Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bauplanungs-,Bauordnungs-u Städtebauförderungsrecht

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück G1, postalisch Ner Straße 20 in P eine Videothek. Das Grundstück ist mit einem hallenartigen Gebäude bebaut, dessen südlicher Teil eine Gesamtnutzfläche von 509 m² aufweist und von der Klägerin für die von ihr betriebene Videothek genutzt wird. Der nördliche Teil des Gebäudes wird von dem Einzelhandelsbetrieb für Tiernahrung und Tierbedarf „G“ genutzt. Das Grundstück liegt östlich der Ner Straße und nördlich der von dieser abzweigenden Erschließungsstichstraße. Die Ladenfront ist sowohl unmittelbar zu der Ner Straße als auch nach Süden zu der Erschließungsstichstraße ausgerichtet. An der zur Ner Straße ausgerichteten Ladenfront befindet sich im südlichen Bereich Werbung für den „W“ und im mittleren Bereich eine große, ungefähr ein Drittel der Gesamtlänge des Gebäudes einnehmende, rosa-rote Reklame für „C“. Südlich der Erschließungsstichstraße befindet sich an der Ner Straße ein N1 Schnellrestaurant. Das Gebäude des N1 Schnellrestaurants ist von der Erschließungsstichstraße zurückversetzt; im vorderen, zur Erschließungsstichstraße gelegenen Bereich befinden sich Parkplätze. Östlich hiervon befindet sich – im Niveau gegenüber dem Schnellrestaurant tiefer liegend – eine Großspielhalle mit 7 Konzessionen und einer Fläche von insgesamt 1.050 m² (zuzüglich Reserveräume im Obergeschoss). Die Großspielhalle liegt direkt an der Erschließungsstichstraße; die dazugehörigen Parkplätze befinden sich südlich im Hintergelände. Wiederum östlich von dieser Großspielhalle befindet sich das Gebäude der ehemaligen „U“; hier sind insbesondere eine Großdiscothek, mehrere kleinere Discotheken und ein Fitnessstudio ansässig. Vor der „U“ macht die Erschließungsstichstraße eine enge 90-Grad-Kurve Richtung Norden. Im weiteren Verlauf der Erschließungsstichstraße befinden sich verschiedene Dienstleistungs- und Gewerbebetriebe.

Die Klägerin beabsichtigt, den von ihr genutzten Gebäudeteil einer neuen Nutzung zuzuführen. Der von ihr genutzte Gebäudeteil soll in drei etwa gleich große, abgetrennte Bereiche aufgeteilt und diese als Spielhallen mit jeweils 12 Geldspielgeräten sowie Unterhaltungsspielgeräten, Fernsehen, Internet und Billardtisch genutzt werden.

Das von der Klägerin genutzte Grundstück ist in dem 1984 in Kraft getretenen Bebauungsplan Nr. 000 X „F P I / II“ der Stadt P als Industriegebiet – GI – festgesetzt. Im Jahr 1987 wurde der Bebauungsplan Nr. 000 X geändert. Ein zweites Bauleitplanverfahren zur Änderung des Bebauungsplans wurde zwar 1996 eingeleitet, jedoch nicht durchgeführt. Entsprechend der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind lediglich in dem die Klägerin betreffenden Teil des Plangebiets Betriebs- und Anlagenarten der Abstandsklassen I – V der dem Bebauungsplan beigefügten Abstandsliste 1982 und Anlagen mit vergleichbaren Emissionswerten nicht zugelassen.

Der Rat der Stadt P beschloss in seiner Sitzung vom 17. November 2003 die Einstellung des Bauleitplanverfahrens Nr. 000 B, 2. Änderung, sowie die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 000 – Ner-/F1er Straße – auf der Grundlage des § 2 Abs. 1 BauGB. Die dem Aufstellungsbeschluss zugrunde liegende Beschlussvorlage enthält als Abstimmungsergebnis ein „Z“ für Zustimmung. Der Aufstellungsbeschluss vom 17. November 2003 wurde aufgrund der Bekanntmachungsanordnung des Oberbürgermeisters der Stadt P vom 21. November 2003 im Amtsblatt für die Stadt P vom 15. Dezember 2003 öffentlich bekanntgemacht.

Gegenstand der Bekanntmachung ist auch die planerische Darstellung des Plangebietes des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes. Mit Worten ist das Plangebiet im Aufstellungsbeschluss wie folgt beschrieben:

„Östliche Seite der Ner Straße, nordwestliche Grenzen des Flurstücks G2 und G3, , südliche Seite der F1er Straße, entlang der Verfahrensgebietsgrenze des Bebauungsplanes Nr. 000A, weiter geradlinig entlang der südlichen Seite der F1er Straße bis zur ÖPNV-Trasse, unter Aussparung des Bebauungsplanes Nr. 000 (ÖPNV-Trasse) weiter entlang der südwestlichen Seite der F1er Straße, nördliche Grenze des Flurstücks G4, (Eisenbahn), nördliche Grenze des Flurstücks G5, bis zur Ner Straße.“

Als Hauptplanungsziele werden genannt:

- Umwidmung der Industriegebietsfestsetzungen in Nutzungen, die der tatsächlichen Entwicklung entsprechen,

- Vorhaltung von Gewerbeflächen für das produzierende bzw. verarbeitende Gewerbe und Handwerk,

- Steuerung der Zulässigkeit des Einzelhandels sowie von Vergnügungsstätten,

- Sicherung und Ausbau von Grünstrukturen.

In der dem Aufstellungsbeschluss zugrunde liegenden Beschlussvorlage heißt es unter anderem, im Rahmen des zweiten Änderungsverfahrens habe sich gezeigt, dass die inzwischen in Teilbereichen des Bebauungsplanes Nr. 000 X vollzogene bauliche und nutzungsstrukturelle Entwicklung nicht mit der dort seinerzeit konzipierten Industriegebietsfestsetzung konform gelaufen sei. Es sei absehbar, dass in weiten Bereichen des Bebauungsplanes Nr. 000 X hierdurch die ursprüngliche GI-Festsetzung funktionslos geworden sei. Vor dem Hintergrund, dass eine industrielle Nutzung für den größten Teil des Plangebiets auch nicht mehr städtebaulich angestrebt werde, sei somit ein Planungserfordernis entstanden. Diesem Planungserfordernis könne im Rahmen des angelaufenen zweiten Änderungsverfahrens auf Grund der sehr scharf konturierten Zielsetzung (Steuerung des Einzelhandels) nicht nachgekommen werden. Mit dem neu aufzustellenden Bebauungsplan Nr. 000 – Ner-/F1er Straße – sollten in einer neuen Planungskonzeption die inzwischen eingetretenen Nutzungsstrukturen durch entsprechende Festsetzungen planungsrechtlich gesichert werden. Für noch unbebaute Flächen sollten Nutzungen definiert werden, die städtebaulich sinnvoll und an die tatsächliche Umgebungsstruktur angepasst seien. Im Rahmen der Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 000 würden ferner die Aspekte der Einzelhandelssteuerung und der Zulässigkeit von Vergnügungsstätten aufgegriffen.

Unter dem 10. April 2008 stellte die Bauherrengemeinschaft H (im Folgenden: „Bauherrengemeinschaft“) aus L eine Bauvoranfrage für eine Spielhalle mit 7 Konzessionen und einer Fläche von insgesamt 1.050 m² zuzüglich Nebenräumen für das Grundstück G6, G7, postalisch Ner Straße 4 in P.

Unter dem 19. Juni 2008 erteilte die Beklagte den beantragten Bauvorbescheid. Hierbei handelt es sich um den Vorbescheid für die nunmehr südlich der Erschließungsstichstraße gelegene Großspielhalle. Der Vorbescheid führt aus:

„Das Grundstück liegt im Bereich des rechtskräftigen Bebauungsplans Nr. 000 X, der hier ein GI-Gebiet festsetzt. Gleichzeitig liegt die Grundstücksfläche im Bereich des Bebauungsplanentwurfs Nr. 000. Das Bebauungsplangebiet ist weitestgehend bebaut. In dem gesamten Bebauungsplangebiet sind nur ganz vereinzelt Betriebe vorhanden, die nur in einem GI-Gebiet zulässig sind. Bei allen übrigen zugelassenen Betrieben handelt es sich um gewerbe- oder mischgebietsverträgliche Betriebe...

