Verwaltungsgericht Düsseldorf, Prüfungsrecht

Die Klägerin vertreibt als Verlegerin juristischer Fachliteratur unter anderem den Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB), der von Universitätsprofessor Dr. Hanns Prütting, Rechtsanwalt Professor Dr. Gerhard Wegen und Vorsitzenden Richter am Oberlandesgericht Gerd Weinreich (Prütting/Wegen/Weinreich, nachfolgend: Prütting) herausgegeben wird und seit seiner Erstauflage im Jahr 2006 in jährlich neuen Auflagen einbändig erscheint. Sie begehrt mit ihrer Klage die Zulassung ihres BGB-Kommentars als Hilfsmittel im zweiten juristischen Staatsexamen in Nordrhein-Westfalen.

Nach den vom Justizministerium des beklagten Landes (nachfolgend: Justizministerium) verfassten "Weisungen für die Anfertigung der Aufsichtsarbeiten" in der zweiten juristischen Staatsprüfung darf in der Prüfung als Hilfsmittel zum BGB ausschließlich der von der Beigeladenen vertriebene Kommentar von Palandt benutzt werden.

Mit Schreiben vom 19. April 2007 wandte sich die Klägerin an den Präsidenten des Landesjustizprüfungsamtes Nordrhein-Westfalen und bat um Prüfung, ob der Kommentar von Prütting ebenso wie der Kommentar von Palandt als Hilfsmittel bei der Anfertigung der schriftlichen Aufsichtsarbeiten zugelassen werden könne. Unter dem 23. August 2007 teilte das Justizministerium der Klägerin mit, die Zulassung des Kommentars als Hilfsmittel werde nicht befürwortet. Der Palandt sei wegen seiner Verbreitung in der Praxis der einzige im Staatsexamen als Hilfsmittel zugelassene Kommentar zum BGB. Eine Zulassung auch des Kommentars von Prütting werfe zudem mit Blick auf den Grundsatz der Chancengleichheit Probleme auf. Aus finanziellen Gründen seien wohl nicht alle Prüflinge in der Lage, beide Kommentare zu erwerben mit der Folge, dass sie in der Prüfung nicht in gleicher Weise auf wichtige Informationen zurückgreifen könnten. Im Übrigen bedeute die Zulassung eines zweiten Kommentars einen nicht unerheblichen Mehraufwand bei der Erstellung der Prüfungsaufgaben, die gewährleisten müssten, dass alle relevanten Informationen in allen zur Verfügung stehenden Kommentaren abgerufen werden können.

Mit Schreiben vom 12. Juni 2008 wandte sich die Klägerin erneut an den Präsidenten des Landesjustizprüfungsamt NRW und machte geltend: Die Verbreitung des Kommentars von Prütting in der Praxis werde im Laufe der Jahre zunehmen und könne durch die Berücksichtigung als zugelassenes Hilfsmittel im zweiten juristischen Staatsexamen gefördert werden. Die Zulassung mehrerer Kommentare biete den Prüflingen die Chance, in der Prüfung mit dem Werk zu arbeiten, das ihnen am meisten vertraut sei. Auch bedeute die Zulassung eines Alternativkommentars keinen bedeutenden Mehraufwand bei der Erstellung der Prüfungsaufgaben. Sofern diese aus anderen Bundesländern übernommen würden, müsse ohnehin geprüft werden, ob die Fundstellen in der zugelassenen Kommentarliteratur noch vorhanden und korrekt seien. Abgesehen davon müsse aber jede Prüfungsaufgabe dem Grunde nach so konzipiert sein, dass sie ohne Rückgriff auf Literatur gelöst werden könne.

Bezug nehmend auf sein Antwortschreiben vom 23. August 2007 teilte das Justizministerium der Klägerin unter dem 26. August 2008 mit, die Notwendigkeit, bei der Erstellung einer Prüfungsaufgabe zu überprüfen, ob und welche der juristischen Probleme der Aufsichtsarbeit kommentiert seien, führe im Fall der Zulassung von mehr als einem Kommentar zu einem zeitlichen Mehraufwand für die Vorbereitung der Prüfungstermine. Auch stehe zu erwarten, dass Prüflinge angesichts der Bedeutung, die sie den zugelassenen Hilfsmitteln zuschrieben, mit Blick auf die Prüfung nicht einen Kommentar auswählen, sondern alle Kommentare anschaffen würden.

Nachdem auch eine erneute Eingabe der Klägerin unter dem 25. Februar 2009 im Rahmen einer anschließenden mündlichen Erörterung mit dem Präsidenten des Landesjustizprüfungsamtes NRW abschlägig beantwortet worden ist, hat die Klägerin am 6. August 2009 Klage erhoben.

Die Klägerin ist der Auffassung, ihr stehe der mit der Klage verfolgte Anspruch auf erneute Entscheidung über die Zulassung des BGB-Kommentars von Prütting als Hilfsmittel in der zweiten juristischen Staatsprüfung zu, weil die eine Nutzung dieses Kommentares in der zweiten Staatsprüfung derzeit ausschließenden "Weisungen für die Anfertigung der Aufsichtsarbeiten" ihr Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung verletzten.

