreisausschuss am 24. Februar 2011 mehrheitlich die Anträge der Klägerin vom 18. Februar 2011 und der FDP-Kreistagsfraktion vom 22. Februar 2011 ab und fasste dann mehrheitlich den in der Verwaltungsvorlage vorgeschlagenen Beschluss mit den von den Kreistagsfraktionen der SPD und CDU an diesem Tag beantragten Änderungen. Ebenfalls am 24. Februar 2011 lehnte der Beklagte zu 1. in nicht-öffentlicher Sitzung mehrheitlich die Anträge der Klägerin vom 18. Februar 2011 und der FDP-Kreistagsfraktion vom 22. Februar 2011 ab und fasste dann mehrheitlich den in der Verwaltungsvorlage vorgeschlagenen Beschluss mit den von den Kreistagsfraktionen der SPD und CDU an diesem Tag beantragten Änderungen.

In der vorausgehenden Debatte machte das der Klägerin angehörende Kreistagsmitglied I geltend, die Verwaltungsvorlage biete keine ausreichende Grundlage für die zu treffende Entscheidung. Die Angaben zur wirtschaftlichen Situation der O GmbH seien unzureichend und widersprüchlich. Der Flughafen sei nicht wirtschaftlich zu betreiben; Anteile sollten nicht übernommen werden. Zudem müssten die Ergebnisse der noch zu führenden Verhandlungen vom Beklagten zu 1. genehmigt werden.

Mit ihrer am 5. März 2011 erhobenen Klage wiederholt und vertieft die Klägerin die von ihr und dem ihr angehörenden Kreistagsmitglied I geäußerte Kritik. Sie macht geltend, sie werde durch den Beschluss des Beklagten zu 1. vom 24. Februar 2011 in ihren organschaftlichen Rechten verletzt. Nach den Regelungen der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) habe sie einen Anspruch auf angemessene Unterrichtung und umfassende Vorinformation über anstehende Entscheidungen. Bei schwierigen Beratungsgegenständen sei es geboten, den Fraktionen schon im Vorfeld schriftliche Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Dabei müsse die Beratungsvorlage aus sich heraus den Beratungs- und Beschlussgegenstand angemessen umfassen. Eine Pflicht zu weiteren Nachfragen zur Beseitigung von Defiziten in Beratungsvorlagen bestehe für die Kreistagsmitglieder nicht. Hier seien die Informationen in der Verwaltungsvorlage unzureichend gewesen. Die wirtschaftliche Situation der O GmbH hätte unter Beifügung aussagekräftiger Unterlagen genauer und umfangreicher dargestellt werden müssen. Alternativen zur vorgeschlagenen Vorgehensweise seien nicht aufgezeigt worden. Zudem sei die Frage ungeklärt, ob mit dem vorgesehenen Verfahren nicht unter Verstoß gegen EU-Beihilfeverbote versteckte Subventionen des Kreises gewährt würden. Auch der im Schreiben der Klägerin vom 18. Februar 2011 formulierte Fragenkatalog sei anders als die mit Schreiben der FDP-Kreistagsfraktion vom 22. Februar 2011 gestellten Fragen – weder vor noch in den Beratungen beantwortet worden.

Zudem sei der von dem Beklagten zu 1. gefasste Beschluss unter Verletzung der Zuständigkeitsregelungen in § 26 Abs. 1 KrO NRW zustande gekommen. Danach könne nur der Kreistag selbst über die vorgeschlagene Beteiligung an einer Gesellschaft in privater Rechtsform entscheiden. Die beschlossene Delegation an den Beklagten zu 2. sei unzulässig; eine erneute Befassung des Beklagten zu 1. sei nicht vorgesehen. Auch über die Bestellung von Sicherheiten habe nur der Beklagte zu 1. zu entscheiden. Weiterhin sei der getroffene Beschluss auch deshalb rechtswidrig, weil er das Gebot der Wirtschaftlichkeit verletze. Es sei zu befürchten, dass letztendlich der Kreis L für Verbindlichkeiten der O GmbH haften werde.

