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Gründe:

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Das bei Gericht am 18. Juni 2010 eingegangene einstweilige Rechtsschutzbegehren mit dem sinngemäß gestellten dem Tenor entsprechenden Antrag hat Erfolg.

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Der einstweilige Rechtsschutzantrag war entsprechend § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zu fassen und dabei so auszulegen, dass im Hinblick auf die in der Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 enthaltenen Grundverfügungen die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage und in Bezug auf die Androhung von Zwangsmitteln die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage begehrt wird.

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Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs bzw. einer Klage in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis Nr. 3 VwGO anordnen oder im Fall des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wiederherstellen. Ein solcher Antrag hat jedoch nur dann Erfolg, wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und demnach kein öffentliches Interesse an seinem Vollzug bestehen kann oder wenn das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts überwiegt. Wird der Rechtsbehelf hingegen voraussichtlich keinen Erfolg haben, so überwiegt bereits aus diesem Grund das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung mit der Folge, dass dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht stattgegeben werden kann.

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Die Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 enthält im Einzelnen die folgenden Bestandteile: Zunächst widerruft der Antragsgegner die Einweisung der "Familie Q" in die Wohneinheit Raum 6 im Stadtwohnheim Lweg 20 in 00000 E mit sofortiger Wirkung. Sodann weist er die Familie ab sofort in eine neue Unterkunft im nahegelegenen Stadtwohnheim R Straße 64, Raum 9 ein. Weiter gibt der Antragsgegner der Familie auf, die persönlichen Gegenstände ihrer bisherigen Unterkunft Lweg 20 bis spätestens Dienstag, 29. Juni 2010, 8.00 Uhr, so zu verpacken, dass die Räumung und der Umzug in die genannte neue Wohneinheit ohne große Verzögerungen durch ein vom Antragsgegner beauftragtes Unternehmen durchgeführt werden kann. Insofern droht der Antragsgegner der Familie die Anwendung der Ersatzvornahme unter Angabe von voraussichtlichen Kosten von 400 Euro an. Sollte die Familie sich weigern, selbst die genannte Unterkunft zu verlassen, droht der Antragsgegner die Anwendung unmittelbaren Zwanges an. In diesem Zusammenhang äußert der Antragsgegner, die Anwendung der Zwangsmittel schließe das gewaltsame Eindringen in ihre bisherige Unterkunft, sowie das gewaltsame Fortschaffen der sich darin befindlichen Gegenstände ein.

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Die Regelungsbestandteile "Widerruf der Einweisung in die bisherige Unterkunft", "Zuweisung in die neue Unterkunft" und "Gebot, die Sachen zu verpacken" stellen insofern die Grundverfügungen dar, auf die sich der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bezieht. Hinsichtlich der Androhung der Ersatzvornahme und des unmittelbaren Zwanges ist der Antrag gerichtet auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung.

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Der Antragsgegner hat die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 ordnungsgemäß angeordnet und hinreichend begründet, § 80 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 VwGO. Ob die gegebene Begründung vom Gericht für zutreffend erachtet wird, ist ohne Bedeutung.

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Die durch das Gericht nach dem dargestellten Maßstab vorzunehmende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung und dem Aufschubinteresse der Antragsteller geht vorliegend zu Lasten des Antragsgegners aus. Die angegriffene Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010, mit der im Ergebnis die Verlegung der "Familie Q" am 29. Juni 2010 von der aktuell genutzten Wohneinheit Raum 6 im Stadtwohnheim Lweg 20 in 00000 E in eine neue Wohneinheit im nahegelegenen Stadtwohnheim R Straße 64, Raum 9, geregelt wird, erweist sich bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren alleine gebotenen summarischen Prüfung insgesamt als offensichtlich rechtswidrig.

