Verwaltungsgericht Düsseldorf, Recht der Landesbeamten

Der Kläger trat im November 1979 als Kriminalkommissaranwärter in den Polizeivollzugsdienst des beklagten Landes und bestand im November 1982 die II. Fachprüfung. Im Oktober 2000 wurde er zum Polizeipräsidium (PP) E versetzt und dort zunächst als Leiter der "Operativen Einheit" des Kriminalkommissariats (KK) 00 und später als Leiter des Einsatztrupps (ET) des KK 01 verwendet.

Zum Stichtag 1. Oktober 2005 wurde er als Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) auf der Grundlage der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, später geändert u.a. durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, SMBl. NRW. 203034, nachfolgend: BRL Pol) mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) dienstlich beurteilt. Daraufhin wurde ihm am 5 Dezember 2005 das Amt eines Kriminalhauptkommissars der Besoldungsgruppe A 12 BBesO übertragen.

Im Rahmen organisatorischer Veränderungen der Behördenstruktur des PP E wurde er im April 2007 als Leiter des ET in die Direktion Kriminalität (Direktion K), Kriminalinspektion (KI) 0, KK 00, umgesetzt. Ab September 2007 wurde er schließlich in der Direktion Gefahrenabwehr / Einsatz (GE), Bereitschaftspolizei / Polizeisonderdienste (BP/PSD) als Leiter des ET Q (formell) eingesetzt.

Am 28. Dezember 2007 erstellte der Leiter des KK 01, EKHK X, für den Zeitraum vom 1. Oktober 2005 bis 31. März 2007 einen Beurteilungsbeitrag, der bei dem Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" sechsmal 4 Punkte und einmal 3 Punkte, dem Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" je einmal 4 bzw. 3 Punkte, dem Hauptmerkmal "Sozialverhalten" zweimal 4 und einmal 3 Punkte und dem Hauptmerkmal "Mitarbeiterführung" dreimal 4 und einmal 3 Punkte ausweist. Der Leiter der KI 0, KOR L, erklärte sich hiermit einverstanden und begründete dies in seiner Stellungnahme vom 30. Januar 2008 eingehend. Auch der Leiter der Direktion K, LKD T, gab am 7. Februar 2008 eine ausführlich begründete zustimmende Stellungnahme ab. Der Leiter der Direktion GE, LPD I, vermerkte gleichfalls sein Einverständnis mit dem Beurteilungsbeitrag.

Zum Stichtag 1. August 2008 wurden für die Angehörigen des gehobenen Dienstes des PP E erneut dienstliche Regelbeurteilungen erstellt. Mit Hausverfügung vom 28. Mai 2008 hatte das PP E hierfür allgemeine Regelungen und Grundsätze formuliert. In Ziffer 4 ("Beurteilungsmaßstäbe") Buchstabe C ("Verweildauer im Amt") der Hausverfügung heißt es:

Durchgängig muss sich eine Mitarbeiterin/ ein Mitarbeiter im neuen Amt in einer neuen Vergleichsgruppe bewähren und diesen höheren Anforderungen genügen.

So ist davon auszugehen, dass eine Beamtin/ ein Beamter nach einer Beförderung/ Ernennung im vergangenen Beurteilungszeitraum (01.10.2005 bis 31.07.2008) aufgrund der kurzen Verweildauer im statusrechtlichen Amt in der Regel mit einer Gesamtnote von 3 Punkten (3,00) zu beurteilen ist.

Der Leiter der BP/PSD, POR L1, führte als Erstbeurteiler am 1. August 2008 ein Beurteilungsgespräch mit dem Kläger und erstellte unter dem 7. August 2008 den Beurteilungsvorschlag. Hierbei übernahm er die Bewertung der Submerkmale des Beurteilungsbeitrags vom 28. Dezember 2007 und vergab bei dem Gesamturteil und sämtlichen vier Hauptmerkmalen den Punktwert 4. Er fügte seiner Erstbeurteilung eine "besondere Begründung" bei, in der er insbesondere darlegte, warum im Falle des Klägers von der "Regelvermutung" abzuweichen sei. Der Leiter der Direktion GE erklärte sein Einverständnis auch zu diesem Beurteilungsentwurf.