Auf dem unmittelbar östlich angrenzenden Grundstück ist bereits die Großdiscothek U (Vergnügungsstätte) vorhanden. Im Bereich zur Ner Straße sind eine weitere Discothek, ein Videoverleih und Gastronomiebetriebe vorhanden. Um die künftige Entwicklung des Bereichs, in dem sich auch das Ungelände befindet, zu regeln, hat der Rat der Stadt die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 000 beschlossen. Ein Planungsziel dieses Bebauungsplanes ist die Steuerung der Zulässigkeit von Vergnügungsstätten und damit auch von Spielhallen. In diesem Rahmen ist beabsichtigt, für einen Bereich um die U ein Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Kommerzielle Freizeitnutzung“ festzusetzen. Eine solche Nutzung könnte ein Besuchermagnet werden und Publikum aus der gesamten Region anlocken. Durch die Lage im Stadtgebiet an der Schnittstelle zwischen neuer und alter Mitte wird damit ein Bindeglied geschaffen, das die Bereiche Innenstadt Alt-P und O näher zusammenbringt und somit voll und ganz den langfristigen Zielvorstellungen der Stadtentwicklung entspricht. Innerhalb des gesamten Sondergebiets soll dann künftig auch in einem sehr begrenzten Bereich die Aufstellung von Spielgeräten möglich sein.

Die Gestaltung des geplanten Gebäudes, mit der für den Bereich der U eine städtebauliche Aufwertung erreicht werden soll, wurde im Vorfeld mit dem Bereich Stadtplanung abgestimmt und gehört zu einer Gesamtkonzeption des Architekten, mit der das Umfeld der U verbessert werden soll. Unter der Voraussetzung, dass das Gebäude auch in der vorgelegten, abgestimmten Gestaltung zur Ausführung kommt, werden grundsätzliche Bedenken gegen das Vorhaben nicht erhoben.

Da die ursprüngliche Industriegebietsfestsetzung des Bebauungsplans Nr. 000 X in der Umgebung des Grundstücks nicht vollzogen und hier bereits in der Vergangenheit eine Vergnügungsstätte genehmigt wurde, werden Bedenken gegen eine Befreiung von den Festsetzungen auch im Hinblick auf die künftigen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 000 nicht erhoben...“

Unter dem 16. März 2009 stellte die Bauherrengemeinschaft einen Bauantrag für eine Spielhalle mit 7 Konzessionen; die entsprechende Baugenehmigung wurde unter dem 20. Juli 2009 erteilt. Das Gebäude ist mittlerweile fertig gestellt und die Spielhallen werden genutzt.

Mit Bauantrag vom 8. Mai 2009 (übersandt mit Übergabeschreiben vom 28. April 2009), bei der Beklagten eingegangen am 22. Mai 2009, beantragte die Klägerin die Genehmigung einer Nutzungsänderung „Videothek in Casino“. Entsprechend der beigefügten Betriebs,- Bau- und Ausstattungsbeschreibungen soll der von der Klägerin genutzte Gebäudeteil in drei Spielhallen mit einer jeweiligen Gesamtnutzfläche von 166, 55 m², 176,20 m² und 167,12 m² unterteilt werden. In dem beigefügten Lageplan sind 23 Stellplätze nachgewiesen. Die Betriebszeit ist in der „Betriebsbeschreibung zum Bauantrag vom 8. Mai 2009 – zusätzliche Baubeschreibung für die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung gewerblicher Anlagen“ an Werktagen mit 9 bis 23 Uhr und an Feiertagen mit 11 bis 23 Uhr angegeben. In der zusätzlich dem Bauantrag beigefügten, detaillierten „Betriebs-, Bau- und Ausstattungsbeschreibung“ werden die Betriebszeiten der Spielhallen demgegenüber durchgehend mit 9 bis 24 Uhr angegeben.

Mit Schreiben vom 2. Juni 2009 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage einer aktuellen Abzeichnung der Flurkarte mit eingetragenem Planungsrecht und von zusätzlichen Sätzen von Bauvorlagen auf. Diese Unterlagen reichte der Architekt der Klägerin mit Schreiben vom 3. Juni 2009, bei der Beklagten eingegangen am 12. Juni 2009, nach.

Mit Blick auf die Überplanung des Bebauungsplanes Nr. 000 X durch das Bebauungsplanverfahren Nr. 000 bat das Planungsamt der Beklagten unter dem 1. Juli 2009 um Zurückstellung der Entscheidung über den Bauantrag.

Der erste Entwurf eines Bebauungsplanes Nr. 000 datiert vom 2. Juli 2009. Das Gebiet, in dem sich das klägerische Grundstück befindet, soll entsprechend dieses ersten Planentwurfs - wie auch entsprechend des zweiten Planentwurfs vom 6. November 2009 - als Gewerbegebiet (GE4) festgesetzt werden. Unmittelbar südlich an das klägerisch genutzte Grundstück angrenzend befindet sich die von der Ner Straße abzweigende Erschließungsstichstraße, auf deren südlicher Seite – also auf der der Klägerin gegenüberliegenden Straßenseite – für das unmittelbar an der Ner Straße gelegene Grundstück als Art der Nutzung Gewerbegebiet (GE3) festgesetzt werden soll (N1 Schnellrestaurant). Östlich dieses Grundstücks soll ein Sondergebiet (SO1 Spielhalle) ausgewiesen werden, in dem entsprechend der der Bauherrengemeinschaft erteilten Baugenehmigung und der geplanten textlichen Festsetzungen Spielhallen mit einer Gesamtgröße von maximal 1050 m² Nutzfläche und maximal 84 Spielautomaten (7 Konzessionen) zulässig sein sollen. Wiederum östlich und unmittelbar angrenzend an dieses Sondergebiet befindet sich die sog. „U“, die als Sondergebiet SO2 Discothek festgesetzt werden soll. Südwestlich dieser beiden Sondergebiete, östlich von der und unmittelbar an der Ner Straße und nördlich der Eisenbahntrasse gelegen, soll das Sondergebiet SO3 Discothek (Discothek T) liegen. Abweichend vom Planaufstellungsbeschluss liegt in diesem Entwurf - und auch im Planentwurf vom 6. November 2009 - die nordwestliche Grenze des Plangebiets nicht mehr an der nordwestlichen Grenze der Flurstücke G2 und G3. Das Plangebiet wurde vielmehr erweitert und soll nunmehr an der nordwestlichen Grenze der Flurstücke G8, G9 und G10 verlaufen.

Die Begründung in der Fassung vom 2. Juli 2009 zum Bebauungsplan Nr. 000 – westlicher Bereich – (Nr. 000 A) führt zu den Festsetzungen bei den Gewerbegebieten Folgendes aus:

„Der südwestliche Planbereich wird durch Freizeitnutzungen bzw. Vergnügungsstätten geprägt. In der ehemaligen U befinden sich eine Großdiscothek und ein Fitnesscenter. Vorgelagert wird ein Schnellrestaurant betrieben. Aktuell sind durch den Eigentümer umfangreiche Investitionen in die Umgestaltung der U und in den Neubau eines Gebäudes vorgesehen. Von Seiten der Investoren ist die Errichtung von Spielhallen (7 Konzessionen, maximal 1.050 m² und maximal 84 Spielautomaten) in einem geplanten, der U unmittelbar vorgelagerten Gebäude vorgesehen. In der U sollen weitere gewerbliche Sportstätten (Soccerhalle) und die Neuaufteilung verschiedener Discotheken vorgenommen werden. Darüber hinaus sind ergänzende Nutzungen, wie Gastronomie und Dienstleistungen, vorgesehen. Für ein zur Zeit leer stehendes Gebäude im Eckbereich Ner Straße und Bahntrasse besteht die Möglichkeit, dieses in die Konzeption einzubeziehen. Vorgesehen ist die Errichtung einer weiteren Discothek und/oder einer Erlebnis- und Veranstaltungsgastronomie. Durch die geplanten Investitionen und Nutzungsänderungen sollen eine Standortverbesserung und ein dauerhafter Erhalt gesichert werden. Städtebaulich ist der Bereich für diese Nutzungen gut geeignet. Störungsempfindliche Wohnnutzung sowie Schulen oder andere Bildungseinrichtungen sind von der Planung nicht unmittelbar betroffen... Es handelt sich hier um einen seit vielen Jahren bestehenden Veranstaltungsort, der eine entsprechende Akzeptanz gefunden hat. Ziel der Stadt P ist die Konzentration der genannten Einrichtungen an diesem Standort. Der Bebauungsplan setzt für diesen Bereich Sondergebiete fest... Die Festsetzungen der Sondergebiete erfolgen aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten und der vom Eigentümer vorgesehenen und mit den Zielsetzungen der Stadt P abgestimmten konkreten Planungen. Somit erfolgt die Regelung eines konkreten Einzelfalls. Wie unter Punkt 2.1 „Planungsanlass und –ziele“ dargestellt, handelt es sich bei dem Bereich der Sondergebiete um einen durch Freizeitnutzungen bzw. Vergnügungsstätten geprägten und über einen längeren Zeitraum gewachsenen Standort. Ankernutzung ist die überregional bekannte Großdiscothek „U“. Dieser Bereich unterliegt zur Zeit einer großen Entwicklungsdynamik mit der Planung eines Eigentümers zur Errichtung weiterer Sport- und Vergnügungsstätten. Aufgrund der allgemein wirtschaftlichen Situation kam es in der jüngeren Vergangenheit mehrfach zu Wechseln der Discothekenbetreiber. Gleichzeitig war ein gewisser „trading-down-Effekt“ mit einhergehenden Imageverlusten des Standortes feststellbar. Durch die geplanten Investitionen und Nutzungsergänzungen soll eine deutliche Standortverbesserung und ein dauerhafter Erhalt gesichert werden. Das Konzept des Eigentümers der U wurde mit der Verwaltung der Stadt abgestimmt. Es ist vorgesehen, ein breiteres Freizeitangebot zu schaffen. Gleichzeitig wird das städtebauliche Erscheinungsbild durch Neubau, Umbau- und Sanierungsmaßnahmen sowie die Gestaltung des Außenbereichs deutlich verbessert. So ist die Errichtung eines der U vorgelagerten Gebäudes vorgesehen. Auf den Stellplatzanlagen wurden Baumpflanzungen festgesetzt. Durch die Schaffung einer weiteren, deutlich von der bestehenden Straßeneinmündung entfernten Ausfahrt soll der bestehende Kreuzungsbereich entlastet werden... Die Festsetzung der Sondergebiete wird somit mit dem Erhalt der bestehenden Nutzungen, aber insbesondere der Lenkung dieser, in weiten Stadtbereichen unverträglichen Nutzungen, an diesen Standort begründet. Durch die Konzentration von Spielhallen auf solche geeigneten Standorte sind die Belange des Jugendschutzes durch eine zentralisierte und einfachere Kontrolle besser zu berücksichtigen.“