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Dies gilt zunächst in Bezug auf die Grundverfügungen, die – wie oben dargestellt – aus dem Widerruf der Einweisung in die bisherige Unterkunft, der Zuweisung in die neue Unterkunft und dem Gebot, die persönlichen Gegenstände zu verpacken ("Verpackungs-Gebot"), bestehen. Diese Regelungsgegenstände sollen gemeinsam in rechtlicher Hinsicht sicherstellen, dass die Familie ab dem 29. Juni 2010, 8.00 Uhr, (gegebenenfalls auch gegen ihren Willen) in die neue Unterkunft verlegt wird. Dies wiederum hat den Hintergrund, dass das Amt für soziale Sicherung und Integration des Antragsgegners entschieden hat, das Stadtwohnheim Lweg 16 – 20 zum 30. Juni 2010 aufgrund geringer Auslastung/Belegung und des nicht mehr zeitgemäßen Standards aufzugeben. Die verbleibenden 22 Haushalte bzw. 40 Personen sollen in freie Unterkünfte bzw. Wohneinheiten verlegt werden. Die Schließung des Stadtwohnheims soll finanziell zu Einsparungen führen.

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Das Ziel der Ordnungsverfügung, aufgrund einer gegebenenfalls zwangsweise durchsetzbaren Grundverfügung einen Umzug der Familie ab dem 29. Juni 2010 zu ermöglichen, kann mit der Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 jedoch nicht erreicht werden. Sie ist damit zur Zielerreichung nicht geeignet. Eine ungeeignete Maßnahme entspricht jedoch nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er von § 15 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz – OBG NRW) für alle ordnungsbehördlichen Maßnahmen angeordnet wird. Auch wenn hier das Sozialamt des Antragsgegners gehandelt hat, so hat es die Ordnungsverfügung ausweislich der Antragserwiderung vom 23. Juni 2010 auf das OBG gestützt und – wie schon die Bezeichnung als Ordnungsverfügung erkennen lässt – als ordnungsbehördliche Maßnahme angesehen.

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Die Ungeeignetheit der Grundverfügung ergibt sich aus Folgendem: Eine Verlegung eines ordnungsbehördlich untergebrachten Obdachlosen setzt voraus, dass die Einweisung in die bisherige Unterkunft widerrufen, eine Einweisung in die neue Unterkunft vorgenommen und der Betroffene zur Räumung seiner bisherigen Unterkunft, zu deren Nutzung er aufgrund des Widerrufs der Einweisung nicht mehr befugt ist, aufgefordert wird. Die im Regelfall erfolgende Räumungsaufforderung bezieht sich auf das persönliche (körperliche) Verlassen der Unterkunft unter Mitnahme der gesamten Habe des Betroffenen (Möbel, Hausrat, persönliche Sachen etc.). Zur Ermöglichung der eventuellen zwangsweisen Durchsetzung der Verlegung bedarf es dann einer Zwangsmittelandrohung in Gestalt des unmittelbaren Zwanges für das körperliche Verlassen der Unterkunft (als unvertretbare Handlung) sowie der Ersatzvornahme hinsichtlich der Entfernung der Habe des Betroffenen aus der Wohnung (als vertretbare Handlung). Wenn die zuständige Behörde – wie hier – den Betroffenen unterstützend den Umzug des Hausstandes einschließlich Mobiliar und sonstiger Habe durch Beauftragung eines Unternehmens abnimmt, entfällt das Räumungsgebot hinsichtlich der Habe des Betroffenen. Dies wird dann gegebenenfalls wie vorliegend durch ein Gebot, die persönlichen Gegenstände zu verpacken, teilweise ersetzt, damit sich die mit dem Umzug von der Behörde beauftragten Personen nur mit dem Transport von Umzugskisten u.ä. und nicht mit dem Verpacken der Habe beschäftigen müssen. Jedoch ist weiterhin das Gebot zum persönlichen Verlassen der Unterkunft erforderlich. Zudem bedarf es in dem Fall, dass die Behörde ein Umzugsunternehmen (oder sonstige Verwaltungshelfer) beauftragt, die Habe der Betroffenen umzuziehen, eines Gebots an die Betroffenen, zu dulden, dass die Umzugshelfer ihre Habe entfernen und transportieren. In der Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 fehlt es an der persönlichen Räumungsaufforderung und am Duldungsgebot hinsichtlich des Entfernens/Umzugs der Habe durch das beauftragte Unternehmen. Wenn die Betroffenen sich schlicht an die Ordnungsverfügung halten, tritt der beabsichtigte Erfolg danach nicht ein. Es kann bei dieser Ordnungsverfügung auch keine Verwaltungsvollstreckung erfolgen, die das gewünschte Ziel "Zwangs-Umzug" herbeiführt, weil im Hinblick auf das notfalls mit unmittelbarem Zwang durchzusetzende Entfernen der Personen aus der bisherigen Unterkunft und hinsichtlich des auch gegen den Willen der Betroffenen durchzusetzende Entfernen und Transportieren ihrer Habe keine Grundverfügungen als Grundlage einer Verwaltungsvollstreckung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW (VwVG) vorliegen.

