Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bauplanungsrecht

Tatbestand:

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks in der Xstrasse, 00000 X1 (Gemarkung G1, Flurstücke 32, 46, 47, tlw. 52 und 53 (die beiden letzten vormals Flurstück 45)), das nördlich an Bahngleise grenzt. Für das Gebiet besteht kein Bebauungsplan. Etwa 300 Meter südlich von dem Grundstück befindet sich die I Straße.

Am 26. Juni 2008 beantragte die Klägerin einen Bauvorbescheid für den Neubau eines Lebensmitteldiscounters. Die Beklagte wies die Klägerin in der Folgezeit darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch die Fläche für die Backvorbereitung der Verkaufsfläche hinzuzählen sei. Die Verkaufsfläche des von der Klägerin geplanten Vorhabens betrage dann mehr als 800 Quadratmeter. Die Klägerin nahm daraufhin am 18. August 2008 Umplanungen vor, die zu einer Gesamtgröße der Verkaufsfläche von 799, 98 Quadratmeter führten.

Der Ausschuss Bauplanung der Beklagten beschloss in seiner Sitzung vom 26. August 2008 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 1131 – nördlich Xtraße – der das Grundstück der Klägerin erfasst. Zur Begründung bezog sich der Ausschuss auf das Regionale Einzelhandelskonzept für das Bergische Städtedreieck aus dem Jahr 2006. Dieses Konzept sehe die I Straße als zentralen Versorgungsbereich für den Stadtteil I an. Beabsichtigt sei, zur Sicherung der weiteren Nahversorgung an der I Straße einen weiteren Vollsortimenter und einen Discounter anzusiedeln. Sollte die Genehmigung für einen Discounter an der Xstrasse erteilt werden, sei mit einer Schwächung des I Zentrums zu rechnen. Aus diesem Grunde sollten durch Bebauungsplan Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB zur Steuerung des Einzelhandels getroffen werden.

Der Aufstellungsbeschluss wurde am 28. August 2008 an der Bekanntmachungstafel der Beklagten bekannt gemacht. Die Beklagte stellte sodann mit Verfügung vom 29. August 2008 die Bauvoranfrage nach § 15 BauGB zurück. Eine wiederholte Bekanntmachung erfolgte im Stadtboten – dem Amtsblatt der Beklagten – am 28. Januar 2009.

Am 30. März 2009 beschloss der Rat der Beklagten eine Veränderungssperre für das Gebiet nördlich der Xtstrasse. Zur Begründung verwies er auf die Steuerung des Einzelhandels in I, die durch den am 26. August 2008 aufgestellten Bebauungsplan erreicht werden solle. Die Geltungsdauer der Sperre wurde in § 4 der Satzung auf ein Jahr begrenzt und zwischenzeitlich um ein weiteres Jahr verlängert. Die Satzung wurde am 26. August 2009 im Stadtboten bekannt gemacht.

§ 2 Abs. 1 der Veränderungssperre legt fest, dass das Grundstück Gemarkung G1, Flurstück 45 durch die Veränderungssperre betroffen wird. § 2 Abs. 2 ordnet an, dass ein Lageplan, auf dem das betroffene Grundstück gekennzeichnet ist, Bestandteil der Satzung wird.

Mit Schreiben vom 9. Oktober 2009, zugestellt am 13. Oktober 2009, lehnte die Beklagte die Bauanfrage der Klägerin vom 25. Juni 2008 nach § 14 BauGB ab (Az: 105.27 – 3018/08) und erhob eine Gebühr von 3.069,00 Euro. Zur Begründung verwies sie auf die Veränderungssperre.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 12. November 2009 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie im Wesentlichen vor:

Die Veränderungssperre leide bereits unter gravierenden formellen Mängeln. Die Beklagte habe kein unterschriebenes Exemplar der Veränderungssperre vorlegen können. Der Lageplan nach § 2 Abs. 2 der Veränderungssperre sei nicht ausgefertigt worden. Es fehle an einer urkundlichen Verknüpfung zwischen dem Lageplan und dem übrigen Teil der Satzung. Ohne diese Ausfertigung sei die Widerspruchsfreiheit der Satzung nicht gewährleistet. Außerdem solle nach § 4 der Satzung über die Veränderungssperre diese erst am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft treten, was §§ 16 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB widerspreche. Zudem enthielten die Satzungsunterlagen lediglich einen Beschlussauszug, der nur von dem Protokollführer unterzeichnet worden sei, was für eine ordnungsgemäße Ausfertigung nicht genüge. Außerdem habe der Oberbürgermeister den Satzungstext mehr als vier Monate nach dem Satzungsbeschluss unterzeichnet. Dies lege den Verdacht nahe, dass es sich hier lediglich um eine Bekanntmachungsanordnung und nicht um eine Ausfertigung handele. Schließlich bestehe ein Widerspruch zwischen § 2 Abs. 1 und § 2 Abs. 2 der Satzung, da der Lageplan der Anlage 2 zur VO/0023/09 nicht deckungsgleich mit dem Grundstück des § 2 Abs. 1 der Satzung sei.