Die im nordrhein-westfälischen Juristenausbildungsgesetz enthaltene Zuweisung der Entscheidung über die Zulassung von Hilfsmitteln an das Justizministerium stelle eine Ermächtigung zur Ausübung von Ermessen dar. Dabei fehle es aber an der rechtlich gebotenen normativen Ausgestaltung der Ermessenskriterien. Zwar bezwecke die Ermächtigungsnorm in erster Linie, einen geordneten Ablauf des Prüfungsverfahrens sicher zu stellen. Gleichwohl seien aber die Interessen derjenigen Verlage zu berücksichtigen, die für eine Zulassung als Hilfsmittel in Betracht kommende Druckwerke vertrieben. Denn die Zulassungsentscheidung betreffe zwangsläufig die Wettbewerbschancen der Verlage. Sie müsse deshalb die jedem behördlichen Handeln durch die Verfassung gesetzten Grenzen wahren, zu denen hier die durch Artikel 12 Abs. 1 GG geschützte Wettbewerbsfreiheit ebenso zähle wie das Gebot der Gleichbehandlung nach Artikel 3 Abs. 1 GG. Den grundrechtlichen Gewährleistungen zuwider nehme die Festlegung des Justizministeriums auf den Kommentar von Palandt als dem in der Prüfung für das Gebiet des BGB allein erlaubten Hilfsmittel den übrigen Anbietern von juristischer Kommentarliteratur die rechtlich gebotene reale Zuteilungschance.

Die Zulassung von Kommentarliteratur als Hilfsmittel in der Prüfung greife verzerrend in den Wettbewerb ein. Sie verschaffe dem begünstigten Verlag Vorteile und benachteilige damit die übrigen Wettbewerber. Mit der Zulassung als Hilfsmittel könne nicht nur geworben werden. Sie bewirke vielmehr auch, dass der zugelassene Kommentar von der ganz überwiegenden Zahl der Prüflinge käuflich erworben werde. Dies habe nicht nur eine Steigerung der Absatzzahlen für dieses Druckwerk zur Folge, sondern trage dazu bei, dass bei den Prüflingen wegen der Beschäftigung mit dem Kommentar zur Vorbereitung auf das Examen und in der Prüfung ein Gewöhnungseffekt eintrete, der als "Markentreue" oft die Nutzung des Kommentars auch in der späteren beruflichen Praxis nach sich ziehe.

Deshalb müsse die Begrenzung der Zahl an zuzulassenden Hilfsmitteln mit der aus ihr folgenden Notwendigkeit einer Auswahlentscheidung sachlich gerechtfertigt und der Kreis der Auswahlkriterien in seinen Grundzügen gesetzlich bestimmt sowie jedes Auswahlkriterium ähnlich wie im Vergaberecht sachgerecht, willkürfrei und chancengerecht sein. Hieran fehle es. Das nordrhein-westfälische Justizausbildungsrecht regele schon nicht, ob die Zulassungsentscheidung sich nur auf die Art der Hilfsmittel oder auf bestimmte Druckwerke beziehen dürfe. Für den Fall der Notwendigkeit einer Auswahlentscheidung fehle es an der Vorgabe von Auswahlkriterien. Es sei auch sachlich nicht zu rechtfertigen, zum BGB nur einen Kommentar als Hilfsmittel zuzulassen. Eine gegenteilige etwa in Rheinland-Pfalz (bis in das Jahr 2011) geübte Praxis verletze auch die Chancengleichheit der Prüflinge nicht, wenn das Landesjustizprüfungsamt sicher stelle, dass jedes der zugelassenen Hilfsmittel eine vergleichbare Hilfestellungen zur Lösung der jeweiligen Klausuraufgabe biete. Dies erhöhe den Arbeitsaufwand für die Erstellung der Klausuraufgaben nicht unzumutbar. Das gelte auch, wenn die derzeitige Beschränkung der Zulassung von Hilfsmitteln auf nur einen Kommentar je Rechtsgebiet aufgegeben werden müsse. Die Lösbarkeit von Prüfungsaufgaben müsse und werde im Vorfeld der Prüfung ohnehin stets durch Rückgriff auf mehrere Kommentare kontrolliert. Zweifelhaft sei schließlich, ob die Zulassung als Hilfsmittel von mehr als einem Kommentar je Rechtsgebiet zu einer stärkeren finanziellen Belastung der Prüflinge führe. Kein Prüfling sei verpflichtet, die in der Prüfung zugelassene Kommentarliteratur selbst zu erwerben. Ob und inwieweit dies tatsächlich geschehe, sei unklar.

Auch im Übrigen fehle es der durch das Justizministerium getroffenen Auswahlentscheidung an einer rechtlich tragfähigen Begründung. Gemessen am Zweck der Ermächtigung über die Zulassung von Hilfsmitteln komme als Auswahlkriterium nur deren Eignung und Tauglichkeit als Hilfe zur Lösung der Klausuraufgaben im zweiten juristischen Staatsexamen in Betracht. Hierüber besage die Verbreitung eines Kommentares in der Praxis nichts. Diesen Umstand als Entscheidungskriterium für die auf ein Hilfsmittel beschränkte Auswahl heranzuziehen, nehme namentlich dem Verleger eines neu auf den Markt kommenden Druckwerks jede reale Zuteilungschance. Wegen der nur langsamen Verschiebung von Marktanteilen werde kein Kommentar zum BGB in absehbarer Zeit einen höheren Verbreitungsgrad als den des Palandt erreichen. Als Hilfsmittel in der Prüfung sei dieser indes nicht besser geeignet als der BGB-Kommentar von Prütting.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land zu verurteilen, durch das Justizministerium über die Zulassung des von ihr verlegten Kommentars "Prütting/Wegen/Weinreich, BGB Kommentar" als Hilfsmittel in der zweiten juristischen Staatsprüfung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden und diesen gegebenenfalls als zugelassenes Hilfsmittel in die zugehörigen "Weisungen für die Anfertigung von Aufsichtsarbeiten" aufzunehmen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das beklagte Land ist der Auffassung, der Klägerin stehe der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Begründend hierzu führt es im Wesentlichen aus, ein solcher Anspruch ergebe sich nicht aus der Regelung des Juristenausbildungsgesetzes über die Zulassung von Hilfsmitteln zur Prüfung. Dieser komme kein die Klägerin (dritt)schützender Charakter zu. Die Vorschriften verfolgten nach Wortlaut und systematischem Zusammenhang allein den Zweck, einen ordnungsgemäßen Ablauf des Prüfungsverfahrens sicherzustellen, und schützten darüberhinaus die Prüflinge, nicht aber die wirtschaftlichen Interessen von Konkurrenten im Wettbewerb um den Vertrieb solcher Druckerzeugnisse, deren Zulassung als Hilfsmittel in der zweiten juristischen Staatsprüfung in Betracht komme.

