Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bauplanungs-,Bauordnungs-u Städtebauförderungsrecht

Der Kläger beabsichtigt, die früher für den Betrieb eines Selbstbedienungsrestaurants genutzten Räume im Erdgeschoss und Untergeschoss der mehrgeschossigen Geschäftshausbebauung auf dem Grundstück X Straße 9597, X Platz 11 in E – G1 im zentralen Innenstadtbereich etwa 80 m östlich des Hauptbahnhofes in einen Spielhallenbetrieb umzunutzen.

Der Vorhabenstandort liegt im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 0000/78 der stadt E vom 30. August 1990 in der Fassung seiner vereinfachten Änderung vom 29. September 2005 innerhalb eines dort ausgewiesenen Kerngebietes MK . Abgesehen von der Ausweisung von Baugebieten und der Festsetzung von Maßnahmen zur Bepflanzung enthält der Bebauungsplan keine weiteren bauplanungsrechtlichen Festsetzungen. Durch seine textlichen Festsetzungen wird das Plangebiet nach der Art der zulässigen baulichen Nutzung gegliedert. Zu diesem Zweck werden Vergnügungsstätten in drei Kategorien unterteilt, wobei § 2 Abs. 2 Nr. 3 seiner textlichen Festsetzungen "Spielhallen und ähnliche Unternehmen (§ 33 i Gewerbeordnung)" der Kategorie II der Vergnügungsstätten zuordnet, zu der auch "Tanzlokale und Diskotheken" (§ 2 Abs. 2 Nr. 1) sowie "Schankwirtschaften mit regelmäßigen Musikaufführungen und Tanzveranstaltungen" (§ 2 Abs. 2 Nr. 2) gehören. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 seiner textlichen Festsetzungen können Vergnügungsstätten der Kategorie II im Kerngebiet (MK) nur ausnahmsweise zugelassen werden. Wegen der weiteren Einzelheiten der getroffenen Festsetzungen wird auf die in Kopie vorgelegte Planurkunde Bezug genommen.

Ausweislich der Ausführungen unter I. 2. der Begründung zum Bebauungsplan in seiner Ursprungsfassung verfolgt die Satzungsgeberin mit dieser städtebaulichen Planung u. a. das Ziel, die Umwandlung eines großen Teils der Innenstadt in ein Vergnügungsviertel zu verhindern. Ausweislich der Planbegründung unter I. 3.3.1.1 in Verbindung mit Anlage 1 werden die städtebaulichen Auswirkungen von Spielhallen als insoweit "offen" bezeichnet. Ausweislich der Ausführungen unter I. 5.3.5 der Planbegründung soll die Ausweisung als nur ausnahmsweise zulassungsfähig dazu dienen, diese Vorhaben einer Einzelfallüberprüfung zu unterwerfen, ob ihre Zulassung "Niveauverluste" verursachen oder "TradingDownEffekte" auslösen würde. In der Planbegründung unter I. 5.3.5 und II. 3.1 und 3.3 werden diese unerwünschten negativen städtebaulichen Auswirkungen näher erläutert. Insbesondere unter II. 3.3 sind diejenigen Fragestellungen formuliert, an denen "sich die Betrachtung des Einzelfalles orientieren muss". Wegen der weiteren Einzelheiten der Planbegründung wird auf ihren in Kopie vorliegenden Text Bezug genommen. In der in Kopie vorliegenden Begründung zur vereinfachten Änderung des Bebauungsplanes wird dazu ausgeführt, die genannten städtebaulichen Ziele für die Aufstellung des Bebauungsplanes seien unverändert gültig.

Unter dem Datum des 15. Juni 2010 stellte der Kläger bei der Beklagten eine Bauvoranfrage zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der "Nutzungsänderung des ehemaligen NRestaurants" im Erdgeschoß und Untergeschoß der Geschäftshausbebauung auf dem Grundstück X Str. 9597, X Platz 11 "zu einem Spielhallenbetrieb mit 5 Spielhallen". Ausweislich der beigefügten Grundrisszeichnung soll die Gesamtnutzfläche aller fünf Spielhallen 787 m² betragen, über einen gemeinsamen Eingangsbereich mit Kasse und Aufsicht ("Foyer") zugänglich sein und über einen gemeinsamen WCBereich für Kunden, gemeinsame Personal, Lager und Technikräume verfügen. Nach der Beteiligung ihres Planungsamtes lehnte die Beklagte diese Voranfrage mit Bescheid vom 16. August 2010 ab, im Wesentlichen mit der sinngemäßen Begründung, das Vorhaben wäre nicht ausnahmefähig, weil eine Überprüfung ergeben hätte, dass aufgrund mehrerer vorhandener Spielhallen eine städtebaulich unerwünschte Spielhallenkonzentration zu befürchten wäre. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf den Bescheid Bezug genommen.

Hiergegen hat der Kläger am 14. September 2010 Klage erhoben.

Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Kläger unter Vorlage eines aktuellen Auszuges aus der Flurkarte mit farblicher Hervorhebung des Vorhabenstandortes die Bauvoranfrage auf die Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nach der Art der baulichen Nutzung beschränkt. Zur Klagebegründung trägt er vor, die Beklagte sei zur positiven Bescheidung dieser Voranfrage verpflichtet, weil keinerlei städtebaulich negative Auswirkungen zu verzeichnen seien, die die Ablehnung der Erteilung einer Ausnahme rechtfertigten. Insoweit wird auf den Inhalt der klägerischen Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Die Prozessbevollmächtigte des Klägers beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. August 2010 zu verpflichten, dem Kläger einen Bauvorbescheid für die "Nutzungsänderung des ehemaligen NRestaurants zu einem Spielhallenbetrieb mit fünf Spielhallen" auf dem Grundstück X Straße 9597, X Platz 11 in E – G1 nach Maßgabe seiner Bauvoranfrage vom 15. Juni 2010 Reg.Nr.: 00BV0000/10 in ihrer Fassung vom 13. Oktober 2011 zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Insoweit wird auf ihre Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Das Gericht hat eine Ortsbesichtigung durchgeführt. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf den Inhalt des Ortsterminsprotokolls vom 8. Juli 2011 nebst Anlagen Bezug genommen.

Wegen des Sach und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Vorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist im noch streitgegenständlichen Umfang der Bauvoranfrage, d. h. hinsichtlich der Frage, ob das Vorhaben nach Maßgabe der für die Beurteilung dieser Frage ausreichenden Bauvorlagen nach der Art der baulichen Nutzung bauplanungsrechtlich zulässig ist, begründet.

Die Beklagte ist nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO verpflichtet, dem Kläger klarstellungshalber unter Aufhebung des Versagungsbescheides insoweit einen stattgebenden Bauvorbescheid zu erteilen.

Nach §§ 71 Abs. 2; 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist dem Antragsteller der beantragte Bauvorbescheid zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben nach Maßgabe der zu ihm gestellten Fragen keine öffentlichrechtlichen Vorschriften entgegen stehen.

Dem Kläger ist der beantragte Vorbescheid zur Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Spielhallenbetriebes nach seiner Art der baulichen Nutzung zu erteilen, weil dieses Vorhaben insoweit nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 5576/78 in der Fassung seiner vereinfachten Änderung zur ausnahmsweisen Zulässigkeit von Spielhallen in dem am Vorhabenstandort ausgewiesenen Kerngebiet MK ausnahmsweise zulassungsfähig ist und sich mangels städtebaulicher Versagungsgründe das der Beklagten insoweit grundsätzlich eingeräumte Ermessen zur Pflicht zur Zulassung einer Ausnahme verdichtet (§§ 30 Abs. 1; 31 Abs. 1 BauGB; 1 Abs. 3 Sätze 1 und 2, Abs. 5 und 9; 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1990 in Verbindung mit §§ 2 Abs. 2 Nr. 3; 3 Abs. 2 Nr. 1 der textlichen Festsetzungen).

§ 31 Abs. 1 BauGB setzt voraus, dass das Vorhaben ausnahmefähig ist.

Eine solche Ausnahmefähigkeit fehlt dann, wenn es gegen bauplanungsrechtliche Vorschriften verstößt, insbesondere hinsichtlich seiner Art der baulichen Nutzung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unzulässig ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 4 C 16/97 , BRS 60 Nr. 71; Bay VGH, Urteil vom 6. Juli 2005 1 B 01.1513 , Juris.

Nach dieser Vorschrift sind die in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO ausdrücklich aufgeführten Vergnügungsstätten hier der in Rede stehende Spielhallenbetrieb im Einzelfall unzulässig, wenn sie insbesondere nach der Anzahl der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Dies trifft auf das beantragte Vorhaben nicht zu.

Die Eigenart eines Baugebietes wird geprägt durch die typisierenden Regelungen der Baunutzungsverordnung, insbesondere durch die jeweils in Abs. 1 der §§ 2 bis 9 BauNVO genannte allgemeine Zweckbestimmung, die jeweilige örtliche Situation, in die ein Baugebiet "hineingeplant" worden ist sowie den jeweiligen Planungswillen der Gemeinde, soweit dieser in den zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 1991 4 B 40/91 , BRS 52 Nr. 56 mit weiteren Nachweisen; OVG NRW, Urteil vom 10. April 2002 10 A 2939/00 , Juris.

Damit wird die Eigenart des Baugebietes auch durch die nach den Baugebietsvorschriften nach der Art der baulichen Nutzung dort jeweils allgemein zulässigen Nutzungen mitbestimmt, im bestimmten Rahmen auch durch die nach dem jeweiligen Abs. 3 der §§ 2 bis 9 BauNVO nur ausnahmsweise zulässigen Nutzungen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2008 4 B 60/07 , BRS 73 Nr. 70; Bay VGH, Urteil vom 6. Juli 2005 1 B 01.1513 , Juris; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Stand 1. März 2011, Band V, § 15 BauNVO Rdnr. 10.

Die ausnahmsweise zulässigen Nutzungen sind gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO Bestandteil des festgesetzten Baugebiets, damit Teil der den Gebietscharakter mitbestimmenden Nutzungen und vom Planungswillen der Gemeinde umfasst.

Vgl. Bay VGH, Urteil vom 6. Juli 2005 1 B 01.1513 , Juris mit weiteren Nachweisen.

Zur Wahrung des so geprägten Gebietscharakters ist es erforderlich, dass die nach dem jeweiligen Abs. 3 der §§ 2 bis 9 BauNVO in dem betreffenden Baugebiet nur ausnahmsweise zulässigen Nutzungen im Baugebiet die Ausnahme bleiben, d. h. nicht, auch nicht in Teilen des Baugebiets zur Regel werden.

Vgl. Bay VGH, Urteil vom 6. Juli 2005 1 B 01.1513 , Juris mit weiteren Nachweisen.