Der Veränderungssperre stünden zudem materielle Mängel entgegen. Die Sperre solle eine Planung absichern, die sich im Wege der planerischen Festsetzungen nicht erreichen lasse bzw. die Ziele verfolge, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt seien. Soweit die Beklagte angebe, mit dem auszustellenden Plan das Versorgungszentrum an der I Straße schützen zu wollen, sei zweierlei zu bedenken. Zum einen sehe § 24a LEPro Vorgaben nur für großflächigen Einzelhandel vor. Auch gebe es keine Vermutung, dass nicht großflächiger Einzelhandel schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche haben könne.

Der von der Beklagten beabsichtigen Festsetzung nach § 9 Abs. 2a BauGB fehle die städtebauliche Rechtfertigung. Die Beklagte könne sich zur Begründung der Erforderlichkeit nicht auf das Regionale Einzelhandelskonzept stützen, denn die in diesem Konzept vorgesehenen Voraussetzungen für die Ansiedlung von nicht großflächigem Lebensmitteleinzelhandel außerhalb vorhandener oder zu entwickelnder zentraler Versorgungsbereiche seien hier erfüllt. Von dem Betrieb der Klägerin gingen weder schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich in I noch auf den bereits in Planung befindlichen Lebensmitteldiscounter aus. In diesem Zusammenhang legt die Klägerin ein Verträglichkeitsanalyse der Firma G Consult Dr. Kummer vom 4. Juni 2010 vor. Das Vorhaben der Klägerin werde vielmehr zu einer Stärkung des derzeit unterdurchschnittlich mit Lebensmitteln versorgten Gebiets führen. Dabei komme es bei der Beurteilung der Erforderlichkeit der Planung einzig und allein auf das Vorhaben der Klägerin an, weil sich die Planung auch nur auf ihr Grundstück beziehe. Die Beklagte führe aber generelle Planungsziele an, die ohne konkreten Bezug zum Vorhaben der Klägerin blieben.

Der von der Beklagten beabsichtigte Ausschluss nicht großflächigen Lebensmitteleinzelhandels lasse sich deshalb nicht mit § 9 Abs. 2a BauGB erreichen. Zudem werde durch die Ansiedlung eines F-Marktes auf dem ehemaligen Brauereigelände "C", das ebenfalls außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs liege, die Planung der Beklagten konterkariert. Die Entfernung zum Versorgungszentrum betrage etwa 400 Meter. Im Vergleich zum klägerischen Vorhaben mit weniger als 800 Quadratmetern stünden auf dem C-Gelände mehr als 3000 Quadratmeter Verkaufsfläche zur Verfügung. Anders als die Beklagte meine, trete der Vollsortimenter auf dem C-Gelände zu den bereits existierenden Märkten innerhalb des Versorgungbereichs in Konkurrenz.

Die beiden von der Beklagten als Magnetbetriebe bezeichneten Supermärkte O und Q an der I Straße seien zu klein, um eine Magnetfunktion zu erfüllen. Auch mangels Stellplätzen und eines zeitgemäßen Angebots sei damit zu rechnen, dass die Betriebe nicht mehr lange existieren könnten. Die Beklagte habe auch nicht dargelegt, dass das klägerische Vorhaben dem innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs neu anzusiedelnden Einzelhandelsunternehmen bzw. dem F-Markt auf dem C-Gelände entgegenstehe.

