1

Der am 30. Januar 2009 gestellte zulässige Antrag,

2

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 29. Januar 2009 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 27. Januar 2009, mit dem ein Zwangsgeld in Höhe von 100.000,- Euro festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 100.000,- Euro angedroht wird, anzuordnen,

3

ist unbegründet.

4

Die Kammer macht von dem ihr durch § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eingeräumten Ermessen, der Klage aufschiebende Wirkung zu geben, Gebrauch, wenn das Interesse des Antragstellers, von Vollziehungsmaßnahmen (vorerst) verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung des Verwaltungsaktes überwiegt. In diese Interessenabwägung ist insbesondere die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsakts einzubeziehen, die auch im Übrigen die Gewichtung der betroffenen Interessen zu beeinflussen vermag.

5

Die Ermessensentscheidung der Kammer fällt zu Ungunsten der Antragstellerin aus, die trotz Umwandlung in eine Europäische Aktiengesellschaft zum 28. Dezember 2009 mit der U AG, gegen die sich der genannte Bescheid richtet und die auch den vorliegenden Rechtsbehelf eingelegt hat, identisch ist.

6

Vgl. Art. 37 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2157/2001 des Rates vom 8. Oktober 2001 über das Statut der Europäischen Gesellschaft (SE), ABl. L 294, S. 1.

7

Bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass sich die Zwangsgeldfestsetzung und die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in der Verfügung vom 27. Januar 2009 im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen werden (I). Vor diesem Hintergrund überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung gegenüber dem privaten Aufschubinteresse der Antragstellerin (II).

8

I. Die Zwangsgeldfestsetzung in Ziffer 1 (1) sowie die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 (2) der Verfügung vom 27. Januar 2009 dürften nach der im Aussetzungsverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig sein.

9

1. Die Zwangsgeldfestsetzung in Ziffer 1 des Bescheides findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 64 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW). Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Zwangsgeldfestsetzung dürften hiernach gegeben sein (a.) und soweit die Begründung der Zwangsgeldfestsetzung im angegriffenen Bescheid noch Ermessensfehler aufgewiesen hat, sind diese jedenfalls durch die ergänzenden Ausführungen im vorliegenden Verfahren geheilt worden (b.).

10

a. Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen sind erfüllt. Mit der in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 12. November 2008 verfügten Untersagung, auf den von der Antragstellerin betriebenen Internetauftritten, insbesondere mit den unter der Domain www.U.com aufrufbaren Angeboten, im Internet öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) in Nordrhein-Westfalen zu vermitteln, liegt ein nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 9 Abs. 2 GlüStV sofort vollziehbarer und mit Zwangsmitteln durchsetzbarer Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW vor. Sofort vollziehbar gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 8 des Gesetzes zur Ausführung der VwGO (AG VwGO) ist auch die nach § 63 VwVG NRW erfolgte Androhung des Zwangsgeldes in der nunmehr festgesetzten Höhe von 100.000,00 Euro für den Fall der Zuwiderhandlung. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen beide Regelungen war erfolglos (Beschluss der Kammer vom 25. Juni 2009 - 27 L 1992/08 – und Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -).

11

Ferner spricht Vieles dafür, dass die Antragstellerin die ihr mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 12. November 2008 auferlegte Verpflichtung im Sinne des § 64 Satz 1 VwVG NRW nicht innerhalb der ihr hierzu gesetzten Frist von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides erfüllt hat. Sie dürfte vielmehr der betreffenden Untersagungsanordnung zuwider gehandelt haben, indem sie im Internet mit den unter der Domain www.U.com aufrufbaren Angeboten jedenfalls bei Festsetzung des Zwangsgeldes am 27. Januar 2009 weiterhin öffentliches Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen entweder selbst vermittelt hat oder ihr eine entsprechende Vermittlungstätigkeit durch ihre Enkelgesellschaft U Services Ltd. zuzurechnen ist.

