Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beamtenversorgungsrecht - Versorgungsabschlag bei freiwilliger Frühpensionierung nach PEMG NRW

Die Beteiligten streiten über den Versorgungsabschlag wegen vorzeitiger Zurruhesetzung in einem Fall der vorgezogenen Zurruhesetzung nach § 12 des Gesetzes über das Personaleinsatzmanagement im Land Nordrhein-Westfalen (PEMG NRW).

Der am 0.00.1949 geborene Kläger stand bis zu seiner Zurruhesetzung im Dienst des beklagten Landes und wurde zuletzt als Gruppenleiter in der Steuerabteilung des Finanzministeriums (FM) NRW verwendet. Dabei war er als Beamter auf Zeit zum Leitenden Ministerialrat (Besoldungsgruppe B 4 der Bundesbesoldungsordnung – BBesO) ernannt worden. Im Zuge des mit dem PEMG NRW beabsichtigten Personalabbaus machte der Kläger von den in diesem Zusammenhang auch den Beamten der Finanzverwaltung des beklagten Landes angebotenen sog. Anreizen Gebrauch und stellte einen entsprechenden Antrag. Infolgedessen wurde er mit Wirkung vom 2. Dezember 2007 an das Landesamt für Personaleinsatzmanagement (LPEM) versetzt und zugleich zum FM als Beschäftigungsbehörde rückabgeordnet. Mit Ablauf des 31. Dezember 2007 wurde der Kläger gemäß § 12 PEMG NRW in den vorgezogenen Ruhestand versetzt.

Schon mit Bescheid vom 7. Dezember 2007 hatte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) die Versorgungsbezüge des Klägers geregelt. Von den aus der Besoldungsstufe B 3 berechneten ruhegehaltfähigen Dienstbezügen und dem nach Übergangsrecht ermittelten Ruhegehaltssatz von 67 v.H. sich ergebenden Versorgungsbezügen wurde ein Versorgungsabschlag von 10,8 v.H. (438,64 Euro) in Abzug gebracht.

Der Kläger erhob hiergegen unter dem 14. Dezember 2007 Widerspruch, mit dem er geltend machte: Zunächst sei seine Studienzeit als Vordienstzeit zu berücksichtigen. Weiter seien die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der Besoldungsstufe B 4 statt der Stufe B 3 zu entnehmen. Zuletzt – und dies ist der Gegenstand dieses Rechtsstreits – rügte er mit ausführlicher Begründung den vorgenommenen Versorgungsabschlag, wobei er insbesondere dessen Verfassungsmäßigkeit in Abrede stellte.

Im Hinblick auf die Rüge der zugrundegelegten Besoldungsstufe sicherte das FM NRW dem Kläger im Zusammenhang mit beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) anhängigen verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zu § 25 b Landesbeamtengesetz NRW (LBG) unter dem 20. Dezember 2007 zu, seine Versorgung aus der Besoldungsstufe B 4 zu berechnen, wenn das BVerfG § 25 b LBG für verfassungswidrig erkläre.

Mit Bescheid vom 13. März 2008 half das LBV zudem seinem Widerspruch im Hinblick auf die Vordienstzeiten ab und berücksichtigte sein Studium als ruhegehaltfähige Vordienstzeit. Aufgrund dessen setzte es den Ruhegehaltssatz nunmehr auf 75 v.H. fest

Mit Widerspruchsbescheid vom 16. April 2008 wies das LBV sodann den Widerspruch im Hinblick auf den Versorgungsabschlag zurück, wobei es die verfassungsrechtlichen Bedenken nicht teilte und auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) sowie des BVerfG verwies.

Der Kläger hat hiergegen am 14. Mai 2008 Klage erhoben, mit der er sein gegen den Versorgungsabschlag wegen vorzeitiger Zurruhesetzung gerichtetes Begehren weiterverfolgt.

Während des Klageverfahrens stellte das LBV den Kläger nach der Entscheidung des BVerfG vom 28. Mai 2008 – 2 BvL 11/07 – mit einem Änderungsbescheid vom 29. April 2009 klaglos, in dem die Festsetzung seiner Versorgungsbezüge nunmehr auf der Grundlage der Besoldungsgruppe B 4 erfolgte. Nach dieser weiteren Erhöhung seiner Versorgungsbezüge betrug der Versorgungsabschlag ab Beginn des Ruhestandes des Klägers monatlich 519,37 Euro.

Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger unter Vertiefung und Ergänzung seines Vorbringens aus dem Widerspruchsverfahren vor: § 12 Satz 2 PEMG sei schon aus formellen Gründen unwirksam, da er mit der bundesrechtlichen Regelung im Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) in Widerspruch stehe. Das BeamtVG sei als Bundesrecht vor der Föderalismusreform I verfassungsrechtlich wirksam gemäß Artikel 74 a GG zustande gekommen und gelte als Bundesrecht gemäß Art. 125 a Abs. 1 GG fort, bis es durch Landesrecht ersetzt werde. Dies schließe eine Änderung oder Erweiterung des Bundesrechts durch die Länder in einzelnen Vorschriften aus. Es sei lediglich möglich, das Bundesrecht in toto oder in abgrenzbaren Teilbereichen zu ersetzen, wie sich aus der sog. Ladenschluss-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ergebe (BVerfGE 111, 10 ff., insbesondere Rn. 105 und 107). § 12 Satz 2 PEMG stelle keine Regelung eines abgrenzbaren Teilbereichs dar, da es lediglich den Spezialfall der Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand nach § 12 Satz 1 PEMG regele, für den es im BeamtVG bereits eine Lösung gäbe, nämlich § 14 Abs. 1 BeamtVG, weil die in § 14 Abs. 3 BeamtVG geregelten Fälle nicht einschlägig und auch nicht vergleichbar seien. § 12 Satz 2 PEMG habe auch keine materiell-rechtliche Nachwirkung, auch wenn er bei seinem Antrag auf Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand erklärt habe, dass ihm bewusst sei, dass seine Versorgungsbezüge um 3,6 v.H. je vorgezogenem Jahr, höchstens zu 10,8 v.H. gekürzt würden, weil die Beamtenversorgung unter Gesetzesvorbehalt stehe und rechtsgeschäftlich auf sie nicht verzichtet werden könne (§ 3 Abs. 1 und 3 BeamtVG). Da § 12 Satz 2 PEMG unwirksam und § 14 Abs. 3 BeamtVG unmittelbar nicht anwendbar sei, sei lediglich an eine analoge Anwendung dieser Vorschrift zu denken. Dieses scheide jedoch aus, da die in § 14 Abs. 3 BeamtVG geregelten Fälle mit der Situation der vorgezogenen Zurruhesetzung nach § 12 PEMG nicht vergleichbar seien. Den in § 14 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BeamtVG geregelten Fällen sei gemein, dass der vorzeitige Eintritt in den Ruhestand und die dadurch bedingte Belastung des Versorgungsetats auf der persönlichen Lebensplanung des Beamten beruhe, die der Dienstherr zu akzeptieren habe und denen er daher im Grundsatz auch nicht widersprechen könne. Im Falle des § 12 PEMG hingegen stehe die vorzeitige Zurruhesetzung unter dienstlichem Vorbehalt und sei ausschließlich auf Gründe, die im Verantwortungsbereich des Dienstherrn lägen, zurückzuführen. Es sei im Zuge der gesamten Aktion immer betont worden, dass sie nicht der Verwirklichung persönlicher Lebensplanung diene, sondern ausschließlich haushalterisch begründet sei, weil ein Ruhestandsbeamter den Staat weniger koste als ein aktiver Beamter. Eine analoge Anwendung von § 14 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BeamtVG sei danach ausgeschlossen, da der Staat sich nicht einerseits haushaltsmäßig durch Umbuchung vom aktiven Gehaltsetat in den Versorgungsetat bereichern und dann andererseits die vorzeitige Belastung des Versorgungsetats mit einem Abschlag zusätzlich sanktionieren dürfe. Bei § 12 PEMG beruhe nämlich die vorzeitige Zurruhesetzung ausschließlich auf dienstlichen Gründen. Deshalb sei auch eine Vergleichbarkeit mit der Fallgruppe gemäß § 14 Abs. 3 Nr. 3 BeamtVG nicht gegeben, weil es dort darauf ankomme, ob die Dienstunfähigkeit im dienstlichen (Dienstunfall) oder privaten Bereich verursacht worden sei. Auch dies stehe einer Vergleichbarkeit mit dieser Fallgruppe entgegen. Der Versorgungsabschlag nach § 12 Satz 2 PEMG verstoße auch materiell-rechtlich gegen verfassungsrechtliche Grundsätze (Artikel 33 Abs. 5 GG), weil der Gesetzgeber Kürzungen der Versorgung nicht allein aus finanziellen Erwägungen, sondern nur vornehmen dürfe, wenn dies aus sachlichen, im System der Altersversorgung liegenden Gründen gerechtfertigt sei. Die vom BVerfG herausgearbeiteten sachlichen Gründe (Minderung der Anreize für eine vorzeitige Zurruhesetzung sowie längere Inanspruchnahme von Versorgungsleistungen) wären bei der Anwendung des § 12 PEMG kontraproduktiv und verböten sich in diesem Zusammenhang. Insgesamt sei zu berücksichtigen, dass der nach § 12 PEMG in den vorzeitigen Ruhestand versetzte und nach § 14 Abs. 1 BeamtVG versorgte Beamte auch ohne den Versorgungsabschlag immer noch haushaltsmäßig billiger sei, als der in den einstweiligen Ruhestand versetzte und nach § 1 Landesbesoldungsgesetz i.V.m. § 4 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz und § 14 Abs. 6 BeamtVG versorgte Beamte.

