Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beiträge

Der Beklagte ist ein sondergesetzlich errichteter Wasser- und Bodenverband, der unter anderem die Aufgabe der Abwasserbeseitigung nach Maßgabe des Landeswassergesetzes wahrnimmt. Die Klägerin betreibt eine Lederfabrik und unterhält im Verbandsgebiet in N zwei Betriebstätten (Lberg und Mstraße). Die Klägerin ist Mitglied des Beklagten in der Gruppe der gewerblichen Unternehmen (Indirekteinleiter). Entsprechend zog der Beklagten die Klägerin in der Vergangenheit zu Verbandsbeiträgen in der Beitragsgruppe Allgemeine Reinhaltungsbeiträge (A-Anlagen) heran.

Am Standort Lberg investierte die Klägerin in den Jahren 2006 und 2007 und am Standort Mstraße in den Jahren 2008 und 2009 in die betriebseigene Abwasservorbehandlung mit dem Ziel, die Reinigung des Abwassers durch Fällung der Inhaltsstoffe zu verbessern. Zugleich sollte die Abwassermenge durch betriebliche Maßnahmen im Produktionsprozess (etwa Verkürzung der Chemikalienrezepturen) reduziert und eine Wassereinsparung durch eine schnellere Wassertemperaturfindung erreicht werden. Zudem führte die beginnende Wirtschaftskrise ab dem Jahr 2008 zu Kurzarbeit mit der Folge, dass auch aus diesem Grund dem Beklagten weniger Abwasser zugeführt wurde.

Mit Beitragsbescheid vom 16. Oktober 2006 zog der Beklagte die Klägerin zu Allgemeinen Reinhaltungsbeiträgen (A-Anlagen) in Höhe von 255.398,00 Euro für das Veranlagungsjahr 2006 heran. In diesem Beitrag ist ein Anteil von 77.944,00 Euro enthalten, der als nachwirkende Veranlagung gemäß § 25 Abs. 4 RuhrVG festgesetzt wurde. Diesem nachwirkenden Beitrag liegen 1.212 Bewertungseinheiten (BE) zugrunde, die mit dem allgemeinen Einheitssatz (Beitragssatz) für den Klärkostenbeitrag des Veranlagungsjahres 2006 von 64,31 Euro je Bewertungseinheit multipliziert wurden. Zur Berechnung der 1.212 BE ermittelte der Beklagte zunächst den Mittelwert aus den Veranlagungsjahren 2003 bis 2005. Diesen Mittelwert von 3.825 BE minderte er um die im Veranlagungsjahr angefallenen 2.526 BE. Auf die Differenz von 1.299 BE legte er den satzungsmäßigen Remanenzfaktor von 14/15 an, der sich aus der auf 15 Jahre angelegten nachwirkenden Veranlagung ergibt, die hier im ersten Jahr andauerte.

Gegen die Festsetzung des nachwirkenden Beitrags hat die Klägerin Widerspruch erhoben, der mit Widerspruchsbescheid des Widerspruchsausschusses des Beklagten vom 30. Juli 2008 zurückgewiesen wurde.

Mit der am 29. August 2008 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Aufhebungsbegehren weiter. Zur Klagebegründung trägt sie im Wesentlichen vor: Für gewerbliche Unternehmen ergebe sich eine Beschränkung der Beitragspflicht aus § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 RuhrVG; sie unterlägen Beitragslasten nur bei einem Verursachungsbeitrag, bzw. sofern sie Vorteile daraus zögen; hiergegen verstoße die nachwirkende Veranlagung, die eine "Versteinerung" der bisherigen Zustände mit sich bringe; entsprechend gehe § 28a RuhrVS in einer abstrakten Fiktion, die dem Gesetz nicht mehr entspreche, von der schlichten Unterstellung einer verursachungs-, aufwendungs- oder vorteilsbezogenen Zurechenbarkeit aus; die Veranlagung des Beklagten enthalte keine investitionsbedingte Begrenzung mit konkreten und individuellen Zurechnungskriterien, so dass dieser im Ergebnis sein gesamtes Maßnahmen- und Investitionsprogramm finanziere; der Beklagten habe auch keine vergeblichen Investitionen getätigt, da sämtliche Abwasserbeseitigungskapazitäten durch kommunale Abwässer voll ausgelastet seien; unabhängig davon sei § 25 Abs. 4 RuhrVG unter Berücksichtigung von Regelungen des nationalen und europäischen Wasserrechts, aber auch von Verfassungsprinzipien, einschränkend auszulegen; gesetzlich gewollte Umweltlenkungs- und Anreizeffekte würden durch die Veranlagung zu nachwirkenden Beiträgen unterlaufen; vielmehr würden Investitionen in die Umwelt aus Sicht des Beklagten zu einem "unerwünschten Sachverhalt"; letztlich stehe § 25 Abs. 4 RuhrVG in der Tradition einer Vielzahl paralleler wasserverbandsrechtlicher Vorschriften, die inhalts- und weitgehend wortgleich seien; folglich seien Teilnahme und Einschränkung der Teilnahme in einem realkörperschaftlichem Sinne zu verstehen in Bezug auf die Beteiligung des jeweiligen Mitglieds mit Grundstücken, Betrieben und Anlagen an den Verbandslasten; folglich falle eine bloße und schlichte geringere Inanspruchnahme der Tätigkeit des Verbandes nicht unter den Begriff der Einschränkung der Teilnahme, sofern diese ohne eine Veränderung des einbezogenen Realbestandes an Grundstücken, Betrieben und Anlage erfolgt sei; eine tätigkeits- und mengenbezogene Reduzierung der Inanspruchnahme (Reduzierung der Abwasserfracht) genüge nicht.