Mangels wirksamer Veränderungssperre beurteile sich die Genehmigungsfähigkeit nach § 34 Abs. 1 BauGB. Schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich entlang der I Straße im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB seien nicht zu erwarten. In diesem Zusammenhang verweist die Klägerin auf das Gutachten der Firma G Consult vom 4. Juni 2010, das sich mit den Auswirkungen des klägerischen Vorhabens befasst.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 9. Oktober 2009 (Az.: 105.27-3018/08) zu verpflichten, ihr den unter dem 25. Juni 2008/18. August 2008 beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung eines Lebensmittel-Discount-Markts auf dem Grundstück Xstraße zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie macht im Wesentlichen geltend, dass die Veränderungssperre wirksam sei. Die zugrunde liegende Planung lasse das erforderliche Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans werden solle. Es sei davon auszugehen, dass die beabsichtigte Planung erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB sei. Grundlage bilde das Regionale Einzelhandelskonzept aus dem Jahre 2006, das dem Ausbau und der Stärkung zentraler Versorgungsbereiche diene. Dieses Konzept sehe eine Prioritätenreihenfolge für Projekte vor, die im Bereich I im Gespräch seien. Hiernach sei zunächst eine Realisierung der Planungen für den Standort I Straße 115 vorgesehen, für den bereits ein vorhabenbezogener Bebauungsplan (Stand: Satzungsbeschluss Mai 2010) vorgesehen sei. Die Aktivierung der konsensfähigen Erweiterungszone, in der auch das Grundstück der Klägerin liege, sei hintangestellt worden, weil bereits für einen Lebensmittelmarkt auf dem ehemaligen Brauereigelände C in der Nähe ein Baurecht bestanden habe. Zu beachten sei zudem, dass sich die bereits im Versorgungsbereich existierenden Lebensmittelmagnetbetriebe aufgrund ihrer kleinen Verkaufsflächen unter erhöhtem betriebswirtschaftlichen Druck befänden. Eine Abwanderung dieser Betriebe träfe das I Zentrum empfindlich. Priorität habe deshalb aus Sicht der Beklagten das Ziel, bis dato unter Wert genutzte Flächen innerhalb des Versorgungszentrums brauchbar zu machen. Im Umkehrschluss gelte es, die Ansiedlung von Magnetbetrieben, wie beispielsweise das Vorhaben der Klägerin, außerhalb des Versorgungsbereichs zu verhindern.

Der von der Beklagten avisierten Planung widerspreche auch nicht die Ansiedlung eines F-Marktes auf dem C-Gelände. Dieses Vorhaben wirke sich auf einen anderen Bereich des Stadtteils I aus, der von dem zentralen Versorgungsbereich nicht abgedeckt werde. Der Vollsortimenter verhalte sich außerdem komplementär zu der vorhandenen Angebotsstruktur im Versorgungsbereich: Während es sich bei den bereits existierenden Betrieben im Versorgungsbereich genau wie bei dem von der Klägerin geplanten Vorhaben um so genannte Soft-Discounter handele, trete der F-Markt als Vollsortimenter nicht in Konkurrenz zu den bestehenden Märkten.

Die Voraussetzungen der im Regionalen Einzelhandelskonzept vorgesehenen Ausnahmen seien nicht erfüllt.

Selbst im Falle der Unwirksamkeit der Veränderungssperre sei davon auszugehen, dass das Vorhaben im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB schädliche Auswirkungen auf das zentrale Versorgungszentrum an der I Straße habe. Das von der Klägerin vorgelegte Gutachten der G Consult gehe von unzutreffenden Annahmen aus. So sei die Flächenproduktivität falsch berechnet worden und ein Flächenvergleich zwischen dem Vorhaben und den bereits existierenden Flächen entlang der I Straße unterblieben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist unbegründet. Der angegriffene Bescheid vom 9. Oktober 2009 verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, da ihr kein Anspruch auf Erlass des beantragten Bauvorbescheids zusteht.

Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann vor Einreichung des Bauantrags zu Fragen des Bauvorhabens ein Bescheid (Vorbescheid) beantragt werden. Gemäß § 71 Abs. 2 BauO NRW gelten für den Bauvorbescheid die Vorschriften des § 69, § 72 Abs. 1 bis 3, §§ 73 und 74, § 75 Abs. 1 bis 3 und § 77 Abs. 2 entsprechend. Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist eine Baugenehmigung und damit auch ein Bauvorbescheid zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.

Dem Vorhaben stehen bauplanungsrechtliche Vorschriften entgegen. Dies folgt zwar nicht aus der Veränderungssperre vom 26. August 2011, da diese aufgrund ihrer Unbestimmtheit formell unwirksam ist. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen, zu denen auch die Veränderungssperre zählt, verkündet werden. Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.

BVerfG, Urteil vom 22. November 1983 – 2 BvL 25/81 –, BVerfGE 65, 283/juris, Rn. 36; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. April 2011 – OVG 2 S 94/10 – juris, Rn. 14.

Diesen Anforderungen genügt § 2 der Veränderungssperre nicht. Ausweislich des in der mündlichen Verhandlung eingesehenen Auszugs aus dem Liegenschaftskataster erfasst der über § 2 Abs. 2 der Veränderungssperre einbezogene Lageplan Flurstücke, die § 2 Abs. 1 der Veränderungssperre nicht nennt. Während § 2 Abs. 1 nur Flur 140, Flurstück 45 (mittlerweile Flurstücke 52,53) als betroffenes Grundstück bezeichnet, sind in dem Lageplan auch Flurstücke 46, 47, 32 und 38 als Geltungsbereich der Veränderungssperre ausgewiesen. Dieser Widerspruch macht es Betroffenen unmöglich, sich verlässlich von dem genauen Geltungsbereich der Veränderungssperre Kenntnis zu verschaffen. Für Eigentümer der Flurstücke 46, 47, 32 und 38 ist nicht eindeutig erkennbar, ob ihr Grundstück von der Veränderungssperre erfasst wird, wie es der Lageplan nahe legt, oder nicht erfasst wird, wie es die textliche Beschreibung des Geltungsbereichs in § 2 Abs. 1 nahe legt.