Der Kläger beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides des LBV vom 7. Dezember 2007 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 13. März 2008 sowie des Änderungsbescheides vom 29. April 2009 und des Widerspruchsbescheides des LBV vom 16. April 2008 zu verpflichten, ihm seine Versorgungsbezüge ohne Kürzung um einen Versorgungsabschlag wegen vorzeitiger Zurruhesetzung zu gewähren.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt das LBV aus: Der Landesgesetzgeber sei nicht durch höherrangiges Recht gehindert gewesen, den vorgezogenen Ruhestand nach § 12 PEMG NRW inhaltlich mit der Versorgungsabschlagsregelung nach § 14 Abs. 3 BeamtVG zu verbinden. Bisher habe der Landesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz für das Beamtenversorgungsrecht nach der Föderalismusreform keinen Gebrauch gemacht. Dies habe sich auch durch die Verabschiedung des PEMG NRW nicht geändert. Die danach gemäß Artikel 125 a Abs. 1 GG vorläufig noch fortgeltende bundesrechtliche Regelung des § 14 Abs. 3 BeamtVG stelle klar, dass ein Beamter, der vorzeitig in den Ruhestand tritt, einen Versorgungsabschlag hinnehmen müsse. Das Beamtenrecht gehe im Grundsatz davon aus, dass jeder Beamte seinem Dienstherrn bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze zur Verfügung stehe. Eröffne das Gesetz hiervon eine Ausnahme, sei es gerechtfertigt, die dadurch bewirkte längere Bezugsdauer von Versorgungsleistungen durch eine Kürzung der Versorgungsbezüge jedenfalls teilweise auszugleichen. Insofern sei ein Verstoß gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG nicht zu erkennen. Zur konkreten Anwendung von § 14 Abs. 3 BeamtVG aufgrund der Verweisung in § 12 Satz 2 PEMG NRW gelte folgendes: Es sei der Fall des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BeamtVG einschlägig. Wegen § 108 BeamtVG sei § 14 Abs. 3 BeamtVG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung anzuwenden, wonach die Obergrenze des Versorgungsabschlags auch im Fall der anwendbaren Nr. 2 bei 10,8 v.H. liege.

Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Einzelrichter ist für die Entscheidung zuständig, nachdem der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 18. Dezember 2009 gemäß § 6 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden ist.

Die zulässige Klage ist nicht begründet.

Die angegriffenen Bescheide des LBV vom 7. Dezember 2007 und vom 16. April 2008 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 13. März 2008 und vom 29. April 2009 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, soweit darin ein Versorgungsabschlag wegen des vorgezogenen Ruhestandes des Klägers geregelt ist; er hat keinen Anspruch auf ungekürzte Versorgungsbezüge (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Im Streit steht nur der Versorgungsabschlag wegen der vorgezogenen Zurruhesetzung des Klägers nach dem Gesetz über das Personaleinsatzmanagement Nordrhein-Westfalen (Personaleinsatzmanagementgesetz NRW – PEMG NRW) vom 19. Juni 2007 (GV NRW 2007, 242 ff.). Die Vordienstzeiten sind entsprechend dem Widerspruch des Klägers anerkannt worden; auch im Hinblick auf die Besoldungsgruppe B 4 BBesO ist der Kläger nach dem Urteil des BVerfG vom 28. Mai 2008 – 2 BvL 11/07 – klaglos gestellt worden. Diese Streitpunkte waren auch nicht Gegenstand dieses Klageverfahrens.

Der von den Versorgungsbezügen des Klägers vorgenommene Versorgungsabschlag wegen seiner vorgezogenen Zurruhesetzung nach dem PEMG NRW findet seine Grundlage in § 12 Satz 2 PEMG NRW in Verbindung mit § 14 Abs. 3 BeamtVG.

§ 12 Satz 1 PEMG NRW ermöglicht es, beim Landesamt für Personaleinsatzmanagement (LPEM) beschäftigte Beamte auf ihren Antrag in den Ruhestand zu versetzen, sofern dienstliche Gründe nicht entgegenstehen. Nach Satz 2 der Vorschrift vermindert sich das Ruhegehalt der so in den Ruhestand versetzten Beamten um einen Versorgungsabschlag in entsprechender Anwendung des § 14 Abs. 3 des Beamtenversorgungsgesetzes (BGBl. I 1976, S. 2485, 3839) in der jeweils geltenden Fassung. Gemäß § 14 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG vermindert sich das Ruhegehalt bestimmter Beamten um 3,6 v.H. für jedes Jahr der vorgezogenen Zurruhesetzung. Dies gilt nach Nr. 1 für Schwerbehinderte auf eigenen Antrag, gemäß Nr. 2 für sonstige Beamte auf eigenen Antrag ab dem Erreichen der sog. Antragsaltersgrenze sowie nach Nr. 3 für wegen nicht dienstunfallbedingter Dienstunfähigkeit in den Ruhestand Versetzte. Die Obergrenze dieses sog. Versorgungsabschlags lag in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung bei 10,8 v.H.; in der aktuellen Fassung liegt sie in den Fällen der Nr. 1 und Nr. 3 weiterhin bei 10,8 v.H., für Nr. 2 gilt eine Obergrenze von 14,4 v.H. (§ 14 Abs. 3 Satz 2 BeamtVG).