Die Klägerin beantragt,

den Beitragsbescheid des Beklagten vom 16. Oktober 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Widerspruchsausschusses des Beklagten vom 30. Juli 2008 aufzuheben, soweit die Klägerin zu nachwirkenden Beiträgen im Sinne des § 25 Abs. 4 des Ruhrverbandsgesetzes und des § 28a der Satzung des Ruhrverbandes herangezogen worden ist.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor: § 25 Abs. 4 RuhrVG sei an den Verband adressiert, der nach § 26 Abs. 4 RuhrVG auch für den Beitrag der Mitglieder mit eingeschränkter Teilnahme Veranlagungsregeln unter Berücksichtigung der gesetzlichen Maßgabe zu erlassen habe; die weitere Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben - auch des Begriffs "Einschränkung der Teilnahme" - unterliege der Satzungsautonomie der Selbstverwaltungskörperschaft; die Beitragspflicht nach § 25 Abs. 4 RuhrVG richte sich nicht an der Mitgliedschaft als solcher aus, sondern an der mitgliedschaftlich zu erfüllenden Aufgabe; damit gehe es um einen gruppenbezogenen Gemeinschaftsvorteil; § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG enthalte nur im Hinblick auf die Beitragspflicht einen Rechtsfolgenverweis auf das "Ausscheiden" nach Satz 1; eine weitergehende, inhaltliche Bezugnahme sei damit nicht verbunden; die Mitgliedschaft sei nach § 6 Abs. 2 Satz 2 RuhrVG als "Mitgliedschaft in einer bestimmten Beitragsgruppe" definiert; § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG orientiere sich an überkommenen Begriffen des Wasserverbandsrechts; insbesondere habe § 15 Ruhrtalsperrengesetz ausdrücklich auf die "Verringerung" der Wasserentnahme abgestellt; ein Abstellen auf Beitragsgruppen mache daneben keinen Sinn, da gerade im alten Recht die Verbände lediglich eine Aufgabe und damit eine Beitragsgruppe aufwiesen (Aufgabenmonostruktur); vielmehr sei die Mitgliedschaft tätigkeitsbezogen angelegt, ein realkörperschaftlicher Ansatz liege ihr nicht zu Grunde; entsprechend dem überkommenen Wasserverbandsrecht sei ein genossenschaftliches Begriffsverständnis zugrunde zu legen; im Ergebnis liege die Einschränkung der Teilnahme bereits bei einer Reduzierung der Inanspruchnahme von Vorteilen aus der fortbestehenden Mitgliedschaft vor; das gelte auch für andere Gründe, etwa Änderung von Produktionsverfahren, Reduzierung der Produktionsmengen, Wechsel zum dienstleistenden Unternehmen oder der Produktionseinstellung bei Aufrechterhaltung der Verwaltung; dem stehe § 26 Abs. 5 RuhrVG nicht entgegen, der lediglich anordne, ab wann Veränderungen zu berücksichtigen seien, aber nicht, wie das zu erfolgen habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten auch in den Verfahren 17 K 7517/08, 17 K 7518/08 und 17 K 6792/09 - und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist begründet.

Der angegriffene Beitragsbescheid vom 16. Oktober 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Widerspruchsausschusses des Beklagten vom 30. Juli 2008 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, sofern ein nachwirkender Beitrag in Höhe von 77.944,00 Euro festgesetzt wurde (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Beklagte kann die Erhebung eines nachwirkenden Beitrags nicht auf § 25 Abs. 4 RuhrVG in Verbindung mit § 28a RuhrVS stützen. Es liegt bereits keine Einschränkung der Teilnahme der Klägerin vor, so dass es nicht mehr darauf ankommt, ob die Kalkulation des der Beitragsberechnung zugrundelegten Einheitssatzes den gesetzlichen Vorgaben der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage entspricht.

Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 RuhrVG kann ein ausgeschiedenes Mitglied für die Zeit nach seinem Ausscheiden zu Beiträgen wie ein Mitglied herangezogen werden für die Aufwendungen des Verbandes, die durch das ausscheidende Mitglied verursacht wurden und nach dem Ausscheiden nicht vermieden werden können. Entsprechendes gilt nach § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG für die Einschränkung der Teilnahme eines Mitgliedes an dem Verband.

Die Klägerin, die als gewerbliches Unternehmen Mitglied des Beklagten ist, ist bereits dem Grunde nach nicht zur Entrichtung von nachwirkenden Beiträgen verpflichtet. Sie erfüllt die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht. Insbesondere liegt aufgrund der im Jahre 2006 bzw. 2008 aufgenommenen betrieblichen Vorklärung der Abwässer und der übrigen betrieblichen Maßnahmen zur Abwasserminimierung keine Einschränkung der Teilnahme vor.

Der Begriff der Einschränkung der Teilnahme unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Es handelt sich bei diesem Begriff um eine Tatbestandsvoraussetzung, die weder durch Satzungsbestimmungen im Rahmen der Satzungsautonomie näher zu bestimmen ist noch eröffnet § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG einen irgendwie gearteten Beurteilungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative für den Beklagten.

Das Handeln der Verwaltung ist von den Gerichten grundsätzlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Ausnahmsweise kann der Gesetzgeber der Verwaltung jedoch die Letztentscheidungsbefugnis über die Konkretisierung und Individualisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs auf Tatbestandsseite einräumen (sogenannte Einschätzungsprärogative bzw. Beurteilungsspielraum). Eine solche Möglichkeit ist insbesondere für Verwaltungsentscheidungen anerkannt, die auf Prognosen und Abwägungen beruhen und eine Bewertung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Gesamtzusammenhänge erfordern. Es spricht für die Einräumung einer Einschätzungsprärogative, wenn die Entscheidung selbst oder eine wesentliche Mitwirkung an dieser einem weisungsfreien Gremium übertragen ist, das interessenpluralistisch und/oder aufgrund besonderer Sachkunde der Mitglieder zusammengesetzt ist,

OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 2009 - 16 A 3137/08 -, in: juris (Rn. 27, 29, 31).