Schließlich sei die Angelegenheit auch zu Unrecht in nicht-öffentlicher Sitzung behandelt worden. Die Verwaltungsvorlage vom 31. Januar 2011 sei derart allgemein gehalten, dass ihrer Erörterung in öffentlicher Sitzung nichts entgegengestanden hätte. Gründe für die Beratung in nicht-öffentlicher Sitzung würden in ihr nicht aufgezeigt. Solche seien auch nicht ersichtlich, weil die O GmbH in ihren eigenen Pressemitteilungen außerordentlich großzügige Maßstäbe anlege. Mit der nicht-öffentlichen Behandlung sollten der Klägerin und der Öffentlichkeit Informationen über die konkret anstehende Beratung vorenthalten werden; die Klägerin habe zum Stillschweigen über die in nicht-öffentlicher Sitzung erlangten Kenntnisse gezwungen werden sollen. Die grundlegende Finanzsituation des B sei aber in der Öffentlichkeit bekannt und dort bereits breit erörtert worden, weshalb sich hier der Grundsatz der Öffentlichkeit gegen Geheimhaltungsinteressen durchsetzen müsse.

Mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2011 hat die Klägerin die Klage auf den Beklagten zu 2. erweitert. Der Beklagte zu 2. sei originär zuständig für die Unterrichtung der Fraktionen über die im Kreistag anstehenden Tagesordnungspunkte und habe den Anspruch der Klägerin auf angemessene Unterrichtung verletzt.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten zu 1. zum Tagesordnungspunkt O GmbH (O GmbH; Finanzierung) vom 24. Februar 2011 mit folgendem Wortlaut

"1. Der Kreis L stimmt der Option zur Übernahme von Anteilen an der O (O GmbH) für den Fall zu, dass die O GmbH ihren Zinsverpflichtungen aus dem Darlehensverlängerungsvertrag nicht bzw. nicht vollständig nachkommt. Soweit zum Ende eines Jahres offene Forderungen bestehen sollten, werden diese in Geschäftsanteile an der O GmbH umgewandelt. Diese Regelung gilt für die Dauer der Darlehensvereinbarungen, d.h. bis zum 31. Dezember 2016. Die Höhe der Anteile ist jährlich neu zu bewerten und zu ermitteln. Dies erfolgt auf der Basis einer Wirtschaftsprüfung, die im Einvernehmen mit dem Kreis festzulegen ist.

2. Der Landrat wird beauftragt, alle zur Umsetzung dieser Regelung notwendigen Schritte vorzunehmen, entsprechende vertragliche Vereinbarungen zu treffen und dem Stundungsantrag unter Berücksichtigung von Stundungszinsen zu entsprechen und danach den Kreistag zeitnah über die Verhandlungsergebnisse zu informieren.

3. Der Kreis L beschließt die Aufhebung des Rangrücktritts von mehr als fünf Millionen Euro.

4. Die Vertreter des Kreises L in der Gesellschafterversammlung der F GmbH sowie im Aufsichtsrat und in der Gesellschafterversammlung der O GmbH werden ermächtigt, evtl. notwendigen Beschlüssen in den jeweiligen Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen zuzustimmen."

rechtswidrig ist;

festzustellen, dass der Beklagte zu 2. mit der Vorlage Nr. 000/XX00 den Anspruch der Klägerin auf angemessene Unterrichtung zur Sitzung des Kreistages am 24. Februar 2011 zum Tagesordnungspunkt: O, verletzt hat.

Die Beklagten beantragen,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei bereits teilweise unzulässig. Der von der Klägerin geltend gemachte Unterrichtungsanspruch bestehe nicht gegenüber dem Beklagten zu 1. Dieser sei insoweit der falsche Klagegegner. Zudem sei die Klägerin hinsichtlich der von ihr angenommenen Verletzung von Entscheidungskompetenzen des Beklagten zu 1. nicht klagebefugt. Eine Verletzung von Ausschließlichkeitsrechten des Beklagten zu 1. komme offensichtlich nicht in Betracht, denn dieser habe den in Rede stehenden Beschluss selbst mit der Mehrheit seiner Stimmen gefasst.

Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet. Der Beklagte zu 2. habe sämtliche Mitglieder des Beklagten zu 1. vollständig und zutreffend informiert. In der Verwaltungsvorlage Nr. 000/XX00 sei das Angebot der O GmbH nebst Hintergründen und Auswirkungen vollständig und umfassend bekannt gegeben worden. Auch in den Sitzungen vom 3. und 24. Februar 2011 seien die Mitglieder des Kreisausschusses und des Beklagten zu 1. zutreffend und vollständig informiert worden. Entgegen der Vermutung der Klägerin seien weder gezielt Informationen zurückgehalten noch verschiedene Kreistagsmitglieder in unterschiedlichem Umfang informiert worden. Soweit auf Seiten der Kreistagsmitglieder weiterer Informationsbedarf bestanden habe, sei es diesen unbenommen gewesen, entsprechende Nachfragen an die Verwaltung des Kreises L zu richten. Wenn von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht worden sei, habe der Beklagte zu 2. sämtliche Fragen beantwortet und die Antwort auch allen Fraktionen rechtzeitig zur Kenntnis gereicht. Das Schreiben der Klägerin vom 18. Februar 2011 habe aber keine solche Anfrage, sondern einen – dann auch ordnungsgemäß entschiedenen – Antrag zur Tagesordnung der Sitzungen am 24. Februar 2011 enthalten.

Der Beklagte zu 1. habe durch den fraglichen Beschluss auch nicht ihm ausschließlich zustehende Kompetenzen auf den Beklagten zu 2. übertragen. Es sei schon fraglich, ob überhaupt ein Fall des § 26 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW vorliege. Jedenfalls sei keine unzulässige Übertragung von Sachkompetenzen erfolgt. Der Beklagte zu 1. habe für den Kreis L durch seinen Beschluss vom 24. Februar 2011 der Option zur Übernahme von weiteren Anteilen an der O GmbH unter den im Beschluss genannten Voraussetzungen zugestimmt. Eine von der Klägerin angenommene unzulässige Delegation an den Beklagten zu 2. liege deshalb nicht vor. Dieser sei lediglich mit der Umsetzung der beschlossenen Regelung beauftragt worden. Weiterhin sei die Sache zu Recht in nicht-öffentlicher Sitzung behandelt worden. Wegen der berechtigten schutzwürdigen Interessen der O GmbH sei der Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit gemäß § 33 Abs. 2 Sätze 2 und 3 KrO NRW gerechtfertigt gewesen. Im Zuge der Beratung seien vertrauliche Informationen zur Geschäftstätigkeit und wirtschaftlichen Situation der O GmbH bekannt geworden, wie etwa die Absicht, von einem Großteil der beabsichtigten Investitionen abzusehen.

Soweit die Klägerin gegen den Beschluss des Beklagten zu 1. beihilferechtliche Bedenken oder einen Verstoß gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit geltend mache, sei dies unbeachtlich, weil insoweit keine Verletzung von Rechten der Klägerin ersichtlich sei und dieser kein objektives Beanstandungsrecht zustehe. Der Beschluss sei aber auch rechtmäßig, weshalb er nicht vom Beklagten zu 2. zu beanstanden gewesen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des übersandten Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Gegen die mit Schriftsatz der Klägerin vom 13. Oktober 2011 erfolgte und nach den Grundsätzen der Klageänderung zu beurteilende Einbeziehung des Beklagten zu 2. bestehen keine Bedenken. Der Beklagte zu 2. hat sich in seinem Schriftsatz vom 17. November 2011 in der Sache auf das Begehren der Klägerin eingelassen, ohne seiner Einbeziehung in das zunächst nur gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klageverfahren zu widersprechen, § 91 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Beklagten können auch gemäß § 64 VwGO i.V.m. § 60 Zivilprozessordnung (ZPO) gemeinsam verklagt werden, denn die geltend gemachte Verletzung von Informationspflichten durch den Beklagten zu 2. ist nach Auffassung der Klägerin zugleich ein maßgeblicher Gesichtspunkt des gegen den Beklagten zu 1. verfolgten Feststellungsbegehrens.