Nach diesen Vorschriften ist der Versorgungsabschlag von den Versorgungsbezügen des Klägers rechtmäßig vorgenommen worden. Dabei ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass § 14 Abs. 3 BeamtVG unmittelbar nicht anwendbar ist, da kein in den Ziffern 1 bis 3 des § 14 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG geregelter Fall vorliegt. Das LBV hat jedoch in gesetzmäßiger Weise einen Versorgungsabschlag von 10,8 % von den Versorgungsbezügen des Klägers aufgrund der Verweisung in § 12 Satz 2 PEMG NRW vorgenommen, was auch der Kläger nicht in Frage stellt. Das LBV hat insofern den Abschlag mit dem Höchstsatz nach der gemäß § 108 BeamtVG für das beklagte Land geltenden Fassung des BeamtVG vom 31. August 2006 angesetzt. Da nach allen Ziffern des § 14 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG der Höchstsatz nach dieser Fassung 10,8 % betrug und der zum Zeitpunkt der Zurruhesetzung 58-jährige Kläger auch nach jeder dieser Ziffern mindestens drei volle Jahre vor der nach der Vorgängerfassung jeweils maßgeblichen Altersgrenze in den Ruhestand versetzt wurde, kann offen bleiben, welche der Ziffern auf einen Fall des vorgezogenen Ruhestandes gemäß § 12 PEMG NRW anzuwenden ist. Die Berechnung des Versorgungsabschlags – sowie das übrige im Festsetzungsbescheid vom 7. Dezember 2007 enthaltene und den laufenden Versorgungsbezügen des Klägers zugrunde liegende Zahlenwerk – greift der Kläger auch nicht an.

Der Kläger sieht in der Regelung über den Versorgungsabschlag allerdings einen Verstoß gegen Verfassungsrecht. Dieser Einwand greift jedoch nicht durch. Dies gilt zunächst in Bezug auf die in § 14 Abs. 3 BeamtVG getroffene Regelung, auf die § 12 Satz 2 PEMG NRW verweist.

In seinem Nichtannahmebeschluss vom 20. Juni 2006 hat das Bundesverfassungsgericht

(2. Senat, 1. Kammer), – 2 BvR 361/03 –, NVwZ 2006, 1280 ff.,

in dem Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG keine Verletzung von Art. 33 Abs. 5 oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes (GG) gesehen und hierzu in den Gründen ausgeführt:

"1. § 14 Abs. 3 BeamtVG widerspricht nicht dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach die Versorgung aus dem letzten Amt zu gewähren ist.

a) Der hergebrachte Grundsatz der Beamtenversorgung, nach dem unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen das Ruhegehalt aus dem letzten Amt zu berechnen ist, prägt das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis des Beamten und gehört zu den Grundlagen, auf denen die Einrichtung des Berufsbeamtentums ruht. Zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen zählt daher, dass das Ruhegehalt anhand der Dienstbezüge des letzten vom Beamten bekleideten Amts zu berechnen ist. Das gleichfalls Art. 33 Abs. 5 GG unterfallende Leistungsprinzip verlangt darüber hinaus, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlägt. Art. 33 Abs. 5 GG fordert mithin, dass die Ruhegehaltsbezüge sowohl das zuletzt bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der Dienstjahre widerspiegeln (vgl. BVerfGE 11, 203 <Leitsatz 1>; 61, 43 <57>; 76, 256 <322>; BVerfG, DVBl 2005, 1441 <1444>).

b) Ungeachtet des Versorgungsabschlags bleibt die Länge der Dienstzeit Berechnungsgrundlage der Versorgungsbezüge. § 14 Abs. 3 BeamtVG führt nicht zu einer Reduzierung des Ruhegehaltssatzes, sondern lediglich zu einer Verminderung des sich aus den Faktoren des Ruhegehaltssatzes und der ruhegehaltfähigen Bezüge ergebenden Betrages. Das Alimentationsprinzip (steht) im synallagmatischen Verhältnis nicht zu einer in Jahren bemessenen Dienstzeit, sondern dazu, dass der Beamte sein ganzes Arbeitsleben bis zum Erreichen der vom Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums festgelegten Altersgrenze in den Dienst des Staates gestellt hat (vgl. BVerfGE 76, 256 <323 f. und 332 f.>). Der Gesetzgeber kann im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgehen, dass der finanzielle Bedarf des Ruhestandsbeamten geringer ist als derjenige des aktiven Beamten (vgl. BVerfG, DVBl 2005, 1441 <1447>). Dagegen, dass die Versorgungsleistungen in einem angemessenen Abstand hinter dem zugrunde zu legenden aktiven Arbeitseinkommen zurückbleiben, und folglich auch gegen die Festlegung eines Versorgungshöchstsatzes, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfGE 76, 256 <332>). Nach welcher Dauer des Dienstverhältnisses der Beamte diesen Höchstsatz erreicht, betrifft lediglich die – einfachgesetzliche – rechnerische Ausgestaltung des Versorgungsrechts. Durch sie wird der Gesetzgeber nicht daran gehindert, dem Zusammenspiel von Alimentation und dienstlicher Hingabe dadurch Rechnung zu tragen, dass er einem vorzeitigen Ausscheiden des Beamten – und damit einem Ungleichgewicht zwischen Alimentierung und Dienstleistung (vgl. BVerwG, ZBR 2006, 166 <167>) – durch eine Verminderung des Ruhegehalts Rechnung trägt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn das vorzeitige Ausscheiden des Beamten nicht auf einem Dienstunfall beruht und folglich nicht dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn zuzurechnen ist.