Daran fehlt es hier. Für den Begriff der Einschränkung der Teilnahme ist zunächst nicht ersichtlich, dass dieser einer weiteren, bestimmenden Auslegung in der Verbandssatzung bedarf. Aber auch Prognose- oder Abwägungsprozesse sind nicht zu erkennen, die eine vorherige Befassung der Verbandsversammlung des Beklagten erforderlich erscheinen lassen. Dabei fällt entscheidend ins Gewicht, dass es keinen im Verbandsgesetz angelegten, direkten oder indirekten "Auftrag" an den Beklagten bzw. seine Verbandsversammlung gibt, den Begriff der Einschränkung der Teilnahme in der Satzung näher zu bestimmen. Die Vorschriften über den notwendigen Inhalt der Satzung (§ 11 Abs. 3 RuhrVG) oder die Aufgaben der Verbandsversammlung (§ 14 RuhrVG) enthalten hierzu keine Vorschriften. Auch im übrigen Gesetz finden sich ausdrücklich oder mittelbar keine Hinweise darauf, dass der Begriff selbst eine nähere Bestimmung durch die Satzung oder die Verbandsversammlung zu erfahren hat. Zudem stehen der Zuweisung eines solchen Beurteilungsspielraums die Gesetzgebungsmaterialien entgegen. Der Gesetzgeber hat den Begriff konzeptionell aus dem überkommenen Wasserverbandsrecht, nämlich § 78 Abs. 2 WVVO, übernommen.

Vgl. LT-Drs. 10/3919, Seite 51: ausdrücklich führt die Gesetzesbegründung zur gleichlautenden Vorschrift des § 25 Abs. 5 Eifel-RurVG aus, die Vorschrift entspreche § 78 Abs. 2 WVVO.

Dabei findet sich in der einschlägigen Literatur zur Wasserverbandsverordnung nirgends die Verpflichtung des Verbandes, den Begriff der Einschränkung der Teilnahme zuvor zu definieren. Vielmehr wird der Begriff in der Kommentarliteratur regelmäßig autonom definiert bei der Kommentierung zu § 14 Abs. 1 WVVO. § 14 Abs. 1 Satz 1 WVVO regelt insofern vergleichbar die Entlassung eines Mitglieds aus dem Verband durch die Aufsichtsbehörde. Satz 2 ordnet an, dass der Entlassung die Einschränkung der Teilnahme gleichsteht. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die Kommentierung zu § 13 Abs. 1 Satz 2 WVVO, der die Erweiterung der Teilnahme regelt,

Tönnesmann, Wasserverbandverordnung, 2. Auflage (1941), § 13 Anm. 3; Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 14 Anm. 2.; Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandverordnung, § 14 Rn. 19; Bochalli/Linckelmann, Wasser- und Bodenverbandsrecht (1949), § 14 Anm. 2;

Dabei spricht gerade die Vorstellung im überkommenen Wasserverbandrecht, der Aufsichtsbehörde stehe eine entsprechende Entscheidungsbefugnis zu, gegen die Annahme einer der Satzungsautonomie unterliegenden Definitionsmacht des Beklagten bzw. seiner Verbandsversammlung. Von einer solchen Befugnis geht auch der heutige Gesetzgeber offensichtlich nicht aus. Denn in den Gesetzesmaterialien werden bestimmte Fälle genannt, in denen es klar ist, dass insoweit auf jeden Fall eine Einschränkung der Teilnahme vorliegt. Das drückt sich in Formulierungen aus, die in den Gesetzesmaterialien mit "u.a." oder "z.B." eingeleitet werden. Genannt werden etwa die Entlassung einiger Grundstücke oder Anlagen des Mitgliedes, das mit anderen Grundstücken oder Anlagen beteiligt bleibt.

Vgl. etwa LT-Drs. 10/3971, Seite 54 zum RuhrVG; LT-Drs. 11/3518, Seite 44 zum NiersVG; LT-Drs. 10/3919, Seite 51 zum Eifel-RurVG, , jeweils zu identischen gesetzlichen Regelungen.

Eine solche bestimmende Begründung kann der Gesetzgeber aber nicht vorgeben, wenn es seinem Willen entsprechen soll, den Verband autonom regeln zu lassen, ab wann, also ab welcher Verringerung der vom Beklagten angenommenen, tätigkeitsbezogenen Mitgliedschaft (Einleitung von Abwasser) eine Einschränkung der Teilnahme vorliegt.

Von der Annahme, es bedürfe einer satzungsrechtlichen Regelung zur Bestimmung der Einschränkung der Teilnahme nicht, bleibt die Notwendigkeit unberührt, in der Verbandssatzung und den Veranlagungsregeln darüber Bestimmungen zu treffen, wie und zu welchen Anteilen (nach welchen Kriterien also) die Veranlagung zu nachwirkenden Beiträgen zu erfolgen hat.

Hieran gemessen liegt eine Einschränkung der Teilnahme nicht vor, wenn das Mitglied durch betriebliche Maßnahmen, etwa der betrieblichen Vorklärung der Abwässer, das dem Beklagten jährlich überlassene Abwasser, etwa im Hinblick auf Menge oder Schadstofffracht, verringert und der Berechnung der laufenden Verbandsbeiträge deshalb niedrigere Bewertungseinheiten zugrunde zu legen sind.