Am 23./24. September 2008 fand die abschließende Beurteilerbesprechung statt. In der hierüber gefertigten Niederschrift ist bezüglich der Vergleichsgruppe A 12 ausgeführt: Die Richtsätze seien durch die Erstbeurteiler und auch nach den Voten der weiteren Vorgesetzten überschritten worden. Unter den Aspekten der aktuellen Funktionszuordnung und der im nächsten Beurteilungszeitraum zu erwartenden Beförderungsmöglichkeiten sei eine abschließende Gesamtbetrachtung der Vergleichsgruppe vorgenommen worden, die zu einem den Richtsätzen entsprechenden Ergebnis geführt habe. Es seien 14 Ausnahmen von der Regelvermutung bestätigt worden. Aus der Anlage zur Niederschrift ergibt sich, dass von den 95 Angehörigen der Vergleichsgruppe A 12 BBesO zehn mit 5 Punkten, 18 mit 4 Punkten, 61 mit 3 Punkten und sechs mit 2 Punkten bewertet wurden. Der Kläger ist dort mit einem Gesamturteil von 3 Punkten (Hauptmerkmale: 4/4/3/3 Punkte) erfasst.

Mit diesem Ergebnis unterzeichnete der Polizeipräsident unter dem 28. Oktober 2008 die Endbeurteilung des Klägers. Zugleich bewertete er sämtliche Submerkmale der Hauptmerkmale "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" mit 3 Punkten. Die entsprechend ausgefertigte Beurteilung unterschrieb der Endbeurteiler am 17. November 2008.

Bei dem Gesamturteil findet sich folgende Begründung nach Nr. 9.2 Abs. 3 BRL Pol:

Dem Beurteilungsergebnis liegt der behördenintern angelegte Beurteilungsmaßstab zugrunde. Die Abweichung vom Vorschlag ist Folge des Quervergleichs mit den Leistungsstärksten innerhalb der Vergleichsgruppe.

Der Kläger hat hiergegen am 4. August 2009 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt:

Die vorgenommene Absenkung des Beurteilungsergebnisses sei nicht nachvollziehbar. Es sei nicht plausibel, dass er, nachdem er in seinem vorherigen statusrechtlichen Amt mit der Spitzennote von 5 Punkten beurteilt worden sei, nunmehr nach seiner Beförderung lediglich 3 Punkte erzielt habe. Das PP E habe sich hierbei offensichtlich allein von der "Regelvermutung" leiten lassen. Diese Vorgehensweise sei aber nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen rechtswidrig. Denn es sei nicht nachvollziehbar, dass sowohl denjenigen, die im rangniedrigeren Amt zuletzt Spitzenbeurteilungen erhalten hätten, als auch denjenigen, die in diesem Amt nur durchschnittlich beurteilt worden seien, im Beförderungsamt ganz überwiegend derselbe Leistungs- und Befähigungsstand bescheinigt werde. Dies gelte auch dann, wenn in Einzelfällen von der "Regelvermutung" abgewichen worden sei. Anzumerken sei insoweit zudem, dass der Beklagte unterschiedliche Zahlen genannt habe: Während er im Verfahren 2 K 3791/09 von vier Beamten gesprochen habe, soll ausweislich seines Vorbringens im vorliegenden Verfahren nur noch ein im Beurteilungszeitraum beförderter Beamter 4 Punkte erhalten haben. Der Endbeurteiler habe zudem verkannt, dass er sich, soweit er den zu Beurteilenden selber nicht kenne, durch weitere Vorgesetzte beraten lassen müsse. Über deren Voten habe sich der Endbeurteiler aber ohne nachvollziehbare Begründung hinweggesetzt. Zu berücksichtigen sei insoweit, dass der Beurteilungsbeitrag ihm weiterhin gute Leistungen attestiert habe und alle weiteren Vorgesetzten diese Leistungseinschätzung mit dezidierter Begründung ausdrücklich befürwortet hätten. Der Einwand des Beklagten, die weiteren Vorgesetzten hätten sich nicht von den aktuellen, sondern von den im Jahr 2005 anzuwendenden Beurteilungsmaßstäben leiten lassen, sei nicht ernst zu nehmen. Denn die Maßstäbe seien bezüglich der "Regelvermutung" und des Erfordernisses einer besonderen Begründung im Falle der Abweichung identisch gewesen. Dass er, der Kläger, zu den leistungsstärksten Beamten seiner Vergleichsgruppe gehöre, werde zudem dadurch bestätigt, dass seine Bewerbung um die Stelle des Leiters des ET Q erfolgreich gewesen sei und er seitdem 30 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter führe. Darüber hinaus sei er von seiner Behörde in die Landesarbeitsgemeinschaft "Fachstrategie Gefahrenabwehr/Einsatz gezielte Präsenz" entsandt sowie als Führungsassistent des PP E für herausragende Einsatzlagen benannt worden. Letztlich attestiere seine dienstliche Beurteilung ihm auch ein breites Verwendungsspektrum, wie z.B. ET-Leiter, Dienstgruppenleiter, KK-Leiter und Wachleiter.