Mangels Beeinträchtigung des Grundrechts könne die Klägerin ihren Anspruch auch nicht auf Artikel 12 Abs. 1 GG stützen. Es fehle schon an einem Eingriff in den Schutzbereich der Norm, weil die Entscheidung über die Zulassung von Hilfsmitteln zur Prüfung berufsneutral sei und deshalb weder in einem unmittelbar zielgerichteten Zusammenhang mit der Berufsausübung stehe noch objektiv berufsregelnde Tendenzen mit der Nebenfolge einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit erkennen lasse.

Die Entscheidung, ihren Kommentar nicht als Hilfsmittel zuzulassen, mache der Klägerin die wirtschaftliche Betätigung als Verlag, der allgemein juristische Fachliteratur verlege, nicht unmöglich und ziele auch nicht darauf ab, das Kaufverhalten der Prüflinge zu beeinflussen oder sie auf die Nutzung eines bestimmten Kommentares in der späteren Berufsausübung festzulegen. Vielmehr sei die Verbreitung eines Kommentares im beruflichen Alltag ein sachgerechtes Kriterium für die Auswahl als Hilfsmittel in der Staatsprüfung, weil sie dem Nachweis der Befähigung diene, eine praktische Tätigkeit in Rechtsprechung, Verwaltung und Rechtsberatung auszuüben. Abgesehen davon wäre aber auch ein mit der Zulassungsentscheidung etwa verbundener mittelbarer Eingriff in den Schutzbereich des Artikel 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil die gesetzliche Ermächtigung über die Zulassung von Hilfsmitteln in der Prüfung als Berufsausübungsregelung mangels ihrer die berufliche Betätigung prägenden Bedeutung keiner näheren normativen Ausgestaltung bedürfe. Zudem sei sie mit Blick auf die intendierte Gewährleistung eines geordneten Prüfungsablaufs und der Chancengleichheit der Prüflinge aus vernünftigen Gründen des Gemeinwohls zweckmäßig und biete deshalb auch Raum dafür, in der Zulassungsentscheidung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit unter anderem die Aspekte der Arbeitsbelastung im Prüfungsamt und der finanziellen Belastung der Prüfungskandidaten zu berücksichtigen.

Ebenso wenig ergebe sich für die Klägerin der geltend gemachte Anspruch aus Artikel 2 Abs. 1 GG, weil die durch diese Grundrechtsnorm auch geschützte Freiheit der Teilnahme am Wettbewerb durch die Anwendung der Vorschrift über die Zulassung von Hilfsmitteln zur Prüfung lediglich reflexartig betroffen sei, ohne der Klägerin den Raum zur wirtschaftlichen Entfaltung zu nehmen.

Schließlich folge das von der Klägerin beanspruchte Recht auch nicht aus Artikel 3 Abs. 1 GG. Selbst wenn die Klägerin sich trotz des nicht ihre Rechte schützenden Charakters der Vorschriften über die Zulassung von Hilfsmitteln in der Prüfung auf das Gleichheitsgrundrecht berufen könnte, erwiese sich die Entscheidung, den BGB-Kommentar von Prütting nicht auch in den Kreis der zulässigen Hilfsmittel aufzunehmen, jedenfalls als willkürfrei. Sie werde durch sachliche und angesichts des Schutzzwecks der zu Grunde liegenden Ermessensermächtigung auch rechtlich tragfähige Gründe gestützt.

So gelte es aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität, den mit der Zulassung eines zweiten Kommentars als Hilfsmittel verbundenen Mehraufwand bei der Erstellung der Prüfungsaufgaben zu vermeiden, der durch die Notwendigkeit bedingt sei, abgleichen zu müssen, ob alle zugelassenen Hilfsmittel auch in vergleichbarer Weise Hilfestellung zur Lösung der Klausuren böten. Im Übrigen erschwere eine Ausweitung der Zahl zugelassener Hilfsmittel auch die zur Sicherzustellung eines ordnungsgemäßen Prüfungsablaufs in den Klausurterminen notwendige stichprobenartige Durchsicht der Kommentare seitens der Prüfungsaufsicht und erfordere, dass den Prüfern auch der von der Klägerin verlegte BGB-Kommentar zugänglich gemacht und von diesen zur Bewertung der Prüfungsleistung auch herangezogen werde. Im Zweifel führe die Zulassung eines zweiten BGB-Kommentars deshalb auch mit Blick darauf zu einer noch weiteren Erhöhung des (Arbeits)Aufwandes mit der Folge, dass sich die derzeit geltende Beschränkung auf nur einen zugelassenen Kommentar je Rechtsgebiet wohl nicht mehr aufrecht erhalten ließe, sondern alle qualifizierten Kommentare als zulässiges Hilfsmittel für das Staatsexamen anerkannt werden müssten.

Die Festlegung auf nur einen Kommentar als zulässiges Hilfsmittel wahre ferner die Chancengleichheit der Prüflinge. Sie halte insoweit die mit dem Erwerb und der Einarbeitung in den Gebrauch von Kommentaren für sie gegebenenfalls verbundene Vorbereitungslast finanziell und zeitlich ebenso in Grenzen wie den Zeitbedarf für das Studieren von Kommentarstellen in der Klausursituation.