Der so umschriebene Widerspruch kann auch nicht durch Auslegung beseitigt werden. § 1 der Veränderungssperre hält fest, dass das "in § 2 genannte Grundstück" im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 1131 liegt, für den eine Veränderungssperre erlassen werden soll. Es wird keine Bestimmung derart getroffen, dass die textliche Umschreibung unvollständig und die zeichnerische Darstellung für den Umfang der Veränderungssperre abschließend sein soll. Diese Frage erhellt sich auch aus den übrigen Bestimmungen nicht.

Dem Vorhaben steht allerdings § 34 Abs. 3 BauGB entgegen, der bei Unwirksamkeit der Veränderungssperre entscheidend ist. Nach dieser Vorschrift dürfen von einem Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein. Dies ist hier indes der Fall.

Der Bereich entlang der I Straße ist als zentraler Versorgungsbereich im Sinne dieser Vorschrift einzustufen. Entscheidend für die Annahme eines zentralen Versorgungsbereichs ist eine wertende Gesamtbetrachtung der städtebaulich relevanten Gegebenheiten des Einzelfalls.

OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –, DVBl 2011, 560/juris, Rn. 119; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 34, Rn. 85 (Stand: April 2004).

Einer zentraler Versorgungsbereich ist anzunehmen, wenn ein bestimmtes Gebiet für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich eine zentrale Funktion hat und die Gesamtheit der dort vorhandenen baulichen Anlagen aufgrund ihrer Zuordnung innerhalb des räumlichen Bereichs und auf aufgrund ihrer verkehrsmäßigen Erschließung in der Lage sind, den Zweck eines zentralen Versorgungsbereichs – sei es auch nur zur Sicherstellung der Nah- und Grundversorgung – zu erfüllen.

BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 4 C 2/08 –, BVerwGE 136, 10/juris, Rn. 6.

Innerhalb größerer Städte dienen zentrale Versorgungsbereiche der Versorgung der Bevölkerung verschiedener Quartiere von zumeist einigen tausend Einwohnern vornehmlich mit Waren des kurzfristigen Bedarfs, die regelmäßig durch beschränkte Angebote von einzelnen Waren des mittelfristigen Bedarfs wie z.B. Bekleidung sowie von Dienstleistungsanbietern (Bank. Friseur etc.) ergänzt werden. Häufig sind solche Bereiche dadurch gekennzeichnet, dass in ihnen ein größerer Frequenzbringer vorhanden ist.

OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 1512/07 –, BauR 2009, 216 ff./juris, Rn. 54 m.w.N.

Diese Kriterien werden von der I Straße erfüllt.

Der Stadtteil I verfügt insgesamt über eine Einwohnerzahl von etwa 15.000. Die I Straße ist eine der zentralen Straßen dieses Stadtteils. Der Einzelhandel innerhalb des Stadtbezirks konzentriert sich entlang der I Straße, wo sich 31,4 % (2.875 Quadratmeter) der Einzelhandelsverkaufsflächen des gesamten Bezirks befinden. Ein erheblicher Teil der Verkaufsfläche (1045 Quadratmeter) wird für den Verkauf von Nahrungs- und Genussmitteln verwandt. Die I Straße ist städtebaulich integriert, während der Stadtteil im Übrigen nach Norden durch die Bahnlinie und den Verlauf der X2 von den Nebenzentren C1 und P abgegrenzt ist. Sie ist insbesondere gut in das Netz des ÖPNV eingebunden und angesichts ihrer zentralen Lage auch fußläufig von einem Großteil der in I lebenden Bevölkerung zu erreichen. Außerdem weist sie vielfältige Einzelhandels- und ergänzende Dienstleistungsfunktionen auf. Zu diesen zählen mehrere Apotheken, ein Optikgeschäft, ein Drogeriemarkt, mehrere Lebensmitteldiscounter, mehrere Bäckereien, sowie ein Bestattungsunternehmen. Weiter finden sich im fraglichen Bereich verschiedene Restaurants, eine Filiale der Sparkasse, eine Agentur der Allianz und mehrere Arzt- und Zahnarztpraxen sowie Rechtsanwaltskanzleien. Darüber hinaus sind ein Spezialgeschäft für Modelleisenbahnen, ein Textildiscountmarkt, ein Elektronik- und Haushaltswarengeschäft, ein Sportwarenladen und ein Juwelier vorhanden.