c) Die Maßgeblichkeit der Höhe des zuletzt bezogenen Diensteinkommens wird durch § 14 Abs. 3 BeamtVG ebenfalls nicht berührt. Dass sich in Folge des Versorgungsabschlags der Abstand zwischen dem Betrag der Versorgungsbezüge des Beamten, der vorzeitig in den Ruhestand getretenen ist, und demjenigen eines niedriger besoldeten Beamten, der erst mit Erreichen der Altersgrenze pensioniert wird, verringert, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch insoweit ist der Leistungsgrundsatz dahingehend eingeschränkt, dass der Gesetzgeber bei seiner Ausgestaltung dem Gleichgewicht zwischen Alimentierung und dienstlicher Hingabe Rechnung tragen darf. Der Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung fordert lediglich, dass die an ein höherwertiges Amt anknüpfenden Ruhestandsbezüge bei ansonsten gleich gelagerten Voraussetzungen ein höheres Niveau erreichen müssen (vgl. BVerwG, ZBR 2005, 166 <167>).

2. Die durch den Versorgungsabschlag bewirkte Kürzung der Versorgungsbezüge ist im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums auch sonst nicht zu beanstanden. Solange der Alimentationsgrundsatz nicht verletzt wird, hat der Beamte grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass ihm die für die Bemessung der Bezüge maßgeblichen Regelungen, unter denen er in das Beamten- und Ruhestandsverhältnis eingetreten ist, unverändert erhalten bleiben. Art. 33 Abs. 5 GG garantiert vor allem nicht die unverminderte Höhe der Bezüge. Der Gesetzgeber darf sie vielmehr kürzen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 8, 1 <12 ff.>; 18, 159 <166 f.>; 70, 69 <79 f.>; 76, 256 <310>). Hierfür reichen finanzielle Erwägungen allerdings allein nicht aus. Zu ihnen müssen weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des Systems der Altersversorgung liegen und die Kürzungen von Versorgungsbezügen sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; BVerfG, DVBl 2005, 1441 <1446>).

a) Soweit in der Gesetzesbegründung (...) auf Parallelvorschriften im Rentenrecht verwiesen wird, nach denen die vorzeitige Inanspruchnahme der gesetzlichen Rente ebenfalls zu einer Verringerung der Bezüge um 3,6 v.H. pro Jahr führt, vermag dies die Kürzung durch den Versorgungsabschlag nicht in voller Höhe zu rechtfertigen. Denn eine zahlenmäßig identische Übertragung missachtet die strukturellen Unterschiede der Versorgungssysteme, die insbesondere darin liegen, dass die Beamtenversorgung als Vollversorgung sowohl die Grund- als auch die Zusatzversorgung umfasst (vgl. BVerfG, DVBl 2005, 1441 <1447>).

b) Derartige systemimmanente Gründe können jedoch darin liegen, dass das Versorgungsrecht – wie insbesondere vor der Linearisierung des Steigerungssatzes – Frühpensionierungen dadurch begünstigt, dass der Höchstruhegehaltssatz bereits mehrere Jahre vor der gesetzlichen Altersgrenze erreicht wird. Die mit dem vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand verbundenen Belastungen der Staatsfinanzen rechtfertigen deshalb Einschnitte in die Beamtenversorgung mit dem Ziel, das tatsächliche Pensionierungsalter anzuheben und die Zusatzkosten dadurch zu individualisieren, dass die Pension des Beamten um einen Abschlag gekürzt wird (vgl. BVerfG, DVBl 2005, 1441 <1446>). Hierbei war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, den Versorgungsabschlag nicht von der Höchstpension, sondern von dem sich ohne Berücksichtigung der Kappung auf 75 v.H. ergebenden Ruhegehaltssatz vorzunehmen. Denn dies hätte in einer Vielzahl der Fälle dazu geführt, dass der Beamte trotz des frühzeitigen Ausscheidens weiterhin die Höchstpension erhalten hätte, und damit den Anreiz zur Frühpensionierung weitestgehend unangetastet gelassen.

3. § 14 Abs. 3 BeamtVG verstößt weder gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes.

a) Die Vorschriften über den Versorgungsabschlag entfalten keine unzulässige Rückwirkung. Sie greifen nicht ändernd in die Rechtslage ein, die vor ihrem Inkrafttreten bestanden hat.

b) Die Regelung wirkt auf noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein. Eine solche tatbestandliche Rückanknüpfung ist zulässig, sofern ihr nicht im Einzelfall das schutzwürdige Vertrauen des Betroffenen entgegensteht (vgl. BVerfGE 70, 69 <84>). Grundsätzlich kann der Bürger nicht darauf vertrauen, dass eine für ihn günstige gesetzliche Regelung bestehen bleibt. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Bereich des Beamtenversorgungsrechts durch Art. 33 Abs. 5 GG seine besondere Ausprägung erfahren hat (vgl. BVerfGE 76, 256 <347>), gebietet nicht, den von einer bestimmten Rechtslage Begünstigten vor jeder Enttäuschung seiner Erwartung in deren Fortbestand zu bewahren (vgl. BVerfGE 70, 69 <84>). Allerdings haben die Grundsätze des Vertrauensschutzes im Bereich der Beamtenversorgung besondere Bedeutung: Wegen der Langfristigkeit gegebenenfalls notwendiger Dispositionen wird im Versorgungsrecht ein besonderes Vertrauen auf den Fortbestand gesetzlicher Leistungsregelungen begründet. Hierbei ist jedoch andererseits zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber gerade auch bei notwendigerweise langfristig angelegten Alterssicherungssystemen die Möglichkeit haben muss, aus Gründen des Allgemeinwohls an früheren Entscheidungen nicht mehr festzuhalten und Neuregelungen zu treffen, die den gesellschaftspolitischen und wirtschaftlichen Veränderungen Rechnung tragen (vgl. BVerfG, DVBl 2005, 1441 <1449>).