Mit Bescheid vom 12. August 2009 setzte die Beklagte die Entscheidung über den Bauantrag der Klägerin für zwölf Monate aus, zugleich wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. Die hiergegen erhobene Klage der Klägerin (25 K 5787/09) wurde von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung kurz vor Ablauf der Jahresfrist zurückgenommen.

Im Oktober 2009 fanden bei der Beklagten interne Abstimmungsgespräche zum ersten Bebauungsplanvorentwurf statt. Der zweite Entwurf des Bebauungsplans Nr. 000 vom 6. November 2009 bestimmt in seinen textlichen Festsetzungen unter Ziff. 2.1:

„Gewerbegebiete dienen vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. In allen Gewerbegebieten (GE1 bis GE7) sind nicht zulässig: ... – Spielhallen, Wettbüros und Vergnügungsstätten...“

Die Begründung in der Fassung vom 6. November 2009 zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 führt Folgendes aus:

„Weitergehend erfolgte im Rahmen der Bebauungsplanaufstellung eine kleinteilige Betrachtung zur Bestimmung der genauen Lage und Größe der geplanten Spielhallen. Die generelle Zulässigkeit solcher Nutzungen im Plangebiet oder innerhalb eines großflächigen Sondergebiets wäre nicht geeignet, mögliche negative Auswirkungen einer solchen Ansiedlung zu unterbinden. Die Genehmigung solcher Einrichtungen kann durch die eingeleitete Sogwirkung auf weitere Betriebe zu einem so genannten „trading-down-Effekt“ führen... Andererseits soll die Errichtung der Spielhallen zum dauerhaften Erhalt der vorhandenen freizeitbezogenen Nutzungen in den Sondergebieten beitragen. Die unmittelbare Integration der Spielhallen in die U, wie zuerst vom Eigentümer vorgesehen, konnte aufgrund der zu engen Verzahnung mit der Discothek, die weit überwiegend junges Publikum anspricht, von Seiten der Stadt P nicht befürwortet werden. Das umzusetzende Konzept sieht nun den Neubau eines der U unmittelbar vorgelagerten Gebäudes vor ...Das Spielhallengebäude wird modern gestaltet und setzt sich so von der U stadtgestalterisch ab... Gleichzeitig liegt das Spielhallengebäude nicht unmittelbar an der viel befahrenen Ner Straße und prägt das Gebiet nicht wesentlich. Durch die rückwärtige Lage ist das Spielhallengebäude darüber hinaus nicht direkt von der Ner Straße aus wahrnehmbar. Von Seiten des Eigentümers und in Absprache mit der Stadt P ist der Betrieb von 7 Konzessionen mit gemeinsam maximal 1.050 m² und maximal 84 Geldspielautomaten vorgesehen. Durch die gewählte Anzahl der Konzessionen wird die Errichtung des Neubaus wirtschaftlich ermöglicht... Somit zielt die Planung auf eine eigenständige und höherwertige Konzeption ab...

Der Ausschluss von Spielhallen, Wettbüros und Vergnügungsstätten... wird einerseits damit begründet, Störungen der bestehenden Gewerbe-, Handwerks- und Dienstleistungsnutzungen zu verhindern und die bestehende Nutzungsstruktur zu erhalten sowie andererseits damit, dass die durch die Genehmigung solcher Einrichtungen, insbesondere bei den aufgeführten Anlagearten aus dem Bereich der sexuellen Darbietung und Dienstleistung eingeleitete Sogwirkung auf weitere Betriebe zu dem sog. „trading-down-Effekt“ führen kann, der auch für den Standort eines Gewerbegebietes zu Imageverlusten führt. Die ausgeschlossenen Nutzungen sollen darüber hinaus in bestimmten Bereichen der Stadt P konzentriert werden, um zum einen übermäßigen Fahrzeugverkehr in eher periphere Gebiete zu verhindern und zum anderen die Zentren mit einem ausgeweiteten Angebot an verschiedenen Einrichtungen und Dienstleistungen zu stärken und zu entwickeln. In diesem Zusammenhang sei auf die im südwestlichen Plangebiet festgesetzten Sondergebiete verwiesen. Hier befindet sich ein nach Ansicht der Stadt P geeigneter Standort für Spielhallen, deren Zulässigkeit ausdrücklich dort geregelt ist...“

Anschließend an den zweiten Bebauungsplanentwurf vom 6. November 2009 fand eine frühzeitige Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange statt.

In seiner Sitzung vom 12. Juli 2010 beschloss der Rat der Stadt P sodann den Erlass einer Veränderungssperre für einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. 000 X – Ner Straße/F1er Straße – (Veränderungssperre Nr. 000). Die dem Satzungsbeschluss zugrundeliegende Beschlussvorlage enthält als Abstimmungsergebnis ein „Z“ für Zustimmung. Der räumliche Geltungsbereich umfasst ausweislich des dem Satzungsbeschluss beigefügten Lageplans die Flurstücke G11 und G1. Die Veränderungssperre trat gemäß ihres § 4 mit dem Tage nach ihrer Bekanntmachung in Kraft und sollte außer Kraft treten, sobald und soweit für ihren Geltungsbereich ein Bebauungsplan in Kraft tritt, spätestens jedoch am 12. August 2011. Gemäß § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB wurde der Zeitraum der Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BauGB angerechnet. Der Beschluss vom 12. Juli 2010 über den Erlass der Veränderungssperre wurde aufgrund der Bekanntmachungsanordnung des Oberbürgermeisters der Stadt P vom 16. Juli 2010 im Amtsblatt für die Stadt P vom 2. August 2010 öffentlich bekanntgemacht.

In der Begründung der Satzung über die Veränderungssperre Nr. 000 ist ausgeführt:

„In einem der U vorgelagerten Bereich ist die Errichtung von Spielhallen geplant. Grundsätzlich handelt es sich bei diesem Standort um einen nach städtebaulichen Gesichtspunkten geeigneten Bereich. Er befindet sich in direktem räumlich-strukturellem Zusammenhang mit den bestehenden freizeitaffinen Nutzungen wie Discotheken, Billard- und Soccerhalle in der U. Hier hat sich über Jahre ein gewachsener, auch regional bekannter Freizeitstandort entwickelt, der durch die mit dem Bebauungsplan Nr. 000 X verfolgten Planungsziele gestärkt und entwickelt werden soll. Weiterhin ist der geplante Standort in „zweiter“ Reihe vorgesehen, so dass er von der viel befahrenen Ner Straße nicht einsehbar ist. Das Gebiet wird daher durch die geplanten Vergnügungsstätten nicht wesentlich negativ geprägt.