Der BGB-Kommentar von Prütting sei zudem auch nicht annähernd so verbreitet wie der für das BGB zugelassene Kommentar von Palandt. Dieser werde in den Bibliotheken und Handbibliotheken der zu den Oberlandesgerichtsbezirken Düsseldorf, Hamm und Köln zählenden Gerichte in 1.510 Exemplaren vorgehalten, während es dort nur 11 Exemplare des Kommentars von Prütting gebe.

Nach allem stehe auch fest, dass der Klägerin kein über das Willkürverbot hinausgehender öffentlich-rechtlicher Anspruch aus Artikel 3 Abs. 1 GG auf Berücksichtigung ihres Verlagserzeugnisses zustehe und sie auch nicht verlangen könne, dass der BGB-Kommentar von Prütting anstelle des Palandt als Hilfsmittel zugelassen werde.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung nimmt sie auf das Vorbringen des beklagten Landes Bezug und schließt sich den dortigen Ausführungen an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Justizministeriums des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist zwar als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, bleibt aber in der Sache erfolglos. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu, weil die Entscheidung des Justizministeriums des beklagten Landes (nachfolgend: Justizministerium), ob und gegebenenfalls welche Hilfsmittel es zur Anfertigung der schriftlichen Aufsichtsarbeiten in der zweiten juristischen Staatsprüfung zulässt, die durch die Rechtsordnung geschützten Belange der Klägerin unberührt lässt. Ein diesbezüglich der Klägerin zustehendes subjektiv-öffentliches Recht ist weder einfachgesetzlich gegeben noch folgt es aus dem Verfassungsrecht.

Die Regelungen der §§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 3 des Gesetzes über die juristischen Prüfungen und den juristischen Vorbereitungsdienst (Juristenausbildungsgesetz Nordrhein-Westfalen – JAG NRW) in der zuletzt durch Gesetz vom 21. April 2009 (GV NRW, S. 224) geänderten Fassung vom 11. März 2003 (GV NRW, S. 135, ber. 431), nach denen das Justizministerium die bei der Anfertigung der Aufsichtsarbeiten in der zweiten juristischen Staatsprüfung zulässigen Hilfsmittel bestimmt und andere Hilfsmittel in der Prüfung nicht benutzt werden dürfen, dienen nach ihrem Wortlaut sowie dem systematischen Zusammenhang, in dem sie stehen, und unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung allein dem Schutz des öffentlichen Interesses an einem geordneten und damit zugleich den Grundsatz der Chancengleichheit aller Prüflinge (Artikel 3 Abs. 1 GG) wahrenden Prüfungsablauf. Die Vorschriften bezwecken nicht zugleich (auch), subjektive Rechte der Klägerin als Verlegerin von juristischer Fachliteratur unmittelbar oder im Wege des Drittschutzes zu wahren. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Die nach den §§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 3 Hs. 1 JAG NRW an das Justizministerium adressierte Regelung über die Zulassung von Hilfsmitteln ist eingebettet in die ebenfalls verfahrensrechtlich,

vgl. dazu auch die Begründung zum Gesetzentwurf, Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 13/3197 S. 64 (78 f.),

die "Anfertigung der Aufsichtsarbeiten" (§ 13 JAG NRW) betreffenden Vorschriften über die Prüfungszeit und deren Verlängerung (§§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 1 JAG NRW), die Anonymität des schriftlichen Prüfungsteils (§§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 2 JAG NRW) sowie über die Niederschrift zum Prüfungsverlauf und die Kompensation von Störungen im Ablauf des Prüfungstermins (§§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 4 JAG NRW). Ihr kommt mithin eine dienende Funktion ausschließlich mit Blick auf den Zweck der Prüfung zu, der nach § 47 Abs. 1 S. 1 JAG NRW in der zu treffenden Feststellung liegt, ob die Referendarinnen und Referendare das in § 39 JAG NRW umschriebene Ausbildungsziel erreicht haben und ihnen damit nach ihren fachlichen und allgemeinen Kenntnissen und Fähigkeiten, nach ihrem praktischen Geschick und dem Gesamtbild ihrer Persönlichkeit die Befähigung zum Richteramt zuerkannt werden kann. Prüfungsrechtlichen Verfahrensvorschriften kommt im Interesse der Allgemeinheit aber eine Sicherungsfunktion allein in Bezug auf das den Prüflingen in dieser Eigenschaft grundrechtlich verbürgte Recht der Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG) und ihren Anspruch auf prüfungsrechtliche Gleichbehandlung (Artikel 3 Abs. 1 GG) zu.

Vgl. zum Grundrechtsschutz durch die Gestaltung des Prüfungsverfahrens Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Auflage 2010, (Niehues / Fischer) Rdnr. 128 ff.

Dies gilt auch für die Regelung der §§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 3 Hs. 2 JAG NRW, derzufolge andere als die zugelassenen Hilfsmittel von der Benutzung bei Anfertigung der Aufsichtsarbeiten ausgeschlossen sind. Dritte, das heißt diejenigen, die, wie etwa die Klägerin, weder auf behördlicher Seite verantwortlich in die Gestaltung der Abnahme der Prüfung eingebunden sind noch sich als Kandidatin oder Kandidat der Prüfung unterziehen und die deshalb nicht am Prüfungsverfahren beteiligt sind, kommen mithin nach den §§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 3 Hs. 2 JAG NRW als durch die dortigen Regelungen unmittelbar oder mittelbar Berechtigte nicht in Betracht.