Soweit der Beklagte das Absinken auf 3 Punkte mit der veränderten Leistungsdichte zu begründen versuche, überzeuge dies nicht. Die Vergrößerung der Vergleichsgruppe um neun Beamte der Autobahnpolizei als solche lasse nicht auf eine gleichzeitige Erhöhung der Leistungsdichte schließen. Zudem habe sich hierdurch auch die Anzahl der möglichen Prädikatsbeurteilungen vergrößert. Interessant sei in diesem Zusammenhang im Übrigen, dass keiner der zur Vergleichsgruppe A 12 hinzugekommenen Beamten der Autobahnpolizei ein besseres Beurteilungsergebnis als 3 Punkte erhalten habe.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung durch das Polizeipräsidium E vom 17. November 2008 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus:

Nach den in der Hausverfügung vom 28. Mai 2008 niedergelegten Grundsätzen müsse sich ein Mitarbeiter im neuen Amt in einer neuen Vergleichsgruppe erst bewähren und diesen höheren Anforderungen genügen. Bei dem Kläger greife das Kriterium der kurzen Verweildauer. Allerdings seien Ausnahmen von dieser Regel möglich und auch tatsächlich erfolgt. In der Vergleichsgruppe A 12 sei von den Bediensteten, die im Beurteilungszeitraum nach A 12 befördert worden seien, einer mit einem besseren Punktwert als 3, nämlich mit einem Gesamtergebnis von 4 Punkten (arithmetisches Mittel 4,25), beurteilt worden. Weitere 14 Bedienstete – darunter der Kläger – hätten immerhin einen Punktwert oberhalb von 3,00 im arithmetischen Mittel erzielt und stellten deshalb gleichfalls Ausnahmen von der "Regelvermutung" dar.

Der Endbeurteiler habe in Wahrnehmung der ihm obliegenden Aufgabe, in Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und unter Beachtung der festgelegten Richtsätze einen Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe vorzunehmen, die dienstliche Beurteilung des Klägers rechtsfehlerfrei abgesenkt. Dabei habe er einerseits die Bewertung des Beurteilungsbeitrags und die von den Vorgesetzten besonders hervorgehobene Leistung des Klägers gewürdigt. Andererseits sei die Beurteilung unter dem Aspekt zu prüfen gewesen, dass sich die Leistungsdichte insbesondere durch die Integration der Beamten der Autobahnpolizei in das PP E am 1. Juli 2007 derart gravierend verändert habe, dass den Bewertungen ein sehr hoher Maßstab zugrunde zu legen gewesen sei. Zwar sei von den neun der Vergleichsgruppe A 12 angehörenden Beamten der Autobahnpolizei niemand mit 4 oder 5 Punkten beurteilt worden, zwei von ihnen hätten aber immerhin ein Gesamtergebnis von 3,50 im arithmetischen Mittel erhalten. Vor diesem Hintergrund und nach Erörterung in der Beurteilerbesprechung seien der Leistungsstand des Klägers anpassungswürdig erschienen und das Prädikatsniveau nicht aufrecht zu erhalten gewesen. Die Bewertungen im Beurteilungsbeitrag seien zu relativieren gewesen, weil dessen Verfasser und die diesem zustimmenden weiteren Vorgesetzten seinerzeit noch keine Kenntnis von den zum Beurteilungsstichtag (1. August 2008) behördenintern geltenden Maßstäben gehabt hätten. Die Vorgesetzten L und T hätten sich, weil die Hausverfügung vom 28. Mai 2008 zu diesem Zeitpunkt noch nicht bekannt gegeben gewesen sei, an den Beurteilungsmaßstäben für das Regelbeurteilungsverfahren 2005 orientiert. Zudem sei Anfang 2008 die Zusammensetzung der Vergleichsgruppe zum kommenden Beurteilungsstichtag nicht bekannt gewesen. Da es nach den BRL Pol allein Aufgabe des Endbeurteilers sei, aufgrund des von ihm vorgenommenen Quervergleichs abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale sowie über das Gesamturteil zu entscheiden, sei auch dem Umstand, dass der Leiter der Direktion GE mit Blick auf seinen Verantwortungsbereich dem Beurteilungsentwurf zugestimmt habe, keine entscheidende Bedeutung beizumessen gewesen.

Die Kammer hat mit Beschluss vom 2. Juli 2010 den Rechtsstreit dem Vorsitzenden als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig und begründet.

Die durch das PP E am 17. November 2008 für den Zeitraum vom 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008 erstellte dienstliche Regelbeurteilung des Klägers ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Dieser hat daher entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO einen Anspruch auf Aufhebung der streitigen und Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung, weil die Bewertung seiner Leistung und Befähigung durch den Endbeurteiler nicht plausibel ist.