Die Klage hat aber weder gegenüber dem Beklagte zu 1. noch gegenüber dem Beklagten zu 2. Erfolg.

Das gegenüber dem Beklagten zu 1. verfolgte, auf Feststellung der Rechtswidrigkeit seines Beschlusses zur Finanzierung der O GmbH vom 24. Februar 2011 gerichtete Begehren ist unzulässig.

Zwar können nach den Grundsätzen des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits Streitigkeiten, die aus dem kommunalen Organisationsrecht folgen und den organschaftlichen Funktionsablauf bestimmende Befugnisse und Pflichten bestimmter Organe oder Organteile untereinander betreffen, Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein. Insbesondere sind grundsätzlich auch Streitigkeiten über Mitwirkungsbefugnisse an der Beschlussfassung des Gesamtorgans der gerichtlichen Klärung zugänglich. Hierbei kann Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Feststellung die Rechtswidrigkeit von Beschlüssen der Vertretung sein.

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 2604/99 –.

Voraussetzung der kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage ist in diesem Fall, dass der Beschluss der Vertretung unter Verletzung gesetzlicher Mitwirkungsrechte zustande gekommen ist. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Beschlusses – wie es die Klägerin hier mit den von ihr behaupteten Verstößen gegen Beihilfeverbote und Grundsätze der Wirtschaftlichkeit teilweise geltend macht –, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtspositionen.

Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung der Vertretung besteht und ihre Verletzung die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zur Folge hat, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 2604/99 –.

Hiervon ausgehend kommt zunächst die Verletzung einer der Klägerin durch kommunalverfassungsrechtliche Vorschriften zugewiesenen wehrfähigen Innenrechtsposition unter dem von ihr geltend gemachten Gesichtspunkt der unzureichenden Information über die zur Entscheidung gestellte Thematik nicht in Betracht. Dabei bedarf es keiner abschließenden Klärung, ob die Klägerin in der Sache einen Verstoß des Beklagten zu 2. gegen seine aus § 42 lit. c) KrO NRW folgende Pflicht zur – sachgerechten – Vorbereitung der Beschlüsse des Beklagten zu 1.,

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 – 15 A 2207/85 – (zur Parallelvorschrift des § 47 GO NRW a.F.) sowie Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 – (zur Parallelvorschrift des § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW),

oder den allgemeinen, aus der organschaftlichen Stellung als Vertretungsmitglied folgenden und durch § 26 Abs. 4 Sätze 1 und 2 KrO NRW näher konkretisierten Informationsanspruch,

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 2604/99 – und Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 – (jeweils zum entsprechenden Informationsanspruch eines Ratsmitgliedes),

geltend macht. Denn sowohl die Vorbereitungspflicht als auch der allgemeine Informationsanspruch betreffen keine Innenrechtspositionen, auf deren Verletzung sich die Klägerin als Fraktion berufen kann.

Die Pflicht des Beklagten zu 2. zur Vorbereitung von Beschlüssen besteht nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut von § 42 lit. c) KrO NRW (nur) gegenüber den dort genannten Organen. Weder ein einzelnes Kreistagsmitglied noch eine Fraktion ist befugt, die Pflicht gegenüber dem Beklagten zu 2. einzufordern. Die Möglichkeit, den Beklagten zu 2. zur Erfüllung seiner Vorbereitungspflicht anzuhalten, beschränkt sich insoweit darauf, dahingehende Beschlüsse der Vertretung anzuregen. Die Organteile sind damit abhängig von einer entsprechenden, hier nicht erfolgten Willensbildung der Mehrheit der Vertretungsmitglieder.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 – 15 A 2207/85 – und Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 – (jeweils zum entsprechenden Informationsanspruch eines Ratsmitgliedes).

Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz,

OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Juni 2010 – 2 A 11318/09 –,

wonach auch den Fraktionen ein Anspruch auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Ratsentscheidungen zusteht, rechtfertigt keine andere rechtliche Bewertung. Bereits der klare Wortlaut der Regelung in § 42 lit. c) GO NRW steht – für den Bereich des nordrhein-westfälischen Landesrechts – einer Einbeziehung von Fraktionen in den Kreis der Berechtigten entgegen. Für eine (analoge) Anwendung der Vorschrift auf Fraktionen besteht auch kein Bedarf, denn Fraktionen sind schon deshalb zu einer internen Meinungsbildung im Vorfeld von Sitzungen der Vertretungsorgane in der Lage, weil die dafür notwendigen tatsächlichen Grundlagen ihnen jedenfalls mittelbar über die in ihnen zusammengeschlossenen Mandatsträger zur Verfügung stehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 – 15 A 2207/85 –.

Auch auf den allgemeinen Informationsanspruch kann sich die Klägerin hier nicht berufen. Zum einen setzt ein Verstoß gegen diesen voraus, dass eine näher bezeichnete Information vom Beklagten zu 2. erfolglos erbeten wurde. Bereits daran fehlt es entgegen der Ansicht der Klägerin hier aber. Das insoweit angeführte Schreiben der Klägerin vom 18. Februar 2011 enthält – anders als die Schreiben der FDP-Kreistagsfraktion vom 16. Februar 2011 und der Klägerin vom 22. Februar 2011 – keine an den Beklagten zu 2. gerichtete Aufforderung, darin formulierte Fragen zu beantworten. Die aufgeworfenen Fragen ("Folgende Fragen stellen sich der grünen Kreistagsfraktion:", vgl. S. 3 des Schreibens) werden als rhetorisches Mittel zur Darlegung der aus Sicht der Klägerin gegebenen Vorbereitungsmängel und zur Begründung des Vertagungsantrages eingesetzt. Zum anderen steht auch der allgemeine Informationsanspruch der Klägerin als Fraktion nicht zu. Nach § 26 Abs. 4 Sätze 1 und 2 KrO NRW, der den aus der organschaftlichen Stellung des Kreistagsmitgliedes folgenden Informationsanspruch gesetzlich ausgestaltet, ist das jeweilige Kreistagsmitglied und nicht (auch) die Fraktion, der es angehört, Inhaber des Anspruchs. Das Recht steht originär dem einzelnen Mitglied der Vertretung zu.

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 2604/99 – (zum entsprechenden Informationsanspruch von Ratsmitgliedern).

Auch eine prozessstandschaftliche Wahrnehmung der Rechte von Gemeindeorganen oder Organteilen durch die Klägerin kommt nicht in Betracht. Weder die Kreisordnung noch die Verwaltungsgerichtsordnung sehen derartiges vor.

OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2007 – 15 B 634/07 – .

Weiterhin greift auch der Vortrag der Klägerin nicht durch, der Beschluss des Beklagten zu 1. sei unter Verletzung der Zuständigkeitsregelung in § 26 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW zustande gekommen. Denn auch insoweit ist eine Verletzung einer der Klägerin zugwiesenen, wehrfähigen Innenrechtsposition ausgeschlossen. Neben dem Beklagten zu 1. selbst können sich auf eine Verletzung der (ausschließlichen) Zuständigkeit des Beklagten zu 1. aus § 26 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW auch dessen einzelne Mitglieder, nicht aber Zusammenschlüsse von solchen berufen. Kraft ihres Mandats haben die Kreistagsmitglieder das originäre Recht, an den in die Zuständigkeit des Beklagten zu 1. fallenden Entscheidungen mitzuwirken. Aus diesem Grund verletzt eine mehrheitlich erfolgte rechtswidrige Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf andere Stellen originäre Mitwirkungsbefugnisse der insoweit überstimmten Mitglieder. Den Fraktionen sind demgegenüber durch die kommunalverfassungsrechtlichen Regelungen insoweit keine eigenen mitgliedschaftlichen Rechte eingeräumt. Allerdings dürfte hier auch in der Sache keine rechtswidrige Übertragung von Entscheidungszuständigkeiten erfolgt sein. Zwar ist entgegen der Ansicht des Beklagten zu 1. wegen der durch den fraglichen Beschluss geregelten Übernahme von weiteren Anteilen an der O GmbH gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 lit. l) KrO NRW unter dem Gesichtspunkt der Erhöhung einer unmittelbaren Beteiligung an einer Gesellschaft seine ausschließliche Zuständigkeit gegeben. Der Beklagte zu 1. dürfte diese aber nicht in unzulässiger Weise auf den Beklagten zu 2. übertragen haben. Denn die Grundentscheidung darüber, ob und in welchem Umfang höchstens Geschäftsanteile an der O GmbH übernommen werden sollen, hat der Beklagte zu 1. in seinem Beschluss vom 24. Februar 2011 selbst getroffen. Aufgrund der vertraglich geregelten Zinszahlungspflicht der O GmbH von rund 1,4 Millionen Euro jährlich war insbesondere auch der mögliche Umfang der zu übernehmenden Geschäftsanteile ausreichend bestimmt. Die Ausführung eines solchen Beschlusses wie auch die (Außen-)Vertretung des Kreises bei Rechtsgeschäften ist demgegenüber gemäß § 42 lit. c) und e) KrO NRW Aufgabe des Beklagten zu 2. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte zu 2. gemäß Nr. 2 des Beschlusses des Beklagten zu 1. vom 24. Februar 2011 u.a. alle zur Umsetzung der unter Nr. 1 des Beschlusses getroffenen Regelung notwendigen Schritte vornehmen und entsprechende Vereinbarungen treffen sollte. Auf die Frage, ob die abzuschließenden Vereinbarungen Geschäfte der laufenden Verwaltung (§ 42 lit. a) KrO NRW) betreffen, kommt es bei dieser Sachlage nicht an.

Schließlich ist die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage auch insoweit unzulässig, als die Klägerin geltend macht, der fragliche Beschluss vom 24. Februar 2011 sei fehlerhaft in nicht-öffentlicher Sitzung gefasst worden. Zwar steht der Klägerin als Fraktion ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit nach § 33 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW zu. Dies ergibt sich mit Rücksicht auf die Regelung in § 40 Abs. 2 Satz 1 2. Hs. KrO NRW, die den Fraktionen die ratsspezifische Öffentlichkeitsarbeit als eigenes subjektives Organrecht zuweist. In diesem Recht zur Öffentlichkeitsarbeit würde eine Fraktion durch die fehlerhafte Behandlung einer Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung verletzt, denn hieraus folgt zugleich nach Maßgabe des § 28 Abs. 2 KrO NRW i.V.m. § 30 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) die Verpflichtung, über die Angelegenheit Verschwiegenheit zu wahren. Denn als Angelegenheiten, deren Geheimhaltung im Sinne des § 30 Abs. 1 GO NRW beschlossen wurde, gelten nach nahezu übereinstimmender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur diejenigen Angelegenheiten, die auch ohne ausdrücklichen Beschluss in nicht-öffentlicher Sitzung beraten werden.

OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 – 15 A 3021/97 – .m.w.N. Sowie Beschluss vom 12. September 2009 – 15 A 2129/08 – (jeweils zur vergleichbaren Situation im Gemeinderat); Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 6. November 2008 – 8 A 674/08 – .

Allerdings fehlt der Klägerin hinsichtlich ihres Vortrages, der fragliche Beschluss sei fehlerhaft in nicht-öffentlicher Sitzung gefasst worden, das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Das ist u.a. der Fall, wenn – wie hier – die Klageerhebung insoweit gegen den Grundsatz der Organtreue verstößt, der auch auf das Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen Anwendung findet.

OVG NRW, Urteile vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 – und vom 2. September 2008 – 15 A 2476/07 –.

Die Klägerin verstößt gegen ihre Pflicht zu organtreuem Verhalten, indem Sie den nach ihrer Auffassung gegebenen Verstoß gegen die Sitzungsöffentlichkeit nunmehr klageweise geltend macht. Der Grundsatz der Organtreue verlangt die rechtzeitige Rüge des beabsichtigten, für rechtswidrig gehaltenen Verfahrens gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt die rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später im Rahmen einer Feststellungsklage nicht mehr mit Erfolg geltend gemacht werden, denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und gegebenenfalls für Abhilfe Sorge zu tragen.

OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 – sowie Beschlüsse vom 12. September 2008 – 15 A 2129/08 – und vom 19. August 2011 – 15 A 1555/11 –; im Ergebnis ebenso Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 6. November 2008 – 8 A 674/08 –.

An einer solchen Rüge der fehlenden Sitzungsöffentlichkeit bzw. an einem Antrag auf Behandlung der Angelegenheit in öffentlicher Sitzung hat es die Klägerin hier fehlen lassen.

Unabhängig hiervon dürfte die Behandlung der Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung aber auch gemäß § 33 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW nicht zu beanstanden sein. Hiernach kann die Öffentlichkeit für Angelegenheiten einer bestimmten Art durch die Geschäftsordnung ausgeschlossen werden, was hier durch § 7 Abs. 6 lit. d) der Geschäftsordnung des Beklagten zu 1. (GeschO) geschehen ist. Nach dieser Regelung ist die Öffentlichkeit in Sitzungen des Beklagten zu 1. ausgeschlossen bei der Behandlung von sonstigen Angelegenheiten, die durch den Kreisausschuss in nicht-öffentlicher Sitzung vorbereitet wurden. Zwar begegnet diese Regelung dahingehend rechtlichen Bedenken, dass nach ihrem Wortlaut auch eine fehlerhaft in nicht-öffentlicher Sitzung erfolgte Befassung des Kreisausschusses genügen würde und ein solches Verständnis angesichts der Bedeutung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit rechtswidrig wäre. § 7 Abs. 6 lit. d) GeschO kann allerdings mit Blick auf die in § 27 Abs. 3 derselben Geschäftsordnung enthaltenen, inhaltlich konkreten Voraussetzungen für einen Ausschluss der Öffentlichkeit bei Sitzungen des Kreisausschusses dahingehend ausgelegt werden, dass für seine Anwendung eine rechtsfehlerfreie Behandlung in nicht-öffentlicher Sitzung durch den Kreisausschuss erforderlich ist. Das aber dürfte hier der Fall sein, denn nach § 27 Abs. 3 Satz 2 lit. b) GeschO ist die Öffentlichkeit bei Kreisausschusssitzungen ausgeschlossen, wenn Verträge oder Verhandlungen mit Dritten oder sonstige Angelegenheiten behandelt werden und eine vertrauliche Behandlung im Interesse eines Beteiligten geboten erscheint. Diese Voraussetzungen lagen hier hinsichtlich der Behandlung der Angelegenheit in den Kreisausschusssitzungen am 3. und 24. Februar 2011 vor. Angesichts des zu erwartenden Austausches über die wirtschaftliche und finanzielle Situation der O GmbH und die von dieser (noch) beabsichtigten Investitionen ist der Kreisausschuss bei der zu treffenden Prognoseentscheidung rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass im Interesse der O GmbH eine vertrauliche Behandlung geboten war.

Schließlich ist auch das gegenüber dem Beklagten zu 2. verfolgte Klagebegehren unzulässig. Aus den obigen Ausführungen folgt, dass sich die Klägerin als Fraktion nicht auf eine eigene wehrfähige Innenrechtsposition berufen kann, die ihr gegenüber dem Beklagten zu 2. einen Anspruch auf sachgerechte Information über ein zur Entscheidung in der Vertretung anstehendes Thema gibt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 1637/11