c) Das Vertrauen des Beschwerdeführers in den Fortbestand der bisherigen günstigen Rechtslage ist nicht generell schutzwürdiger als das öffentliche Interesse an ihrer Änderung (vgl. BVerfGE 76, 256 <356>). Die Einführung des Versorgungsabschlags wie auch deren Vorziehen tragen dem im ersten Versorgungsbericht der Bundesregierung (vgl. BRDrucks 780/96) dokumentierten drastischen Anwachsen der Versorgungszahlungen und der Mitursächlichkeit der Frühpensionierungen hierfür Rechnung. Sie wirken damit dem Anreiz zu einem vorzeitigen Ausscheiden aus dem aktiven Dienst entgegen, der dadurch geschaffen wurde, dass der Versorgungshöchstsatz aufgrund des zuvor geltenden Rechts bereits lange vor der Regelaltersgrenze erreicht werden konnte. Dieser Anreiz ist aufgrund der Übergangsregelungen mit der Linearisierung und Streckung des Anwachsens des Versorgungssatzes nicht entfallen, sondern wird noch mehrere Jahre fortbestehen. Der im Versorgungsbericht dokumentierten Notwendigkeit schnellstmöglichen Handelns konnte deshalb nur durch weitere Maßnahmen Rechnung getragen werden."

Das erkennende Gericht folgt dieser Rechtsprechung.

Auch die – als Rechtsfolgenverweisung zu verstehende – Inbezugnahme des § 14 Abs. 3 BeamtVG durch § 12 Satz 2 PEMG NRW steht mit dem Grundgesetz in Einklang. Deshalb kommt die vom Kläger angeregte Vorlage an das BVerfG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auch insofern nicht in Betracht.

Zunächst ist § 12 Satz 2 PEMG NRW formell verfassungsmäßig.

Das beklagte Land war insbesondere zum Erlass dieser Vorschrift nach den Regelungen über die Gesetzgebungskompetenzen in Art. 70 ff. GG befugt. Durch die sog. Föderalismusreform I sind die Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern neu geordnet worden. Die zuvor in Art. 74 a GG enthaltene konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Versorgung der Beamten, von der dieser mit dem BeamtVG Gebrauch gemacht hatte, ist aufgehoben worden, vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG n.F. ("die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder [...] mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung"). Damit hatte im Grundsatz das Land die Befugnis zum Erlass einer gesetzlichen Regelung zur Beamtenversorgung.

§ 12 Satz 2 PEMG NRW ist auch – entgegen der Auffassung des Klägers – mit Art. 125 a Abs. 1 GG vereinbar.

Hiernach gilt Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung oder Aufhebung des Art. 74 Abs. 1, Art. 74 a oder Art. 75 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fort (Satz 1); es kann durch Landesrecht ersetzt werden (Satz 2).

Nach dem Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens der Föderalismusreform I ist erkennbar, dass mit "Ersetzen" eindeutig nicht "Ändern" gemeint war, was einer nur punktuellen Änderung durch den Landesgesetzgeber bei Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung entgegensteht. Die andernfalls entstehende Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand wäre im bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 – 1 BvR 636/02 –, BVerfGE 111, 10 ff. und Juris, dort insbesondere Rn. 101 ff. ("Ladenschluss"); Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, 55. EL 2009, Art. 125 a, Ziff. 27.

Als zulässige Ersetzung in diesem Sinne ist auch eine eigenverantwortliche landesgesetzliche Regelung eines abgrenzbaren Teilbereichs möglich ("partielle Ersetzung"), soweit die verbleibende bundesrechtliche Regelung und die landesrechtliche Neuregelung insgesamt sinnvoll bleiben,

vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004, a. a. O., Rn. 105; Uhle, a. a. O., Ziff. 30 am Ende; Degenhart, in: Sachs, GG, 5. Aufl., 2009, Art. 125 a, Rn. 4; Wolff, in: v. Mangoldt/Klein, GG, 5. Aufl., 2005, Art. 125 a Abs. 1, Rn. 13; Seiler, in: Beck’scher Online-Kommentar zum GG (Juris), Art. 125, Rn. 4.