Diese Mischung von Einzelhandelsgeschäften deckt ein breites Spektrum von Waren vornehmlich des kurzfristigen Bedarfs ab. Dabei ergänzen sich die verschiedenen Betriebe in ihrem Angebot und bieten so dem Kunden in dichter räumlicher Nähe die Möglichkeit, bei einem einheitlichen Einkaufsvorgang verschiedene Bedarfsaspekte der Nahversorgung zu decken. Hinzu kommt, dass gerade auch die für eine umfassende Nahversorgung erforderlichen Dienstleistungen räumlich konzentriert angeboten werden.

Diese Einschätzung wird durch das Regionale Einzelhandelskonzept aus dem Jahr 2006 bestätigt. Bei der Anwendung des § 34 Abs. 3 BauGB kommt einem vom Rat der Gemeinde beschlossenen Einzelhandelskonzept als informeller Planung zwar keine bindende Rechtswirkung zu.

OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 1512/07 –, juris, Rn. 56; BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 2009 – 4 B 5/09 –, NVwZ 2009, 781/juris Rn. 6.

Es ist aber dennoch besonders geeignet, die für die Beurteilung als zentralen Versorgungsbereich entscheidenden Zusammenhänge deutlich zu machen.

Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 34 BauGB, Rn. 85 b (Stand: April 2010).

Auch das Handelskonzept sieht die I Straße als zentralen Versorgungsbereich an und bezieht sich vor allem auf die hohe Bevölkerungszahl, die Verdichtung von Einzelhandel und die durch die Bahnlinie separierte Lage von I. Dieser Einschätzung ist das Gutachten der Klägerin, das sich ausführlich mit möglichen schädlichen Wirkungen des Vorhabens auseinandersetzt, nicht entgegengetreten. Vielmehr stellt auch das Gutachten auf Seite 9 fest, dass es sich bei dem im Regionalen Einzelhandelskonzept dargestellten zentralen Versorgungsbereich in I um einen integrierten Einkaufsbereich in städtebaulich und funktional wichtiger Einkaufslage handelt.

Die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Auffassung der Klägerin, es handele sich bei der I Straße lediglich um eine mehr zufällige Ansammlung von Betrieben und Handelsgeschäften und nicht um einen zentralen Versorgungsbereich, kann angesichts der räumlichen Konzentration des Einzelhandels von I und der Breite des angebotenen Spektrums entlang der I Straße nicht gefolgt werden.

Das klägerische Vorhaben lässt schädliche Auswirkungen auf diesen zentralen Versorgungsbereich erwarten.

§ 34 Abs. 3 BauGB gilt auch für Einzelhandelsbetriebe, die - wie das klägerische Vorhaben - nicht die Schwelle der Großflächigkeit erreichen. Auch ein Vorhaben, das die Grenze zur Großflächigkeit im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nicht überschreitet, kann schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB haben. Bei der Prüfung des § 34 Abs. 3 BauGB in einem faktischen Baugebiet ist dabei nicht davon auszugehen, dass nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in der Regel keine schädlichen Auswirkungen haben. Eine dahingehende Vermutung ist auch § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO, der in den Fällen des § 34 Abs. 2 BauGB gleichfalls Platz greift, nicht zu entnehmen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 4 C 2/08 –, BVerwGE 136, 10/ juris Rn. 12, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 4 B 4.09 –, juris Rn. 9; OVG NRW, Urteile vom 1. Februar 2010 7 A 1635/07 , NWVBl. 2010, 349/juris Rn. 93; vom 1. Juli 2009 – 10 A 2350/07 –, BRS 74 Nr. 98/juris Rn. 57; vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –, DVBl 2011, 560/juris, Rn. 115.

Schädliche Auswirkungen eines Vorhabens im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB sind zu erwarten, wenn die Funktionsfähigkeit des betroffenen zentralen Versorgungsbereichs durch das Vorhaben in beachtlichem Ausmaß beeinträchtigt und damit gestört wird. Eine solche Funktionsstörung liegt vor, wenn der Versorgungsbereich seinen Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen kann. Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche sind nicht erst dann schädlich, wenn sie die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreiten. Schutzzweck des § 34 Abs. 3 BauGB ist die Vermeidung städtebaulich "nachhaltiger" Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 4 C 2/08 –, BVerwGE 136, 10/ juris Rn. 13; vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, BVerwGE 129, 307/juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –, DVBl 2011, 560/juris, Rn. 117.

Der Prüfungsmaßstab der schädlichen Auswirkungen fordert eine Gesamtbetrachtung aller städtebaulich relevanten Umstände. Zu diesen zählen insbesondere ein branchenspezifischer Vergleich der Verkaufsfläche und der Umsätze, die Entfernung zwischen Vorhaben und zentralem Versorgungsbereich, die Frage nach der "Vorschädigung" des zentralen Versorgungsbereichs und die Existenz weiterer branchengleicher Einzelhandelsangebote an nicht integrierten Standorten.

BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, BVerwGE 129, 307 (316); Urteil vom 17. Dezember 2009 – 4 C 2/08 –, BVerwGE 136, 10/juris, Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 3. Februar 2011 – 2 A 1416/09 –, DVBl 2011, 560/juris, Rn. 121.

Insbesondere ist von Bedeutung, ob das Vorhaben die Gefährdung eines "Magnetbetriebs" erwarten lässt, der maßgebliche Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des Versorgungszentrums hat.

BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 4 B 4/09 –, juris, Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2008 – 7 A 1392/07 –, BauR 2008, 2025/juris, Rn. 85.

Hierbei handelt es sich typischer Weise um einen Lebensmittelvollsortimenter, aber auch Lebensmittel-Discounter können als Magnetbetriebe fungieren.

Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. 156 und 340.

Als Magnetbetriebe sind für den Versorgungsbereich, wie die Beklagte vorträgt, die an der I Straße ansässigen Discounter Q und O zu nennen. Diese Funktion wird von der Klägerin zu Unrecht in Abrede gestellt. Um die Eigenschaft eines Magnetbetriebs oder "Frequenzbringers" festzustellen, kann insbesondere ein Größenvergleich zu den übrigen Betrieben im Versorgungsbereich angestellt werden.

OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2009 – 10 A 2350/07 –, DVBl 2009, 1184/juris, Rn. 87.

Für die Magnetfunktion spricht deshalb, dass die beiden genannten Discounter mit einer Verkaufsfläche von etwa 680 qm mehr als die Hälfte der gesamten Verkaufsfläche für Nahrungsmittel im I Zentrum (1045 qm) auf sich vereinigen. Sie sind außerdem in etwa in der Mitte der I Straße und damit an einem zentralen Standort für diesen Versorgungsbereich gelegen.

Unbeachtlich ist, dass die beide Märkte verglichen mit anderen Discountern über geringe Verkaufsflächen verfügen. Die Rechtsprechung hat abhängig vom Einzelfall auch für kleinere Supermärkte von 550 qm die Eigenschaft eines Frequenzbringers bejaht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2009 – 10 A 2350/07 –, DVBl 2009, 1184/juris, Rn. 87.

Das Vorhaben lässt schädliche Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Versorgungsbereichs erwarten, insbesondere weil negative Auswirkungen auf die beiden Magnetbetriebe zu erwarten sind.

Der Vergleich der Verkaufsfläche zwischen dem Vorhaben und den übrigen Einzelhandelsstandorten spricht für die Annahme schädlicher Auswirkungen, weil erheblicher Angebotsraum zu dem bereits existierenden Angebot hinzutritt. Der Anteil der Verkaufsfläche des klägerischen Vorhabens für Lebensmittel beträgt 68% (719 qm) der Fläche, die entlang der I Straße für Lebensmittelhandel insgesamt genutzt wird (1045 qm). Die addierte Verkaufsfläche der O- und der Q-Filiale innerhalb des Versorgungsbereichs (680 qm) liegt sogar unterhalb der Fläche des klägerischen Vorhabens. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem Verkaufsflächenverhältnis von 75%, das nahe an den hier erreichten 68% liegt, eine Größenordnung gesehen, die ein Scheitern an § 34 Abs. 3 BauGB rechtfertigen könne.

BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, BVerwGE 129, 307 (317).

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof wertet bereits ein Hinzutreten von etwa einem Drittel an Verkaufsfläche außerhalb eines Versorgungsbereichs als Indiz für mögliche schädliche Auswirkungen.

BayVGH, Urteil vom 14. April 2011 – 2 BV 10.397 –, juris, Rn. 26.

Diese indizielle Wirkung ist auch hier anzunehmen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass gerade dann Anlass zur kritischen Prüfung besteht, wenn – wie hier wegen des bereits vorhandenen B-Markts an der Sstraße – durch das hinzukommende Vorhaben die Schwelle zur Großflächigkeit gleichartiger Angebote außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs überschritten wird.

OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2008 – 7 A 1392/07 –, BauR 2008, 2025/juris, Rn. 89

Diese Art von Großflächigkeit legt nahe, dass die bereits innerhalb des Versorgungsbereichs bestehenden Betriebe durch das Vorhaben unter erheblichen Wettbewerbsdruck gestellt würden. Hier besteht insbesondere deshalb Grund für die Annahme schädlicher Auswirkungen, weil sich der von der Klägerin geplante Discounter gegenüber den beiden bisherigen Magnetbetrieben mit seiner größeren Verkaufsfläche in einem wettbewerblichen Vorteil befindet, den diese nicht ausgleichen können. Dem steht nicht entgegen, dass momentan nur etwa 38,9% der Kaufkraft für das von dem Vorhaben bereitgestellte Sortiment innerhalb des I Versorgungsbereichs abgedeckt werden. Auch wenn die Verwirklichung des Vorhabens zu einer höheren Kaufkraftbindung innerhalb von I führen sollte, so können dennoch innerhalb der bisher schon existierenden Kaufkraftbindung Verschiebungen zulasten der Magnetbetriebe stattfinden.