Das Gesetz selbst definiert den Begriff der Einschränkung der Teilnahme nicht. Stellt man allein auf den offenen Wortlaut ab, liegt dem Begriff auch ein weites Verständnis zugrunde. Eine Einschränkung liegt danach bereits bei der bloßen Verringerung bzw. Verminderung dadurch vor, dass ein Mitglied an dem Verbandsunternehmen nicht mehr im bisherigen Umfang teilnimmt.

Im sprachlichen Gebrauch wird unter "Teilnahme" die aktive oder passive Mitwirkung an einem Geschehen verstanden; eine "Einschränkung" liegt nach dem Wortsinn bei einer Verkleinerung des bisherigen, also Beschränkung auf eine Teilmenge der Grundmenge vor. Erfasst ist damit regelmäßig auch die Verringerung,

Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 6. Auflage.

Darauf stellt auch § 15 des seinerzeitigen Ruhrtalsperrengesetzes vom 5. Juni 1913 ab. Danach musste der Wasserentnehmer, der sein Wasser nunmehr aus einem anderen Flussgebiet entnimmt, denjenigen Beitrag weiter zahlen, "der vor der Verringerung oder Einstellung gezahlt werden musste".

Entsprechend stellte die Gesetzesbegründung auf eine bloße Verminderung der Wasserentnahme ab, Verhandlungen des 52. Rheinischen Provinziallandtags vom 3. bis zum 9. März 1912: "§ 11 enthält die für den Bestand des Vereins wichtige Bestimmung, dass bei einer Verminderung der Wasserentnahme von dem betreffenden Werk die bisherigen Beiträge solange weiter zu zahlen sind, bis die Abgabe der übrigen Mitglieder zur Deckung der Vereinslasten ausreichen. [...] Der Verein hat seine Talsperren unter Berücksichtigung der Förderung jener Werke bemessen und bedarf ihrer Beiträge, um seine jährlichen Ausgaben aufbringen zu können, [...]."

Die weite und vom Wortlaut her zulässige Auslegung passt jedoch nicht in das gesetzessystematische Umfeld, insbesondere in das Verhältnis zu § 26 RuhrVG. Davon geht im Ergebnis auch der Beklagte aus, indem er nicht jede Verringerung der Abwassermange und Schadstofffracht zum Anlass nimmt, einen nachwirkenden Beitrag zu erheben. Vielmehr beschränkt er in § 28a Abs. 2 Satz 1 RuhrVS die Einschränkung der Teilnahme auf eine Senkung der Bewertungseinheiten um mehr als 20 % gegenüber dem Mittel der Veranlagungsjahre 2003 bis 2005.

§ 26 Abs. 1 Satz 1 RuhrVG bestimmt, dass sich die Beitragslast auf die Mitglieder im Verhältnis der mittelbaren oder unmittelbaren Vorteile verteilt, die sie von der Durchführung der Aufgaben des Verbandes haben oder zu erwarten haben, und der Kosten, die der Verband auf sich nimmt, um von ihnen herbeigeführte oder zu erwartende nachteilige Veränderungen im Verbandsgebiet zu vermeiden, zu vermindern, zu beseitigen oder auszugleichen oder ihnen obliegende Leistungen abzunehmen. In diesem Regelungszusammenhang stellt § 26 Abs. 5 RuhrVG klar, dass Veränderungen bei einem Mitglied des Verbandes, die Auswirkungen auf die Höhe seines Beitrages haben, vom nächsten Veranlagungsjahr an zu berücksichtigen sind.

Gegenüber diesen Regeln zur Erhebung des laufenden Beitrags, der an das dort geregelte, gesonderte wasserverbandrechtliche Vorteilsprinzip anknüpft, enthält § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG eine Ausnahme, indem eine Beitragserhebung ohne wasserverbandrechtliche Vorteile angeordnet wird. Diese betrifft zunächst ausgeschiedene Mitglieder, denen aufgrund ihres Ausscheidens keinerlei Vorteile mehr gewährt werden. Daran knüpft § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG für eingeschränkt teilnehmende Mitglieder an, ohne dass es hier darauf ankommt, ob - wie der Beklagte meint - lediglich eine Rechtsfolgenverweisung vorliegt und welche rechtlichen Auswirkungen eine solche Annahme tatsächlich hat. Auch für diese unterstellt das Gesetz aufgrund der dortigen Sonderregelung, dass für diese Vorteile im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 1 RuhrVG nicht mehr bestehen und sie deshalb dem Regime des § 25 Abs. 4 RuhrVG unterliegen sollen. Dabei verdeutlicht die vom Gesetzgeber gewollte Herausnahme aus dem allgemeinen wasserverbandrechtlichen Vorteilssystem zweierlei: zum einen ist § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG als Ausnahme vom wasserverbandrechtlichen Vorteilssystem eng auszulegen; zum anderen können von § 25 Abs. 4 Satz 2 RuhrVG nicht bereits solche Veränderungen erfasst sein, die sich lediglich auf die Höhe des regulären Beitrags auswirken und deshalb bereits von § 26 Abs. 5 RuhrVG erfasst sind. Denn eine Vorteilsregelung, wie sie § 26 Abs. 1 Satz 1 RuhrVG bereit hält und die aufgrund der Aufgabenbezogenheit (Abwasserbehandlung) von der Menge und Beschaffenheit des zu übergebenden Abwassers abhängt, wäre hinfällig, wenn bei jedweder Verringerung der Abwasserfracht ein nachwirkender Beitrag erhoben werden könnte.

Aus dem systematischen Zusammenhang zu § 26 RuhrVG folgt bereits, dass für eine Einschränkung der Teilnahme mehr erforderlich ist als eine bloße Verringerung der Faktoren, die der Erhebung der laufenden Beiträge zugrunde liegen.