Diesen Anforderungen hat der Landesgesetzgeber mit § 12 Satz 2 PEMG NRW entsprochen. Auch wenn die Vorschrift auf den ersten Blick wie eine nur punktuelle Änderung von § 14 BeamtVG bzw. Ergänzung von § 14 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG erscheint, so handelt es sich doch um eine partielle Ersetzung des fortbestehenden Bundesrechts durch grundlegende Neuregelung eines abgrenzbaren Teilbereichs. Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass das Beamtenversorgungsrecht (zuvor in Gestalt des BeamtVG) nicht isoliert existiert, sondern im Zusammenhang mit den Vorschriften über die Besoldung (zuvor des Bundesbesoldungsgesetzes – BBesG) die durch das materielle Beamten(-status-)recht vorgegebenen Sachverhalte in besoldungs- oder versorgungsbezogener Weise regelt. Dementsprechend ordnet § 14 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG einen Versorgungsabschlag auch speziell für die dort aufgeführten Fälle vorzeitiger Zurruhesetzung nach dem Bundesbeamtengesetz (BBG) oder entsprechendem Landesrecht (in NRW das Landesbeamtengesetz NRW – LBG) an. Das allgemeine materielle Beamtenrecht des Bundes oder des Landes NRW – landesrechtlich in Gestalt des LBG – regelte aber keine vorgezogene Zurruhesetzung auf Antrag für Beamte, die zuvor zum LPEM versetzt worden waren. Vergleichbare auf eine historische Sondersituation im Bereich eines einzelnen Dienstherrn mit dem Erfordernis besonderer Personalmaßnahmen und insbesondere vorgezogener Zurruhesetzungen bezogene Regelungen finden und fanden sich stets in Sondergesetzen, mit denen sowohl statusrechtlich (bezogen auf die Frühpensionierungen) als auch versorgungsrechtlich (bezogen auf die Auswirkungen der Frühpensionierung auf die Versorgungsbezüge) der historische Sonderfall geregelt wird bzw. wurde Es ist hier mit dem PEMG NRW aufgrund des Berichts der sog. Hartmann-Kommission ein auf Nordrhein-Westfalen beschränktes dienstrechtliches und zugleich personalwirtschaftliches Instrumentarium zur Bewältigung des vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung beabsichtigten Personalabbaus geschaffen worden.

Vgl. Entwurf der Landesregierung zum PEMG NRW vom 15. März 2007 (LTDrucks. 14/3975), S. 1 f., 19, 26.

Die in diesem Sondergesetz vorgesehenen besonderen Personalmaßnahmen ("Anreize" etc.) bedurften nach dem Willen des nordrhein-westfälischen Gesetzgebers besonderer versorgungsrechtlicher Regelungen, weil diese Sondermaßnahmen im allgemeinen Versorgungsrecht keine spezielle Regelung erfahren haben. § 14 Abs. 1 BeamtVG regelt den Normalfall des Eintritts in den Ruhestand bei Erreichen der Altersgrenze und § 14 Abs. 3 BeamtVG die Fälle der im allgemeinen Beamtenrecht des Bundes und der Länder vorgesehenen Fälle der vorzeitigen Zurruhesetzung (bei Dienstunfähigkeit, auf Antrag des Beamten bei Erreichen der sog. Antragsaltersgrenze sowie auf Antrag bei Schwerbehinderten). Mithin hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber mit dem PEMG NRW eine in sich geschlossene Regelung des materiellen und versorgungsbezogenen Dienstrechts in Bezug auf Maßnahmen des Personaleinsatzmanagements nach dem PEMG NRW geschaffen, die in dieser Form weder im materiellen Dienstrecht noch im bestehenden Versorgungsrecht eine Entsprechung hatte. Dies ist eine im Hinblick auf Art. 125 a Abs. 1 GG zulässige partielle Ersetzung des als Bundesrecht fortgeltenden BeamtVG, da der abgrenzbare Teilbereich "versorgungsrechtliche Folgen von Maßnahmen nach dem PEMG NRW" geregelt wurde.

§ 12 Satz 2 PEMG NRW und der dadurch geregelte Versorgungsabschlag bei vorgezogener Zurruhesetzung nach § 12 Satz 1 PEMG NRW steht auch in materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz – namentlich mit Art. 33 Abs. 5 GG – im Einklang. Dabei ist zu berücksichtigen, dass durch die Föderalismusreform I auch diese Vorschrift modifiziert worden ist und nunmehr regelt, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln ist. In diesem Rahmen hält sich der Versorgungsabschlag gemäß § 12 Satz 2 PEMG NRW in Verbindung mit § 14 Abs. 3 BeamtVG.

Insofern gelten im Grundsatz die oben dargestellten Ausführungen des BVerfG zu § 14 Abs. 3 BeamtVG, besonders die Rechtfertigung der Einführung des neuen Kriteriums des "Eintritts in den Ruhestand vor Erreichen der Altersgrenze". Denn auch in der Situation der vorgezogenen Zurruhesetzung nach § 12 PEMG NRW ist es gerechtfertigt, den Beamten mit dem Versorgungsabschlag zu belasten, weil diese Zurruhesetzung nach ihren Gründen und den sie begleitenden Umständen – anders als beispielsweise bei Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit aufgrund eines Dienstunfalls – nicht allein dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn zuzuordnen ist.

Vgl. zu dieser Differenzierung BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20. Juni 2006, a. a. O., Juris, Rn. 15.