Im Ergebnis ebenso jeweilig zu den entsprechenden dortigen landesrechtlichen Regelungen: Verwaltungsgericht Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, juris Rdnr. 22 f., und vom 28. April 2010, 3 K 822/09.MZ, BeckRS 2010, 54750, und amtlicher Urteilsabdruck S. 10 f; Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 7. November 2007, VG 15 A 125.07, n.v., Urteilsabdruck S. 8 f.

Die auf die §§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 3 Hs. 1 JAG NRW gestützte Entscheidung des Justizministeriums lässt auch die Rechte der Klägerin aus Artikel 12 Abs. 1 GG unberührt. Die Zulassung von Hilfsmitteln tangiert schon gegenüber der Klägerin den Schutzbereich der Berufsfreiheit nicht.

Artikel 12 Abs. 1 GG schützt mit der dort gewährleisteten Berufsfreiheit allerdings nicht nur vor solchen staatlichen Maßnahmen, die sich gerade auf die berufliche Tätigkeit beziehen. Die Freiheit der Berufsausübung ist vielmehr schon dann tangiert, wenn eine zwar nicht auf die Berufstätigkeit selbst abzielende Rechtsnorm oder deren Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfaltet, sofern diese die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass ihnen objektiv eine berufsregelnde Tendenz zukommt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. April 2004, 1 BvR 1298/94, BVerfGE 111, 191 (213) und juris Rdnr. 138.

Den Freiheitsraum des Artikel 12 Abs. 1 GG können zudem auch staatliche Maßnahmen ohne berufsregelnde Zielrichtung berühren, wenn sie infolge ihrer tatsächlichen Auswirkungen geeignet sind, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. November 1989,1 BvR 1402/87 u. a., BVerfGE 81, 108 und juris Rdnr. 47; BVerfG, Urteil vom 3. November 1982, 1 BvL 4/78, BVerfGE 61, 291 (308) und juris Rdnr. 51,

oder aber als vorhersehbare und in Kauf genommene Nebenfolge tatsächlich eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit bewirken.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1991, 1 C 5.88, BVerwGE 89, 281 (283), und Urteil vom 18. Oktober 1990, 3 C 2/88, BVerwGE 87, 37 (43 f.) und juris Rdnr. 61 ff.

Die Entscheidung des Justizministeriums, den von der Klägerin vertriebenen Kommentar nicht (auch) als Hilfsmittel in der zweiten juristischen Staatsprüfung zuzulassen, zeitigt solche Folgen nicht.

Die auf die §§ 53 Abs. 2, 13 Abs. 3 Hs. 1 JAG NRW gestützte Festlegung, einen bestimmten Kommentar zum BGB in den Aufsichtsarbeiten der zweiten juristischen Staatsprüfung als Hilfsmittel für dieses Rechtsgebiet zuzulassen, bezieht sich angesichts des vorstehend dargelegten Schutzzwecks der normativen Regelungen nicht auf die Berufsausübung derjenigen, die, wie die Klägerin, als Hilfsmittel zum BGB ebenfalls in Betracht kommende Kommentarliteratur verlegen und / oder vertreiben. Eine entsprechende Entscheidung des Justizministeriums greift deshalb auch nicht unmittelbar in deren durch Artikel 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit ein. Ihr kommt mangels einer die Berufsausübung der Klägerin gestaltenden Wirkung zudem aber auch keine objektiv berufsregelnde Tendenz zu.

Die Entscheidung für ein bestimmtes, in der Staatsprüfung zulässiges Hilfsmittel mag, weil die Auswahl des Hilfsmittels aus dem Pool der auf dem Markt befindlichen Fachliteratur erfolgt, nicht gänzlich ohne Bezug zu der beruflichen Tätigkeit der juristische Fachliteratur verlegenden und vertreibenden Verlage sein. Ebenso lässt sich wohl auch nicht per se jedwede Rückwirkung der Zulassungsentscheidung des Justizministeriums auf die Verlagstätigkeit verneinen. Sie eröffnet zum Einen zumindest die - durch die Beigeladene hier auch tatsächlich genutzte - Möglichkeit, mit der Zulassungsentscheidung auf dem Markt der juristischen Fachbücher für das Druckerzeugnis zu werben. Zum Anderen wird die Zulassung nur eines bestimmten Kommentares als Hilfsmittel zu einem Rechtsgebiet Referendarinnen und Referendaren tatsächlich ein Anreiz sein können, gerade diese Fachpublikation zur Vorbereitung auf den schriftlichen Prüfungsteil des zweiten juristischen Staatsexamens heranzuziehen und sie gegebenenfalls sogar käuflich zu erwerben. Nicht auszuschließen ist ferner, dass dies bei einzelnen Assessorinnen und Assessoren im späteren Berufsalltag eine bevorzugte Nutzung dieser Fachliteratur nach sich zieht. Weder durch die Klägerin substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich ist aber, dass den aufgezeigten Umständen eine die berufliche Tätigkeit der Klägerin in rechtserheblichem Umfang prägende Bedeutung zukommt. So war die Klägerin weder rechtlich noch tatsächlich durch die Zulassungspraxis des Justizministeriums gehindert, einen eigenen weiteren Kommentar zum BGB herauszugeben. Für dessen Publikation im Jahr 2006 hat sie sich vielmehr entschieden, ohne dass sie auf eine spätere Berücksichtigung des Kommentares als im zweiten juristischen Staatsexamen (auch) zulässiges Hilfsmittel hatte vertrauen können und dürfen. Die Herausgabe des Kommentars in seither jährlich immer neuer Auflage belegt zudem, dass sich die Fachpublikation jedenfalls in einem bestimmten Umfang am Markt hat etablieren lassen. Angesichts dessen und auch sonst spricht schließlich auch nichts dafür, dass die Nichtberücksichtigung ihres BGB-Kommentares als Hilfsmittel in der Staatsprüfung die Klägerin, die eine Vielzahl von Werken auf den Gebieten Recht, Wirtschaft und Unternehmen, Bauwesen und Finanzen publiziert,