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In Bezug auf die Androhung der Zwangsmittel des unmittelbaren Zwanges und der Ersatzvornahme war die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen. Dies ergibt sich schon zwingend aus der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Grundverfügungen (siehe vorstehend). Denn die Anwendung eines Zwangsmittels und vorgeschaltet dessen Androhung setzt eine im Zeitpunkt der angedrohten Vollstreckung vollziehbare Grundverfügung voraus. Die Vollziehbarkeit der Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 ist durch die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung aber beseitigt.

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Zudem sind auch diese Bestandteile der Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 offensichtlich rechtswidrig.

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Dies ergibt sich in Bezug auf die Androhung des unmittelbaren Zwanges letztlich bereits aus den vorstehenden Ausführungen. Eine Androhung eines Zwangsmittel in der Verwaltungsvollstreckung nach § 63 VwVG setzt immer einen zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt voraus. Der unmittelbare Zwang wird dort für den Fall angedroht, dass die Familie sich weigert, "selbst die Unterkunft zu verlassen". Es geht um das persönliche Räumungsgebot. Ein solches ist in der Ordnungsverfügung nicht enthalten. Die Räumung der Wohnung wird zwar im Zusammenhang mit dem "Verpackungs-Gebot" erwähnt ("so zu verpacken, dass die Räumung und der Umzug ohne große Verzögerungen durch ein von mir beauftragtes Unternehmen durchgeführt werden kann"), dies ist jedoch nicht als eigenständige, der Vollstreckung zugängliche ordnungsbehördliche Regelung zu verstehen.

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Soweit mit dem Passus, die Anwendung der Zwangsmittel schließe das gewaltsame Fortschaffen der sich in der Unterkunft befindlichen Gegenstände ein, Zwangsmittel angedroht werden sollen – was fraglich ist –, ist dies ebenfalls mangels Grundverwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig. Eine auf die Habe der Familie bezogene Grundverfügung (Räumungsaufforderung hinsichtlich ihrer Sachen) liegt – wie oben dargestellt – nicht vor. Sollte dies nur ein Hinweis sein, so ist dieser rechtlich ohne Bedeutung und bedarf keiner Erörterung.

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Die in der Ordnungsverfügung enthaltene Androhung der Ersatzvornahme hinsichtlich des Verpackungs-Gebots ist ebenfalls offensichtlich rechtswidrig. Eine Androhung eines Zwangsmittels ist gemäß § 63 Abs. 6 VwVG zuzustellen, auch wenn die Androhung mit dem Grundverwaltungsakt verbunden ist und für diesen keine Zustellung vorgeschrieben ist. Der Antragsgegner hat hier eine Zustellung gegen Empfangsbekenntnis durch die Behörde gemäß § 5 des Verwaltungszustellungsgesetzes NRW (LZG) gewählt. Diese ist fehlerhaft erfolgt, weil nicht jeder, der nach dem Willen des Antragsgegners von der Ordnungsverfügung betroffen sein sollte (Regelungsadressat), eine eigene Ausfertigung erhalten hat. Richtet sich ein Verwaltungsakt an mehrere Adressaten, so muss er, soweit nicht Spezialregelungen anderes zulassen, grundsätzlich jedem Adressaten gesondert zugestellt werden. Ein zusammengefasster Bescheid stellt lediglich eine aus Zweckmäßigkeitsgründen in einem Dokument verbundene Mehrheit von Verwaltungsakten dar. Insbesondere muss jeder Empfänger die alleinige Verfügungsgewalt über das zuzustellende Dokument und damit ein Exemplar für sich allein erhalten.