12

Der Glücksspielstaatsvertrag definiert den Begriff des Vermittlers ebenso wenig wie den des Veranstalters eines Glücksspiels. Bereits aus dem Wortsinn erschließt sich allerdings, dass sich der Vermittler vom Veranstalter regelmäßig nur dadurch unterscheidet, dass Ersterer kein eigenes Glücksspiel anbietet und nicht selbst Partner des Spielvertrags mit dem Spielteilnehmer wird, sondern lediglich das Glücksspiel eines Dritten anbietet und einen entsprechenden Vertragsschluss mit dem eigentlichen Veranstalter vermittelt. Bei der Auslegung des Begriffs des Vermittlers erscheint es daher angezeigt, sich an dem des Veranstalters zu orientieren. Zur Eingrenzung des Veranstalterbegriffs kann auf die Rechtsprechung zum Straftatbestand des § 284 des Strafgesetzbuches (StGB), mit der Besonderheit, dass der Glücksspielstaatsvertrag abweichend vom Straftatbestand des § 284 StGB zwischen der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel differenziert, und zum Lotteriesteuerrecht, zurückgegriffen werden.

13

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 2010 – 13 B 939/09 -, juris (Rn. 36); VG Düsseldorf, Beschluss vom 24. Juni 2009 – 27 L 1131/08 -, juris (Rn. 59 ff.); Dietlein / Hüsken, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht – Kommentar, 2008, § 2 GlüStV Rn. 4; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 GlüStV Rn. 27.

14

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist Veranstalter im Sinne der Bestimmung des § 284 StGB, wer verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels schafft und der Bevölkerung dadurch den Abschluss von Spielverträgen ermöglicht.

15

Vgl. BGH, Urteil vom 28. November 2002 – 4 StR 260/02 -, juris (Rn. 12).

16

Nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs ist Veranstalter im Sinne des Lotteriesteuerrechts, wer das Gestaltungsrecht für die vertragsrechtliche Ordnung des Spielgeschehens inne hat, einschließlich der Möglichkeit, die regelungsbedürftigen Fragen im Verhältnis zu den teilnehmenden Spielern, z.B. durch vorformulierte Vertragsbedingungen (allgemeine Geschäftsbedingungen), zu ordnen.

17

Vgl. BFH, Urteil vom 2. April 2008 – II R 4/06 -, juris (Rn. 34).

18

Ob eine dieser Definitionen den Begriff des Veranstalters im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags jedoch allein (noch) zutreffend erfasst, kann offen bleiben.

19

OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 2010 - 13 B 939/09 -, juris (Rn. 36).

20

Gleiches gilt für die Frage, ob bei der Bestimmung dieses Begriffs der Einordnung des Glücksspielstaatsvertrags als Teil des Ordnungsrechts Rechnung zu tragen ist und die allgemeinen Grundsätze des Polizei- und Ordnungsrechts zur Störerhaftung – die eine Zurechnung auf der Grundlage der Theorie der unmittelbaren Verursachung auf Ursachen begrenzt, welche unmittelbar die Gefahr oder Störung setzen und so die Gefahrengrenze überschreiten – einzubeziehen sind.

21

Denn schon in Anlehnung an die obigen Definitionen des Veranstalterbegriffs dürfte die Antragstellerin als Vermittlerin des unerlaubten Glücksspiels zu qualifizieren sein.

22

Allerdings erscheint zweifelhaft, ob die Antragstellerin allein verantwortlich und organisatorisch den Rahmen für die Vermittlung von Glücksspielen unter der Domain www.U.com geschaffen hat.

23

Vgl. zu diesem Ansatz: OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 2010 – 13 B 939/09 -, juris (Rn. 41).

24

Die Antragstellerin ist nach ihren – seitens der Antragsgegnerin nicht in Zweifel gezogenen – Angaben seit dem 1. Januar 2009 nicht mehr selbst, sondern ihre genannte Enkelgesellschaft Inhaberin der Domain www.U.com.

25

Vgl. diesbezügliches WHOIS-Protokoll, z.B. unter http://www.nic.com/nic/whois/.