Aus dem Zusammenwirken mit § 6 RuhrVG ergibt sich dabei, für welche Fälle die Erhebung nachwirkender Beiträge vorgesehen ist. § 6 RuhrVG trifft Regelungen für die Mitglieder des Verbandes. Die Mitgliedschaft der Klägerin begründet dabei § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 RuhrVG. Mitglieder sind danach gewerbliche Unternehmen und die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken, Bergwerken, Verkehrsanlagen und sonstigen Anlagen, die Unternehmen des Verbandes verursachen, erschweren, zu erwarten haben oder von ihnen Vorteile haben oder zu erwarten haben.

Diese Regelung enthält in Bezug auf die Beitragsgruppe der Klägerin in ihrer Alternative 2 (Eigentümer von ...) einen realkörperschaftlichen Ansatz, indem an Realien (Grundstücke, Bergwerke oder Anlagen) angeknüpft wird. Diesen Bezug weist in einem weiteren Sinne auch die Alternative 1 auf. Mit dem Begriff "gewerbliches Unternehmen" wird zum einen auf eine bestimmte Tätigkeit abgestellt. Die Mitgliedschaft weist insofern ein tätigkeitsbezogenes Element auf, das sich auch in § 6 Abs. 2 Satz 1 RuhrVG wiederfindet; die Mitgliedschaft setzt insoweit unter anderem weiter voraus, dass die in der Satzung festzusetzenden Mindestbeiträge erreicht werden. Zum anderen deutet der innere Zusammenhang zur Alternative 2 des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 RuhrVG, also die Zusammenfassung in einer Nummer des gesetzlichen Tatbestandes, deutlich darauf hin, dass neben dem bloßen Tätigsein auch ein reales Element erforderlich ist. Das folgt aus dem Begriff des Unternehmens, welches sich in bestimmten realen Gegebenheiten manifestiert, ohne dass dabei zwingend auf Eigentumsverhältnisse oder sonstige dingliche Rechtsverhältnisse abzustellen ist. Insofern ist festzustellen, dass der Gesetzgeber eben nicht - wie es möglich gewesen wäre - auf bestimmte Tätigkeiten abstellt, etwa durch die Formulierung "gewerblich tätige Personen". Folglich liegt bei einer systematischen Betrachtung eine Einschränkung der Teilnahme eben nur vor, wenn das Mitglied nicht vollständig ausscheidet, sondern mit Teilen dieser mitgliedschaftlich bezogenen Gegenstände ausscheidet. Das ist etwa dann der Fall, wenn ein Grundstück aufgegeben wird (z.B. Verkauf) oder Anlagen unter Aufrechterhaltung weiterer Anlagen im Verbandsgebiet geschlossen werden (Stilllegung einer Betriebsstätte). Dafür spricht auch die Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 2 RuhrVG. Dort ist der Fall geregelt, dass ein Mitglied den Mindestbeitrag in einer Beitragsgruppe nicht mehr erreicht. Seine Mitgliedschaft in dieser Beitragsgruppe erlischt, es scheidet aber nicht aus dem Verband aus. Damit liegt auch hier ein typischer Fall der Einschränkung der Teilnahme vor.

Das systematische Argument wird durch die Gesetzgebungshistorie bestätigt.

Die Grundlage der maßgeblichen Regelung durch den Landesgesetzgeber bildet die überkommene, wasserverbandrechtliche Vorstellung über den Begriff der Einschränkung der Teilnahme. Dabei ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die sondergesetzlichen Wasserverbände eigenen Regeln folgen, die durchaus Unterschiede zum Wasserverbandsgesetz und zur Wasserverbandverordnung aufweisen. Gleichwohl ist nicht zu verkennen, dass erhebliche Anlehnungen bestehen, die - gerade beim Begriff der Einschränkung der Teilnahme - durch eine identische Wortwahl und identische Grundprinzipien - etwa bei der Solidargemeinschaft oder dem Vorteilsbegriff - belegt sind. Entsprechend kann jedenfalls begrenzt auf Vorstellungen in der Wasserverbandverordnung zurückgegriffen werden, die als solche dem Wasserverbandsrecht allgemein zugrundeliegen.

Der Begriff der Teilnahme wird nicht nur in § 78 WVVO verwendet, sondern auch in § 14 WVVO, bzw. im Umkehrschluss zur Erweiterung der Teilnahme auch in § 13 WVVO. Dort wird der Begriff von alters her in seiner historischen Entwicklung kommentiert. Auf diese Kommentierung kann bei der Auslegung des Begriffs in § 25 Abs. 4 RuhrVG zurückgegriffen werden, da diese sondergesetzlichen Vorschriften neuer sind als § 78 WVVO und der Gesetzgeber mit § 25 Abs. 4 RuhrVG das traditionell zu § 78 WVVO entwickelte Begriffsverständnis übernommen hat.

In der Kommentarliteratur wird unwidersprochen ausgeführt, dass eine Einschränkung der Teilnahme nicht bei einer Verringerung der Beitragslast vorliegt,

Bochalli/Linckelmann, Wasser- und Bodenverbandsrecht (1949), § 14, Anm. 2; Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 14 Anm. 2 Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandverordnung (1989), § 14, Rn. 19.

Ohne genau klären zu müssen, in welchem Kommentar diese Literaturmeinung zuerst entwickelt worden ist, ist festzustellen, dass bereits im Jahre 1941 zu § 13 Abs. 1 Satz 2 WVVO (Erweiterung der Teilnahme) kommentiert war, dass es - beispielhaft - um die Einbeziehung eines weiteren Grundstücks, eines weiteren Bergwerks oder einer weiteren Anlage eines dinglichen Mitglieds geht. Bezug wird dabei auf § 3 Nr. 1 (dingliche Mitglieder) und Nr. 2 (Unterhalter) WVVO genommen,

Tönnesmann, Wasserverbandverordnung, 2. Auflage (1941), § 13 Anm. 3.