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Vgl. Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 8. Aufl., 2008, § 2 VwZG, Rn. 9, m. w. N. zur Rechtsprechung.

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Eine Heilung einer fehlerhaften Zustellung durch nachweislichen Zugang des zuzustellenden Schriftstücks gemäß § 8 LZG scheidet in einem solchen Fall aus, da nur die Heilung einer fehlerhaften Zustellung ermöglicht wird, nicht jedoch diejenige einer unterbliebenen Zustellung.

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Ebenda, § 8 VwZG, Rn. 4, m. w. N. zur Rechtsprechung.

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Dieser Fehler bezieht sich insgesamt auf die Androhung der Zwangsmittel. Für die drei Bewohner der Unterkunft der Antragsteller wären demnach drei Exemplare der Ordnungsverfügung zuzustellen. Ob es zulässig ist, diese drei Exemplare einem von ihnen gegen Empfangsbekenntnis auszuhändigen, ist eine Frage des Einzelfalls und hängt u.a. davon ab, ob von einer vorliegenden Empfangsbevollmächtigung des Familienmitglieds für die jeweils anderen auszugehen ist. Am sichersten ist insofern die Zustellung an jeden einzelnen volljährigen Bewohner. Hier ist nur ein Exemplar gegen Empfangsbekenntnis an den Antragsteller zu 1. oder 3. (dies ist nach der Unterschrift nicht eindeutig erkennbar) ausgehändigt worden. Das reicht nicht aus, soweit es um den jeweils anderen und die Antragstellerin zu 2.) geht.

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Über die vorstehenden Ausführungen hinaus weist der Einzelrichter im Hinblick auf das weiterhin bestehende Bestreben des Antragsgegners, die Antragsteller in eine andere Unterkunft zu verlegen, um das Stadtwohnheim Lweg 16 – 20 zu schließen, auf folgende Gesichtspunkte hin, die dem einstweiligen Rechtsschutzantrag möglicherweise ungeachtet des Vorstehenden zum Erfolg verholfen hätten, jedenfalls aber bei einer unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Hauptsache erfolgenden Abwägung zulasten des Antragsgegners zu berücksichtigen gewesen wären:

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Wie von den Antragstellern gerügt, ist bereits fraglich, ob sich die Ordnungsverfügung überhaupt an die Antragsteller zu 1. und 2. richtet – ob sie also Regelungsadressaten sind. Zugleich ist dies eine Frage der wirksamen Bekanntgabe gemäß § 41 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG) sowie der inhaltlichen Bestimmtheit nach den Maßstäben des § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Bezeichnung einer Mehrheit von volljährigen Bewohnern einer Unterkunft mit "Familie" und dem Namen eines Bewohners ist zweifelhaft. Dies gilt im vorliegenden Fall besonders, weil die aus den Eltern und dem volljährigen Sohn bestehende Wohngemeinschaft versehentlich mit dem Namen des volljährigen Sohnes ("Familie Q") bezeichnet wurde. Zudem ist der Begriff "Familie" sehr weit. Die Antragsteller im vorliegenden Verfahren verstehen zwar, dass sie mit der Ordnungsverfügung gemeint sind, weil offensichtlich der Antragsgegner ihre bisherige Unterkunft freimachen will, weshalb eine Auslegung nach ihrem konkreten Empfängerhorizont dazu führen könnte, dass sie Regelungsadressaten sind. Schon für das Gericht ist es jedoch nicht möglich, zu bestimmen, an wen sich die Ordnungsverfügung richtet, ohne weitere Unterlagen, insbesondere aus dem Verwaltungsvorgang, beizuziehen. Insofern ist auch zu berücksichtigen, dass es sich um Regelungen im Ordnungsrecht handelt, bei denen eine Verwaltungsvollstreckung typischerweise als Möglichkeit im Raum steht. Bei einer Vollstreckung muss aber der Vollstreckungsbeamte aus dem Vollstreckungstitel ersehen können, gegen wen sich dieser richtet. Dies ist offensichtlich nicht möglich. Insofern ist es sinnvoll, wie in den Einweisungs- und Gebührenbescheiden des Antragsgegners die betroffenen Personen namentlich aufzuführen.