vgl. nur http://www.wolterskluwer.de,

zwingt, das Druckwerk zur Abwehr existenzgefährdender Gefahren wieder vom Markt zu nehmen. Die vorbezeichneten Bezüge der Zulassungsentscheidung zu der beruflichen Tätigkeit der Klägerin sowie deren Rückwirkung auf dieselbe sind mithin in ihrer möglichen Wechselwirkung bedingt durch einen derart losen Zusammenhang, der selbst in der Gesamtschau der vorbezeichneten potentiellen Folgen in tatsächlicher Hinsicht keinen von der Klägerin verifizierten oder von Amts wegen verifizierbaren Anhaltspunkt bietet, der die Annahme auch nur nahelegen könnte, dass die von der Klägerin beanstandete Zulassungsentscheidung sie schwerwiegend in ihrer beruflichen Betätigungsfreiheit beeinträchtigt.

Im Ergebnis ebenso: Verwaltungsgericht Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, juris Rdnr. 22., und Urteil vom 28. April 2010, 3 K 822/09.MZ, a.a.O., und Urteilsabdruck S. 10 f.

Ist die Zulassungsentscheidung danach, soweit hier von Interesse, als im dargestellten rechtlichen Sinne "wettbewerbsneutral" zu qualifizieren, kann die Klägerin das von ihr beanspruchte Recht schließlich auch weder aus Artikel 3 Abs. 1 GG oder Artikel 2 Abs. 1 GG ableiten,

im Ergebnis ebenso Verwaltungsgericht Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, juris Rdnr. 23, und Urteil vom 28. April 2010, 3 K 822/09.MZ, a.a.O. und Urteilsabdruck S. 11,

noch gestützt auf Artikel 3 Abs. 1 GG eine Überprüfung der in das Ermessen des Justizministeriums gestellten Zulassungsentscheidung auf einen Verstoß gegen das Willkürverbot beanspruchen.

Insoweit im Prüfungsansatz (Willkürverbot) anderer Ansicht: Verwaltungsgericht Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, juris Rdnr. 24 ff., und Urteil vom 28. April 2010, 3 K 822/09.MZ, a.a.O. und Urteilsabdruck S. 11 f; Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 7. November 2007, VG 15 A 125.07, n.v., Urteilsabdruck S. 9 f.

Nach Auffassung der Kammer gewähren weder der Gleichheitsgrundsatz noch die allgemeine Handlungsfreiheit jeweils aus sich heraus eine wehrfähige Rechtsposition. Beide grundrechtlichen Verbürgungen setzen vielmehr die Existenz eines durch die Rechtsordnung anderweitig vermittelten subjektiv öffentlichen Rechts voraus.

Aus dem Schutzgedanken des Artikel 2 Abs. 1 GG folgt nicht, dass eine jede mit behördlichem Handeln einhergehende Verletzung objektiven Rechts stets zugleich auch die allge-meine Handlungsfreiheit eines jeden Rechtsträgers beeinträchtigt. Vielmehr bedingt die Betroffenheit in der durch Artikel 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit, dass sich aus der sonstigen Rechtsordnung eine subjektiv-rechtliche Beziehung zwischen dem Rechtsträger und der Behördenhandlung als Kontrollgegenstand ergibt. Erst ein in Bezug auf die behördliche Maßnahme bestehendes subjektiv-öffentliches Recht erlaubt und gebietet die Prüfung, ob es dem Rechtsträger auch in einer Weise zugeordnet ist, dass es als Teil seiner "Persönlichkeit" dem verfassungsrechtlichen Schutz des Artikel 2 Abs. 1 GG unterfällt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 1977, IV C 51.75, juris Rdnr. 35, und Urteil vom 6. Dezember 1967, IV C 94.66, juris Rdnr. 24; so wohl auch Kopp / Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 17. Auflage 2011, zu § 42, Rdnr. 128.

Im Ergebnis nichts anderes gilt für die Anwendung des Gleichheitssatzes (Artikel 3 Abs. 1 GG) im Rahmen seiner Funktion, der behördlichen Ermessensausübung rechtliche Grenzen zu setzen. Insbesondere kann die Klägerin bei der Überprüfung der Entscheidung des Justizministeriums, einheitlich je Sachgebiet nur ein Hilfsmittel zuzulassen und sich insoweit für den Kommentar von Palandt als zugelassenes Hilfsmittel im BGB zu entscheiden, nicht den in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Grundsatz der Chancengleichheit fruchtbar machen.

Denn auch wenn das Gleichheitsgebot nach dem Rechtsstaatsprinzip (Artikel 20 Abs. 3 GG) die Ausübung von Ermessen stets rechtlich begrenzt, besteht dem Einzelnen gegenüber eine (für ihn dann auch rechtlich durchsetzbare) behördliche Pflicht zur Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes nur, wenn und soweit die Verwaltungsbehörde nach dem Zweck der Ermessensermächtigung ihr Ermessen zumindest auch zum Schutz dessen auszuüben hat, der sich auf eine Verletzung von Artikel 3 Abs. 1 GG beruft.

Vgl. auch VG Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ., a.a.O.