Auch wenn § 6 RuhrVG keine "dinglichen Mitglieder" als Legaldefinition kennt, bleibt der Ansatz identisch. Sofern nämlich § 3 Nr. 1 WVVO auf die "jeweiligen Eigentümer von Grundstücken, Bergwerken und Anlagen (dingliche Mitglieder)" Bezug nimmt, heißt es in § 6 Abs. 1 Nr. 4 RuhrVG ergänzend "gewerbliche Unternehmen und die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken, Bergwerken, Verkehrsanlagen und sonstigen Anlagen". Die Ergänzung um "gewerbliche Unternehmen", die offensichtlich nicht zwingend durch Eigentumsrechte oder eigentumsgleiche Rechte dinglich mit dem Verbandsgebiet verbunden sein müssen, macht insoweit den Unterschied zu den dinglichen Mitgliedern aus, nicht aber - wie bereits oben ausgeführt - einen Unterschied bei der Anwendung des Begriffs der "Einschränkung der Teilnahme".

Diese Kommentierung wird 1967 aufgegriffen. Dort heißt es, Einschränkung der Teilnahme sei z.B. die Entlassung einiger Grundstücke eines Mitglieds, das mit anderen Grundstücken beteiligt bleibe; die Verringerung der Beitragslast (z.B. nach § 88) sei keine Einschränkung der Teilnahme,

Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 14 WVVO Anm. 2.

Die in § 88 WVVO angesprochene Verringerung der Beitragslast bezieht sich auf Veränderungen im Beitragsbuch. Das Beitragsbuch ist das den beitragspflichtigen Mitgliedern bekanntzugebende, ermittelte Beitragsverhältnis, welches Verwaltungsakt und selbständig anfechtbar ist. Auf dieser Grundlage werden die Beiträge erhoben. Es unterliegt damit Schwankungen aufgrund wechselnder Abwassermengen,

Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage (1967), § 87 WVVO Anm. 1.

Dem Beitragsverhältnis liegen die Umstände zugrunde, die maßgeblich dafür sind, auf wie viele Berechnungseinheiten oder Wertzahlen der Beitragssatz anzuwenden ist, um den Beitrag für jedes einzelne Mitglied zu ermitteln. Folglich sind gerade das die Änderungen im Beitragsbuch, die nach § 88 WVVO verlangt werden können. Damit ist in der Kommentierung - entgegen der Auffassung des Beklagten - klar gestellt, dass die Verringerung der Schadstofffracht gerade keine Einschränkung der Teilnahme ist, sondern eine Änderung, die sich "ganz normal" in einem geringeren oder höheren Beitrag niederschlägt.

Darauf nimmt auch Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandverordnung (1989), § 14, Rn. 19, Bezug; zuvor schon Bochalli/Linckelmann, Wasser- und Bodenverbandsrecht (1949), § 14 WVVO Anm. 2.

Darüber hinaus ist zu vergegenwärtigen, in welchem Zusammenhang § 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO steht. Geregelt ist in § 14 Abs. 1 Satz 1 WVVO, dass die Aufsichtsbehörde Mitglieder entlassen kann. Satz 2 ordnet im Hinblick auf die Einschränkung der Teilnahme entsprechendes an. Auch wenn das Gesetz über die Gründung des Beklagten entsprechende Vorschriften nicht enthält, ist hinreichend klar, dass die Einschränkung der Teilnahme in § 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO deutlich mehr sein muss als eine schlichte Verringerung der Inanspruchnahme der Aufgaben des Verbandes. Denn für diese ist keine aufsichtsbehördliche Verfügung erforderlich, sie vollzieht sich durch die praktische Handhabung: es wird weniger Abwasser zugeführt. Damit zeigt der Zusammenhang deutlich auf, dass es für eine Einschränkung der Teilnahme mehr bedarf, nämlich Umstände, die einer ausdrücklichen Entscheidung - mit entscheidungserheblichem Sachverhalt - bedürfen.

Insofern korreliert § 14 Abs. 1 Satz 2 WVVO auch mit § 13 Abs. 1 Satz 2 WVVO, der die Erweiterung der Teilnahme eines Mitglieds regelt. Auch hier versteht sich von selbst, dass eine Erweiterung nicht in der bloßen stärkeren Inanspruchnahme der Leistungen des Verbandes bestehen kann.

Auf diese überkommene Begriffsvorstellung zum Wasserverbandsrecht hat der Landesgesetzgeber Bezug genommen. Festzustellen ist insoweit, dass - außerhalb der nicht anwendbaren Wasserverbandverordnung und mit Ausnahme von § 15 Ruhrtalsperrengesetz solche oder ähnliche Vorschriften wie § 25 Abs. 4 RuhrVG für den Beklagten nicht existierten. Folglich gab es sondergesetzliche Regelungen für die Erhebung eines nachwirkenden Beitrags nicht, als der Landesgesetzgeber Ende der 80er Jahre des vorigen Jahrhunderts die Reform der sondergesetzlichen Wasserverbände in Angriff nahm. Die Reform begann mit Gesetzentwürfen aus dem Jahr 1988 betreffend u.a. zunächst Lippe-, Ruhr- und Eifel-Rur-Verband; diese wurden auf eine neue gesetzliche Grundlage gestellt. In einem zweiten Schritt folgte der Niersverband (mit anderen Verbänden, etwa der LINEG) nach.