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Eine Anhörung nach § 28 VwVfG ist nicht erfolgt. Dieser zur Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung führende Fehler ist nach § 45 VwVfG im Gerichtsverfahren heilbar; dies setzt jedoch voraus, dass erkennbar wird, dass der Antragsgegner den Vortrag der Antragsteller in allen Einzelheiten zur Kenntnis nimmt und würdigt. Ein Verzicht auf die Anhörung ist – insbesondere bei Ermessensentscheidungen – mit Gefahren verbunden.

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Die Ordnungsverfügung vom 7. Juni 2010 wirft deshalb auch erhebliche Fragen in Bezug auf die Ermessensausübung (§ 16 OBG) auf. Es ist schon zweifelhaft, ob überhaupt eine Ermessensausübung über die Verlegung der Antragsteller in das Stadtwohnheim R Str. 64 erkennbar ist. Fehlt eine Ermessensausübung vollständig (Ermessensausfall), ist auch keine Ergänzung im Gerichtsverfahren mehr möglich. Bei der Ermessensausübung ist der Einzelfall mit seinen Besonderheiten zu würdigen und die individuellen Interessen der Betroffenen in eine Abwägung mit den Zielen des Antragsgegners zu bringen. Insbesondere sind – neben der langjährigen Dauer der Nutzung der bisherigen Unterkunft – vorgetragene gesundheitliche oder altersbedingte Einschränkungen zu berücksichtigen und zu würdigen. Dies liegt hier in Bezug auf die vorgetragenen und mit den vorgelegten Attesten konkretisierten Gesundheitsbeschwerden der Antragstellerin zu 2. ("arterielle Hypertonie mit Blutdruckentgleisung" und "rezidivierende Depressionen mit chronischem Schmerzsyndrom") besonders nahe. Gegebenenfalls sind Ermittlungen vorzunehmen, wobei auch die Einschaltung des amtsärztlichen Dienstes notwendig sein kann. Die Ermessenserwägungen sind im Bescheid – jedenfalls im Wesentlichen – wiederzugeben. Dabei dürfte es hilfreich sein, auch die finanziellen Aspekte der Schließung des Stadtwohnheims Lweg 16 – 20 zu konkretisieren, damit eine ermessensgerechte Gewichtung und Abwägung der Gesichtspunkte erfolgen kann.

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Zugleich geht das Gericht nach derzeitiger Einschätzung davon aus, dass – wie den obigen Ausführungen zu entnehmen ist – die ordnungsrechtlichen Maßstäbe weiterhin anzulegen sind, und weder ein Mietverhältnis vorliegt noch mietrechtliche Vorschriften oder Grundsätze Berücksichtigung finden können. Dementsprechend ist die in der Ordnungsverfügung gesetzte Frist im Hinblick auf die langjährige Nutzungsdauer der Wohneinheit durch die Antragsteller nach vorläufiger Einschätzung grundsätzlich ermessensfehlerfrei und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechend festgesetzt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts auf die Hälfte des Auffangwertes beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG und berücksichtigt die Vorläufigkeit der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz.