Verwaltungsgericht Düsseldorf, Widerruf der Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit

Gründe:

Der am 00. April 1984 geborene Antragsteller montenegrinischer Staatsangehörigkeit arbeitet am Flughafen E für die L Security GmbH & Co.KG (F). Im März 2010 wurde er gemäß § 5 Abs. 5 LuftSiG durch die Bundespolizeidirektion B mit der Wahrnehmung von Aufgaben zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (Abwehr äußerer Gefahren) als Luftsicherheitsasstistent auf dem Flughafen E beliehen.

Am 25. Mai 2009 stellte der Antragsgegner die Zuverlässigkeit des Antragstellers nach § 7 LuftSiG fest. Dabei berücksichtigte er die Erkenntnisse, die ihm damals bzgl. des Antragstellers zugänglich waren. Er wertete sie aber wegen des eingetretenen Zeitablaufs als der Zuverlässigkeit nicht entgegenstehend (wesentliche Vorkommnisse):

Datum	Ereignis	Verfahrensausgang
13.06.2004	Leistungserschleichung	Einstellung nach § 170 StPO
06.01.2005	Fahrlässige Tötung bei einem Verkehrsunfall	nicht mehr ermittelbar
12.01.2005	Verstoß gegen das BtMG	Absehen von Verfolgung wg. Eigenkonsums (§ 31a BtMG)

Am 24. Februar 2010 führte der Antragsteller ein Kraftfahrzeug, ohne im Besitz einer Fahrerlaubnis zu sein. Außerdem hatte er vorher Cannabis konsumiert. Das Amtsgericht Wuppertal (Az. 24 Ds-10 Js 1003/10-101/10) verurteilte ihn am 25. November 2010 rechtskräftig wegen unerlaubten Drogenbesitzes (1,1 g Marihuana) und Fahrens ohne Fahrerlaubnis zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen und verbot ihm für die Dauer von einem Monat, Kraftfahrzeuge aller Art im Straßenverkehr zu führen.

Der Antragsgegner hörte den Antragsteller am 16. November 2010 zur Aufhebung der Zuverlässigkeitsentscheidung an. Der Antragsteller hielt seine Verfehlung für nicht schwerwiegend und wies auf die geringe Strafhöhe und die kleine Menge des bei ihm aufgefundenen Cannabis hin.

Dessen ungeachtet widerrief der Antragsgegner mit Verfügung vom 2. Mai 2011 die Zuverlässigkeitsfeststellung vom 25. Mai 2009. Er berief sich auf das abgeurteilte Drogendelikt, das Hinwegsetzen über verkehrsrechtliche Strafvorschriften und auf eine gewisse Drogengewöhnung, die aus dem Fehlen von Verhaltensauffälligkeiten trotz beträchtlichen Drogengehalts im Blut hervorgehe. Die Drogentat aus dem Jahr 2005 sei offenbar doch kein einmaliges Versagen gewesen.

Gegen den ihm am 4. Mai 2011 zugestellten Bescheid hat der Antragsteller am 30. Mai 2011 Klage erhoben und zugleich die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, er habe im Zeitpunkt der Entscheidung des Antragsgegners bereits wieder über ein Jahr beanstandungslos im sicherheitsrelevanten Bereich gearbeitet. Es fehle am überwiegenden Interesse für den Sofortvollzug: Der Antragsgegner könne nicht zunächst eine so lange Zeit verstreichen lassen, danach aber gleichwohl die sofortige Vollziehung anordnen. Außerdem verliere der Antragsteller seinen Arbeitsplatz, wenn die Klage gegen den Widerruf keine aufschiebende Wirkung erhalte. Im Übrigen verweist er auf die Bestrafung im unteren Bereich und darauf, dass die früheren Straftaten noch Ausdruck jugendlicher Unreife gewesen seien. Zur Bekräftigung beruft sich der Antragsteller auf eine Entscheidung des OVG Sachsen-Anhalt aus dem Jahr 2007, der deutlich gravierendere Straftaten als hier zugrundegelegen hätten.

Abschließend bekräftigt der Antragsteller, dass er mit dem Beruf eines Luftsicherheitsassisstenten seinen "Traumberuf" gefunden habe. Diesen habe er unter hohem Ausbildungsaufwand erst im zweiten Anlauf ergreifen können und belege durch seine psychotherapeutische Begleitbehandlung bei Frau Dr. medic (RO) C und die Drogenscreenings bei dem praktischen Arzt T, dass er es mit dem Abschied vom Drogenkonsum ernst meine.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage (Az. 6 K 3320/11) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 2. Mai 2011 wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er wiederholt und vertieft die im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Gründe.

II.

Der Einzelrichter ist zuständig, nachdem ihm der Rechtsstreit zur Entscheidung übertragen worden ist (§ 6 VwGO).

Das Gericht lehnt den auf § 80 Abs. 5 VwGO gestützten Antrag des Antragstellers ab, die aufschiebende Wirkung seiner fristgemäß erhobenen Klage (6 K 3320/11) wiederherzustellen bzw. anzuordnen. Denn die Klage wird voraussichtlich erfolglos bleiben, weil der angegriffene Bescheid nach überschlägiger Prüfung offensichtlich rechtmäßig ist.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den an sie zu stellenden formalen Anforderungen (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Denn der Antragsgegner hat ein besonderes Vollzugsinteresse schlüssig und einzelfallbezogen begründet, indem er auf die besondere Gefahrenlage abhebt, wenn der Antragsteller, obschon Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen, weiterhin Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flugplatzgeländes hätte. Die Argumentation enthält keinen zur Unschlüssigkeit führenden Wertungswiderspruch zu gesetzlichen Vorgaben. Das gilt unabhängig davon, dass der Antragsgegner nicht bereits die Einleitung des staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens zum Anlass genommen hat, die frühere positive Feststellung über die Zuverlässigkeit des Antragstellers aufzuheben, sondern die strafgerichtliche Verurteilung abgewartet hat. Dieser Umstand ändert an der Schlüssigkeit der vorliegenden, auf den Antragsteller bezogenen Argumentation des Antragsgegners nichts. Darauf, ob zu einem früheren Zeitpunkt Anlass bestanden hätte, tätig zu werden, kommt es nicht an.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2007 – 20 B 44/07 –, juris.

Auch in materieller Hinsicht ist der angegriffene Bescheid voraussichtlich nicht zu beanstanden. Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Widerrufsverfügung ist § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft (nur) widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Nach dem entsprechend geltenden § 48 Abs. 4 VwVfG NRW ist der Widerruf – mit Ausnahme der Fälle des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG NRW (arglistige Täuschung usw.) – nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Behörde von den Tatsachen zulässig, welche den Widerruf rechtfertigen.

Die Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers durch Verfügung vom 25. Mai 2009, an deren Rechtmäßigkeit Zweifel weder vorgetragen noch sonst ersichtlich sind, stellt einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt dar. Mit der Straftat vom 24. Februar 2010 und der sie ahnenden strafrichterlichen Verurteilung vom 25. November 2010 liegt eine Tatsache vor, die nach Erlass des Zuerkennungsbescheids, also nachträglich eingetreten ist. Der Antragsgegner hat im Februar 2011 erstmals von der Verurteilung erfahren, mit der Widerrufsentscheidung vom 2. Mai 2011 die gesetzliche Jahresfrist also eingehalten.

Auch die weiteren tatbestandlichen Voraussetzungen des Widerrufs sind erfüllt. Der Antragsgegner wäre berechtigt gewesen, die Zuverlässigkeitsfeststellung nicht zu erlassen, weil der Antragsteller zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheids den Anforderungen nicht mehr genügte, die § 7 LuftSiG zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs an die Zuverlässigkeit u. a. von Personen stellt, die nach § 5 Abs. 5 LuftSiG als Beliehene eingesetzt werden (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 LuftSiG).