26

Auch tritt seitdem nicht mehr die Antragstellerin auf dieser Website nach außen in Erscheinung. Sie wird dort, soweit ersichtlich, nicht mehr namentlich erwähnt. In der Fußzeile jeder Seite wird im Zusammenhang mit dem Copyright ausschließlich die U Services Ltd. und deren Muttergesellschaft, die N Ltd., eine Tochtergesellschaft der Antragstellerin, genannt. Auch im Impressum wird lediglich die Enkelgesellschaft mit Adresse und Angabe deren britischer Glücksspiellizenz erwähnt. Schließlich werden in den auf dieser Website abrufbaren Allgemeinen Geschäftsbedingungen allein die U Services Ltd. und die N Ltd. angeführt und dargelegt, dass erstere die Tipps der Spielteilnehmer auf den Ausgang bestimmter Lotterien an letztere vermittelt und der Spielteilnehmer insoweit einen Spielvermittlungsvertrag mit der U Services Ltd. und im weiteren Verlauf einen Spielvertrag mit der N Ltd. schließt. Im Übrigen sind auch die rechtlichen Beziehungen zwischen der Antragstellerin und der genannten Tochter- und Enkelgesellschaft in den auf der Homepage der Antragstellerin (www.U-se.de) abrufbaren Geschäftsberichten im Einzelnen erläutert.

27

Vgl. zu diesen Gesichtspunkten: OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 2010 – 13 B 939/09 -, juris (Rn. 41).

28

Allerdings dürfte sich aus der Struktur des U-Konzerns und des Internetauftritts auf der Homepage der Antragstellerin (www.U-se.de) ergeben, dass die Antragstellerin zumindest im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung Ende Januar 2009 selbst (Mit)Vermittlerin des unter der Domain www.U.com angebotenen Glücksspiels war. Denn im Januar 2009 war die Domaininhaberin, die U Services Ltd., noch eine 100%-ige Tochter der N Ltd., an der die Antragstellerin wiederrum 100% der Rechte hielt, so dass ein beherrschender Einfluss der Antragstellerin über die N Ltd. auf die U Services Ltd. zu vermuten war (vgl. § 17 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 des Aktiengesetzes). Entsprechende Feststellungen trafen auch die unter www.U-se.de abrufbaren Geschäftsberichte der Antragstellerin für die Jahre 2007 und 2008 (jeweils unter Punkt 2.1.5 und 29.7 bzw. 28.7) sowie der Quartalsbericht Q.I 1.1.-31.03.2009 (S. 22). Zudem hatte die Antragstellerin auch nicht nur bis Ende 2008 selbst Glücksspiele im Internet vermittelt. Vielmehr sah die damalige Satzung der Antragstellerin noch bis Mitte 2009 vor, dass der Gegenstand der Aktiengesellschaft selbst die Vermittlung von Spielen, insbesondere von Glücksspielen über das Internet ist (§ 2 Abs. 1 Satz 1) und die Gesellschaft berechtigt ist, ihre Geschäftstätigkeit auch durch Tochterunternehmen auszuüben (§ 2 Abs. 2 Satz 2). Dementsprechend beschränken sich die Erläuterungen zur Geschäftstätigkeit in den Geschäftsberichten der Antragstellerin, insbesondere auch demjenigen für das erste Quartal 2009, auf die Entwicklungen im Glücksspielbereich und heben dabei die Tätigkeit der N Ltd. und der U Services Ltd. hervor. Mit diesen Regelungen und Feststellungen dürfte die Antragstellerin hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht haben, dass sie auf ihre Tochter- und Enkelgesellschaft, derer sie sich bei der Geschäftsabwicklung bediente, faktisch einen beherrschenden Einfluss ausübte und dass sich dieser beherrschende Einfluss auch auf das operative Geschäft bezog.

29

Vgl. zu vergleichbaren Konstellationen: OVG NRW Beschlüsse vom 12. November 2009 – 13 B 959/09 –, juris (Rn. 24) und vom 8. Dezember 2009 – 13 B 958/09 -, juris (Rn. 41); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19. August 2008 – 6 S 108/08 -, S. 4 f. des Entscheidungsabdrucks; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 – 11 ME 399/08 -, juris (Rn. 28 ff.); VG Ansbach, Beschluss vom 12. März 2010 – AN 4 S 09.01969 -, juris (Rn. 35).

30

Jedenfalls aber legt die beschriebene Konzernstruktur gerade auch angesichts der früheren eigenständigen Tätigkeit der Antragstellerin als Glücksspielvermittlerin und deren Übertragung auf eine englische Enkelgesellschaft im zeitlichen Zusammenhang mit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags nahe, dass im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung die Antragstellerin (als Geschäftsherr) die U Services Ltd. (als Verrichtungsgehilfe) im Sinne des § 17 Abs. 3 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz (OBG) – zur Vermittlung der Glücksspiele bestellt hatte, so dass sie nach dieser Vorschrift insoweit für deren Verhalten mitverantwortlich war, ihr also das Glücksspielangebot auf www.U.com zuzurechnen war.