Die Errichtung von Spielhallen ist hier aus Sicht der Stadt P gegenüber anderen Standorten vorzuziehen. Insbesondere soll die Ansiedlung von Spielhallen in Wohnanlagen oder innerhalb der Stadtteilzentren verhindert werden. Die Zulassung und Konzentration dieser Einrichtungen an diesem Standort trägt somit zur Lenkung dieser Nutzung innerhalb Ps bei.“

Mit Versagungsbescheid vom 17. August 2010 lehnte die Beklagte die Erteilung der von der Klägerin beantragten Baugenehmigung unter Hinweis auf die Veränderungssperre ab. Zur Begründung führte sie aus:

„Das hier berührte Grundstück liegt in einem Bereich, der gemäß dem o.g. Bebauungsplan auf ein künftiges GE-Gebiet (Gewerbegebiet) festgesetzt sein wird, in dem die klassischen Gewerbegebiete für das produzierende bzw. verarbeitende Gewerbe und Handwerk untergebracht werden sollen. Ausgeschlossen werden sollen künftig in diesem Gewerbegebiet unter anderem Spielhallen. Aufgrund der beschlossenen Veränderungssperre Nr. 000 steht zum jetzigen Zeitpunkt nur die Möglichkeit, Ihren Bauantrag negativ zu bescheiden, um das gesamte Bebauungsplanverfahren nicht zu gefährden.“

Gegen den Versagungsbescheid vom 17. August 2010 hat die Klägerin am 17. September 2010 Klage erhoben.

In der mündlichen Verhandlung vom 6. Mai 2011 haben die Parteien einen Widerrufsvergleich geschlossen, mit dem die Beklagte einen planungsrechtlichen Vorbescheid zur Zulässigkeit der Errichtung der streitigen Spielhalle nach den Maßgaben des Bauantrags vom 8. Mai 2009 erteilt hatte. Die Beklagte hat den Vergleich innerhalb der Widerrufsfrist widerrufen.

In seiner Sitzung vom 18. Juli 2011 beschloss der Rat der Stadt P eine Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre Nr. 000. Die dem Satzungsbeschluss zugrundeliegende Beschlussvorlage enthält als Abstimmungsergebnis ein „Z“ für Zustimmung. Mit dieser Satzung wird die Geltungsdauer der Veränderungssperre Nr. 000 vom 16. Juli 2010 um ein Jahr verlängert. Der Beschluss vom 18. Juli 2011 über die Verlängerung der Veränderungssperre Nr. 000 wurde aufgrund der Bekanntmachungsanordnung des Oberbürgermeisters der Stadt P vom 20. Juli 2011 im Amtsblatt für die Stadt P vom 1. August 2011 öffentlich bekanntgemacht. Die der Bekanntmachung beigefügte Skizze der betroffenen Flurstücke enthielt keine Straßennamen; eine mit Straßennamen versehene Skizze wurde sodann im Amtsblatt für die Stadt P vom 15. August 2011 öffentlich bekanntgemacht. In der Begründung der Verlängerungssatzung der Veränderungssperre Nr. 000 ist Folgendes ausgeführt:

„Der südwestliche Planbereich wird durch Freizeitnutzungen bzw. Vergnügungsstätten und Gastronomie geprägt... In einem ebenfalls der U vorgelagerten Gebäudekomplex befinden sich Spielhallen, die den Bereich mit freizeitaffinen Nutzungen komplettieren. Dieses Gebiet ist über Jahre gewachsen und hat sich zu einem regional bekannten Freizeitstandort entwickelt. Mit dem Bebauungsplan Nr. 000 X wird dieser Standort einerseits gesichert und andererseits von dem angrenzenden Gewerbegebiet abgegrenzt...

Aus städtebaulicher Sicht war der Bereich westlich der U geeignet, um dort Spielhallen anzusiedeln. Die Konzentration von sieben Konzessionen an dieser Stelle soll dazu beitragen, die Ansiedlung von Spielhallen an anderen Stellen, wie z.B. in den Stadtzentren oder in der Nähe zu Schulen oder Wohngebieten zu verhindern oder sogar zur Geschäftsaufgabe in solchen Bereichen führen.

Die Ansiedlung von weiteren Spielhallen im Bereich des Bebauungsplans Nr. 000 X über das Sondergebiet SO1 hinaus soll durch Festsetzungen ausdrücklich ausgeschlossen werden, um in diesen Bereichen eine Priorität für Gewerbe-, Dienstleistungs- und Handwerksbetriebe zu erreichen. Eine Durchmischung von kleinteiligen gewerblichen Nutzungen und kleinteiligen Vergnügungsstätten soll vermieden werden, um sowohl den Gewerbebetrieben als auch den Vergnügungsstätten ein optimales Umfeld zu schaffen. Das Konzept zur Konzentration von Spielhallen verfolgt die Stadt P ebenfalls an einem Standort an der vom Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 000 X nicht weit entfernten P1er Straße, an dem eine weitere Großspielhalle genehmigt wurde. Dieser Standort steht im funktionalen Zusammenhang mit den dem D zugehörigen Freizeitnutzungen. Zielsetzung dieser Konzentration ist es auch, eine ansprechende Gestaltung der Gebäude und eine geeignete städtebauliche Einbindung zu erreichen. Gerade die flächige Ansiedlung kleinerer Spielhallen führt zu trading-down-Effekten, da hier gleichzeitig an verschiedenen Stellen in das vorhandene Gefüge eingegriffen wird...

Entlang der Straßen „Ner Straße“, „Im M“ und „Zur F“ als das eigentliche „Gewerbegebiet U1“, das einen innenliegenden, städtebaulich eigenständigen Bereich darstellt, haben sich z.T. kleinteilige Gewerbestrukturen, überwiegend aus den Bereichen Handwerk und verarbeitendes Gewerbe, entwickelt. Diese Flächen werden durch die Festsetzung von Gewerbebetrieben gesichert. Gerade vor dem Hintergrund der o.g. dynamischen Entwicklung im Rahmen der Ansiedlung von Vergnügungsstätten im südwestlichen Planbereich, ist es Ziel der Stadt P, diese Flächen für die bestehende Nutzungsstruktur zu sichern. In den festgesetzten Gewerbegebieten werden zur Erreichung der oben formulierten Planungsziele Spielhallen, Wettbüros und Vergnügungsstätten sowie Anlagen und Betriebe, die gewerblich betriebene sexuelle Dienstleistungen und Darbietungen dienen, ausgeschlossen. Der Ausschluss der vorgenannten Nutzungen und Anlagen wird städtebaulich derart begründet, dass dadurch Störungen der bestehenden Gewerbe-, Handwerks- und Dienstleistungsnutzungen verhindert und die bestehende Nutzungsstruktur erhalten werden soll...“

Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus, die dem Bauantrag entgegengehaltene Veränderungssperre sei unzulässig, da sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lasse. Die vorliegend in der Begründung des Bebauungsplanentwurfs enthaltene städtebauliche Bewertung, das von der Klägerin genutzte Grundstück sei im Gegensatz zu dem unmittelbar gegenüber liegenden Grundstück der Großspielhalle mit einem Spielhallenausschluss zu belegen, weil bei Einrichtung einer Spielstätte an dieser Stelle ein „trading-down-Effekt“ für das Gewerbegebiet zu erwarten sei, offenbare nach der durchgeführten Beweisaufnahme einen nicht behebbaren Mangel der Planungskonzeption. Der „Eingangsbereich“ zum zukünftigen Gewerbegebiet werde insoweit geprägt von der U in Verbindung mit der von der Beklagten genehmigten Großspielhalle, die diesen Eingangsbereich als „vergnügungsgeprägt“ erscheinen lasse. Die Planungskonzeption der Beklagten, für das von der Klägerin genutzte Grundstück einen Ausschluss von Spielstätten festzusetzen, weil von diesem Grundstück bei Errichtung von Spielstätten ein „trading-down-Effekt“ auf das dahinter liegende Gewerbegebiet zu befürchten sei, lasse sich aufgrund der unmittelbar daneben errichteten Spielstätte im „Eingangsbereich“ zum Gewerbegebiet nicht mehr aufrecht erhalten. Wenn es einen trading-down-Effekt gebe, dann bestehe dieser bereits heute und vollkommen unabhängig von der konkreten Beplanung des von der Klägerin genutzten Grundstücks. Die Veränderungssperre habe zudem nicht auf das Grundstück der Klägerin beschränkt werden dürfen; sie hätte vielmehr alle Grundstücke an der Ner Straße erfassen müssen.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 17. August 2010 zu verpflichten, ihr die Genehmigung zur Nutzungsänderung Videothek in Casino entsprechend ihres Bauantrags vom 8. Mai 2009 zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die mit dem Bebauungsplan Nr. 000 X verfolgten Planungsziele würden im Rahmen der Abwägung durch den Rat der Stadt P geprüft. Aufgrund der Ergebnisse des (zukünftigen) Abwägungsprozesses könne es im Verfahren noch zu Planänderungen kommen. Die Planung sei noch nicht abgeschlossen, da der Rat noch nicht abgewogen habe. Aus stadtplanerischer Sicht sei es zu bevorzugen, die Spielhallennutzung an einer Stelle im Plangebiet zu bündeln. Die Zulassung mehrerer kleiner Spielhallen im Plangebiet würde den trading-down-Effekt begünstigen. Die Ansiedlung einer größeren Spielhalle in einem bereits von Freizeitnutzungen geprägten Umfeld sei eher dazu geeignet, dem trading-down-Effekt entgegenzuwirken. Es habe intensive Abstimmungsgespräche hinsichtlich der architektonischen Gestaltung der Großspielhalle gegeben, dies führe zu einem positiven Image, das einem trading-down-Effekt entgegenwirke. Zudem sei der Standort der Großspielhalle von der Ner Straße aus gesehen in der zweiten Reihe. Die Sondergebiete SO1 bis SO3 stellten einen strukturell zusammenhängenden Bereich dar, der räumlich deutlich von den Gewerbegebieten abgrenzbar sei; ein trading-down auf die umliegenden Gewerbegebiete sei daher nicht zu befürchten. Die Festsetzung von Gewerbegebieten sei zudem städtebaulich begründet. Der Bedarf an Bauflächen für Handwerks- und Dienstleistungsbetriebe ergebe sich aus den langfristigen Entwicklungszielen für diesen Bereich entsprechend dem Stadtentwicklungskonzept 2020 und dem regionalen Flächennutzungsplan. Es sei anerkannt, dass sich eine Veränderungssperre lediglich auf ein Grundstück beschränken könne. Hinsichtlich der übrigen Grundstücke sei eine Veränderungssperre unzulässig, da mangels Planungsabsichten keine abstrakte Gefährdung der Planung vorliege.

Mit Beschluss vom 30. Mai 2011 hat die Kammer beschlossen, dass Beweis erhoben werden soll über die örtlichen Verhältnisse des Grundstücks G1, postalisch: Ner Straße 20 in P, durch Vornahme einer Ortsbesichtigung, mit deren Durchführung die Berichterstatterin beauftragt wurde. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll des Ortstermins vom 28. Juni 2011 und die gefertigten Lichtbilder verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der beigezogenen Aufstellungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 17. August 2010 ist insoweit rechtswidrig, als die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung Videothek in Spielhalle auf dem Grundstück G1, postalisch Ner Straße 20 in P mit der Begründung versagt wurde, dem zur Genehmigung gestellten Vorhaben stünde die Veränderungssperre Nr. 000 entgegen.

Die Klägerin hat aber mangels Spruchreife keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung, sondern lediglich einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Bauantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO. Das Gericht spricht dann, soweit die Ablehnung eines Verwaltungsakts rechtswidrig ist und eine Rechtsverletzung darstellt, aber die Sache nicht spruchreif ist, die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die Klägerseite unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Beklagte hat den Ablehnungsbescheid vom 17. August 2010 ausschließlich auf die zwischenzeitlich erlassene Veränderungssperre Nr. 000 zur Sicherung des Bebauungsplanes Nr. 000 X und damit allein auf bauplanungsrechtliche Gründe gestützt. Ob dem Vorhaben Vorschriften aus dem Bauordnungsrecht entgegenstehen und ein Genehmigungsanspruch der Klägerin aus diesem Grund zu verneinen ist, kann und muss derzeit nach den Grundsätzen über das sog. „stecken gebliebene“ Genehmigungsverfahren nicht abschließend beurteilt werden,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –.

Gemäß § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.

Die Beklagte hat den Ablehnungsbescheid vom 17. August 2010 auf die Veränderungssperre Nr. 000 zur Sicherung des Bebauungsplanes Nr. 000 X und damit allein auf bauplanungsrechtliche Gründe gestützt. § 2 der – formell wirksamen und gemäß § 17 Abs. 1 S. 3 BauGB zulässigerweise verlängerten – Veränderungssperre Nr. 000 kann dem Bauvorhaben der Klägerin jedoch nicht entgegengehalten werden, da die Veränderungssperre unwirksam ist. Das Vorhaben ist entweder entsprechend der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 000 X oder für den Fall der (teilweisen) Funktionslosigkeit der Gebietsfestsetzungen in dem Bebauungsplan Nr. 000 X nach § 34 Abs. 1 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig.

Dass sich die Veränderungssperre Nr. 000 lediglich räumlich auf zwei Grundstücke bezieht, ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu beanstanden. Eine Ausdehnung der Veränderungssperre auf den gesamten Planbereich wäre nicht erforderlich gewesen, da hierfür keine den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 000 X zuwiderlaufende Bauanträge vorlagen. Eine Veränderungssperre kann auch für nur wenige Grundstücke oder sogar für nur ein einziges Grundstück erlassen werden,

vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 – IV C 39.74 –.

Die Veränderungssperre Nr. 000 in der Fassung der am 1. August 2011 bekannt gemachten und am 15. August 2011 hinsichtlich des Lageplans berichtigten Verlängerungssatzung ist aber unwirksam, da sie als Sicherungsmittel ungeeignet ist. Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche, hinreichend konkretisierte Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 – 4 NB 40/93 –.

Vorliegend lässt sich das Planungsziel der Beklagten – Festsetzung eines Gewerbegebiets unter Ausschluss von Spielhallennutzung – für das von der Klägerin genutzte Grundstück bzw. für den Geltungsbereich der Veränderungssperre im Wege planerischer Festsetzungen nicht erreichen.

Für eine sicherungsfähige Planung im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB ist zunächst erforderlich, dass diese einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Die Beklagte beabsichtigt entsprechend ihrer Begründung vom 6. November 2009 zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 X, das klägerische Grundstück als Gewerbegebiet festzusetzen. Besondere städtebauliche Gründe für den Ausschluss der grundsätzlich nach § 8 Bau NVO zulässigen Spielhalle auf dem in Rede stehenden Grundstück liegen nicht vor.

In allen Gewerbegebieten sollen gemäß § 1 Abs. 5, 6 und 9 BauNVO u.a. Spielhallen ausgeschlossen werden. Für dieses Planungsziel – Ausschluss von Spielhallen – bestehen jedoch hinsichtlich des von der Klägerin genutzten Grundstücks keine besonderen städtebaulichen Gründe gemäß § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO, so dass sich dieses Planungsziel für dieses Grundstück nicht verwirklichen lässt.

Nach eingehender Beratung der Kammer, insbesondere auch mit den ehrenamtlichen Richterinnen, ist die Kammer unter Zugrundelegung der Ergebnisse aus dem Ortstermin vom 28. Juni 2011 zu dem Ergebnis gelangt, dass es nach dem Eindruck der Berichterstatterin in der Örtlichkeit, der der Kammer anhand von Lichtbildern und Plänen vermittelt wurde, nicht abwägungsfehlerfrei möglich ist, für das von der Klägerin genutzte Grundstück einen Ausschluss von Spielhallen gemäß § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO festzusetzen. In ihren bisherigen Begründungen – sowohl des Bebauungsplanentwurfs Nr. 000 X als auch der Veränderungssperre Nr. 000 sowie der Verlängerung dieser Veränderungssperre – hat die Beklagte zur Begründung ihres Ausschlusses von Spielhallen auch auf dem von der Klägerin genutzten Grundstück in unterschiedlichen Varianten allgemein auf einen durch Spielhallen verursachten trading-down-Effekt verwiesen und erklärt, die Gewerbeflächen sollten für das produzierende und verarbeitende Gewerbe sowie für Handwerk vorgehalten werden. Der geplante Ausschluss von Spielhallen für das von der Klägerin genutzte Grundstück lässt sich mit diesen Erwägungen jedoch unter keinen Umständen rechtfertigen.

Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht anerkannt, dass es einen besonderen städtebaulichen Grund im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO darstellen kann, dass Spielhallen einen „trading-down-Effekt“ bewirken können, so dass der Ausschluss dieser baulichen Nutzung beispielsweise aus einem Kerngebiet gerechtfertigt sein kann,

BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1992 – 4 NB 182/92 –.