In der Gesetzeshistorie wurden der alte Ruhrverband und der Ruhrtalsperrenverein zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft mit dem Namen Ruhrverband vereinigt. Dazu wurden die Aufgaben der beiden Verbände zusammengeführt. Die ursprüngliche Regelung des § 15 Ruhrtalsperrengesetz über die Beitragspflicht bei Verringerung und Einstellung übernahm der Gesetzesentwurf jedoch nicht. Vielmehr wurde in § 25 Abs. 4 RuhrVG eine Regelung aufgenommen, die der Regelung in § 78 Abs. 2 WVVO fast wörtlich nachempfunden ist. Diese Bezugnahme wird nicht nur in der Wortwahl, sondern ausdrücklich durch die Gesetzesbegründung bestätigt. Zum Entwurf des § 32 Abs. 4 RuhrVG, der § 25 Abs. 4 RuhrVG entspricht, heißt es, die Vorschrift regele die Beitragspflicht beim Ausscheiden eines Mitglieds beispielsweise für den Fall, dass ein Mitglied den in der Satzung festgesetzten Mindestbeitrag nicht mehr erreicht; als Einschränkung der Teilnahme gelte u.a. die Entlassung einiger Grundstücke oder Anlagen des Mitgliedes, das mit anderen Grundstücken oder Anlagen beteiligt bleibt,

LT-Drs. 10/3971, Seiten 53 f.

Noch genauer wird die Ableitung aus § 78 WVVO aus dem zeitlich fünf Wochen vorgehenden Gesetzentwurf zum Eifel-Rur-Verbandsgesetz deutlich. Dort heißt es zur wortgleichen Vorschrift des § 25 Abs. 5 Eifel-RurVG-E wörtlich:

"Die Vorschrift entspricht § 78 Abs. 2 Wasserverbandverordnung. [...] Die Verringerung eines Beitrags gegenüber Vorjahren ist dagegen keine Einschränkung der Teilnahme."

LT-Drs. 10/3919, Seite 51.

Identische Regelungen sind später in den übrigen Gesetzen über die Gründung von Wasserverbänden übernommen worden, ohne dass in der Gesetzesbegründung - etwa bei § 25 Abs. 4 NiersVG - noch ausdrücklich auf § 78 WVVO Bezug genommen wird. In dieser unterschiedlichen Ausgestaltung der Gesetzesbegründung ist jedoch kein Unterschied in Bezug auf den Ursprung der Vorschrift zu sehen. Die jeweiligen Vorschriften entsprechen wörtlich § 25 Abs. 5 Eifel-RurVG und gründen damit auf § 78 Abs. 2 WVVO und der dargestellten überkommenen Auslegung zum Begriff der Einschränkung der Teilnahme. Diese hat sich der Landesgesetzgeber zu eigen gemacht.

Dem steht nicht entgegen, dass die Gesetzesbegründung offen lässt, was "Verringerung des Beitrages" ist, die keine Einschränkung der Teilnahme darstellen soll. Der Beitrag setzt sich aus der maßgeblichen Wertzahl bzw. Berechnungseinheit und dem Beitragssatz je Wertzahl/Berechnungseinheit zusammen. Allerdings kann - anders als der Beklagte meint - nicht ernsthaft auf eine Änderung des Beitragssatzes abgestellt werden, wenn es um die genannte Änderung des Beitrags geht. Denn der Beitragssatz wird rechnerisch aufgrund der umlagefähigen Kosten und der Gesamtzahl der maßgeblichen Wertzahlen bzw. Berechnungseinheiten jährlich ermittelt. Ändert sich daher der Beitragssatz zwingend jährlich, kann dieses rechnerisch ermittelte Ergebnis keine Bedeutung für die in der Gesetzesbegründung genannte "Verringerung eines Beitrags" haben. Es fehlt zum einen der Bezug auf den Begriff der Teilnahme; zum anderen wirkt sich die Änderung des Beitragssatzes auf jedes Mitglied aus, mit der Folge, dass in der Gesetzesbegründung nur eine Selbstverständlichkeit aufgeführt wäre, derer Erwähnung es nicht bedurft hätte. Denn wäre die Verringerung des Beitragssatzes als Verringerung eines Beitrags anzusehen, läge bei allen Mitgliedern zugleich eine Einschränkung der Teilnahme vor, mit der Folge, dass von allen Mitgliedern anstelle des verringerten laufenden Beitrags ein nachwirkender Beitrag zu erheben wäre. Die Sinnlosigkeit eines solchen Begriffsverständnisses für die Einschränkung der Teilnahme liegt auf der Hand.

Dieses Ergebnis wird durch die beispielhaften Angaben in der Gesetzesbegründung, wann eine Einschränkung der Teilnahme vorliegt, ausdrücklich gestützt. Zur gleichlautenden Vorschrift des § 25 Abs. 4 NiersVG heißt es, dass als Einschränkung der Teilnahme u.a. gelte die Entlassung einiger Grundstücke oder Anlagen des Mitgliedes, das mit anderen Grundstücken oder Anlagen beteiligt bleibt,

LT-Drs. 11/ 3518, Seite 44.

Der gefundenen einschränkenden Auslegung des Begriffs der Einschränkung der Teilnahme stehen auch teleologische Aspekte nicht entgegen.

§ 15 Ruhrtalsperrengesetz gibt mit seiner damaligen Gesetzesbegründung einen Hinweis auf den Zweck der Regelung,

Verhandlungen des 52. Rheinischen Provinziallandtags vom 3. bis zum 9. März 1912, Gesetzesbegründung zum Entwurf des § 11 Ruhrtalsperrenvereinsgesetzes.