Im Hinblick auf die Eigenart des hier festgesetzten Kerngebietes ist insoweit allerdings im Ausgangspunkt zu beachten, dass ein Kerngebiet vorwiegend den in § 7 Abs. 2 BauNVO genannten zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur dient. Auch die dort nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO typischerweise allgemein zulässigen Vergnügungsstätten bewegen sich innerhalb der Bandbreite der typischen Eigenart eines solchen Gebiets selbst dann, wenn mehrere von ihnen in näherer Umgebung aufeinander treffen. Gleichwohl kann die Zulassung eines weiteren Spielhallenvorhabens im Einzelfall zu einer der Eigenart eines Kerngebietes widersprechenden Häufung von Vergnügungsstätten führen und sich damit auch in einem Kerngebiet nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO als unzulässig erweisen, wenn das Hinzutreten des weiteren Spielhallenbetriebes zu einer mit dem Charakter eines Kerngebietes nicht mehr zu vereinbarenden Überrepräsentation von Spielhallen der Gestalt führen würde, dass andere im Kerngebiet zulässige Hauptnutzungsarten verdrängt und die städtebaulichen Verhältnisse sich in Richtung eines "Sondergebietes für Spielhallen", eines "Spielhallenbezirkes" oder eines "Zockerviertels" verschieben würden.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. Februar 1993 10 A 1590/88 , Juris und 10. April 2002 10 A 2939/00 , Juris.

Dies ist bei einer Zulassung des beantragten Vorhabens noch nicht zu befürchten.

Das festgesetzte Kerngebiet hat eine NordSüdAusdehnung von über 1 km und eine OstWestAusdehnung zwischen 600 m und über 1 km. Es deckt einen großen Teil des Bereichs der Eer Innenstadt ab. Erfasst wird insbesondere auch das Gebiet um den Eer Hauptbahnhof, in dem bereits vor Inkrafttreten nach der Planbegründung zahlreiche Spielhallen vorhanden gewesen sind. Bereits im Jahr 2002 hat es in dem festgesetzten Kerngebiet 17 Spielhallenstandorte gegeben.

Vgl. zum Vorstehenden bezogen auf das hier festgesetzte Baugebiet: OVG NRW, Urteil vom 10. April 2002 10 A 2939/00 , Juris.

Ausweislich der Planbegründung unter 1. zur vereinfachten Änderung des Bebauungsplanes haben sich diese Verhältnisse insbesondere innerhalb des Quartiers zwischen Pstraße, GStraße, LPlatz, Istraße und Bstraße als Schwerpunkt der Spielhallennutzungen bis zur Beschlussfassung im September 2005 gegenüber der Situation in den 1980er Jahren und im Zeitpunkt der Inkraftsetzung des Bebauungsplanes im Jahr 1990 kaum verändert.

Auch aus dem im anhängigen Verfahren unterbreiteten Vortrag der Beklagten ergibt sich weder eine städtebauliche Entwicklung in Richtung einer spürbaren Steigerung der absoluten Zahlen von Spielhallenbetrieben im Plangebiet, noch eine bisherige städtebaulich prägende Steigerung der Anzahl solcher Betriebe im Gebiet um den Eer Hauptbahnhof, dem der Vorhabenstandort noch zuzurechnen ist.

Gemessen daran ist eine mit dem Charakter eines Kerngebietes nicht mehr zu vereinbarende Überrepräsentation von Spielhallen nicht gegeben.

Vgl. zum Vorstehenden bezogen auf das hier festgesetzte Baugebiet bei nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO gegebener allgemeiner Zulässigkeit von Vergnügungsstätten vor Inkrafttreten der vereinfachten Änderung des Bebauungsplanes: OVG NRW, Urteil vom 10. April 2002 10 A 2939/00 , Juris.

Das zwischenzeitliche Inkrafttreten der vereinfachten Änderung des Bebauungsplanes führt unter dem Gesichtspunkt der Eigenart des Baugebiets im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO nicht zu einer generell restriktiveren Betrachtungsweise.

Nicht nur die im jeweiligen Abs. 3 der §§ 2 bis 9 BauNVO als im jeweiligen Baugebiet ausnahmsweise zulässig aufgeführten Nutzungen, sondern auch wie hier solche ausnahmsweise zulässige Nutzungen, die erst der Plangeber wie hier auf der Grundlage von § 1 Abs. 3 Satz 1; Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO ausdrücklich als solche festgesetzt hat, sind vom Planungswillen erfasst, Bestandteil des festgesetzten Baugebiets und damit Teil der den Gebietscharakter prägenden Nutzungen. Auch wenn danach abweichend von § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO Spielhallen als Unterarten von Vergnügungsstätten nicht mehr allgemein zulässig sind, sondern nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wird durch diese Konkretisierung der Eigenart des Kerngebietes aus § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO kein Instrument zur weitgehend restriktiven Steuerung der Ansiedlung von Spielhallennutzungen allein gemessen nach ihrer absoluten Anzahl bzw. räumlichen Verteilung im hier ausgewiesenen Kerngebiet. Auch ein vermehrtes statt nur vereinzeltes Auftreten solcher nach dem Willen der Plangeberin nur ausnahmsweise zulässigen Betriebe im hier ausgewiesenen Kerngebiet stellt dessen Eigenart noch nicht in Frage; denn die textliche Festsetzung von Spielhallenbetrieben als nur ausnahmsweise statt wie in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO für den typisierten Regelfall bestimmt allgemein zulässig verfolgt nach dem vorliegenden Planungswillen, so wie er in dieser Festsetzung unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck kommt, einen anderen Zweck.