31

Vgl. zu diesem Ansatz: Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 – 3 BS 311/06 -, juris (Rn. 15); ergänzend auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 – 11 ME 399/08 -, juris (Rn. 41).

32

Ob das deutsche bzw. britische Gesellschaftsrecht allgemein eine Aktiengesellschaft berechtigt, die Geschäftstätigkeit eines 100%-igen Enkelunternehmens im Einzelfall wesentlich zu beeinflussen (sei es in Form von Einzelweisungen oder durch Änderung des Unternehmensgegenstandes und/oder Neuwahl des Geschäftsführers/Direktors), kann dahinstehen. Jedenfalls wenn sich eine Aktiengesellschaft wie die Antragstellerin, deren Unternehmensgegenstand ausweislich ihrer Satzung bis Mitte 2009 die Vermittlung von Glücksspielen über das Internet war (§ 2 Abs. 1 Satz 1), entsprechend dieser Satzung zur Ausübung dieser eigenen Geschäftstätigkeit eines Tochter- oder Enkelunternehmens bedient (§ 2 Abs. 2 Satz 2), ist zu unterstellen, dass sie – sei es vertraglich oder auf andere Weise – dafür Vorsorge getroffen hat, dass entsprechende Einflussmöglichkeiten tatsächlich bestehen. Das dem auch tatsächlich so war, belegt nicht zuletzt der Umstand, dass die Antragstellerin im weiteren Verlauf die N Ltd. und die U Services Ltd. dazu veranlassen konnte, zwecks Übertragung der jeweiligen Stimmrechtsmehrheit an eine schweizerische Stiftung entsprechende Vorzugsaktien an sie auszugeben.

33

Vgl. Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Stellungnahme vom 14. August 2009 zum Konsolidierungskreis der U AG.

34

Eine entsprechende Einflussmöglichkeit stellt eine hinreichende Grundlage für die Annahme der für § 17 Abs. 3 OBG erforderlichen Abhängigkeit des Verrichtungsgehilfen vom Willen des Geschäftsherrn bei Ausführung der Verrichtung dar.

35

- Vgl. zu diesen Anforderungen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. Dezember 1992 – 1 S 2079/92 -, NJW 1993, 1543 (1544); Rhein, Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW) mit Erläuterungen, § 17 Rn. 9; Denninger in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl., Kap. E Rn. 103; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl., Rn. 265 -

36

Der Einwand der Antragstellerin, der Bescheid vom 12. November 2008 enthalte keine Verpflichtung zur Steuerung der Handlungen der britischen Gesellschaften, mit der Folge dass sie mit dem Unterlassen einer solchen Einwirkung nicht der Ordnungsverfügung zuwider gehandelt habe, greift nicht durch. Einer gesonderten Regelung in Form einer entsprechenden Handlungspflicht bedarf es insoweit nicht. Denn es versteht sich angesichts der Umstände des Einzelfalles, insbesondere der typischen Struktur eines Konzerns, der U auch vor den Veränderungen zum Jahreswechsel 2008/2009 bereits war, von selbst, dass eine Untersagung die Verpflichtung enthält, das Verbot konzernintern durchzusetzen. Es liegt auf der Hand, dass der Adressat einer Untersagungsanordnung diese nicht dadurch befolgt, dass er die ihm untersagte Tätigkeit auf eine andere juristische Person überträgt, auf die er entsprechenden Einfluss hinsichtlich der Ausübung der fraglichen Tätigkeit besitzt. Bedarf es aber nicht der Verfügung einer entsprechenden Handlungspflicht, so begründet es auch keinen Verstoß gegen das Bestimmtheitserfordernis (§ 37 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW), dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin ein konkretes Mittel zur Befolgung der Anordnung nicht vorgegeben hat. Denn die Art und Weise der Befolgung eines mit einer Untersagungsanordnung konkretisierten Verbots braucht von der Behörde nicht vorgeschrieben werden.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428.