Ein trading-down-Effekt durch das von der Klägerin – ausweislich der vor Abschluss des Widerrufsvergleichs in der mündlichen Verhandlung vom 6. Mai 2011 überreichten Broschüren ebenfalls qualitativ hochwertig – geplante Vorhaben scheidet schon aus dem Grund aus, dass sich unmittelbar auf der gegenüberliegenden, südlichen Seite der Erschließungsstichstraße, der U vorgelagert, schon eine Großspielhalle befindet, die in ihren Ausmaßen wesentlich größer und vom Standort her prägender ist als das geplante Vorhaben der Klägerin. Nach dem Eindruck der Berichterstatterin in der Örtlichkeit, der der Kammer anhand von Lichtbildern vermittelt wurde, prägt die unmittelbar an der 90-Grad-Kurve der Erschließungsstichstraße gelegene Großspielhalle maßgeblich insbesondere die geplanten Gewerbegebiete GE4 und GE7 sowie den an der Erschließungsstichstraße gelegenen Bereich des Gewerbegebiets GE2. Sowohl vor als auch nach Durchfahren der 90-Grad-Kurve der Erschließungsstichstraße dominiert die Großspielhalle von jedem Standpunkt aus den Blick die Erschließungsstichstraße entlang. Sie ist dort von jedem Standpunkt aus gut sichtbar und prägend. Wenn man – mit der Beklagten – also tatsächlich davon ausgeht, dass Spielhallen (in Eingangsbereichen) einen trading-down-Effekt auf (dahinter liegende) Gewerbegebiete haben, so hätte man diese Großspielhalle an dieser exponierten Stelle nicht genehmigen dürfen. Denn diese Großspielhalle hat eine wesentlich größere Ausstrahlungswirkung auf die dahinter liegenden Gewerbegebiete als die von der Klägerin geplante Spielhalle, die lediglich bei der Einfahrt in die Erschließungsstichstraße bzw. bei einem Vorbeifahren auf der Ner Straße wahrgenommen werden würde.

Auch soweit die Beklagte zu Beginn des Verfahrens noch angeführt hat, die genehmigte Großspielhalle führe aufgrund der Abgrenzbarkeit der Sondergebiete von den Gewerbegebieten nicht zu einem trading-down-Effekt auf die geplanten Gewerbegebiete, so ist dem nicht zu folgen. Eine von der Beklagten angeführte „Zäsur“ zwischen den Sondergebieten und dem von der Klägerin genutzten Grundstück durch die Erschließungsstichstraße vermag die Kammer in der Örtlichkeit nicht zu erkennen. Nach dem Eindruck der Berichterstatterin in der Örtlichkeit, der der Kammer anhand von Lichtbildern vermittelt wurde, stellt sich die Erschließungsstichstraße nicht als derartige Trennung dar, dass nicht die Ausstrahlungswirkung der auf der südlichen Straßenseite der Erschließungsstichstraße gelegenen Großspielhalle mit der dahinter hoch aufragenden U und dem vorgelagerten N1 Schnellrestaurant bis zu dem unmittelbar auf der nördlichen Straßenseite befindlichen, von der Klägerin genutzten Grundstück reichen würde. Vielmehr erscheint das „Ensemble“, das bei der Einfahrt in die Erschließungsstichstraße vorgefunden wird – bestehend aus dem klägerisch genutzten Gebäude, dem N1 Schnellrestaurant, der Großspielhalle und der U – als „Eingangsbereich“ zu dem von der Beklagten umfassend beschriebenen „Vergnügungsstandort“. Dass die Beklagte dies entsprechend sieht, zeigt die Formulierung im Vorbescheid vom 19. Juni 2008 an die Bauherrengemeinschaft, die den Videoverleih explizit in den engen – sonst nur südlich der Erschließungsstichstraße gelegenen – Bereich um die geplante Großspielhalle mit einbezieht:

„Auf dem unmittelbar östlich angrenzenden Grundstück ist bereits die Großdiscothek U (Vergnügungsstätte) vorhanden. Im Bereich zur Ner Straße sind eine weitere Discothek, ein Videoverleih und Gastronomiebetriebe vorhanden.“

Das von der Klägerin genutzte Eckgrundstück nimmt insofern aber auch eine Sonderstellung in den geplanten Gewerbegebieten ein, als es als einziges Grundstück in den geplanten Gewerbegebieten des Bebauungsplanentwurfs Nr. 000 X in direkter, unmittelbarer Beziehung zu den geplanten Sondergebieten für Discotheken und Großspielhalle – und in keinerlei Beziehung zu den restlichen, im weiteren Verlauf der Erschließungsstichstraße gelegenen Gewerbegebieten – steht. Es liegt zunächst auf der nördlichen Straßenseite der kleinen Erschließungsstichstraße, auf deren südlicher Seite die Sondergebiete geplant sind. Es hat als einziges Objekt der gesamten in den geplanten Gewerbegebieten vorhandenen Bestandsgebäude eine Ladenfront, die unter anderem unmittelbar an der Ner Straße liegt und die auch zur Ner Straße ausgerichtet ist. Die übrigen gewerblich genutzten Gebäude in den im weiteren Verlauf der Erschließungsstichstraße liegenden Gewerbegebieten liegen sämtlich von der Ner Straße zurückversetzt und sind ausschließlich zur Erschließungsstichstraße ausgerichtet. Die westlich der Erschließungsstichstraße nach Durchfahren der 90-Grad-Kurve liegenden Gewerbeobjekte sind zudem nach Westen zur Ner Straße durch Zäune und Bepflanzungen abgeschirmt. Die Erschließung des von der Klägerin genutzten Grundstücks erfolgt darüber hinaus von der Erschließungsstichstraße über eine Zufahrt, die unmittelbar gegenüber der Ausfahrt des N1 Schnellrestaurants und nur schräg versetzt zur Zufahrt zu der Großspielhalle liegt. Demgegenüber werden die übrigen an der Erschließungsstichstraße gelegenen Grundstücke nicht in direktem räumlichem Zusammenhang zu den geplanten Sondergebieten entweder von Süden (Klägerin) oder von Norden (Sondergebiete), sondern nach Durchfahren der 90-Grad-Kurve der Erschließungsstichstraße entweder von Osten oder von Westen erschlossen.

Soweit die Beklagte in der Begründung zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 X vom 6. November 2009 und in der Begründung der Veränderungssperre Nr. 000 noch darauf abgestellt hat, dass die genehmigte Großspielhalle von der Ner Straße aus in der zweiten Reihe liege, nicht direkt von der Ner Straße aus wahrnehmbar sei und das Gebiet daher durch diese Vergnügungsstätte nicht wesentlich negativ geprägt werde, so stellt die Beklagte in der Begründung der Verlängerungssatzung vom 18. Juli 2011 hierauf schon selbst nicht mehr ab. Bei der Ortsbesichtigung vom 28. Juni 2011 wurde mit den Beteiligten die Ner Straße von Süden und Norden sowie von Westen (über den N2-Ring) kommend mit jeweils ca. 50 km/h angefahren. Hierbei hat sich ergeben, dass von Süden kommend bei einem Blick nach rechts zunächst kurz die Rückseite der Großspielhalle sichtbar ist und auf der Höhe der Ampel der vordere Bereich der Großspielhalle mit den vor dieser befindlichen Werbefahnen. Aus nördlicher Richtung kommend ist die Großspielhalle kurz vor der Ampel und auf der gesamten Kreuzung gut sichtbar. Bei einem leichten Blick nach links sticht die gesamte Front der Großspielhalle ins Auge. Von Westen über den N2-Ring kommend dominiert die Großspielhalle mit ihrer gesamten Größe und der dahinter liegenden U. Von diesem Standpunkt aus ergibt sich zudem der Eindruck einer Verklammerung der Großspielhalle auf der südlichen Seite und der klägerischen Videothek auf der nördlichen Seite der Erschließungsstichstraße durch die dahinter liegende, hoch aufragende und in der 90-Grad-Kurve weiter nach Norden reichende U. Auf diese Weise entsteht insgesamt der Eindruck eines zusammengehörigen Eingangsportals zu dem „Vergnügungsviertel“. Jedenfalls ist die zunächst von der Beklagten vorgenommene Wertung, dass die Großspielhalle das Gebiet nicht wesentlich präge, da sie von der Ner Straße aus in zweiter Reihe liege und von dort aus nicht wahrnehmbar sei, vor dem Hintergrund der Ergebnisse der Ortsbesichtigung nicht haltbar. Einerseits ist die Großspielhalle von der Ner Straße aus von Westen und von Norden kommend sehr gut sichtbar. Andererseits prägt sie – entsprechend der vorstehenden Ausführungen – die gesamten, an der Erschließungsstichstraße gelegenen, geplanten Gewerbegebiete aufgrund Ihrer dominanten Lage in der Sichtachse der 90-Grad-Kurve der Erschließungsstichstraße.