Nach ständiger Rechtsprechung,

vgl. nur Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 24. November 2005 – 2 C 34.04 , NVwZ 2006, 465; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 26. Oktober 2000 6 B 1281/00 , DÖD 2001, 261,

unterliegen dienstliche Beurteilungen allerdings nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist nämlich ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es ferner, dass der Dienstherr, wenn er für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anwendet. Dabei obliegt es zunächst der Verwaltung selbst, ihre Richtlinien auszulegen und für den einzelnen Fall zu konkretisieren.

Das Beurteilungsverfahren richtet sich nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol). Hiernach sind die Beamten alle drei Jahre zu einem Stichtag dienstlich zu beurteilen (Nr. 3.1). Das Beurteilungsverfahren nach den BRL Pol ist dadurch gekennzeichnet, dass zunächst durch einen Vorgesetzten (den sog. Erstbeurteiler) des zu beurteilenden Beamten, der sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den zu Beurteilenden bilden kann, ein Beurteilungsvorschlag erstellt wird (Nr. 9.1). Der Erstbeurteiler beurteilt unabhängig und ist an Weisungen nicht gebunden (Nr. 9.1 "Erstbeurteilung" Abs. 3). Er hat zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit dem zu Beurteilenden ein Gespräch zu führen, in dem dieser die Möglichkeit haben soll, die aus seiner Sicht für die Beurteilung wichtigen Punkte darzulegen (Nr. 9.1 "Erstbeurteilung" Abs. 1 und 2). Der Erstbeurteiler hat von Dritten erstellte Beurteilungsbeiträge, welche die Zeiträume und Tätigkeiten erfassen, die von ihm aus eigener Anschauung nicht bewertet werden können, zu berücksichtigen (Nr. 9.1 "Erstbeurteilung" Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Nr. 3.6 "Allgemeines"). Nach Abfassung der Erstbeurteilung und deren Weiterleitung auf dem Dienstweg erstellt der Schlusszeichnende die eigentliche Beurteilung (Nr. 9.2). Er ist zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil und zieht hierbei zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen (Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 und 3). Stimmen Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils nicht überein, so hat der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen (Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 BRL Pol).

Hiernach ist die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 17. November 2008 zwar verfahrensfehlerfrei erstellt worden, sie leidet aber an durchgreifenden materiell-rechtlichen Fehlern.

Es dürfte allerdings nicht gegen allgemeine Bewertungsgrundsätze verstoßen, dass sich ausweislich des Protokolls der Beurteilerbesprechung der Endbeurteiler auch deshalb zur Einhaltung der Richtsätze nach Nr. 8.2.2 BRL Pol und damit zugleich in einzelnen Fällen zu einer Abweichung von den Beurteilungsvorschlägen entschieden hat, weil im nachfolgenden Beurteilungszeitraum nur wenige (acht) Beförderungsmöglichkeiten in die Besoldungsgruppe A 13 in Aussicht standen. Denn er hat ungeachtet dessen die "Quote" von 30 v. H. für die Notenstufen 4 und 5 (mit 29,5 %) praktisch ausgeschöpft und es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass weitere Bedienstete trotz gleicher Qualifikation nur deshalb keine "Prädikatsbeurteilung" erhalten haben, weil dies zu einer Überschreitung der Richtsätze geführt hätte.

Vgl. insoweit VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juli 2010 – 2 K 3791/09 -, juris.

Auch das ausweislich der Niederschrift der Beurteilerbesprechung erfolgte Abstellen auf die "aktuelle Funktionszuordnung" der einzelnen Bediensteten steht wohl noch im Einklang mit allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen. Hiermit ist erkennbar Bezug genommen worden auf Ziffer 4 Buchstabe D ("Berücksichtigung von Funktionen") der Hausverfügung vom 28. Mai 2008, wonach die Aufgaben, die mit der jeweiligen Funktion – insbesondere einer nach A 12 bzw. A 13 bewerteten Funktion - verbunden sind, "angemessen zu berücksichtigen" sind. Zwar hat sich der bei der dienstlichen Beurteilung zugrunde zu legende abstrakte Maßstab im Ausgangspunkt am Statusamt und den daraus abgeleiteten Anforderungen und nicht an der Funktion des Beamten zu orientieren. Wertigkeit und Schwierigkeit der im Beurteilungszeitraum ausgeübten Tätigkeit können aber im Hinblick auf die Unterschiede des Schwierigkeits- und Verantwortungsgrades von Dienstposten innerhalb der Bandbreite einer Besoldungsgruppe durchaus Bedeutung gewinnen. So hat etwa ein Beamter, der einen über den durchschnittlichen Anforderungen liegenden schwierigen und verantwortungsvollen oder gar einem höheren Statusamt zugeordneten Aufgabenbereich zufriedenstellend erledigt hat, regelmäßig eine bessere Leistung erbracht als ein Beamter, der lediglich geringere Anforderungen stellende Aufgaben durchschnittlichen oder niedrigeren Anforderungsgrades ebenfalls zufriedenstellend erfüllt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 – 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 325; OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005 – 6 A 1474/04 -, ZBR 2007, 267, und Beschluss vom 18. August 2008 – 6 A 395/06 -, ZBR 2009, 133.