38

Der Annahme eines Verstoßes gegen die Untersagungsanordnung steht schließlich nicht entgegen, dass auf der Website www.U.com Anfang 2009 ein Disclaimer angebracht worden ist. Denn der Einfügung eines Disclaimers kommt bereits grundsätzlich keine der Befolgung der Untersagung entsprechende Wirkung zu.

39

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. November 2009 - 13 B 1148/09 -, juris (Rn. 29); VG Düsseldorf, Beschluss vom 17. Juli 2009 - 27 L 990/09 -, juris (Rn. 64).

40

Vorliegend kommt hinzu, dass der betreffende Disclaimer in seiner Ausgestaltung mit dem Verweis darauf, dass "Gewinnchancen und -ansprüche (...) dadurch selbstverständlich nicht beeinträchtigt (werden)", deutlich relativiert ist.

41

Die Änderungen in der Konzernstruktur Ende April 2009 (Verkauf von jeweils 60% der Stimmrechtsanteile an der N Ltd. und der U Services Ltd. an die von der Antragstellerin gegründete Stiftung "G" mit Sitz in A) dürften für die Frage der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung unerheblich sein. Selbst wenn anzunehmen wäre, dass der Antragstellerin aufgrund dieser Änderungen die in der Verfügung vom 12. November 2008 untersagte Vermittlungstätigkeit nicht mehr zuzurechnen ist, würde dies die Vollstreckung bereits deswegen nicht von vornherein unzulässig machen, weil mit dem betreffenden Bescheid eine Untersagung verfügt, dass heißt, eine Unterlassungspflicht konkretisiert wurde, deren Erfüllung durch die Zwangsgeldandrohung erreicht werden sollte. Denn für diesen Fall besteht – wie § 60 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 in Verbindung mit § 65 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW belegt – die Möglichkeit zur Fortsetzung der Vollstreckung allein aufgrund einer einmaligen Zuwiderhandlung. Hintergrund dieser Regelung ist, dass die Androhung nur dann geeignet ist, von Anfang an den zur Einwirkung auf den Pflichtigen notwendigen Druck auszuüben, wenn diesem bewusst ist, dass jede Zuwiderhandlung ohne weiteres die Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgeldes nach sich zieht.

42

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. September 1992 – 4 A 3840/91 -, juris (14 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 1991 – 13 B 1522/91 -, juris (Rn. 11); Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes, LT-Drs. 13/3192, S. 67; Weißauer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen – Kommentar, Stand: Februar 2005, § 60 Erl. 9.

43

Auch die im Übrigen von der Antragstellerin erhobenen Einwände im Hinblick auf die Grundverfügung vermögen ersichtlich keine Zweifel an der Rechtsmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung zu begründen. Die Antragstellerin hat diese ehedem in dem gegen die Ordnungsverfügung vom 12. November 2008 gerichteten Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Es wird insoweit auf die Beschlüsse der Kammer vom 25. Juni 2009 27 L 1992/08 - und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 - verwiesen.

44

b. Die Begründung der Zwangsgeldfestsetzung im Bescheid vom 27. Januar 2009 dürfte zwar ursprünglich Ermessensfehler aufgewiesen haben (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), die aber jedenfalls durch die ergänzenden Ausführungen im vorliegenden Verfahren geheilt worden sind (vgl. § 114 Satz 2 VwGO).

45

Die Durchsetzung von Verwaltungsakten mit Zwangsmitteln erfolgt generell nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörden (§§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 1 VwVG NRW). Die Festsetzung eines zuvor angedrohten Zwangsgeldes stellt allerdings bei einer Zuwiderhandlung gegen die zugrunde liegende Ordnungsverfügung den Regelfall dar, so dass das Ermessen grundsätzlich gelenkt bzw. intendiert ist. Dies kommt bereits hinreichend deutlich im Wortlaut von § 64 Satz 1 VwVG NRW zum Ausdruck ("... so setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest") und entspricht gerade auch hinsichtlich der Durchsetzung von Verboten nach dem Glücksspielstaatsvertrag dem Sinn und Zweck des abgestuften Vollstreckungsverfahrens, in dessen Rahmen die einzelnen Verfahrensschritte ihre gesetzlich gewollte Warn- und Mahnfunktion nur dann erzielen können, wenn das Vollstreckungsverfahren im Regelfall konsequent zu Ende geführt wird.

46

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2009 - 13 B 1108/09 -, juris (Rn. 6); OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 15 B 1766/09 -, juris (Rn. 13).

47

Daraus wiederum folgt, dass es zur Rechtfertigung einer Zwangsgeldfestsetzung regelmäßig keiner – das Selbstverständliche darstellenden – Begründung der Ermessensentscheidung nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW bedarf. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22.96 -, juris (Rn. 14); OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 15 B 1766/09 -, juris (Rn. 14).

49

Solche außergewöhnlichen Umstände waren hier der Antragsgegnerin bekannt, ohne dass sie hierauf im Bescheid vom 27. Januar 2009 eingegangen ist. Denn die tatsächlichen Verhältnisse hatten sich bis zum Erlass dieses Bescheides derart verändert, dass eine andere Entscheidung als die Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes zumindest möglich erschien. So hatte die Antragstellerin die fragliche Website inzwischen an eine andere juristische Person, ihre Enkelgesellschaft U Services Ltd. veräußert, die fortan dort auch im Rahmen der Vermittlung von Glücksspielen nach außen in Erscheinung trat. Diese Veränderungen ließen es grundsätzlich möglich erscheinen, die Antragstellerin nicht mehr für die Vermittlung von Glücksspiel unter www.U.com verantwortlich zu erachten. Ungeachtet des Umstandes, dass im Ergebnis – wie dargelegt – die Annahme tragfähig sein dürfte, dass die Antragstellerin trotz dieser Veränderungen im Januar 2009 noch entweder selbst Glücksspiel vermittelte oder aber ihr jedenfalls die Vermittlung durch die genannte Enkelgesellschaft zuzurechnen war, hätte es im Rahmen der Ermessensausübung einer rechtlichen Bewertung der Auswirkungen dieser veränderten Umstände bedurft, zumal die Antragstellerin die Antragsgegnerin hierüber bereits mit Schreiben vom 30. Dezember 2008 in Kenntnis gesetzt hatte.

50

Überdies dürfte die Antragsgegnerin ihr Ermessen "schematisch" ausgeübt haben, ohne die besonderen Umstände des Sachverhalts zu prüfen und in ihre Ermessenentscheidung einzustellen (Ermessensdefizit). Der Schematismus der Zwangsgeldfestsetzung zeigt sich in der Begründung der Ordnungsverfügung vom 27. Januar 2009 auch, wenn die Antragsgegnerin durchgängig in Widerspruch zur betreffenden Grundverfügung und dem Vorbringen der Beteiligten an eine Tätigkeit der Antragstellerin als Veranstalter und nicht als Vermittler von Glücksspiel anknüpft. Selbst wenn der Verdacht naheliegt, dass es sich insoweit lediglich um eine bloße irrtümliche Falschbezeichnung der ordnungsrechtlich aufgegriffenen Tätigkeit der Antragstellerin handelt, wird dennoch bereits dadurch die für eine rechtmäßige Ermessensentscheidung notwendige vollständige Ermittlung und Bewertung der für den betreffenden Einzelfall relevanten Umstände in Frage gestellt. Dies gilt erst recht, wenn es – wie hier – denkbar gewesen wäre, im Zusammenhang mit der Antragstellerin die Annahme beider fraglicher Handlungsalternativen, sowohl die der Veranstaltung als auch die der Vermittlung, zu erwägen. Denn zum einen hatte die Antragstellerin die Vermittlung von Glücksspiel auf ein 100%-iges Enkelunternehmen (U Services Ltd.) ausgelagert; zum anderen wurde im Rahmen der Veranstaltung dieses fraglichen Glücksspiels ein 100%-iges Tochterunternehmen (N Ltd.) tätig. Nach den oben dargelegten Grundsätzen hätten ihr daher unter Umständen beide Tätigkeiten zugerechnet werden können, so dass unklar bliebe, an welches Verhalten die Antragsgegnerin bei der Entscheidung über die Festsetzung des Zwangsgeldes konkret anknüpft.

51

Durch die ausführlichen Stellungnahmen der Antragsgegnerin in ihren Schriftsätzen vom 18. und 24. Februar 2009, die eine Würdigung der bis zur Zwangsgeldfestsetzung erfolgten Umstrukturierungen enthalten und auch mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck bringen, dass der Antragstellerin ein Verstoß gegen das Verbot der Vermittlung von Glücksspiel vorgeworfen wird, und die Antragsgegnerin für sich nicht die Umsetzung einer Untersagung der Veranstaltung von Glücksspiel in Anspruch nimmt, ist eine "Heilung" des Ermessensfehlers nach Maßgabe von § 114 Satz 2 VwGO (und § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG.NRW.) im gerichtlichen Verfahren erfolgt. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Wie sich bereits aus dem Wortlaut ergibt, wird hiervon lediglich die Ergänzung der Ermessenserwägungen erfasst, nicht aber der Fall, dass das Ermessen erstmals ausgeübt oder die Gründe einer Ermessensausübung (komplett oder doch in ihrem Wesensgehalt) ausgewechselt werden.

52

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 – 6 B 133.98 -, juris (Rn. 10); BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1998 – 1 C 17.97 -, juris (Rn. 40); OVG NRW, Beschluss vom 20. Februar 2001 – 18 A 1520/92 -, juris (Rn. 34); OVG NRW, Urteil vom 2. Februar 2001 – 12 A 2882/99 -, juris (Rn. 44).

53

Allerdings handelt es sich in den Fällen des intendierten Ermessens dann, wenn die Behörde nachträglich zu individuellen oder sonstigen Besonderheiten abwägend Stellung nimmt, grundsätzlich um eine Ergänzung – nicht um eine Nachholung – der Ermessensbegründung.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22.96 -, juris (Rn. 19).

55

Ein solcher Fall liegt hier vor. Insbesondere führt die Ergänzung nicht zu einer Wesensänderung der Entscheidung. Der wesentliche Inhalt der Entscheidung wird von der Ergänzung nicht berührt. Denn sie war vorher und ist auch jetzt noch eine gegen die Antragstellerin gerichtete Zwangsgeldfestsetzung wegen Verstoßes gegen ein glücksspielrechtliches Vermittlungsverbot im Hinblick auf den Internetauftritt unter der Domain www.U.com.

56

2. Auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Verfügung spricht Überwiegendes für die materielle Rechtmäßigkeit. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW. Die Untersagung der Glücksspielvermittlung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 12. November 2008 stellt einen sofort vollziehbaren und mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Auch hat die Antragsgegnerin mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt und den für Zwangsgelder nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW zulässigen Rahmen nicht überschritten. Die Begründung der durch § 55 Abs. 1 VwVG NRW eröffneten Ermessensentscheidung zur Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 27. Januar 2009 dürfte zwar noch Ermessensfehler aufgewiesen haben (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), diese sind aber unter Zugrundelegung der obigen Würdigung jedenfalls durch die ergänzenden Ausführungen der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren geheilt worden (vgl. § 114 Satz 2 VwGO).

57

II. Vor diesem Hintergrund fällt die gebotene Interessenabwägung zu Ungunsten der Antragstellerin aus.

58

Zwar sind bei dieser Interessenabwägung auch die Veränderungen einzubeziehen, die bis zur Entscheidung des Gerichts eingetreten sind, insbesondere die nach Erlass des Bescheides vom 27. Januar 2009 vorgenommenen weiteren Änderungen in Bezug auf die wirtschaftlichen Verflechtungen der Antragstellerin und ihrer Tochter- und Enkelunternehmen. Damit dürften die oben angeführten Argumente für eine Zurechnung der Geschäftstätigkeit der U Services Ltd. an die Antragstellerin bezogen auf den Zeitraum ab Mitte 2009 entscheidend entkräftet worden sein. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung dürfte die Fortsetzung der Vermittlung von Glücksspiel unter der Domain www.U.com seitdem nicht mehr maßgeblich vom Willen der Antragstellerin abhängen, so dass einiges dafür spricht, dass ihr heute eine Vermittlung von Glücksspiel nicht mehr vorgeworfen werden kann.