Zuverlässig in luftverkehrsrechtlicher Hinsicht gemäß § 7 LuftSiG ist nur derjenige, der die Gewähr bietet, jederzeit das ihm Mögliche zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun. Der Überprüfte muss nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen, selbst bei dem Inaussichtstellen von Vorteilen oder bei der Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren und die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Eingriffen, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Dabei ist mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ein strenger Maßstab anzulegen. Der Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flugplatzgeländes darf nur Personen eröffnet werden, bei denen insoweit keine Zweifel verbleiben (§ 7 Abs. 6 LuftSiG). Die Zuverlässigkeit ist also schon bei geringen Zweifeln zu verneinen, ohne dass sich hieraus im Hinblick auf das inmitten stehende Recht der Betroffenen aus Art. 12 GG Bedenken ergeben würden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 –, BVerwGE 121, 257, und vom 11. November 2004 – 3 C 8.04 –, BVerwGE 121, 182; OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2007 – 20 B 44/07 –, juris.

Der drohende Verlust der Arbeitsstelle rechtfertigt auch mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG keine anderen Maßstäbe. Angesichts der in Rede stehenden öffentlichen Sicherheitsinteressen und der darüber geschützten Rechtsgüter begegnet es aus verfassungsrechtlicher Sicht keinen Bedenken, die Zuverlässigkeit schon bei geringen Zweifeln zu verneinen und damit die grundrechtlich geschützten Interessen des Antragstellers zurücktreten zu lassen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 2009 – 20 B 148/09 –; bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 4. August 2009 – 1 BvR 1726/09 –, NVwZ 2009, 1429.

Stehen Straftaten in Rede, ist es unerheblich, wenn diese keinen Zusammenhang mit der Luftfahrt oder der beruflichen Tätigkeit des Betroffenen hatten. Straftatbestände kennzeichnen Kernanforderungen der Rechtsordnung an die öffentliche Sicherheit. Im Rahmen des § 7 Abs. 1 LuftSiG geht es gerade um das Vertrauen der Rechtsordnung, dass der von der Überprüfungspflicht erfasste Personenkreis sich im Besonderen selbstbeherrscht und verantwortungsbewusst zeigt, die Belange der Luftsicherheit zu wahren. Zweifel an der Erfüllung dieser Anforderung können nicht nur dadurch begründet werden, dass sich der Betreffende Verfehlungen gerade in Bezug auf die Luftfahrt oder im Rahmen seiner Arbeitstätigkeit in einem luftsicherheitsrelevanten Bereich hat zu schulden kommen lassen oder er eine spezifische Gewaltbereitschaft gezeigt hat. Eine Gefährdung kann etwa auch dadurch eintreten, dass eine Person, die Zugang zu Sicherheitsbereichen eines Flughafens hat, Dritten zur Überwindung relevanter Sicherheitsvorkehrungen verhilft.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse 1. Juli 2010 – 20 B 342/10 –, und vom 4. Februar 2010 – 20 B 1823/09 –.

Das Gericht hat in seine Bewertung einzustellen, dass die Zuverlässigkeit nicht erst dann ausgeschlossen ist, wenn sich konkrete gewichtige Sicherheitsrisiken durch den Betreffenden positiv feststellen lassen. Da bereits geringe Zweifel der Feststellung der Zuverlässigkeit entgegenstehen, ist diese schon zu verneinen, wenn ausreichend begründete Anknüpfungspunkte auf charakterliche oder persönliche Schwächen deuten, die die Luftsicherheit gefährden können. Strafgerichtliche Verurteilungen bieten in jedem Fall zu Zweifeln Anlass.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Oktober 2008 – 20 B 952/08 –.

Eine Würdigung der Straftaten hat dabei nicht für jede Tat gesondert, sondern im Gesamtzusammenhang zu erfolgen. Es hat nämlich eine erhebliche Aussagekraft, ob ein Betroffener lediglich einmal gegen Strafgesetze verstoßen hat oder ob er eine Mehrzahl von Straftaten begangen hat, die zwar möglicherweise jeweils für sich genommen kein besonderes Gewicht hätten, aber in der Zusammenschau zeigen, dass er häufig gegen die Rechtsordnung verstößt.

Der Betroffene kann seinen Verfehlungen regelmäßig nicht entgegenstellen, dass er inzwischen bereits seit längerer Zeit unbeanstandet seinen Arbeitspflichten im sicherheitsrelevanten Bereich des Flughafens nachgekommen sei. Denn ein einwandfreies Verhalten am Arbeitsplatz ist nur das, was von jedem Arbeitnehmer als selbstverständlich abverlangt wird. Ein besonderer Vertrauenstatbestand lässt sich daraus nicht herleiten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Oktober 2004 – 20 B 1871/04 –.

Die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar,

vgl.: OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 2009 – 20 B 148/09 –, juris Rdnr. 7 m.w.N.,

dessen Konkretisierung durch die Verwaltungsbehörden die Verwaltungsgerichte uneingeschränkt zu überprüfen haben.

Vgl.: BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 – 1 BvR 419/81 u.a., BVerfGE 84, 39 (= juris Rdnr. 47).

Hat die Behörde ihre Entscheidung auch auf nicht verwertbare Umstände gestützt oder tragen die Umstände, die sie herangezogen hat, die Zuverlässigkeitsprognose allein nicht, prüft das Gericht, ob die Prognose trotzdem oder aus anderen Gründen rechtmäßig ist.

An diesen Maßstäben gemessen erweist sich der Antragsteller bei summarischer Prüfung, die im vorliegenden Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein möglich ist, mit der Verurteilung vom 25. November 2010 als unzuverlässig im Sinne von § 7 LuftSiG. Der Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz in den Jahren 2005 und 2010 und das Führen eines Kraftfahrzeuges ohne Fahrerlaubnis im Jahr 2010 deuten – zumindest in der Zusammenschau aller Taten – auf charakterliche bzw. persönliche Schwächen des Antragstellers hin, die ihrerseits Zweifel daran aufkommen lassen, ob er tatsächlich noch das nach § 7 LuftSiG erforderliche Vertrauen verdient.

Der Verstoß gegen das strafrechtliche Verbot, ohne Fahrerlaubnis ein Kraftfahrzeug zu führen, offenbart eine fehlende Einsicht oder Einsichtsfähigkeit in die besonderen Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit und der Gemeinwohlbelange, die mit den missachteten Verboten verbunden sind. Sie begründen die Befürchtung, der Antragsteller könne sich in beruflichen Zusammenhängen gegebenenfalls entsprechend ausschließlich eigeninteressengeleitet verhalten und dabei die Luftsicherheitsinteressen der Allgemeinheit aus den Augen verlieren.

Der zweifache Verstoß gegen die Verbote des BtMG, der beim ersten Mal noch zu einer Verfahrenseinstellung nach § 31a BtMG geführt, beim zweiten Verstoß aber eine Verurteilung nach sich gezogen hat, schließt es aus, in dem Drogenkonsum ein einmaliges persönlichkeitsfremdes Versagen zu erblicken, das keine Rückschlüsse auf die die charakterliche und persönliche Standhaftigkeit des Antragstellers zulässt. Obwohl dem Antragsteller bereits aus einem im ersten luftsicherheitsrechtlichen Prüfungsverfahren im Jahr 2009 klar sein musste, dass er sich zwingend von Drogen fernhalten muss, um seine Zuverlässigkeit nicht zu verlieren, hat er erneut Cannabis zu sich genommen.

Die von ihm ausgeübte Tätigkeit bezeichnet er als "Traumberuf". Trotzdem war er nicht in der Lage, seinem Drang nach dem Konsum der Droge zu widerstehen, obgleich er wusste oder wissen musste, dass er damit die weitere Ausübung seines "Traumberufs" ernsthaft gefährdet. Das zeigt, dass der Antragsteller anfällig für die Übertretung strafbewehrter Verbote ist, selbst wenn er sich dadurch nur einen kurzen Genuss bzw. ein flüchtiges Wohlbefinden zu verschaffen vermag. Diese Veranlagung lässt befürchten, dass der Antragsteller sich noch weniger widerstandsfähig zeigt, wenn ihm bedeutendere Vorteile im Gegenzug für einen Verstoß gegen seine luftsicherheitsrechtlichen Pflichten angeboten werden.

Soweit der Antragsteller sich auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt (vom 28. Juni 2007 – 1 M 100/07 –, juris) beruft, ändert dies an der Bewertung nichts. Der Beschluss steht – soweit hier von Belang – im Einklang mit der Rechtsprechung der Kammer. Er hat andere, ebenfalls luftverkehrsfremde Straftaten (gewerbsmäßiger gemeinschaftlicher Betrug in vier Fällen) zum Gegenstand. Auf diese beschränkt sich der Beschluss jedoch. Ihm lässt sich entgegen der offenbar gehegten Ansicht des Antragstellers nicht entnehmen, dass eine Unzuverlässigkeit nur in Frage kommt, wenn das Gewicht der dort betrachteten Tat erreicht wird.

Eine stabile Umkehr und ein dauerhafter Einstellungswandel des Antragstellers zum Drogenkonsum lässt sich bislang noch nicht feststellen. Bzgl. der Drogenscreenings ist nicht dargetan, dass diese sich unter forensischen Bedingungen abgespielt haben, also unerwartet kamen und die Identität des Antragstellers bei der Probenabgabe gesichert war. Sie sind insofern keine tragfähigen Grundlagen für einen Abstinenznachweis. Schon aus diesem Grund kann auch den Feststellungen der Psychotherapeutin kein großes Gewicht beigemessen werden, die ihren für den Antragsteller sprechenden Befund ebenfalls (auch) auf die Urinuntersuchungen stützt. Unabhängig davon ist nicht erkennbar, auf welcher Grundlage die Befundung erfolgt ist. Deren wenige Zeilen sind kaum aussagekräftig und haben allenfalls den Charakter einer ersten Kurzfeststellung.

Dem erhobenen Einwand, die Drogenvergehen seien Ausdruck einer (inzwischen überwundenen) jugendlichen Unreife, steht bereits die zweite Tat im Jahr 2010 entgegen, bei deren Begehung der 1984 geborene Antragsteller das Jugendalter bereits deutlich hinter sich gelassen hatte. Darüberhinaus bestehen Anzeichen für eine Drogengewöhnung des Antragstellers. Mithin ist zweifelhaft, ob der Antragsteller nicht deutlich öfter zu Drogen gegriffen hat als dies in seiner strafrechtlichen Verfolgung zum Ausdruck kommt.

Auch wenn der Antragsgegner dies nicht explizit ausgeführt hat, ergibt sich bei verständiger Würdigung aus dem Widerrufsbescheid, dass das öffentliche Interesse in Gestalt des Interesses an der Sicherheit des Luftverkehrs gefährdet wäre, wenn der Antragsgegner den Widerruf nicht erlassen hätte.

Sind nach alledem die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW bei summarischer Prüfung erfüllt, ergibt sich eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids auch nicht aus dem weitgehenden Fehlen von Ermessenserwägungen. Zwar lässt die Begründung des Bescheids auf den ersten Blick nicht eindeutig erkennen, ob und gegebenenfalls welche Erwägungen der Tatbestandsseite der Ermächtigungsgrundlage zuzurechnen sind und welche der Rechtsfolgenseite. Allerdings lässt sich den Ausführungen im zweiten Absatz auf Seite 7 des Bescheids mit noch hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass dem Antragsgegner das ihm zustehende Ermessen bewusst gewesen ist und ausgeübt werden sollte, zumal er auf Seite 3 wohl in (zutreffender) Auslegung des Wortlauts des § 49 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 VwVfG NRW ("darf") von einem in ihrem Ermessen stehenden Widerruf ("kann") ausgegangen ist. Die angestellten Erwägungen zum Arbeitsplatzverlust des Antragstellers gehen nämlich über die auf Tatbestandsebene zu prüfenden Voraussetzungen (Wegfall der Zuverlässigkeit als nachträglich eingetretene Tatsache) hinaus. Mit Blick darauf kann die Wendung auf Seite 8 des Bescheids "Ich war daher gehalten" nicht als Indiz dafür angesehen werden, der Antragsgegner sei von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen. Vielmehr wird damit lediglich vorweg das Ergebnis der nachfolgenden Ermessensbetätigung dargestellt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2010 – 20 B 342/10 –.

Der Kostenausspruch ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz und orientiert sich am Auffangwert. In Verfahren des vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes legt die Kammer in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung die Hälfte des Auffangwertes zu Grunde.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6 L 1002/11