Ebenfalls von Bedeutung ist ein branchenspezifischer Vergleich der erzielten und der zu erwartenden Umsätze. Eine schädigende Wirkung ist in der Rechtsprechung bereits bei einem Umsatzverhältnis zwischen Vorhaben und bestehendem Einzelhandel von 60% angenommen worden.

BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7/07 – BVerwGE 129, 307 (317).

Das Gutachten gelangt bereits in der "Normalvariante" zu einer Umsatzerwartung, die 72% des Umsatzes des an der I Straße gelegenen Einzelhandels mit Nahrungs- und Genussmitteln betragen wird. Dabei legt das Gutachten eine Flächenproduktivität von 4020 Euro pro Quadratmeter zugrunde (Gutachten, S. 29). In der Maximalvariante, bei einer Flächenproduktivität von 4320 Euro pro Quadratmeter (Gutachten, S. 29), beträgt das Umsatzverhältnis 79%. Diese Einschätzungen beruhen ausweislich der Seite 3 der ergänzenden Stellungnahme des Gutachters vom 18. Oktober 2010 auf dem typischerweise zu erwartenden Umsatz eines Q-Marktes am konkreten Standort. Diese Betrachtungsweise ist für die Einschätzung der Schädlichkeit eines Vorhabens im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB jedoch nicht maßgeblich, weil sie sich baurechtlich nicht festschreiben lässt. Zugrunde zu legen sind vielmehr die Auswirkungen, die typischerweise von einem Betrieb der zur Genehmigung gestellten Art an der betreffenden Stelle zu erwarten sind.

Vgl. BayVGH, Urteil vom 14. April 2011 – 2 BV 10.397 –, juris, Rn. 20; Schlarmann/Hamann, NVwZ 2008, 384 (387).

Nach dem Factbook des Einzelhandels 2009 ist für den Typ Discounter von einem durchschnittlichen Umsatz von 5.000 bis 7.000 Euro pro Quadratmeter auszugehen. Entsprechend ergibt sich ein erhöhtes Umsatzverhältnis von 90% bzw. 126%. Selbst bei einer durchschnittlichen Produktivität wiegt das Vorhaben demnach den bislang an der I Straße erzielten Umsatz fast auf, sodass eine schädliche Auswirkung zu erwarten ist.

Die Klägerin trägt zwar vor, hier dürfe nur die Flächenproduktivität eines Q-Marktes zugrundegelegt werden, weil ohnehin nur ein B-Markt oder ein M-Markt deutlich höhere Umsätze erzielten. Ein B-Markt sei aber bereits in der Nähe vorhanden, sodass der Standort an der Xstrasse für diesen Betreiber nicht in Betracht komme. Dieser Einwand verfängt jedoch nicht. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Eröffnung eines zweiten B-Marktes in I betriebswirtschaftlich wahrscheinlich ist, planungsrechtlich ist sie aber keineswegs ausgeschlossen und deshalb zu berücksichtigen. Außerdem trägt der klägerische Gutachter selbst vor (vgl. ergänzende Stellungnahme vom 18. Oktober 2010, S. 3), dass auch ein M-Markt, dessen Ansiedlung durch eine andere B-Filiale in der Nähe nicht unwahrscheinlicher wird, ebenfalls eine höhere Flächenproduktivität erwarten ließe.

Soweit das klägerische Gutachten ausführt, der zu erwartende Umsatzabfluss aus dem Versorgungsbereich I sei mit 0,15 Mio. Euro zu gering, um schädliche Auswirkungen zu entfalten (Gutachten, S. 32), kann dieser Annahme nicht gefolgt werden. Es ist anerkannt, dass das Anknüpfen an Umsatzverteilungsquoten von bestimmter Höhe kein geeigneter Ansatz zur Beurteilung schädlicher Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB ist.

Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. 343.

Außerdem berücksichtigt diese Einschätzung nicht die bereits erwähnten betriebswirtschaftlichen Schwierigkeiten, denen die beiden Magnetbetriebe M und Q im zentralen Versorgungsbereich ausgesetzt sind. Ohne Berücksichtigung dieser Vorschädigung vermag ein pauschaler Verweis auf einen prozentual geringen Umsatzverlust nicht, die bereits dargelegten Faktoren, die für eine schädliche Auswirkung sprechen, zu entkräften.

