Verwaltungsgericht Düsseldorf, Personalvertretungsrecht des Landes

Der Beteiligte erfasst die ihm zur Verfügung stehenden Stellen und seine Beschäftigten mittels einer elektronisch geführten Datenbank. Die Daten können zu einer Stellenbesetzungsliste kombiniert werden. Die kombinierte Stellenbesetzungsliste enthält

1. den Stellentyp (Planstelle, Stelle, Leerstelle),

2. die Wertigkeit der Stelle (Besoldungs- bzw. Entgeltgruppe),

3. den Vermerk, ob die Stelle ganz, teilweise oder nicht belegt ist,

4. den Namen des (Plan-) Stelleninhabers,

5. seine Besoldungs- oder Entgeltgruppe,

6. den Zeitpunkt der letzten technischen Stellen-Umbuchung und

7. das zugehörige Haushaltskapitel.

Die kombinierte Darstellung in einer Stellenbesetzungsliste bedeutet nach dem Vortrag des Beteiligten keine durchgehend bindende Zuordnung von Haushaltsplanstellen mit deren Wertigkeiten zu bestimmten Dienstposten. Diese feste Zuordnung gibt es nur für die Funktionsstellen der Abteilungs- und Gruppenleitungen. Im Übrigen nimmt der Beteiligte in der kombinierten Stellenbesetzungsliste häufige Umbuchungen von (Plan-) Stellen oder Stellenanteilen vor. Dadurch ändert sich die aktuelle Verknüpfung von (Plan-) Stelle und Stelleninhaber in der kombinierten Stellenbesetzungsliste kontinuierlich. Der Grund für die Umbuchungen sind Ernennungen, Vereinbarungen über ein höheres oder außertarifliches Entgelt, Teilzeitregelungen (Einstieg oder Änderung des Umfangs), Beurlaubungen, Beginn oder Ende von Elternteilzeit oder Einstellungen. Diese Änderungen geben ständig Stellen oder Stellenanteile frei oder machen umgekehrt die Verwendung freier Stellen oder Stellenanteile erforderlich. Nach Auffassung des Beteiligten ist die Zuordnung einer (Plan-) Stelle zu einem Beschäftigten in der Stellenbesetzungsliste lediglich momentan und zufällig und ohne jede Aussagekraft etwa für die Möglichkeit von Beförderungen oder Höhergruppierungen. Sie dient dazu einen Nachweis zu führen, dass personalgebundene Maßnahmen im Rahmen der haushaltsrechtlichen Regelungen und Ermächtigungen erfolgen.

Der Antragsteller hat auf die kombinierte Stellenbesetzungsliste keinen Zugriff. Der Beteiligte verweist ihn zu den der Dienststelle zur Verfügung stehenden (Plan-) Stellen auf den Einzelplan 15 des Landeshaushaltsplanes; der Antragsteller könne daraus die Zahl der Stellen für Tarifbeschäftigte mit Zuordnung zu den Laufbahngruppen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes und die Wertigkeit der Stellen entnehmen, soweit sie außertariflich vergütet würden, ferner die Zahl der Planstellen für Beamte einschließlich Wertigkeit der Stellen und Zuordnung zu den Laufbahngruppen. Der Beteiligte überlässt dem Antragsteller darüber hinaus dauerhaft folgende, vierteljährlich aktualisierte Unterlagen:

1. Eine Personalliste über alle Beschäftigten in der Dienstelle mit Angabe von Name, Geburtsjahr, Funktion, Referat und Besoldungs- oder Entgeltgruppe;

2. Eine Personalliste über Beurlaubungen unter Angabe des Grundes, der Rechtsgrundlage und der Dauer;

3. Eine Personalliste der Beschäftigten in Teilzeit unter Angabe von Funktion, Umfang und Grund der Teilzeitbeschäftigung sowie des Bewilligungszeitraums;

4. Eine Personalliste der befristet Beschäftigten inklusive Vermerk des Vertragsendes.

Die Listen erfassen auch die Beschäftigten des Beteiligten, deren personelle Angelegenheiten nicht der Mitbestimmung unterliegen.

Schließlich erhält der Antragsteller regelmäßig eine Übersicht über nicht besetzte Stellen und ihre Zuordnung zu den einzelnen Referaten.