Im Übrigen hat die Berücksichtigung der wahrgenommenen Funktion tatsächlich nicht dazu geführt, dass nur Inhaber von A 13-fähigen Funktionen eine "Prädikatsbeurteilung" erhalten haben.

Vgl. auch insoweit VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juli 2010 – 2 K 3791/09 -, juris.

Die streitbefangene dienstliche Beurteilung erweist sich aber deshalb als rechtsfehlerhaft, weil es dem Endbeurteiler nicht gelungen ist, eine nachvollziehbare und tragfähige Begründung für seine Bewertung von Leistung und Befähigung des Klägers zu geben und er somit dem allgemeingültigen Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen nicht gerecht geworden ist.

Zwar hat der Schlusszeichnende nach Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 BRL Pol seine von der Erstbeurteilung abweichende Beurteilung nur (schlicht) "zu begründen". Auch entspricht es der ständigen Rechtsprechung, dass sich eine lediglich auf den Quervergleich anhand des behördenintern angelegten Beurteilungsmaßstabes abstellende Abweichensbegründung, wie sie in der streitbefangenen dienstlichen Beurteilung enthalten ist, ungeachtet dessen als tragfähig erweisen kann, dass Ausgangspunkt einer jeden dienstlichen Beurteilung das von dem jeweiligen Beamten persönlich gezeigte Leistungs- und Befähigungsbild sein muss,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2008 - 6 A 1430/07 -, IÖD 2008, 172, und vom 20. März 2008 - 6 A 1408/07 -, juris,

und sich die angeführten Gründe in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wiederfinden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl 2002, 351, und Beschluss vom 28. Juni 2006 6 B 618/06 , NWVBl 2007, 119.

Das erkennende Gericht lässt es ferner dahinstehen, ob es nach Nr. 9.2 Abs. 3 BRL Pol oder nach allgemeinen Bewertungsgrundsätzen regelmäßig einer besonderen Begründung bedarf, wenn die erste dienstliche Beurteilung nach einer Beförderung um zwei Notenstufen schlechter ausfällt als die vorherige, noch im niedrigeren Statusamt erstellte Beurteilung. Dagegen könnte sprechen, dass auch ein derart deutliches Absinken im Beurteilungsergebnis durchaus mit allgemein gültigen Bewertungsmaßstäben in Einklang stehen kann, weil mit dem Aufstieg in ein höheres Statusamt grundsätzlich höhere Anforderungen an Leistung und Befähigung verbunden sind.

So OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Juli 2010 – 6 B 368/10 – und vom 4. August 2010 – 6 B 603/10 -, jeweils juris.

Für die Annahme, dass eine Verschlechterung um zwei Notenstufen – jedenfalls bei substantiierten Einwendungen des Beamten – einer näheren Erläuterung bedarf, spricht aber immerhin, dass ein derartiges Absinken von der Spitzennote (5 Punkte) auf eine durchschnittliche Note (3 Punkte) allein mit dem Hinweis auf die höheren Anforderungen des neuen Statusamtes häufig nicht ausreichend erklärt werden kann. Das gilt insbesondere dann, wenn sowohl für diejenigen, die im rangniedrigeren Amt zuletzt Spitzenbeurteilungen erhalten hatten, als auch für diejenigen, die in diesem Amt nur durchschnittlich beurteilt worden waren, im Beförderungsamt regelhaft derselbe Leistungs- und Befähigungsstand (nämlich 3 Punkte) angenommen wird. Denn dass ausgerechnet die bisher weniger leistungsstarken Beamten ihre Leistungen im Beförderungsamt (erheblich) steigern und trotz der dort höheren Anforderungen erneut eine durchschnittliche Beurteilung erreichen, während ihre bisher deutlich besser eingeschätzten Kollegen keinen Leistungszuwachs zeigen, sondern in ihrer Leistung stagnieren oder sogar abfallen, so dass sie - gemessen an den höheren Anforderungen des Amtes - ebenfalls nur die Durchschnittsnote erhalten können, ist eher unwahrscheinlich.

So auch OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 – 6 B 819/08 –, juris, und vom 4. August 2010 – 6 B 603/10 -, a.a.O., m.w.N.