Darüber hinaus beruht die Ermittlung des Umsatzes und damit auch die Ermittlung der Umsatzabflüsse aus dem zentralen Versorgungsbereich – wie bereits dargelegt – nicht auf einer firmenneutralen Berechnung der Flächenproduktivität. Anstelle einer Spanne von 3,2 bis 3,5 Millionen Euro Umsatz im Jahr ist bei firmenneutraler Betrachtung mit einer Spanne von 3,99 bis 5,6 Millionen Euro Umsatz im Jahr zu rechnen. Dies lässt Umsatzabflüsse erwarten, die oberhalb der im Gutachten ermittelten Werte liegen.

Zudem beruht die im Gutachten prognostizierte Umsatzverteilung ganz wesentlich auf der Annahme, dass das klägerische Vorhaben zu den im Versorgungsgebiet ansässigen Anbietern Q und M weniger in Konkurrenz tritt, weil die zuletzt genannten Standorte für einen so genannten "Vorratskauf" unbrauchbar seien (Gutachten, S. 27 und 28; ergänzende Stellungnahme vom 18. Oktober 2010, S. 5). Auch wenn man unterstellt, dass die bereits ansässigen Unternehmen mangels ausreichender Parkplätze weniger geeignet sind, Vorratskäufer anzusprechen, begegnet die daraus gezogene Schlussfolgerung durchgreifenden Bedenken. Grundsätzlich ist davon auszugehen, das systemgleiche Anbieter, wie z.B. Discounter, zueinander in Konkurrenz treten. Die von dem Gutachten getroffene Unterscheidung zwischen Discountern mit und ohne Vorratskauffunktion ist der Betriebstypenlehre bislang unbekannt und kann auch keine Abweichung vom systeminternen Wettbewerb rechtfertigen. Allenfalls ist es möglich, dass Kunden, die einen Vorratskauf tätigen wollen, von vornherein nur solche Märkte anfahren, die Parkplätze zur Verfügung stellen. Hinsichtlich dieser Kundengruppe stehen nur Märkte mit Parkplätzen in einem Wettbewerbsverhältnis. Keinesfalls kann aber im Umkehrschluss angenommen werden, dass Kunden, die keinen Vorratskauf tätigen möchten, ausschließlich Märkte ohne Parkplätze aufsuchen werden. Für diese Käufergruppe bleibt es bei dem normalen Konkurrenzverhältnis zwischen Discountern, das gerade dann, wenn sie – wie hier – in fußläufiger Distanz voneinander liegen, besonders intensiv ist.

Die Erwartung schädlicher Auswirkungen des Vorhabens auf den zentralen Versorgungsbereich besteht bei alledem auch, weil zwischen dem Vorhaben und den Frequenzbringern Q und O innerhalb des Versorgungsbereichs mit etwa 400 Metern ein geringer Abstand besteht, der ohne Schwierigkeiten fußläufig zu überbrücken ist. Auch das von der Klägerin eingereichte Gutachten nimmt an, dass der Einzugsbereich des geplanten Q-Marktes den zentralen Versorgungsbereich entlang der I Straße erfassen wird.

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass vor kurzem ein F-Supermarkt von über 2000 qm Verkaufsfläche auf dem nahe gelegenen "C"-Gelände an der B1straße genehmigt worden sei, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Zum einen liegt der F-Markt in einer deutlich größeren Entfernung vom Nahversorgungszentrum an der I Straße und den dort gelegenen Magnetbetrieben Q und O als dies bei dem Vorhaben der Klägerin der Fall wäre. Ein nennenswerter Kaufkraftabfluss von diesen Filialen zum F-Markt aufgrund fußläufigen Kundenverkehrs steht deshalb nicht zu erwarten. Zum anderen tritt der erwähnte F-Markt nicht in demselben Maße wie das geplante Vorhaben an der Xstrasse in Konkurrenz zu den Magnetbetrieben Q und O an der I Straße. Nach dem Grundsatz der systemgleichen Konkurrenz treten nur solche Anbieter zueinander in Konkurrenz, deren Angebot aus Sicht des Kunden substituierbar ist. Diese systemgleiche Konkurrenz besteht zwischen dem geplanten Markt und den bereits vorhandenen O- und Q- Filialen: Sie gehören beide zur Gruppe der Discounter, und zählen, wenn man diese weiter untergliedert, zu derselben Unterkategorie der "Soft-Discounter". Der genehmigte F-Markt hingegen gehört als Vollsortimenter zur Gruppe der Lebensmittelsupermärkte. Diese treten nicht in Konkurrenz zu den Discountern, sondern ergänzen deren Angebot eher. Dies zeigt sich unter anderem an der Tendenz, Discounter und Lebensmittelsupermärkte aufgrund ihrer symbiotischen Ergänzung in unmittelbarer Nachbarschaft anzusiedeln.

Vgl. Factbook Einzelhandel 2009, S. 98.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 11 K 7330/09