Der ursprüngliche Verweis auf einen trading-down-Effekt von in den Gewerbegebieten geplanten Spielhallen auf die umliegenden Gewerbegebiete erscheint daher zur Begründung des Spielhallenausschlusses auf dem von der Klägerin genutzten Grundstück lediglich vorgeschoben. Auf einen entsprechenden Hinweis in der vor der Kammer durchgeführten mündlichen Verhandlung vom 6. Mai 2011 hat die Beklagte ihre Argumentation zur Begründung des Spielhallenausschlusses entsprechend angepasst. So will sie einen trading-down-Effekt ausweislich ihrer Begründung zur Verlängerung der Veränderungssperre Nr. 000 nunmehr damit begründen, dass „gerade die flächige Ansiedlung kleinerer Spielhallen ... zu trading-down-Effekten“ führt, „da hier gleichzeitig an verschiedenen Stellen in das vorhandene Gefüge eingegriffen“ werde.

Diese Begründung mag für einen Spielhallenausschluss in den Gewerbegebieten an sich herangezogen werden können, nicht jedoch für das von der Klägerin genutzte Grundstück. Hinsichtlich des von der Klägerin genutzten Grundstücks besteht nicht die Gefahr, dass „die flächige Ansiedlung kleinerer Spielhallen zu trading-down-Effekten“ führt, weil „hier gleichzeitig an verschiedenen Stellen in das vorhandene Gefüge eingegriffen wird“. Angemerkt sei zunächst, dass diese Formulierung schon recht ungenau und floskelartig erscheint. Weiterhin besteht für das von der Klägerin genutzte Grundstück nicht die Gefahr, dass hier durch flächige Ansiedlung kleinerer Spielhallen in die vorhandenen Gefüge eingegriffen wird. Das von der Klägerin teilweise genutzte Bestandsgebäude und die aufgrund der räumlichen Enge des Grundstücks nicht vorhandenen Erweiterungsmöglichkeiten lassen weder eine flächige Ansiedlung kleinerer Spielhallen zu, noch wird in das vorhandene Gefüge eingegriffen. Aufgrund der vorstehend beschriebenen Abgrenzbarkeit des von der Klägerin genutzten Grundstücks von den übrigen in den geplanten Gewerbegebieten gelegenen Grundstücken und dessen Zurechnung zu dem im südwestlichen Planbereich bestehenden „Vergnügungsviertel“ besteht auch nicht die Gefahr, dass es mit einer Spielhallennutzung an dieser Stelle zu einer negativen Vorbildwirkung mit anschließendem trading-down-Effekt auf die übrigen in den Gewerbegebieten gelegenen Grundstücke kommen und so „in das vorhandene Gefüge eingegriffen“ würde. Nebenbei sei bemerkt, dass eine Spielhalle an dem Standort der Klägerin keinen größeren trading-down-Effekt bewirken könnte, als es der bestandsgeschützte Betrieb der Klägerin mit seiner zur Ner Straße ausgerichteten, großflächigen, ungefähr ein Drittel der gesamten Gebäudelänge einnehmenden Werbung für „C“ derzeit bewirkt. Insofern wäre an dieser Stelle nahezu jeder Eingriff in das „vorhandene Gefüge“ ein städteplanerischer Gewinn.

Die stetigen Anpassungen der Begründungen des Spielhallenausschlusses durch die Beklagte an die in den gerichtlichen Verfahren erteilten Hinweise lassen mittlerweile die zu Beginn der Verfahren stark in den Vordergrund getretene Investorbezogenheit der gesamten Planung des „Vergnügungsstandorts“ zugunsten der Bauherrengemeinschaft – die entsprechend der Ausführungen der Beklagten auch Eigentümerin der U ist – in den Hintergrund treten. Bemerkenswert ist insofern, dass der Bauherrengemeinschaft schon unter dem 19. Juni 2008 ein Bauvorbescheid zur Zulässigkeit der Errichtung der geplanten Großspielhalle mit der Begründung erteilt wurde, es würden Bedenken gegen eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 000 X auch im Hinblick auf die künftigen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 000 nicht erhoben, die erste Begründung zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 X aber erst vom 2. Juli 2009 datiert. Es drängt sich daher der Eindruck auf, dass die von der Beklagten angeführten und im Laufe der Verfahren angepassten städtebaulichen Gründe für den Ausschluss von Spielhallen auf dem von der Klägerin genutzten Grundstück lediglich vorgeschoben sind. Aus der ersten Begründung zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 vom 2. Juli 2009 wird deutlich, dass die Planung der Sondergebiete, insbesondere des Sondergebiets „SO1 Spielhalle“ in starker Abstimmung mit dem Investor der Großspielhalle vorgenommen wurde:

„Durch die geplanten Investitionen und Nutzungsänderungen sollen eine Standortverbesserung und ein dauerhafter Erhalt gesichert werden... Ziel der Stadt P ist die Konzentration der genannten Einrichtungen an diesem Standort. Der Bebauungsplan setzt für diesen Bereich Sondergebiete fest... Die Festsetzungen der Sondergebiete erfolgen aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten und der vom Eigentümer vorgesehenen und mit den Zielsetzungen der Stadt P abgestimmten konkreten Planungen. Somit erfolgt die Regelung eines konkreten Einzelfalls... Das Konzept des Eigentümers der U wurde mit der Verwaltung der Stadt abgestimmt.“

Aus der Begründung zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 vom 6. November 2009 ergibt sich, dass sich die Beklagte bei der Planung der Sondergebiete und insbesondere der Großspielhalle nicht nur von städtebaulichen Erwägungen, sondern auch von wirtschaftlichen Belangen des Investors leiten lässt:

„Von Seiten des Eigentümers und in Absprache mit der Stadt P ist der Betrieb von 7 Konzessionen mit gemeinsam maximal 1.050 m² und maximal 84 Geldspielautomaten vorgesehen. Durch die gewählte Anzahl der Konzessionen wird die Errichtung des Neubaus wirtschaftlich ermöglicht.“

Entsprechend der Begründung zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 X vom 6. November 2009 und der Begründung zur Veränderungssperre Nr. 000 vom 12. Juli 2010 ist der südwestliche Planbereich durch Freizeitnutzungen bzw. Vergnügungsstätten und Gastronomie geprägt. Die Beklagte hat insoweit ausgeführt, hier habe sich über Jahre ein gewachsener, auch regional bekannter Freizeitstandort entwickelt. Die Errichtung von Spielhallen sei hier aus Sicht der Beklagten gegenüber anderen Standorten vorzuziehen. Insbesondere solle die Ansiedlung von Spielhallen in Wohnanlagen oder innerhalb der Stadtteilzentren vermieden werden. Die Zulassung und Konzentration dieser Einrichtungen trage somit zur Lenkung dieser Nutzung innerhalb Ps bei. Die ausgeschlossenen Nutzungen sollten in bestimmten Bereichen der Stadt P konzentriert werden, um zum einen übermäßigen Fahrzeugverkehr in eher periphere Gebiete zu verhindern und zum anderen die Zentren mit einem ausgeweiteten Angebot an verschiedenen Einrichtungen und Dienstleistungen zu stärken und zu entwickeln. In diesem Zusammenhang sei auf die im südwestlichen Plangebiet festgesetzten Sondergebiete zu verweisen. Hier befinde sich ein nach Ansicht der Stadt P geeigneter Standort für Spielhallen, deren Zulässigkeit ausdrücklich dort geregelt sei. Diese Ausführungen treffen auch auf das von der Klägerin genutzte Grundstück zu, das nach Ansicht der Kammer aufgrund des Ergebnisses der durchgeführten Beweisaufnahme entsprechend der vorstehenden Würdigung in diesen Freizeitstandort mit einbezogen ist.

Den Ausschluss von Spielhallen auf dem von der Klägerin genutzten Grundstück begründet die Beklagte in ihrer Begründung zum Bebauungsplanentwurf Nr. 000 X vom 6. November 2009 weiterhin damit, Störungen der bestehenden Gewerbe-, Handwerks- und Dienstleistungsnutzungen verhindern und die bestehende Nutzungsstruktur erhalten zu wollen. In ihrer Begründung zur Verlängerung der Veränderungssperre vom 18. Juli 2011 führte die Beklagte vertiefend aus, entlang der Straßen „Ner Straße“, „Im M“ und „Zur F“ als das eigentliche „Gewerbegebiet U1“, das einen innenliegenden, städtebaulich eigenständigen Bereich darstelle, hätten sich z.T. kleinteilige Gewerbestrukturen, überwiegend aus den Bereichen Handwerk und verarbeitendes Gewerbe, entwickelt; diese Flächen würden durch die Festsetzung von Gewerbegebieten gesichert. Vor dem Hintergrund der dynamischen Entwicklung im Rahmen der Ansiedlung von Vergnügungsstätten im südwestlichen Planbereich sei es Ziel der Beklagten, diese Flächen für die bestehende Nutzungsstruktur zu sichern. Hierdurch sollten der Bestand und die Entwicklungsmöglichkeiten der Betriebe gewährleistet werden.