59

So hat die Antragstellerin Ende April 2009 jeweils eine Stimmrechtsmehrheit von 60% vermittelnde Vorzugsaktien der N Ltd. und der U Services Ltd. an die von ihr gegründete Stiftung "G" mit Sitz in A verkauft. Infolgedessen ist ihre Beteiligung an der N Ltd. auf 40% und an der U Services Ltd. auf 16% gesunken,

60

- vgl. U SE, Geschäftsbericht 2009, S. 1, 15, 45, 50 f. und 57, abrufbar unter: http://www.U.pdf, Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Stellungnahme vom 14. August 2009 zum Konsolidierungskreis der U AG -

61

so dass sie in den Gesellschafterversammlungen keine Stimmrechtsmehrheit mehr besitzt, die es ihr ermöglichen würde, ohne Rücksichtnahme auf Dritte Entscheidungen bezüglich der Führung des Unternehmens und seines Gegenstandes herbeizuführen und durchzusetzen. Schließlich hat die Hauptversammlung der Antragstellerin am 16. Juni 2009 auch eine Änderung des § 2 der Satzung der Antragstellerin beschlossen, in dem der Unternehmensgegenstand festgelegt ist. Der Gegenstand des Unternehmens ist seither lediglich "der Erwerb, die Veräußerung, das Halten und das Verwalten von Beteiligungen an anderen Unternehmen im In- und Ausland.

62

Vgl. Satzung der U SE, abrufbar unter: http://www.U.pdf; U AG, TOP 9 der Einladung zur Hauptversammlung 2009, abrufbar unter: http://www.U.pdf, S. 5; U AG, Hauptversammlung 2009 – Abstimmungsergebnisse, abrufbar unter: http://www.U.pdf.

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Allerdings kommt dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung der angeordneten Untersagung einer Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet entsprechend der in § 9 Abs. 2 GlüStV und § 8 AG VwGO (in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO) getroffenen Wertung des Gesetzgebers regelmäßig der Vorrang vor dem privaten rein wirtschaftlichen Interesse des Adressaten einer solchen Untersagungsanordnung zu. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Verfügung. Hinzukommt, dass speziell im hier gegebenen Fall eines Verstoßes gegen eine Unterlassungspflicht der in §§ 60 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2, 65 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wille, von Anfang an den zur Einwirkung auf den Pflichtigen notwendigen Druck auszuüben, indem ihm bewusst gemacht wird, dass jede Zuwiderhandlung ohne Weiteres die Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgeldes nach sich zieht,

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- vgl. Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes, LT-Drs. 13/3192, S. 67-

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es nahelegt, das entsprechende Beugemittel auch zügig anzuwenden und wirken zu lassen. Dabei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass der Antragstellerin – nach obigen Ausführungen – zwar aktuell wohl kein Verstoß gegen das Vermittlungsverbot mehr vorgeworfen werden kann, sich die Unterlassungsverfügung aber gleichwohl nicht erledigt hat,

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- vgl. im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zur Grundverfügung: OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2009 – 13 B 991/09 -, juris (Rn. 18 ff.); VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2009 – 27 L 1992/08 -, S. 5 des Entscheidungsabdrucks -

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zumal die Antragstellerin fortlaufend ihre Absicht bekundet, "nach Klärung der Rechtslage in ihrem Sinne ihre bisherige Tätigkeit als privater Spielvermittler baldmöglichst wieder aus Deutschland heraus aufzunehmen", und sich zu diesem Zweck bei der Übertragung der betreffenden Stimmrechtsanteile an der N Ltd. und der U Services Ltd. auf die genannte schweizerische Stiftung entsprechende Rückkaufsrechte vorbehalten hat.

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Vgl. U SE, Geschäftsbericht 2009, S. 15, abrufbar unter: www.U.pdf; Quartalsbericht Q.I 01.01.-31.03.2010, S. 6, abrufbar unter: www.U.pdf.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 3 des Gerichtskostengesetzes. Im Hauptsacheverfahren ist in Anlehnung an Ziffer 1.6.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 7./8. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen (NVwZ 2004, 1327; im Folgenden: Streitwertkatalog 2004) von einem Streitwert in Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes (100.000 Euro) auszugehen. Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 100.000 Euro im gleichen Bescheid bleibt entsprechend Ziffern 1.6.1 Satz 2, 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkataloges 2004 außer Betracht. Der Betrag von 100.000,00 Euro wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkataloges 2004 halbiert.