Die streitbefangene dienstliche Beurteilung des Klägers ist jedenfalls deshalb als rechtsfehlerhaft aufzuheben, weil ihr Ergebnis maßgebend durch die in der Hausverfügung des PP E vom 28. Mai 2008 enthaltene "Regelvermutung" bestimmt worden ist, wonach ein Beamter nach einer Beförderung im Beurteilungszeitraum "aufgrund der kurzen Verweildauer im statusrechtlichen Amt in der Regel mit einer Gesamtnote von 3 Punkten (3,00) zu beurteilen ist". Denn diese "Regelvermutung" ist gerade deshalb nicht schlüssig, weil sie die mit dem Spitzenprädikat (5 Punkte), die mit einer überdurchschnittlichen Note (4 Punkte) und die mit einer durchschnittlichen Note vorbeurteilten Beamten nach der Beförderung unterschiedslos dem durchschnittlichen Leistungsbereich zuordnet.

OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Juli 2010 – 6 B 368/10 – und vom 4. August 2010 – 6 B 603/10 -, a.a.O.

Diese rechtlichen Bedenken gelten nicht nur für den Fall, dass eine starre Vorgabe formuliert wird, wonach Beurteilungen im neuen Amt stets auf 3 Punkte zu lauten haben, sondern auch dann, wenn - wie hier - ein Grundsatz aufgestellt wird, der Ausnahmen zugänglich ist, eine Ausnahme aber nur dann in Betracht gezogen wird, wenn – wie in Ziffer 4 Buchstabe E der Hausmitteilung vom 28. Mai 2008 des PP E ausgeführt - der Erstbeurteiler oder weitere Vorgesetzte des zu beurteilenden Beamten die Abweichung von der "Regelvermutung" aus der Sicht des Endbeurteilers überzeugend begründen. Denn es widerspricht allgemein gültigen Bewertungsmaßstäben, ohne Rücksicht auf die von dem Beamten tatsächlich gezeigten Leistungen von vornherein ein bestimmtes Ergebnis festzulegen und hiervon nur dann abzuweichen, wenn diese Grundannahme durch überwiegende Gegengründe erschüttert wird.

Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Juli 2010 – 6 B 368/10 – und vom 4. August 2010 – 6 B 603/10 -, a.a.O.

Der Beklagte hat auch nicht etwa nachfolgend verdeutlicht, dass die Beurteilung des Klägers selbst bei Vermeidung des aufgezeigten Fehlers nicht abweichend ausfiele. Allerdings sind bei der gerichtlichen Prüfung der Frage, ob die Abweichung vom Erstbeurteilervorschlag hinreichend begründet und die Beurteilung auch im Übrigen plausibel ist, die Erwägungen einzubeziehen, mit denen der (End-)Beurteiler im Verwaltungsverfahren sowie im gerichtlichen Verfahren seine Bewertung von Leistung und Befähigung des Beamten ergänzend erläutert hat.

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 – 6 A 32967/00 -, NWVBl. 2002, 158, und Beschluss vom 4. August 2010 – 6 B 603/10 -, a.a.O., m.w.N.

Aber auch die ergänzenden Ausführungen des Endbeurteilers im vorliegenden Klageverfahren vermögen den auf die "Regelvermutung" abstellenden und somit rechtsfehlerhaften Beurteilungsansatz nicht zu überwinden.

Bereits in der Sache nicht zu überzeugen vermag der Hinweis des Beklagten darauf, die Leistungsdichte innerhalb der Vergleichsgruppe habe sich durch die Integration von neun Beamten der Autobahnpolizei am 1. Juli 2007 so gravierend verändert, dass der Kläger bei Anlegung des nunmehr gebotenen "sehr hohen Maßstabes" nicht (mehr) dem Prädikatsbereich (Beurteilung mit 4 oder 5 Punkten) habe zugeordnet werden können. Zunächst ist anzumerken, dass durch das Hinzutreten der neun Beamten der Autobahnpolizei auch die potenzielle Zahl von Prädikatsbeurteilungen angestiegen ist. Zudem und vor allem spricht aber der Umstand, dass an keinen dieser Beamten ein Gesamturteil im Prädikatsbereich vergeben worden ist und nur zwei von diesen mit 3,50 im arithmetischen Mittel eine Hervorhebung im Bereich der Notenstufe 3 erhalten haben, eindeutig dagegen, dass sich die Leistungsdichte in der Vergleichsgruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 12 des PP E infolge der Neuordnung der Autobahnpolizei merklich erhöht hat.