Die (Zulassungs-)Entscheidung des Justizministeriums dient jedoch, wie dargestellt, allein dem Zweck, einen geordneten und effektiven Prüfungsablauf bei der Erstellung von Prüfungsaufgaben sicherzustellen sowie die Wettbewerbsbedingungen der Prüflinge im Rahmen des zweiten juristischen Staatsexamens unter Beachtung des Grundsatzes der Chancengleichheit zu gewährleisten. Die Entscheidung richtet sich damit, wie schon an anderer Stelle ausgeführt, ausschließlich an die Prüfungskandidaten. Sie wirkt nicht zielgerichtet auf die die Hilfsmittel in Gestalt von Kommentaren verlegenden Unternehmen. Diese werden, wie die Klägerin, allenfalls reflexartig berührt mit der Folge, dass das Justizministerium seine (Zulassungs-) Entscheidung nicht auch auf deren Belange auszurichten hat. Damit stellt die (Zulassungs-)Entscheidung des Justizministeriums auch keine Vergabe- oder Teilhabeentscheidung dar,

vgl. zu den Anforderungen im Vergaberecht: BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006, 1 BvR 1160/03, BVerfGE 116, 135 (153 f) und juris (Rdnr 64 f),

und wird mit ihr auch keine Regelung über die Beschaffung solcher Leistungen getroffen, die das Justizministerium selbst für die Durchführung der zweiten juristischen Staatsprüfung benötigt.

So auch VG Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, a.a.O. und juris (Rdnr 23).

Sofern es der Klägerin gegenüber folglich an einer die Behörde treffenden Rechtspflicht, ihr Ermessen zumindest auch zum Schutz dessen auszuüben, der sich auf eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG beruft fehlt, besteht mithin auch für eine Willkürkontrolle rechtlich kein Anlass.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Januar 1972, IV C 49.68, juris Rdnr. 39, und Beschluss vom 2. Juli 1979, 7 B 139/79, juris Rdnr. 8; offen gelassen: BVerwG, Urteil vom 23. März 1982, 1 C 157/79, juris Rdnr. 33; vgl. auch Kopp / Schenke, a. a. O., zu § 42, Rdnr. 93, 129.

Die im Ergebnis hiervon abweichenden gerichtlichen Entscheidungen zur Praxis der Zulassung von Hilfsmitteln in den zweiten juristischen Staatsprüfungen,

vgl. Verwaltungsgericht Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ und vom 28. April 2010, 3 K 822/09.MZ und Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 7. November 2007, VG 15 A 125.07, jeweils a.a.O.,

benennen demgegenüber keinen Rechtsgrund für die Annahme, dass den Erlass einer ermessensfehlerfreien Entscheidung auch derjenige beanspruchen kann, dessen Interessen die betreffende Ermessensnorm nicht zu dienen bestimmt ist.

Selbst wenn man aber zu Gunsten der Klägerin trotz des fehlenden Drittschutzes auf einen aus Art. 3 Abs. 1 GG (allenfalls) ableitbaren Schutz vor willkürlicher Behandlung abstellt,

vgl. zum weniger strengen Prüfungsmaßstab des Willkürverbots in einer ähnlichen Fallkonstellation: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Oktober 1985, 4 S 1888/84, VBlBW 1986, S. 464 – 467 sowie BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 1986, 2 B 16.86, n.v., S. 3 des amtlichen Abdrucks; vgl. ebenso Verwaltungsgericht Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, a.a.O. und juris (Rdnr 23) unter ausdrücklichem Hinweis darauf, dass der Prüfung hier kein strengerer Maßstab als das Willkürverbot zugrunde zu legen sei, vgl. ferner VG Mainz vom 28. April 2010, 3 K 822/09.MZ und Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 7. November 2007, VG 15 A 125.07, jeweils a.a.O.

sind Rechtsfehler nicht ersichtlich.

Die Entscheidung des Justizministeriums, (1.) nur ein Hilfsmittel je Rechtsgebiet zuzulassen und (2.) für das Rechtsgebiet "BGB" nur den Palandt als Hilfsmittel zuzulassen, ist nicht willkürlich erfolgt.

In seiner Ausprägung als Willkürverbot verlangt Art. 3 Abs. 1 GG nicht, unter mehreren möglichen Lösungen die zweckmäßigste oder vernünftigste zu wählen. Ein Verstoß ist hier erst dann anzunehmen, wenn offenkundig ist, dass sich für die Ungleichbehandlung kein sachlicher Grund finden lässt.

vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Oktober 1985, 4 S 1888/84, VBlBW 1986, S. 464 – 467 sowie BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 1986, 2 B 16.86, n.v., S. 3 des amtlichen Abdrucks.

(1.) Ob und wenn ja, in welchem Umfang Hilfsmittel zur zweiten juristischen Staatsprüfung zugelassen werden, obliegt - wie bereits an anderer Stelle dargestellt - allein der Entscheidung des Justizministeriums. Der Zweck der in der Weisung für die Anfertigung von Aufsichtsarbeiten geregelten Zulassung von Kommentaren für bestimmte Rechtsgebiete liegt in der Konkretisierung der im Gesetz (§ 13 JAG NRW) abstrakt angelegten Bestimmung der Hilfsmittel durch das Justizministerium. Mit der Weisung, nur einen Kommentar je Rechtsgebiet zuzulassen, sollen ein geordneter und effektiver Prüfungsablauf unter Beachtung des Arbeitsaufwandes des Prüfungsamtes sichergestellt werden sowie die Wettbewerbsbedingungen der Prüflinge im Rahmen des zweiten juristischen Staatsexamens unter Beachtung des Grundsatzes der Chancengleichheit gewahrt werden.

Diese Erwägungen sind im Grundsatz nachvollziehbar und stellen unter Berücksichtigung des Zwecks der die Zulassung von Hilfsmitteln in der zweiten juristischen Staatsprüfung regelnden Vorschriften sachliche Gründe dar.