Die Information, auf welcher konkreten Stelle/Planstelle bzw. auf welchen Stellenanteilen ein Beschäftigter aktuell geführt wird, stellt der Beteiligte dem Antragsteller nicht zur Verfügung.

Der Antragsteller hat am 18. Februar 2010 der Fachkammer angerufen.

Er beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, dem Vorsitzenden des Antragstellers, ersatzweise seinem Stellvertreter, quartalsweise einen Ausdruck einer aktualisierten, kombinierten Stellenbesetzungsliste auszuhändigen, aus der sich folgende Angaben entnehmen lassen:

1. der Stellentyp (Planstelle, Stelle, Leerstelle),

2. die Wertigkeit der Stelle (Besoldungs- bzw. Entgeltgruppe),

3. der Vermerk, ob die Stelle ganz, teilweise oder nicht belegt ist,

4. der Namen des (Plan-) Stelleninhabers,

5. seine Besoldungs- oder Entgeltgruppe,

6. der Zeitpunkt der letzten technischen Stellen-Umbuchung und

7. das zugehörige Haushaltskapitel.

Der Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

II.

Der Beteiligte ist gemäß § 65 Abs. 1 Satz 2 LPVG verpflichtet, dem Vorsitzenden des Antragstellers, ersatzweise dessen Stellvertreter, quartalsweise aktualisiert den für die Dienststelle geltenden Stellenplan einschließlich der Stellenbesetzungsliste mit den darin geführten vollständigen Angaben zu überlassen.

1. Der Stellenplan ist, ausgehend von haushaltsrechtlichen Definitionen, eine Übersicht über die Planstellen der Beamten und die Stellen der Angestellten (Cecior, Vallendar, Lechtermann, Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Loseblattkommentar, Band II, § 75 Rdn. 9). Sie ist gegliedert nach Organisationseinheiten und enthält eine Beschreibung der Stellenwertigkeit durch Angabe der Besoldungs- oder Entgeltgruppe. Ein Stellenbesetzungsplan führt für die Bedürfnisse der Personalplanung einer Dienststelle dazu die Namen der Beschäftigten, ihre Zuordnung zu Tätigkeitsbereichen und darüber hinaus die für die Personalbedarfsberechnung wesentlichen Angaben auf.

Der Stellenbesetzungsplan entspricht der kombinierten Stellenbesetzungsliste, die der Beteiligte zur Darstellung der aktuellen Personalsituation in der Dienststelle führt.

2. Die Aushändigung von Stellenplänen ist zur Unterrichtung der Personalvertretung erforderlich, ohne dass diese einen besonderen Anlass, etwa eine drohende oder schon geschehene Rechtsverletzung, geltend machen muss. Der Personalrat benötigt den Stellenplan zur Wahrnehmung seines Kollektivauftrages aus § 64 Nr. 2, § 62 LPVG, sowie im Vorfeld seiner Anhörungsrechte aus § 75 Abs. 1 Nr. 1 LPVG bei der Vorbereitung der Entwürfe [künftiger] Stellenpläne und aus § 75 Abs. 1 Nr. 4 LPVG bei den Grundsätzen der Personalplanung . Von Bedeutung sein kann er weiter im Rahmen individueller Beteiligungsverfahren in personellen Angelegenheiten, entweder auf Zustimmungsantrag des Beteiligten oder in der Folge eines Initiativantrages der Personalvertretung.

3. Der aktuelle Stellenplan ist eine der Grundlagen der Personalplanung. Die Information über den (abstrakten, nicht personenbezogenen) Stellenplan ist durch den Stellenbesetzungsplan zu ergänzen. Die Personalplanung umfasst unter anderem die Personaleinsatzplanung, über die sich die Personalvertretung ohne Kenntnis der Verwendung der Beschäftigten kein Bild machen kann. Mit Hilfe des Stellenbesetzungsplans gewinnt die Personalvertretung zudem Anhaltspunkte für die Prüfung, ob bestimmte Arbeitnehmer richtig eingruppiert sind oder, im Falle von Dienstpostenwechseln, wer nach bisheriger Tätigkeit und seiner Besoldungs- oder Entgeltgruppe für die Übertragung höherwertiger Aufgaben in Frage kommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2002, 6 P 5.01, PersR 2002, 201; OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2001, 1 A 1538/99.PVB, PersR 2001, 391).