Danach handelt es sich um eine für den Bestand des Vereins wichtige Vorschrift, damit bei einer Verminderung der Wasserentnahme die bisherigen Beiträge weitergezahlt werden, bis die Abgaben der übrigen Mitglieder zur Deckung der Vereinslasten ausreichen. Daneben verringern nachwirkende Beiträge auch die Beitragslast der übrigen Mitglieder. Vermieden werden soll eine unverhältnismäßige Benachteiligung dieser durch selbst entschiedene Verringerungen der Beitragslast eines Mitglieds. Entsprechend wird vertreten, dass sich die Beitragspflicht nicht an der Mitgliedschaft orientiert, sondern an der mitgliedschaftlich zu erfüllenden Aufgabe. Das entspricht einer Tätigkeitsverantwortlichkeit des einzelnen Mitglieds: Entscheidend für die Höhe der Verbandslast ist das Verhältnis des Pflichtigen zur zu finanzierenden Aufgabe, die vom Verband als Lastengemeinschaft erfüllt werden muss,

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Juli 1995 - 5 K 3691/92 -, UA, Seite 11.

Maßgeblich sei daher, ob der Betreffende im Verbandsgebiet Schädigungen herbeigeführt und Vorteile aus der Aufgabenerfüllung des Verbandes gezogen habe. Auf eine Äquivalenz zwischen Vorteil und Abgabe komme es nicht an,

BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1974 - IV C 21.70 -, in: BVerwGE 42, 210 (217).

Vorteil im Sinne des Gesetzes sei so nicht nur der individuelle Sondervorteil, sondern ebenso der gruppenbezogene Gemeinschaftsvorteil; entsprechend ist Verursachung nicht nur der individuell zurechenbare Kausalzusammenhang, sondern auch die gruppenbezogene Mitverantwortung für die gemeinsame Herbeiführung von Schädigungen,

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Juli 1995 - 5 K 3691/92 -, UA, Seite 15.

Mit diesem tätigkeitsbezogenen Ansatz dauert die Solidarhaftung, die über die Dauer der förmlichen Mitgliedschaft hinausgeht und ebenso bei einer Einschränkung der Teilnahme vorliegt, so lange fort, bis die Aufwendungen des Verbandes für der Solidargemeinschaft zu Gute gekommene Tätigkeiten von denjenigen Mitgliedern, die im Jahr des Vorteilsanfalls schädigungsverursachende Mitglieder waren, abgegolten ist,

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. Juli 1995 - 5 K 3691/92 -, UA, Seite 17.

Ihren Sinn und Zweck erfüllt die fortdauernde Beitragspflicht folglich dann am Besten, sobald sich die jährliche Abwassermenge eines Mitglieds überhaupt verringert und schon deshalb von einer Einschränkung der Teilnahme ausgegangen werden kann. Davon geht aber auch der Beklagte gerade nicht aus, indem er in seiner Satzung eine bestimmte Schwelle für eine Einschränkung der Teilnahme vorsieht. Geht damit der Beklagte selbst davon aus, dass dem Telos der Norm kein durchgreifendes Gewicht zukommt, bleibt dieser Ansatz insgesamt hinter dem Gewicht der ausgeführten systematischen und historischen Auslegung zurück.

Da bereits die tatbestandliche Voraussetzung einer Einschränkung der Teilnahme nicht vorliegt, kommt es nicht mehr darauf an, ob der Beklagte die Grenze einer Erhebung von nachwirkenden Beiträgen überschritten hat.

Die Klägerin kann zum einen nur insoweit zu nachwirkenden Beiträgen veranlagt werden, als Aufwendungen des Verbandes durch das ausscheidende Mitglied verursacht wurden und nach dem Ausscheiden nicht vermieden werden können (§ 25 Abs. 4 Satz 1 RuhrVG). Bedenken, ob diese einschränkende Voraussetzung durch den Beklagten mit der Kalkulation des dem nachwirkenden Beitrag zugrundelegten Einheitssatzes eingehalten werden, gründen darauf, dass den nachwirkenden Beiträgen der identische Beitragssatz wie den laufenden Beiträgen zugrundegelegt wird. Bei der Kalkulation dieses Beitragssatzes sind nach den gesetzlichen Vorgaben Investitionen und kalkulatorische Kosten einzubeziehen, welche die gesetzlichen Einschränkungen der Beitragsfähigkeit von Aufwendungen überschreiten,

vgl. hierzu die Urteile der Kammer vom heutigen Tage - 17 K 4245/09, 17 K 4219/09 und 17 K 5259/08 -, UA, Seite 4 ff., betreffend den Niersverband.

Zum anderen bedarf es keiner Entscheidung darüber, ob nach § 28a Abs. 1 Satz 4 RuhrVS von der Erhebung nachwirkender Beiträge abzusehen war. Das ist der Fall, wenn Abwasserbehandlungsanlagen des Verbandes durch das Abwasser verbleibender oder neu hinzutretender Mitglieder mindestens im gleichen Maße genutzt werden wie zuvor durch das ausgeschiedene Mitglied.

Vgl. hierzu den Beschluss des Gerichts vom 9. März 2010, mit dem ein entsprechender Beweisantrag des Beklagten abgelehnt wurde.

II.

Die Berufung war nicht zuzulassen, da Gründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Eine Abweichung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO liegt nicht vor. Der Sache, bei der es im Wesentlichen um die Auslegung eines einfachgesetzlichen Begriffs der Einschränkung der Teilnahme geht, kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung zu. Sie ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt anzunehmen, dass ähnliche Rechtsfragen auch Gegenstand von künftigen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte Arnsberg oder Gelsenkirchen sein können. Eine solche Situation liegt vielmehr fast jeder Norm zugrunde; sie ist üblich und vom Gesetzgeber aufgrund der Zuständigkeitsregelung für die Verwaltungsgerichte letztlich gewollt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 ZPO.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 17 K 6051/08