Das gilt auch für den im Zusammenhang mit der Durchführung eines geordneten und effektiven Prüfungsverfahrens vom Justizministerium angeführten Arbeitsaufwand des Prüfungsamtes. Dabei kann dahinstehen, ob ein erhöhter Arbeitsaufwand im Falle einer Zulassung eines weiteren Hilfsmittels auch im Rahmen der Korrektur der Prüfungsarbeiten anfällt. Es dürfte der gebotenen Sorgfalt der Prüfer entsprechen, ihre Korrektur unabhängig von den in der Prüfungsarbeit angegebenen Fundstellen, etwa bei der Frage der Vertretbarkeit von Lösungsansätzen, von Amts wegen am hierzu vertretenen Meinungsstand in der Rechtsprechung bzw. der Literatur auszurichten. Die Frage kann allerdings offen bleiben, weil nach der Einlassung des Vertreters des Justizministeriums in der mündlichen Verhandlung dieser Begründungsansatz nicht mehr aufrecht erhalten wird und wegen des zusätzlichen Arbeitsaufwandes des Prüfungsamtes im Wesentlichen darauf abgestellt wird, dass ein solcher jedenfalls bei der Erstellung der Prüfungsaufgaben sowie wegen erforderlicher zusätzlicher Stichproben im Rahmen der Klausuraufsicht anfällt und beide Aspekte unter Berücksichtigung der hierzu erfolgten ergänzenden schriftsätzlichen Ausführungen des Justizministeriums im gerichtlichen Verfahren schon deswegen sachgerecht sind, weil die "Anfälligkeit" des Prüfungsverfahrens jedenfalls in Bezug auf die Chancengleichheit für die Prüflinge ein sachgerechtes Argument gegen die Zulassung von mehr als einem Kommentar pro Rechtsgebiet darstellt.

Dass die Wettbewerbsbedingungen der Prüflinge gegebenenfalls verzerrt würden und damit der Grundsatz der Chancengleichheit für die Prüflinge auch deswegen nachteilig betroffen wäre, weil sich nicht alle Prüflinge aus finanziellen Gründen alle zugelassenen Kommentare leisten können, andere dagegen wahrscheinlich alle zugelassenen Kommentare erwerben, stellt darüberhinaus ebenfalls einen sachlichen Anknüpfungspunkt dar. Ob sich die Einschätzung des Justizministeriums durch "empirisches Material" belegen lässt, was die Klägerin in Frage stellt, ist irrelevant. Es genügt, wenn die Entscheidung des Justizministeriums, dem zusammen mit dem Landesjustizprüfungsamt NRW bei der Gestaltung der Prüfungsbedingungen einschließlich der Organisation und Durchführung von Aufsichtsarbeiten ein Gestaltungsermessen zukommt, an dem Ziel ausgerichtet ist, den Prüflingen gleiche Chancen zu gewähren, was hier der Fall ist. Dafür, dass der Grundsatz der Chancengleichheit durch die Entscheidung des Justizministeriums, nur einen Kommentar je Rechtsgebiet zuzulassen, nachteilig betroffen wird, bestehen keine Anhaltspunkte.

Ob ein geordneter (und effektiver) Prüfungsablauf und der Grundsatz der Chancengleichheit auch durch andere Maßnahmen sichergestellt werden könnten und ob die Verknappung auf ein Hilfsmittel je Fach objektiv notwendig ist, ist dagegen ohne rechtliche Relevanz, da es im Rahmen der Willkürkontrolle - wie dargestellt - nicht um die Frage der zweckmäßigsten Lösung, sondern lediglich darum geht, dass die Entscheidung von einem sachlichen Grund getragen wird.

(2.) Auch die weitere Entscheidung des Justizministeriums, sich für den Kommentar "Palandt" als zugelassenes Hilfsmittel im BGB und damit gegen andere Kommentare (also auch den von der Klägerin vertriebenen BGB-Kommentar) zu entscheiden, wird von sachgerechten Erwägungen getragen. Das Justizministerium stützt sich bei seiner Entscheidung maßgeblich darauf, dass der BGB-Kommentar von Palandt in der Praxis den weitesten Verbreitungsgrad hat, was unter anderem auch die für das Oberlandesgericht Düsseldorf, Hamm und Köln in der Justiz erhobenen Zahlen nachhaltig belegen. Da der juristische Vorbereitungsdienst mit der abschließenden zweiten juristischen Staatsprüfung die Aufgabe hat, die Rechtsreferendare für die Praxis auszubilden, stellt der Verbreitungs- und Bedeutungsgrades eines Kommentars in der Praxis ein sachgerechtes Auswahlkriterium dar.

Vgl. hierzu auch VG Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, a.a.O. und juris (Rdnr 30).

Ob im Rahmen der vorgenannten Auswahl als Kriterium auch die pädagogische Eignung des Kommentares in den Blick zu nehmen ist, kann dahinstehen, weil jedenfalls der Verbreitungs- und Bedeutungsgrad eines Kommentares in der Praxis einen sachgerechten Gesichtspunkt bei der Auswahl darstellt und es im Rahmen der Willkürkontrolle nicht darum geht, welches Kriterium bei der Auswahl am zweckmäßigsten heranzuziehen ist. Abgesehen davon dürfte Einiges dafür sprechen, dass aus dem Verbreitungs- und Bedeutungsgrad eines Kommentares in der Praxis auch auf dessen pädagogische Eignung geschlossen werden kann.

So auch VG Mainz, Urteil vom 3. August 2011, 3 K 62/11.MZ, a.a.O. und juris (Rdnr 30).

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene einen Antrag gestellt und sich mithin einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, entspricht es der Billigkeit, dass ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig erklärt werden.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung gegen dieses Urteil ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 15 K 5117/09