Aus der Begründung des Bebauungsplanes folgt, dass der Plangeber die Zulässigkeit von Spielhallen keineswegs ausnahmslos ausschließen wollte. Vielmehr sind Vergnügungsstätten der Kategorie II, zu denen auch Spielhallen zählen, nach der Planbegründung (Nr. 3.1 "Vergnügungsstätten") Betriebe, deren Zweck der aktiven Unterhaltung von Besuchern dient und von denen in Bezug auf die Art ihrer Nutzung im Allgemeinen keine negativen Auswirkungen zu erwarten sind. Weil so die Planbegründung weiter im betrieblichen Einzelfall und bezogen auf die jeweilige städtebauliche Situation jedoch negative Auswirkungen u. a. dann zu befürchten seien, wenn diese Betriebe städtebauliche Struktureinbrüche verursachten, solle ihre Verträglichkeit auf der Grundlage einer Analyse der städtebaulichen Situation beurteilt werden. Es solle deshalb bei Spielhallen der Einzelfallprüfung überlassen bleiben, im Zusammenhang mit der städtebaulichen Situation eine abschließende Wertung zu treffen. Demzufolge sind Spielhallen nach der Ansicht des Plangebers nicht etwa ausnahmslos unerwünscht, sondern ihre Zulassung soll von einer Einzelfallprüfung abhängig gemacht werden. Damit rechtfertigt sich der grundsätzliche Ausschluss der Zulässigkeit von Spielhallen nach dem Willen des Plangebers nur im Hinblick auf die Möglichkeit der Zulassung im Einzelfall.

So zum vorliegenden Bebauungsplan OVG NRW, Urteil vom 10. April 2002 10 A 2939/00 , Juris.

An diesen städtebaulichen Zielen hat sich mit Inkrafttreten der vereinfachten Änderung des Bebauungsplanes ausweislich der zugehörigen Begründung nichts geändert.

Soweit die städtebauliche Situation im Rahmen des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unter dem Aspekt der Eigenart des vorliegenden Baugebietes zu berücksichtigen ist, drückt sich dies in der Frage nach der Erhaltung bzw. Aufweichung des individuellen Gebietscharakters als solchem aus. Ein Aufeinandertreffen mehrerer Spielhallenbetriebe in näherer Umgebung ist mit der Baugebietseigenart noch vereinbar. So lange durch die Zulassung eines weiteren Spielhallenbetriebes die am Vorhabenstandort und seiner näheren Umgebung vorhandene örtliche Situation nicht in der Weise verändert würde, dass der betreffende Straßenzug sich nach den dort vorhandenen baulichen Nutzungen und der damit einhergehenden Erscheinung des Straßenbildes in eine "Zockermeile" wandeln würde, dürfte ein solches Vorhaben nach der Anzahl solcher Betriebe der Eigenart des hier festgesetzten Kerngebietes nicht widersprechen.

Dies ist als Folge der Zulassung des beantragten Vorhabens nach den städtebaulichen Verhältnissen vor Ort nicht zu befürchten, auch wenn innerhalb des ausgewiesenen Kerngebietes auf dem benachbarten Grundstück X Platz 12 und auf dem Grundstück X Straße 311 je eine Spielhalle vorhanden ist; denn die städtebauliche Situation vor Ort wird nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung im Wesentlichen durch eine Vielzahl anderweitiger Nutzungen wie diverse Einzelhandelsgeschäfte, Büro und freiberufliche Nutzungen sowie diverse gastronomische Betriebe geprägt. Die vorhandenen Spielhallenbetriebe treten im städtischen Erscheinungsbild demgegenüber zurück. Auch wenn im Fall einer Verwirklichung des klägerischen Vorhabens die Gewerbeflächen im Erdgeschoss der Gebäudekomplexe X Straße 95/97 und X Platz 11 und 12 durchgehend zu Spielhallenzwecken genutzt würden, würde sich die vorhandene städtebauliche Gesamtsituation durch die Zulassung des hier beantragten Vorhabens nicht dahingehend ändern, dass nunmehr Spielhallennutzungen gegenüber anderen gewerblichen Nutzungen dominierend in Erscheinung treten würden.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass das beantragte Spielhallenvorhaben auch nicht von vornherein der Zweckrichtung des hier festgesetzten Kerngebietes im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO widerspricht, wie sie in den getroffenen Festsetzungen unter Berücksichtigung der sie erläuternden Planbegründung zum Ausdruck kommt.