4. Das Gericht hält nicht an seiner Auffassung fest, nicht zu den Informationsinhalten, die zur Beteiligung an der Personalplanung erforderlich seien, gehöre die namentliche Benennung von künftigen Stelleninhabern. Das hatte die Fachkammer in dem – nicht rechtskräftig gewordenen – Beschluss vom 20. Oktober 2008 (34 K 2968/08) entschieden. Begründet hatte sie die Auffassung mit der Neufassung von § 75 Abs. 1 Nr. 1 LPVG durch das Landespersonalvertretungsgesetz 2007. Nach der seit Oktober 2007 geltenden Neufassung des LPVG war der Stellenbesetzungsplan aus der Anhörungspflicht des § 75 LPVG (früher § 75 Abs. 1 Nr. 1 a.E. LPVG 1994) heraus gefallen, ebenso wie der größte Teil der innerdienstlichen Umsetzungen aus der Mitbestimmungspflicht (früher § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 2. Mitbestimmungstatbestand LPVG 1994). Die Fachkammer hatte daraus geschlossen, dass die namentliche Kenntnis der Stelleninhaber für die Personalratstätigkeit im Stadium der vorbereitenden Planung nicht erforderlich sei, auch nicht zu der Frage, ob bestimmte Stellen noch anforderungsgerecht bewertet sind; sie müsse sich auf die verfahrensspezifischen Informationen im Einzelfall von Beförderungen oder der Übertragung höher zu bewertender Tätigkeiten verweisen lassen. Die Entstehungsgeschichte von § 75 LPVG gibt eine derart restriktive Auslegung jedoch nicht her. Mit der Streichung u. a. des Tatbestandsmerkmales des "Stellenbesetzungsplans" aus der Personalratsbeteiligung war eine Anpassung an die Regelung des Bundes beabsichtigt (vgl. die bei Lechtermann/Klein, Das neue Personalvertretungsrecht NRW, 1. Aufl., S. 176, abgedruckte Begründung der Neufassung des Gesetzes). Der Begriff der Personalplanung im Sinne Bundespersonalvertretungsgesetzes erfasst aber die Personaleinsatzplanung und damit nicht nur den Stellenplan, sondern auch den Stellenbesetzungsplan als dessen integrierter Teil (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O.). Für den Willen zu einer materiellen Einschränkung des Informationsanspruchs der Personalvertretung über den Rechtszustand im Bund hinaus ist den Gesetzesmaterialien nichts zu entnehmen. Der Wortlaut der Bestimmung steht der Einbeziehung des Stellenbesetzungsplans als Teil des für die Personalplanung notwendigen Stellenplans nicht entgegen.

5. Der Beteiligte genügt seiner Informationspflicht von vornherein nicht ausreichend dadurch, dass er dem Antragsteller Listen zur Verfügung stellt, aus denen dieser zusätzliche Kenntnisse ermitteln oder errechnen kann. Das gilt selbst dann, wenn die durch Auswertung zu gewinnenden Informationen ein vollständiges Bild ergeben können. Die Unterrichtung der Personalvertretung gerade im Bereich der Personalplanung- und Verwaltung dient dazu, die Absichten und Entscheidungen der Dienststelle transparent zu machen. Die Übergabe verschiedener Listen jeweils mit Teilangaben, die erst durch den Abgleich miteinander oder anderen Informationen, oder mit dem für die Dienststelle aufgestellten Haushaltstitel ein Gesamtbild ergeben, schaffen gerade keine Transparenz. Diese Vorgehensweise verkompliziert einen Sachverhalt, den die Dienststelle durch einen Zugriff auf vorhandene Daten und die Übermittlung des Ergebnisses einfach und vollständig darstellen könnte. Es folgt aus der Pflicht zu vertrauensvoller Zusammenarbeit, der Personalvertretung das Risiko einer fehlerhaften Auswertung abzunehmen, jedenfalls wenn dies für die Dienststelle ohne nennenswerten Aufwand möglich ist.