Auch diese Erwägungen stellen keine besonderen städtebaulichen Gründe im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO dar, die zu einem abwägungsfehlerfreien Ausschluss von Spielhallen auf dem von der Klägerin genutzten Grundstück führen könnten. Wie bereits ausgeführt, stellt das von der Klägerin genutzte Grundstück einen Sonderfall in dem überplanten Bereich dar, der aufgrund seines räumlichen Bezugs zu den geplanten Sondergebieten – und seines fehlenden Bezugs zu den übrigen Grundstücken in den geplanten Gewerbegebieten – eine Sonderstellung einnimmt. Angesichts dieser Sonderstellung erscheint der Verweis auf die Verhinderung einer Störung der bestehenden Gewerbe-, Handwerks- und Dienstleistungsnutzungen floskelartig, ohne auf die Besonderheiten des konkreten, streitgegenständlichen Grundstücks einzugehen. Bei dem Betrieb eines Video-Verleihs handelt es sich – vor dem Hintergrund der Bestandssicherung – weder um Handwerk noch um verarbeitendes Gewerbe. Für diese von der Beklagten gewünschten Nutzungen wäre der Standort der Klägerin auch wenig geeignet, da das Grundstück aufgrund der räumlichen Enge keinerlei Erweiterungs- und Lagermöglichkeiten für solche Gewerbe zulässt.

Ein generelles Vorhalten von Gewerbeflächen im Plangebiet ist zudem aus zweierlei Gründen städtebaulich auch nicht erforderlich. Vor dem Hintergrund der hohen Leerstandsquote in P stellt die Begründung für den Ausschluss von Spielhallen auch auf dem von der Klägerin genutzten Grundstück – Verhinderung von Störungen der bestehenden Gewerbe-, Handwerks- und Dienstleistungsnutzungen und Erhaltung der bestehenden Nutzungsstrukturen – keinen besonderen städtebaulichen Grund im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO dar. Die Leerstandsquote für gewerbliche Flächen in P ist überdurchschnittlich hoch. Aus dem Gutachten der GMA zum kommunalen Einzelhandelskonzept P aus dem Jahr 2007 ergibt sich, dass im Hauptzentrum Alt-P eine überdurchschnittliche Leerstandsquote von 6,8 % besteht. Das Gebiet des Bebauungsplanentwurfs Nr. 000 X liegt zwischen dem Hauptzentrum O und dem Hauptzentrum Alt-P. Angesichts der hohen Leerstandsquote in P besteht daher schon kein Bedürfnis dafür, Gewerbeflächen genau an dem klägerischen Standort für Gewerbe-, Handwerks- und Dienstleistungsnutzungen vorzuhalten. Ein Mangel an Gewerbeflächen, dem vorgebeugt werden müsste, besteht im Umfeld des Bebauungsplanentwurfs Nr. 000 X demnach gerade nicht.

Hinzu kommt, dass es sich bei den im Bereich der Erschließungsstichstraße der Ner Straße ansässigen Gewerbebetrieben überwiegend um Gewerbebetriebe handelt, die auch in einem Mischgebiet zulässig wären. Der Sicherung gerade von Gewerbeflächen für diese mischgebietsverträglichen Betriebe bedarf es daher auch aus diesem Grund nicht. Dies hat auch die Beklagte selbst schon im Jahr 2008 erkannt, als sie in dem der Bauherrengemeinschaft erteilten Vorbescheid vom 19. August 2008 ausgeführt hat, bei den meisten im Plangebiet ansässigen Betrieben handele es sich um gewerbe- oder mischgebietsverträgliche Betriebe.

Da die Veränderungssperre Nr. 000 somit mangels sicherungsfähiger Planung unwirksam ist, beurteilt sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens anhand der Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 000 A „F P I / II“ der Stadt P, die die Art der baulichen Nutzung des klägerisch genutzten Grundstücks als Industriegebiet festsetzen. Gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 sind Spielhallen als „Gewerbebetriebe aller Art“ in einem Industriegebiet allgemein zulässig.

Sollte die Industriegebietsfestsetzung entsprechend der Ausführungen in der Beschlussvorlage des am 17. November 2003 vom Rat der Beklagten beschlossenen Planaufstellungsbeschlusses aufgrund jahrelanger Nichtanwendung funktionslos geworden sein, so würde sich die planungsrechtliche Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 BauGB richten. Das Vorhaben wäre auch nach § 34 Abs. 1 BauGB planungsrechtlich zulässig, da es sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Zu der näheren Umgebung gehört auch die Großspielhalle der Bauherrengemeinschaft, da diese entsprechend der vorstehenden Ausführungen den bodenrechtlichen Charakter des von der Klägerin genutzten Grundstücks prägt und sich das klägerische Vorhaben seinerseits auf die Großspielhalle auswirken kann.

Ob dem in Rede stehenden Vorhaben Vorschriften des Bauordnungsrechts entgegenstehen und ein Genehmigungsanspruch der Klägerin aus diesem Grund zu verneinen ist, kann und muss derzeit nach den Grundsätzen über das sog. „stecken gebliebene“ Genehmigungsverfahren nicht abschließend beurteilt werden,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –.

Ein „stecken gebliebenes“ Genehmigungsverfahren liegt nach der Rechtsprechung des OVG NRW vor, wenn die Bauaufsichtsbehörde die Genehmigung des Vorhabens, ohne seine Vereinbarkeit mit baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften umfassend zu prüfen, wegen eines bestimmten Rechtsverstoßes – etwa mangelnder Konformität mit Bauplanungsrecht – ablehnt. In der Situation eines „stecken gebliebenen“ Genehmigungsverfahrens entfällt die Verpflichtung des Gerichts zur Herbeiführung der Spruchreife, wenn ansonsten im Verwaltungsverfahren noch nicht behandelte komplexe Fragen – etwa des Bauordnungsrechts – erstmals im gerichtlichen Verfahren erschöpfend geprüft werden müssten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch eine Baugenehmigung im Allgemeinen nicht ohne etliche Nebenbestimmungen erteilt wird. Grundsätzlich könnte zwar auch das Gericht mit Hilfe kundiger Sachverständiger ein Auflagenprogramm entwickeln und ihm mit dem Tenor eines Verpflichtungsurteils Verbindlichkeit verschaffen. Im Allgemeinen sind jedoch individuelle Einschätzungen und Zweckmäßigkeitserwägungen dafür erheblich, ob diese oder jene gleichermaßen geeignete Auflage oder sonstige Nebenbestimmung anzufügen ist. Es ist in derartigen besonders gelagerten Fällen nicht Aufgabe der Gerichte, ein „stecken gebliebenes“ Genehmigungsverfahren in allen Einzelheiten durchzuführen. Es kann daher ausnahmsweise gerechtfertigt sein, dass das Tatsachengericht davon absieht, die Sache spruchreif zu machen. In diesem Falle kann es ein Bescheidungsurteil im Sinne von § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO erlassen, wenn der herangezogene Versagungsgrund die Ablehnung des Antrags nicht trägt und die Genehmigung nach dem bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung gewonnenen Erkenntnisstand nicht schon aus anderen Gründen zu versagen ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –.

Eine solche Situation eines „stecken gebliebenen“ Genehmigungsverfahrens ist hier gegeben. Die Beklagte hat den Ablehnungsbescheid vom 17. August 2010 auf die zwischenzeitlich erlassene Veränderungssperre zur Sicherung des Bebauungsplanes Nr. 000 X und damit allein auf bauplanungsrechtliche Gründe gestützt. Bauordnungsrechtliche Gesichtspunkte hat sie nicht angeführt; solche sind weder im Verwaltungsverfahren von ihr geprüft noch im Klageverfahren von ihr geltend gemacht worden. Da die Prüfung bauordnungsrechtlicher Vorschriften – etwa des Brandschutzes nach § 17 BauO NRW – zum Teil von sachverständig-technischen Einschätzungen abhängt und zudem zur Erarbeitung eines Nebenbestimmungsprogramms zu der begehrten Baugenehmigung führen kann, die in den Aufgabenbereich der Genehmigungsbehörde, nicht aber der Kammer fällt, besteht keine Verpflichtung der Kammer, die Sache spruchreif zu machen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –.

Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 709 S. 2 ZPO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 25 K 6221/10