Soweit der Beklagte darauf verweist, dass in der Vergleichsgruppe A 12 von den im Beurteilungszeitraum beförderten Bediensteten immerhin einer ein Gesamturteil von 4 Punkten erhalten habe und weitere Bedienstete (mit einer Bewertung von 3,50, 3,33 bzw. 3.25 im arithmetischen Mittel) ein über der "Regelvermutung" (3,00) liegendes Ergebnis erzielt hätten, ist das zwar eine Indiz dafür, dass das PP E das Absinken um zwei Notenstufen nicht als starre Vorgabe handhabt. Es bewegt sich hiermit aber weiterhin in dem von ihm entwickelten – aber, wie bereits aufgezeigt, rechtsfehlerhaften - System der "Regelvermutung". Ein Verweis auf Ausnahmen von dieser Regel reicht zudem zur Plausibilisierung substanziell nicht aus. Denn angesichts dessen, dass ein Beamter Anspruch auf weitergehende Erläuterung des Beurteilungsergebnisses hat und der Kläger dieses Recht unter Berufung auf die gegenteiligen Bewertung seiner Leistungen durch weitere Vorgesetzter substantiiert geltend gemacht hat, bedarf es vielmehr einer besonderen, auf den Einzelfall bezogenen Begründung dafür, warum gerade der Kläger ein gegenüber der Spitzennote im niedrigeren Amt um zwei Notenstufen schlechteres Gesamturteil erhalten hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 2010 – 6 B 368/10 -, a.a.O.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juli 2010 – 2 K 3791/09 -, juris, m.w.N.

Daran fehlt es hier aber. Allein die Berufung des Endbeurteilers darauf, dass es ihm obliege, in Wahrnehmung der ihm nach den BRL Pol übertragenen Aufgabe, in Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und unter Beachtung der festgelegten Richtsätze einen Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe vorzunehmen, bietet insoweit keinen tragfähigen Anknüpfungspunkt, wie ihn etwa die Darlegung einer mangelnden Leistungskonstanz oder der Hinweis auf das hohe Leistungsniveau der Vergleichsgruppe aufzeigen könnten.

Vgl. zu Letzterem OVG NRW, Beschluss vom 4. August 2010 – 6 B 3603/10 -, a.a.O.

Dies gilt umso mehr, als sich nicht nur der Erstbeurteiler, sondern auch weitere Vorgesetzte des Klägers in ausdrücklicher Auseinandersetzung mit dem vom PP E aufgestellten Grundsatz, ein Beamter sei nach einer Beförderung lediglich mit dem Punktwert 3 zu beurteilen, mit überzeugender Begründung für eine 4 Punkte-Beurteilung des Klägers ausgesprochen haben.

Bereits zu dem auf ein derartiges Ergebnis hinzielenden, den größten Teil des Beurteilungszeitraums erfassenden Beurteilungsbeitrag des EKHK X hatte der Leiter der KI 0 in seiner Stellungnahme vom 30. Januar 2008 ausgeführt:

(...) Ich halte diese Beurteilung trotz der erst relativ kurzen Verweildauer des Klägers im statusrechtlichen Amt A 12 und trotz der Tatsache, dass das Datum der letzten Ernennung im Beurteilungszeitraum liegt, für angemessen. KHK L2 hat den Einsatztrupp der Direktion Kriminalität mit viel Sachverstand und Fachkompetenz geführt. Er verstand es in hervorragender Weise, seine bei den Spezialeinheiten (Mobiles Einsatzkommando) erworbenen Kenntnisse und Erfahrungen im Zusammenhang mit Observationen in den Dienstbetrieb des Einsatztrupps einzubringen und dadurch eine leistungsfähige Observationseinheit innerhalb der ehemaligen ZKB, jetzt Direktion K, aufzubauen. Der Einsatztrupp hat nicht zuletzt durch seine Führung bei der Bekämpfung herausragender Kriminalitätssachverhalte entscheidende Beiträge geleistet und genießt auch landesweit einen sehr guten Ruf. Auch in der Organisation des täglichen Dienstbetriebs, der Mitarbeiterführung und der Beratung und Unterstützung von Vorgesetzten hebt sich KHK L2 gegenüber anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe hervor.

Der Leiter der Direktion K, LKD T, hatte sich dem unter dem 7. Februar 2008 mit folgenden Ausführungen angeschlossen:

Ich habe, orientiert an den Maßstäben des Beurteilungsverfahrens 2005 (besondere Begründung bei Prädikatsbeurteilungen in A 12 vor Ablauf von 2 Jahren im statusrechtlichen Amt), die Leistungen von KHK L2 geprüft. In verschiedenen Sachverhalten und Führungsfragen habe ich persönlich mit dem Beamten Gespräche geführt. Sowohl bei den persönlichen Kontakten als auch bei der Prüfung der o.g. Argumente bin ich zu einem Leistungs- und Persönlichkeitsbild gekommen, das mit dem von L niedergelegten Ergebnis übereinstimmt. Daher trage ich abweichend von der Regelvermutung einen prädikatsorientierten Beurteilungsbeitrag mit.

Soweit der Beklagte den Beurteilungsbeitrag und die hierzu erfolgten Stellungnahmen mit der Begründung zu relativieren versucht, dessen Verfasser bzw. die diesem zustimmenden weiteren Vorgesetzten hätten seinerzeit noch keine Kenntnis von den zum Beurteilungsstichtag behördenintern geltenden Maßstäben gehabt hätten, überzeugt dies nicht. Denn auch diese Stellungnahmen setzten sich dezidiert mit der beim PP E auch damals bereits bestehenden Regelung auseinander, dass es einer besonderen Begründung bedürfe, wenn ein Beamter mit kurzer Verweildauer im derzeitigen Statusamt eine Prädikatsbeurteilung erhalten solle.

Zwar ist ein Beurteilungsbeitrag, der während des Beurteilungszeitraums ohne vergleichende Betrachtung mit dem Leistungsbild der übrigen Angehörigen der Vergleichsgruppe zu fertigen ist, bei Erstellung der Regelbeurteilung nur zu "berücksichtigen" (vgl. Nr. 3.6 BRL Pol), vermag deren Ergebnis also nicht zu bestimmen. Das ändert aber nichts daran, dass der Endbeurteiler sich auch mit Leistungsbewertungen auseinandersetzen muss, die in diesem Rahmen erfolgt sind. Das gilt vorliegend umso mehr, als der Erstbeurteiler sich, bezogen auf den gesamten Beurteilungszeitraum und zudem unter Beachtung der von ihm nach Ziffer 4 Buchstaben C und E eingeforderten Begründungspflicht der Bewertung des Beurteilungsbeitragsverfassers angeschlossen hat, weil er diese nach seinen unmittelbar eigenen Erkenntnissen bestätigt gefunden hat. Er hat dementsprechend in seiner "besonderen Begründung" deutlich gemacht, dass und warum auch seiner Sicht eine Abweichung von der "Regelvermutung" geboten sei:

(...) Seit Übernahme der Funktion als Leiter des Einsatztrupps Q im September 2007 setzt sich PHK L2 mit hohem Engagement für die Fortentwicklung der Leistungsfähigkeit des ET Q ein. Ihm gelingt es, konzeptionell hervorragend mit den Polizeiinspektionen zusammenzuarbeiten und den ET Q als wertvolle Unterstützungseinheit zu präsentieren. Dabei versteht er es auch, die besonderen Führungsaspekte für die im ET Q eingesetzten Beamten (hohe Belastungen aufgrund häufigen Einsatzes in konfliktträchtigen Bereichen/Situationen) angemessen zu berücksichtigen und die Motivation der Beamtinnen und Beamten zu stärken. Mit seinem Engagement und durch sein Führungsverhalten gewährleistet PHK L2 für den behördenweit agierenden Einsatztrupp Q nach innen hohe Akzeptanz und ein nach außen sichtbares positives Wirken des Polizei E.

Selbst der Leiter der Direktion GE, LPD I, der sich nach Kenntnis des Gerichts in vielen Fällen für die Beachtung der "Regelvermutung" eingesetzt hat, hat nicht nur dem Beurteilungsbeitrag, sondern auch der inhaltsgleichen Erstbeurteilung zugestimmt. Soweit der Beklagte diesem Beitrag deshalb keine entscheidende Bedeutung beimessen will, weil der Leiter der Direktion GE lediglich für seinen Verantwortungsbereich sprechen könne, ist ihm entgegen zu halten, dass er diesem Beamten üblicherweise, etwa in dem Verfahren – 2 K 3791/09 –, eine besondere Beratungskompetenz zuerkannt hatte, weil er einen detaillierten Einblick in den Leistungsstand der zu beurteilenden Beamten der Besoldungsgruppe A 12 der Direktion GE gehabt habe, der ein Großteil der im Beurteilungszeitraum beförderten Bediensteten angehört habe.

Der Beklagte ist ferner nicht dem für eine überdurchschnittliche Qualifikation des Klägers sprechenden Umstand entgegengetreten, dass dieser sich im Beurteilungszeitraum erfolgreich um die Stelle des Leiters des ET Q beworben hat und seitdem 30 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter führt und dass er von seiner Behörde in die Landesarbeitsgemeinschaft "Fachstrategie Gefahrenabwehr/Einsatz gezielte Präsenz" entsandt sowie als Führungsassistent des PP E für herausragende Einsatzlagen benannt worden ist.

Der Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht als gegeben ansieht.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 5055/09