6. Die von dem Antragsteller beanspruchte Unterrichtung ist auch unter der von dem Beteiligten vorgetragenen besonderen Art der Personalwirtschaft in seiner Dienststelle zur Aufgabenwahrnehmung des Personalrats erforderlich.

6.1 Es mag sein, dass der Beteiligte Personalbedarfsberechnungen, wie sie in anderen Verwaltungen üblich sind, nicht anstellt, weil er keine nachgeordneten Behörden hat und sich die von der Dienststelle zu bewältigenden Aufgabenschwerpunkte häufig und manchmal unvorhergesehen als Folge politischer Vorgaben ändern. Dass er auf eine Personalplanung ganz verzichtet, ist dagegen nicht glaubhaft. Die Änderung von Aufgabenschwerpunkten in der Dienststelle führt nicht denknotwendig zu permanenten Stellenverschiebungen. Zudem gehört zur Personalplanung neben der Personalbedarfsplanung auch die Personalbeschaffungsplanung (der Beteiligte stellt nach eigenem Vortrag ein), die Personalentwicklungsplanung (der Beteiligte befördert oder gruppiert höher) und die Personaleinsatzplanung. In Dienststellen mit stark variierendem Arbeitsaufkommen ist eine geordnete Aufgabenerfüllung ohne zumindest eine – im Rahmen des Möglichen – vorausschauende Personaleinsatzplanung nicht zu leisten. Sie wird Arbeitsbereiche, die wenigstens eine gewisse Kontinuität versprechen, von anderen unterscheiden, in denen kurzfristig gebildete und sich alsbald wieder auflösende Projektgruppen tätig werden. Auch der Notwendigkeit kurzfristiger Personalrotationen wird die Dienststelle nicht ohne vorbereitende Überlegungen begegnen. Häufige Änderungen und Anpassungen der Einsatzplanung schlagen auf die Personalbeschaffungsplanung zurück. Auch sie lässt sich ohne ein Basiskonzept auf der Grundlage früherer Erfahrungen nicht vernünftig gestalten. Die Personalplanung wird durch die von dem Beteiligten vorgetragene Unsicherheit über die jeweilige Belastungssituation und die davon erforderte Flexibilität insgesamt allerdings undurchschaubarer und auch anfälliger für Fehlentscheidungen im Einzelfall. Der Antragsteller ist in dieser Lage umso mehr auf eine umfassende Information über die Stellenbesetzungssituation angewiesen. Er soll durch den Einblick in die von der Dienststelle entwickelten Unterlagen in den Stand gesetzt werden, Rechtsverstößen und Unbilligkeiten bereits im Vorfeld zu begegnen. Gerade bei häufigen Einsatzwechseln der Beschäftigten ist diese Pflicht nicht leicht zu erfüllen. Der Antragsteller kann das nur mit vollständiger Kenntnis des Stellenplans einschließlich der Kenntnis, wer welche Stelle mit welcher Wertigkeit gerade innehat.