Auch wenn – soweit ersichtlich nicht entscheidungstragende – Ausführungen des BVerfG in der Entscheidung zum Versorgungsabschlag bei Teilzeitbeschäftigung nach § 14 Abs. 1 BeamtVG a. F. zur fehlenden Rechtfertigung eines Versorgungsabschlags bei sog. arbeitsmarktpolitischer Teilzeitbeschäftigung,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2008 – 2 BvL 6/07 –, BVerfGE 121, 241 ff. und Juris, Rn. 60,

die Frage aufwerfen, ob der Gesetzgeber einen Personalabbau "auf Kosten" der Beamten durchführen darf, so ist der vorliegende Fall einer vorgezogenen Zurruhesetzung nach § 12 PEMG NRW nicht allein dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn zuzuordnen und der Versorgungsabschlag entsprechend § 14 Abs. 3 BeamtVG auch hier gerechtfertigt. Zwar ist es zutreffend, dass die Motivation des nordrhein-westfälischen Gesetzgebers bei der Schaffung des PEMG NRW und insbesondere des vorgezogenen Ruhestandes nach § 12 PEMG NRW allein dahin ging, personalwirtschaftlich motiviert mit dem Ziel der Reduzierung der Personalkosten beschleunigt Stellen abzubauen. Es ist im Gesetzgebungsverfahren mehrfach ausdrücklich betont worden, dass dies allein im öffentlichen (Haushalts-) Interesse erfolge und die entsprechenden Vorruhestandsregelungen kein Instrument der persönlichen Lebensplanung der Beamten seien, wie dies z. B. bei der Inanspruchnahme der Antragsaltersgrenze der Fall ist.

So der Finanzminister NRW, Dr. Helmut Linssen (CDU), in der ersten Lesung des Entwurfs des PEMG (LTDrucks. 14/3975) im Landtag NRW am 29. März 2007, Plenarprotokoll 14/58, S. 6487.

Am Ende liegt bzw. lag es jedoch allein in der Entscheidung der Beamten, ob sie einen Antrag nach § 12 PEMG NRW stellen und somit die Grundlage für eine Entscheidung des Dienstherrn darüber überhaupt erst ermöglichen wollten. Auch hat – neben der zweifelsohne realisierten Haushaltseinsparung – der Beamte faktisch einen erheblichen Vorteil von dieser Regelung, wenn er den Nachteil bei der Versorgung nach seiner individuellen Situation hinnehmen kann und möchte: Er geht früher in den Ruhestand und kann diesen zu einem früheren Zeitpunkt, in dem er gesundheitlich hierzu hoffentlich noch in der Lage ist, nach seiner Entscheidung nutzen und genießen. Dies mag zwar nur Reflex der nicht in seinem Interesse geschaffenen Regelung sein, begünstigt ihn aber gleichwohl erheblich. Will der Beamte diese Begünstigung nicht durch den Versorgungsabschlag "erkaufen", steht es ihm frei, keinen PEMG-Antrag zu stellen. Der von den Beamten hinzunehmende Nachteil eines Abschlags von – wie hier – maximal 10,8 % erscheint dabei der Höhe nach nicht unangemessen. Denn es ist zu berücksichtigen, dass der Zeitraum der vorgezogenen Pensionierung nach § 12 PEMG NRW möglicherweise den Zeitraum von drei Jahren, dem der Abschlag von maximal 10,8 % nach § 14 Abs. 3 Satz 2 BeamtVG in der Fassung vom 31. August 2006 rechnerisch entspricht, erheblich überschreiten kann.

Auch die vom Kläger angestellte Erwägung, bei Zurruhesetzungen nach § 12 PEMG NRW werde nach dem Grundgedanken dieses Gesetzes die durch Frühpensionierung frei werdende Stelle nicht wieder besetzt, weil hierfür kein Bedarf sei, und deshalb träten keine Mehrbelastungen des Haushalts auf, die durch den Versorgungsabschlag ausgeglichen werden müssten, verfängt nicht. Eine derart individuelle und zugleich finanziell argumentierende Betrachtungsweise ist nämlich nicht zulässig. Denn es ist in Bezug auf die Überprüfung von Gesetzen am Maßstab der Verfassung ein genereller Maßstab anzulegen. Zudem hat das BVerfG hervorgehoben, dass allein finanzielle Überlegungen eine Kürzung nicht rechtfertigen können. Das vom Kläger ins Felde geführte Fehlen finanzieller Mehrbelastungen des Landeshaushalts in seinem Fall kann umgekehrt dann auch nicht dazu führen, dass es dem Gesetzgeber verwehrt ist, einen Versorgungsabschlag anzuordnen, wenn dieser aus den vom BVerfG benannten, im System der Beamtenversorgung liegenden Sachgründen gerechtfertigt ist. Unzweifelhaft ist nämlich bezogen auf die Person des Klägers eine Mehrbelastung des Versorgungssystems durch eine längere Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen festzustellen, die den Versorgungsabschlag rechtfertigt.

Im Ergebnis ebenfalls den Versorgungsabschlag bei Zurruhesetzung nach § 12 PEMG NRW bestätigend: Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 7. Oktober 2009 – 3 K 7041/08 – (veröffentlicht bei NRWE), und VG Münster, Urteil vom 15. Juni 2009 – 4 K 1839/08 – (soweit ersichtlich nicht veröffentlicht).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 23 K 3553/08