Bereits mit dem Planaufstellungsbeschluss war das Ziel verfolgt worden, vorbeugende Maßnahmen für einen großen Teil der Innenstadt zu treffen, um deren Umwandlung in ein Vergnügungsviertel zu verhindern (s. Planbegründung S. 6 unter Nr. I. 2). Die getroffene Ausweisung des Kerngebietes soll in erster Linie der Unterbringung zentraler Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und des Handels dienen (s. Planbegründung S. 20 unter Nr. I. 5.3.2.1). Vor diesem Hintergrund soll die mit den textlichen Festsetzungen verfolgte Einschränkung des Vergnügungsgewerbes dem Ziel der Erhaltung und Förderung der Attraktivität der Eer Innenstadt dienen. Allerdings soll diese Einschränkung laut der Planbegründung nicht bedeuten, dass das Vergnügungsgewerbe beseitigt werden soll. Es soll vielmehr zwischen den Aufgaben der Innenstadt insofern gewichtet werden, als der Attraktivität als Voraussetzung für ein gut funktionierendes Oberzentrum Priorität vor den Wachstumsbelangen des Vergnügungsgewerbes gegeben werden soll (s. Planbegründung S. 24f. unter Nr. I. 5.3.4). In Bezug auf das festgesetzte Kerngebiet als künftigem Entwicklungsraum für tertiäre Nutzungen und Fläche, die nunmehr für ansiedlungs oder erneuerungswillige Unternehmen zur Verfügung steht, stellt der Plangeber die Forderung, diese Fläche dürfe im Interesse zukünftiger Entwicklungen nicht dadurch weiter reduziert werden, dass durch die Ausbreitung des Vergnügungsgewerbes Zonen minderer oder abstoßender Qualität entstünden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass dies schon dann geschehen könne, wenn nur ein einziger Vergnügungsbetrieb in einen Straßenraum einbreche. Aus der Bestandserhebung gehe hervor, dass der einzelne Vergnügungsbetrieb immer im Zusammenhang mit der Summe bereits vorhandener Betriebe zu sehen sei und jeder weitere Betrieb u. U. die Attraktivität des gesamten Kerngebietes beeinträchtige (so die Planbegründung S. 27f. unter Nr. I. 5.3.6.1).

Daraus den Schluss zu ziehen, auch Spielhallen seien im festgesetzten Kerngebiet generell unerwünscht und ihre Ansiedlung widerspreche den vorstehenden Zweckrichtungen des Baugebiets, wäre verfehlt; denn der Plangeber zählt sie zu den Vergnügungsstätten der Kategorie II als solchen Betrieben, deren Zweck der aktiven Unterhaltung von Besuchern dient und von denen in Bezug auf die Art ihrer Nutzung im Allgemeinen keine negativen städtebaulichen Auswirkungen (s. dazu i. E. Planbegründung S. 25f. unter Nr. I. 5.3.5 und S. 33f. unter Nr. II. 3.3) zu erwarten sind (Hervorhebung durch das Gericht). Ihre Festsetzung als nach der Art der baulichen Nutzung ausnahmsweise zulässig soll eine Einzelfallprüfung im betrieblichen Einzelfall auf Gebietsverträglichkeit auf der Grundlage einer Analyse der städtebaulichen Situation gewährleisten, weil negative Auswirkungen jedoch dann zu befürchten sind, wenn Spielhallenbetriebe in irgendeiner Verbindung zu dem Sex und entsprechendem Vergnügungsgewerbe stehen oder städtebauliche Struktureinbrüche verursachen (s. Planbegründung S. 30 unter Nr. II. 3.1). Es ist Ziel der Ausnahmeregelung, Spielhallen nur dann zuzulassen, wenn die negativen städtebaulichen Auswirkungen nicht zu erwarten sind (s. Planbegründung S. 34 unter Nr. II. 3.3). Die ausnahmsweise Zulässigkeit von Spielhallen könne nicht dazu führen, dass die Gebietsart nicht mehr gewahrt bleibe, da Spielhallen nur eine Art von Einrichtungen der Vergnügungsstätten darstellten und darüber hinaus nur dann ausgeschlossen werden, wenn sie die Ausnahmevoraussetzungen nicht erfüllen (so Planbegründung S. 36 unter Nr. II. 3.3).

Das beantragte Vorhaben widerspricht auch nach seinem Umfang, d. h. der erstrebten Nutzfläche von insgesamt 787 m² reiner Spielhallennutzfläche unter betrieblicher Verknüpfung mehrerer Spielhallenbereiche durch einen gemeinsamen Eingangs, Aufsichts, WC und sonstigen Betriebsbereich nicht von vornherein der Eigenart des festgesetzten Kerngebiets (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO)

vgl. zu diesem Aspekt (Spielhallennutzflächen von 330 bis 350 m² betreffend) OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1993 10 A 1590/88 , Juris ,

auch wenn die jeweiligen Gesamtspielflächen der in der näheren Umgebung des Vorhabenstandortes vorhandenen Spielhallenbetriebe sich deutlich darunter bewegen dürften. Mangels entsprechender Angaben durch die Beklagte liegen weder darüber noch über die üblichen Betriebsgrößen der im festgesetzten Kerngebiet ansonsten vorhandenen Spielhallenbetriebe Erkenntnisse vor.

Allerdings geht § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO, der sich allein auf die Art der baulichen Nutzung bezieht, davon aus, dass im Einzelfall Quantität in Qualität umschlagen kann, dass also die Größe einer baulichen Anlage die Art der baulichen Nutzung erfassen kann. Das kann etwa der Fall sein, wenn eine besonders große Vergnügungsstätte den Gebietscharakter verändert.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. April 2002 10 A 2939/00 , Juris mit weiteren Nachweisen.

Eine Aufweichung des Gebietscharakters mit Tendenz zu einem Spielhallensondergebiet ist schon nach den vorstehenden Ausführungen nicht gegeben und lässt sich hier auch nicht aus der Spielhallengesamtfläche von 787 m² herleiten. Auch mögliche aus einem erhöhten Besucheraufkommen sich ergebende Folgewirkungen wie ein erhöhtes vorhabenveranlasstes Verkehrsaufkommen überschreiten hier nicht den durch die Eigenart des Baugebiets vorgegeben Rahmen.

Zwar kann sich ein Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets wegen des Umfangs der Anlage auch aus der Zahl der Benutzer oder Besucher, insbesondere wegen des damit verbundenen Verkehrs, ergeben; kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind aber von vornherein zentrale Dienstleistungsbetriebe mit einem großen Einzugsbereich, die für ein großes und allgemeines Publikum erreichbar sind oder jedenfalls erreichbar sein sollen. Ist danach ein großer Besucherverkehr mit kerngebietstypischen Spielhallen regelmäßig verbunden, so kommt hier hinzu, dass die sonstigen im Kerngebiet zulässigen Nutzungen weitaus höhere Benutzer oder Besucherzahlen zur Folge haben und größeren Verkehr auslösen können.

So OVG NRW, Urteil vom 10. April 2002 10 A 2939/00 , Juris.

Ob die von der Größe einer Spielhalle abhängenden bzw. ausgehenden Wirkungen im Einzelfall in solche städtebaulich negativer Weise umschlagen, ist im Rahmen der Einzelfallprüfung auf Erteilung einer ausnahmsweisen Zulassung berücksichtigungsfähig (vgl. dazu die Planbegründung auf S. 34 unter Nr. II. 3.3 und die Begründung zur vereinfachten Planänderung auf S. 4f. unter Nr. 3).

Das beantragte Vorhaben ist nach § 31 Abs. 1 BauGB ausnahmefähig, weil ihm auch keine städtebaulichen Gründe entgegen stehen.

Zwar handelt es sich bei der Entscheidung über eine ausnahmsweise Zulassung eines Vorhabens nach § 31 Abs. 1 BauGB um eine vom Einvernehmen der Gemeinde (§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB) abhängige Ermessensentscheidung, aber dieses Ermessen ist dem Zweck der Ermächtigung entsprechend auszuüben (§ 40 VwVfG). Als Ermessenserwägungen kommen nur städtebauliche Gründe in Betracht.

So VGH München, Urteil vom 6. Juli 2005 1 B 01.1513 , Juris.

Den in der Begründung zum vorliegenden Bebauungsplan enthaltenen Erläuterungen unter Nr. I. 5.3.5 (S. 25 bis 27) zu möglichen städtebaulichen Missständen als Folge der Ansiedlung von Betrieben des Vergnügungsgewerbes mit der daran anknüpfenden Qualifizierung solcher Nutzungen als generell oder im Einzelfall städtebaulich unerwünscht sowie den Ausführungen zu den im Zuge einer solchen Einzelfallprüfung insbesondere von Spielhallenvorhaben zu stellenden vier Fragen unter Nr. II. 3.3 der Planbegründung kommt keine unmittelbare Rechtsnormqualität zu, weil die Planbegründung als solche nicht Bestandteil der Satzung ist und damit nicht an der Bindungswirkung der bauleitplanerischen Festsetzungen teilnimmt. Gleichwohl enthalten diese Empfehlungen des Plangebers sachgerechte Gesichtspunkte für die Ausübung des behördlichen Ermessens im Rahmen der Prüfung der Erteilung einer Ausnahme nach § 31 Abs. 1 BauGB.

Vgl. Urteil der Kammer vom 29. Mai 2009 4 K 3941/07 .

Von mittelbarer rechtlicher Beachtlichkeit sind diese Gesichtspunkte insofern, als die Ermessenserwägungen, eine Ausnahme zu erteilen oder zu versagen, sich nur an städtebaulichen Belangen orientieren dürfen und diese in der Planbegründung aufgezeigten Aspekte und Fragestellungen solche städtebauliche Belange benennen, die im Einzelfall bezogen auf die mit den Festsetzungen des vorliegenden Bebauungsplanes verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen der Erteilung einer Ausnahme für eine Spielhallennutzung entgegen stehen können.

Es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die erstrebte Erhaltung der Umfeldqualität als Eckpunkt der Attraktivität der Innenstadt die geplante Spielhalle zu einer Spielhallenkonzentration führt, deren Folgen Lärmbelästigungen und Beeinträchtigungen des Stadt und Straßenbildes sind, weil aus den vorstehenden Gründen bei der Ansiedlung des beantragten Vorhabens hier noch nicht von einer "Spielhallenkonzentration" im Sinne der Aufweichung der Eigenart des Baugebiets (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO) gesprochen werden kann. Soweit mit diesem Begriff im sachlichen Zusammenhang mit dieser Fragestellung unter 1. in der Planbegründung unter Nr. II. 3.3 bereits eine zahlenmäßig weniger intensive Ansammlung von Spielhallenbetrieben in einem überschaubaren räumlichen Umfeld gemeint sein sollte, fällt die Einzelfallprüfung gleichwohl zu Gunsten des klägerischen Vorhabens aus, weil das Vorhandensein der oben genannten beiden Spielstätten im Umfeld des Vorhabenstandortes durch das Hinzukommen des klägerischen Vorhabens weder zu einer die Innenstadtqualität mindernden Änderung des Stadt- und Straßenbildes noch zu einer entsprechenden Lärmbelästigung führen würde. Wie im Ortstermin festgestellt und oben bereits ausgeführt, wird das Erscheinungsbild rund um den X Platz und in der X Straße Richtung Hauptbahnhof von vielfältigen Nutzungen wie Dienstleistungen, Einzelhandel, Gastronomie, Beherbergungsgewerbe, freiberuflichen Tätigkeiten und Büronutzungen geprägt, die für sich betrachtet ebenfalls mit einem nicht zu vernachlässigenden vorhabenbezogenen Zu und Abgangsverkehr verbunden sind.

Ebenso wenig besteht die Gefahr der Verdrängung von Einzelhandelsläden oder Dienstleistungsbetrieben, die der Versorgung des Gebietes ihres Einzugsbereichs dienen (vgl. Fragestellung 2 unter Nr. II. 3.3 der Planbegründung); denn die im vorgenannten räumlichen Umfeld des Vorhabenstandortes anzutreffende Struktur gewerblicher Nutzungen, soweit sie der "Versorgung" des Einzugsbereichs dienen, erscheint hinreichend vielfältig und robust.

Die unter Fragestellung 4 unter Nr. II. 3.3 der Planbegründung aufgezeigte weitere Gefahr eines Niveauverlustes ihrer Umgebung, wenn die Spielhalle außerhalb einer Geschäftsstraße geplant ist, kann hier schon deshalb nicht angenommen werden, weil der Vorhabenstandort nicht außerhalb, sondern an einer Geschäftsstraße liegt. Im Übrigen mangelt es an Anhaltspunkten dafür, dass die beabsichtigte Ansiedlung des klägerischen Vorhabens an der X Straße bzw. dem X Platz als einer Geschäftsstraßenlage zu einem Niveauverlust des dortigen Umfeldes des beabsichtigten Vorhabenstandortes führen würde. Wie in der Planbegründung unter Nr. I 5.3.5 (Seite 25f.) erläutert wird, wird mit dem Begriff "Niveauverlust" allgemein eine Verschlechterung der Aufenthaltsqualität für Bewohner, Beschäftigte und Besucher, der Anziehungskraft für Investitionen, der Vermietbarkeit von Immobilien, der Nutzungsvielfalt als Standortqualität und der Identifikation mit der Innenstadt als Wirtschafts und Kulturzentrum sowie als Wohnstandort als städtebauliche Missstände bezeichnet, die Folge einer Beeinträchtigung von "gutem Ruf" oder "Image" einer städtischen Gegend ist. Das Vorhandensein zweier Spielhallen erlaubt nicht den Rückschluss, durch die Ansiedlung des klägerischen Spielhallenvorhabens werde das Ansehen der Geschäftsstraße in der Weise beschädigt, dass sich gerade durch den vorhabenbezogenen Besucherverkehr des klägerischen Vorhabens das soziale Spektrum des Publikums spürbar verschlechtern und in Folge dessen die vorbeschriebenen städtebaulichen Missstände einkehren würden. Der in der Planbegründung unter Nr. II. 3.1 (Seite 30) enthaltene Hinweis, dass städtebaulich negative Auswirkungen von Vergnügungsstätten der Kategorie II und damit auch Spielhallen im Einzelfall dann zu befürchten seien, wenn diese Betriebe in irgendeiner Verbindung zu einem Sexgewerbe stünden, führt hier nicht weiter. Mit dem hier angesprochenen "Sexgewerbe" sind ersichtlich die in § 2 Abs. 3 der textlichen Festsetzungen aufgeführten Vergnügungsstätten der Kategorie III gemeint, die im hier ausgewiesenen Kerngebiet nach § 3 Abs. 5 Nr. 2 der textlichen Festsetzungen nach der Art der baulichen Nutzung ebenso unzulässig sind wie die unter Nr. 1 der Vorschrift aufgezählten Bordelle und bordellartigen Betriebe und die unter Nr. 3 der Vorschrift in Verbindung mit § 2 Abs. 4 der textlichen Festsetzungen aufgeführten Einrichtungen mit "besonderen Betriebseigentümlichkeiten". Solche Nutzungen sind im Umfeld des Vorhabenstandortes augenscheinlich nicht vorhanden. Dass sich an diesem städtebaulichen Zustand gerade durch die Ansiedlung des klägerischen Vorhabens in der Weise etwas ändern könnte, dass infolge einer durch das klägerische Vorhaben angeblich verursachten geänderten Zusammensetzung des Publikums Betriebe des SexGewerbes verstärkt angezogen werden könnten, ist nicht zu befürchten, da Betriebe des SexGewerbes nach dieser Art der baulichen Nutzung dort seit Inkrafttreten des Bebauungsplanes unzulässig sind. Im Übrigen sind auch SexShops nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes ebenfalls nur ausnahmsweise zulässig. Sollte daher ein Beziehungsfeld zwischen Spielhallenvorhaben und SexShops in der Weise entstehen, dass das Vorhandensein von Spielhallen wegen feststellbarer spürbarer Überschneidung der Kundenzielgruppen vermehrt Ansiedlungswünsche von SexShops nach sich ziehen würde, wofür es bisher auch im Hinblick auf die beiden vorhandenen Spielhallen keine Anhaltspunkte gibt, könnte dem künftig im Rahmen der Einzelfallprüfung bei SexShopVorhaben Rechnung getragen werden (s. dazu Nr. II. 3.4 der Planbegründung).

Auch die Gefahr eines "tradingdownEffektes" durch Beeinträchtigung der Attraktivität einer Geschäftsstraße hier der X Straße und des X Platzes im Umfeld des Vorhabenstandortes und Senkung der Qualität des dortigen Warenangebotes (vgl. Fragestellung 3 unter Nr. II. 3.3 der Planbegründung auf S. 34) ist nicht begründet, weil nicht erkennbar ist, dass gerade die beabsichtigte Ansiedlung des klägerischen Spielhallenvorhabens die Attraktivität der Geschäftsstraße und die Qualität des dortigen Warenangebotes senken würde.

In der Planbegründung unter Nr. I 5.3.5 auf Seite 26 wird dazu Folgendes ausgeführt:

"Mit Tradingdown bezeichnet man die Abwärtsentwicklung von Einkaufsstraßen. Diese ist gekennzeichnet durch Verdrängung des traditionellen gehobenen Einzelhandels und den Rückgang der gewachsenen Angebots und Nutzungsvielfalt. Hier handelt es sich um betriebliche Entscheidungen des Einzelhandels mit der Folge, dass das Qualitäts und Preisniveau gesenkt und das Angebot reduziert wird. Die als Ursache dieser Missstände genannten betriebsinternen Entscheidungen des Einzelhandels sind in der Regel Reaktionen auf den Einbruch unerwünschter Nutzungen in die jeweilige Geschäftsstraße. Da die unerwünschten Nutzungen mit hoher Finanzkraft ausgestattet sind, gelingt die Verdrängung des traditionellen Einzelhandels relativ leicht. Der Einzelhandel wird in diesem Verdrängungswettbewerb nicht nur vertrieben, er muss darüber hinaus seine Geschäftsinhalte auf ein sich veränderndes Publikum umstellen."

Mit Rücksicht darauf, dass das Bauplanungsrecht wettbewerbsneutral zu sein hat und keinen Konkurrentenschutz betreiben, sondern nur städtebauliche Ziele zum Gegenstand haben darf, wird in der Planbegründung im unmittelbaren Anschluss daran klargestellt, dass im Rahmen der Einzelfallprüfung von ausnahmsweise zulässigen Nutzungen die Verursachung eines solchen Wettbewerbes als solche noch keinen beachtlichen negativen städtebaulichen Belang darstellt, sondern erst dann, wenn diese Einzelhandelsentwicklung negative städtebaulichen Folgen nach sich zieht.

In der Planbegründung am angegebenen Ort liest sich das so:

"Dies kann zu städtebaulichen Missständen dann führen, wenn ein hochspezialisiertes Angebot, das regionalen und überregionalen Ansprüchen genügen soll, nicht mehr gewährleistet wird, das Versorgungsangebot des zentralen Geschäftsgebietes für E eingeschränkt und die Versorgung der örtlichen Wohnbevölkerung gefährdet wird."

Es ist bereits nicht erkennbar, dass die Ansiedlung des klägerischen Vorhabens an dem beabsichtigten Standort der Verdrängung traditionellen Einzelhandels im Umfeld des Vorhabenstandortes Vorschub leisten wird. Der Einzelhandel hat sich bisher behaupten können. Die Geschäftsräume des geplanten Spielhallenbetriebes haben zuvor im Wesentlichen einer gastronomischen Nutzung gedient. Die vorgenannten städtebaulichen Missstände im Übrigen können schon deshalb nicht eintreten, weil wie die Ortsbesichtigung ergeben hat dort kein hochspezialisiertes Angebot im Einzelhandel vertreten ist. Dass die Ansiedlung des klägerischen Vorhabens eine Einschränkung des Versorgungsangebotes des zentralen Geschäftsgebietes für E zur Folge haben könnte, erscheint geradezu abwegig.

Weitere, einer Zulassung der beantragten Ausnahme widerstreitende städtebauliche Belange sind nicht erkennbar. Um es mit den Worten in der Planbegründung unter Nr. II. 3.3 auf Seite 34 zu sagen: "Spielhallen ... sollen insbesondere nur dann zugelassen werden, wenn die Versorgung des Gebietes, der gute Ruf und das Investitionsklima nicht gefährdet werden und wenn allgemeingültige Wohn und Arbeitsumfeldverhältnisse gewahrt bleiben und sonstige mit den übrigen Nutzungen unvereinbare Störungen nicht hervorgerufen werden."

Das der Beklagten durch § 31 Abs. 1 BauGB eingeräumte Ermessen verdichtet sich hier zur Pflicht zur positiven Bescheidung der Bauvoranfrage.

Ist bei einem ausnahmefähigen Vorhaben die Ablehnung der ausnahmsweisen Zulassung nur dann ermessensgerecht, wenn besondere, nicht bereits von § 15 Abs. 1 BauNVO erfasste städtebauliche Gründe dem Vorhaben entgegen stehen, erfordern das vom Gesetzgeber mit den Ausnahmeregelungen des § 31 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit den Ausnahmekatalogen der Baunutzungsverordnung verfolgte Ziel der städtebaulichen Flexibilität und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in aller Regel, dass die Ausnahme andernfalls gewährt wird vorbehaltlich sonstiger, im Einzelfall bestehender gewichtiger öffentlicher Interessen wie etwa den Absichten einer Gemeinde zu mit der Erteilung der beantragten Ausnahme oder Befreiung inhaltlich nicht vereinbaren Planänderungen. Liegen auch diese wie hier nicht vor, ist das behördliche Ermessen zu Gunsten des Antragstellers jedenfalls dann "auf Null reduziert".

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 4 C 13/01 , BRS 65 Nr. 74; Bay VGH, Urteil vom 6. Juli 2005 1 B 01.1513 , Juris; VGH BW, Urteil vom 19. November 2003 5 S 2726/02 , BRS 66 Nr. 75.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 6124/10