6.2 Der Vortrag der Dienststelle, die Verknüpfung eines Bediensteten und seiner Funktion mit der (Plan-) Stelle einer bestimmten Wertigkeit sei ohne Bedeutung für die Personalentwicklung und deshalb für den Antragsteller nicht erforderlich, überzeugt nicht. Zwar mag es in der Dienststelle eine feste Zuordnung von Funktionen und Stellen weitgehend nicht geben. Aber selbst bei einer "Topfwirtschaft", die vorhandene und nach Haushaltsrecht besetzbare Stellen nicht bindend zuordnet, sondern von Fall zu Fall dort verwendet, wo eine Einstellung oder Beförderung durchgeführt werden soll, verbleibt die in Anspruch genommene Stelle anschließend im Grundsatz dort, wo sie einmal eingesetzt worden ist und der Bedienstete die entsprechende Funktion ausübt. Vielfach werden daher die Wertigkeit der Funktion, diejenige der Stelle und das Amt des Inhabers bzw. dessen Entgeltgruppe übereinstimmen. Eine Diskrepanz in der Besoldungs- oder Entgeltgruppe zwischen Amt und Stelle wird nur vorübergehend und bei einem zwingenden dienstlichen Bedürfnis vorkommen, beispielweise wenn dem Inhaber das höherwertige Amt demnächst übertragen werden soll. Ein – planloses oder zufälliges – Austauschen und Unterschieben von Stellenanteilen und Stellen auf Dauer ganz ohne Bezug zu Status oder Entgeltgruppe des Amtsinhabers in seiner Funktion widerspräche einer geordneten Stellenbewirtschaftung und dem Grundsatz von Klarheit und Wahrheit. Eine derartige Verfahrensweise liefe auf ein Globalbudget hinaus, das keine Stellen kennt, sondern nur einen Gesamtpersonalaufwand. In einem derartigen System wäre es nicht sinnvoll, überhaupt Laufbahnen, Ämter und Entgeltgruppen abzubilden und dementsprechend einen Stellenplan nebst Stellenbesetzungsplan zur Darstellung von Funktionen, Stellenwertigkeiten und Personaleinsatz aufzustellen. In dieser Weise verfährt der Beteiligte aber nicht. Er verfügt nach wie vor über mit dem Haushaltsplan zugewiesene, nach Besoldungsgruppen unterschiedene Planstellen und über Stellen für Arbeitnehmer, die in "Laufbahngruppen" gegliedert sind. Er führt auch eine "Stellenübersicht" mit Zuordnung dieser Haushaltsstellen zu konkreten Funktionen und Beschäftigten. Dabei wird er anstreben müssen, die mit einer Besoldungs- oder Entgeltgruppe ausgestattete Haushaltsstelle einer Funktion und damit zugleich dem Dienstposteninhaber zuzuordnen, die ihr in ihrer Wertigkeit entspricht. Auch Beförderungen gehen im Grundsatz nicht vom Wunsch des Betroffenen oder dem Willen eines Vorgesetzten oder der Personalverwaltung aus, sondern von einer freien und besetzbaren (Plan-) Stelle. Ist sie vorhanden, findet die Bewerberauswahl nach Eignung und Leistung statt. Selbst wenn der Beteiligte die Rangfolge umdreht und eine Planstelle erst sucht, wenn er einen Beschäftigten für beförderungsreif hält und dabei in der Stellenbewirtschaftung improvisieren muss, wird jedenfalls stets bei einem gewissen Anteil der Funktionen eine Angleichung von Wertigkeit der Funktion und haushaltsrechtlichem Stellenwert erreicht werden. Anhaltspunkte für die amtsangemessene Verwendung von Beamten und die richtige Eingruppierung von Angestellten lassen sich dem Stellen(besetzungs)plan damit in jedem Falle gewinnen. Der Antragsteller bedarf der periodischen Kenntnis dieser Zuordnung, um überprüfen zu können, ob die Einstufungen zutreffen können. Die Überprüfung erscheint gerade zu der – nach dem Vortrag des Beteiligten – wenig durchschaubaren Personalentwicklungs- und Einsatzplanung notwendig. Bei Personalwechseln kann er unkompliziert erkennen, ob bei unveränderter Stellenwertigkeit ein anders eingruppierter Arbeitnehmer zum Einsatz kommt als dies vorher der Fall war. Vergleichbares gilt für einen Wechsel der Wertigkeit einer Stelle bei gleich bleibendem Stelleninhaber. Selbst wenn der Beteiligte in Abrede stellt, dass die unterwertige Führung eines Beschäftigten auf einer höherwertigen Planstelle die Möglichkeit einer Beförderung eröffnet, ist diese – stellentechnisch – auch nicht ausgeschlossen. Welche Schlüsse der Antragsteller aus seinen Kenntnissen zieht, bleibt ihm überlassen. Es ist Sache des Beteiligten, Irrtümer aufzuklären und im Einzelfall darzulegen, aus welchem Grund die Verwendung auf einer höherwertig ausgewiesenen (Plan-) Stelle lediglich technische Gründe hat, vorübergehend ist und nicht zu einer Beförderung oder Höhergruppierung führen kann. Dem Antragsteller die Basis für eine Nachfrage (oder auch einen Initiativantrag) vorzuenthalten, um sich diesen Erläuterungen zu entziehen, ist mit dem Informationsanspruch der Personalvertretung und zudem der Pflicht zu vertrauensvoller Zusammenarbeit nicht vereinbar.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 1226/10.PVL