Verwaltungsgericht Düsseldorf, Krankenhausrecht

Die Beteiligten streiten um die Frage, ob der Klägerin für die Jahre 2008 und 2009 ein Anspruch auf die sog. Baupauschale gemäß § 18 Krankenhausgestaltungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (KHGG NRW) zusteht.

Unter dem 8. Mai 2008 beantragte die Klägerin die Gewährung einer Baupauschale gemäß §§ 17, 18 KHGG NRW i.V.m. den Bestimmungen der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung (PauschKHFVO). Hierzu gab sie in dem von der Beklagten zur Verfügung gestellten Formblatt an, in ihrem Jahresabschluss zum 31. Dezember 2006 seien als Sonderposten gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) ein Betrag von 19.064.234,72 Euro und als Verbindlichkeiten gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG ein Betrag von 2.963.399,19 Euro enthalten.

Mit Bescheid vom 17. November 2008 gewährte die Beklagte der Klägerin einen - hier nicht streitigen - Betrag für die pauschale Förderung zur Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter. Ferner setzte sie die Förderkennziffer für die Klägerin unter Hinweis auf § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO auf 31,0942 fest. Schließlich bestimmte sie, dass der Klägerin für 2008 kein Anspruch auf Pauschalförderung gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW zustehe, da ihre Förderkennziffer über der gemäß § 9 Abs. 4 und 5 PauschKHFVO festgestellten Förderkennziffer des letzten in die Förderung neu aufgenommenen Krankenhauses mit der Förderkennziffer 21,0340 liege.

Mit Bescheid vom 1. Dezember 2008 änderte die Beklagte ihren Bescheid vom 17. November 2008 wie folgt: Der Betrag der - weiterhin nicht streitigen - pauschalen Förderung zur Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter wurde reduziert. Die Förderkennziffer für die Klägerin setzte die Beklagte nunmehr auf 31,2331 fest. Schließlich bestimmte sie wieder, dass der Klägerin für 2008 kein Anspruch auf Pauschalförderung gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW zustehe, da ihre Förderkennziffer über der gemäß § 9 Abs. 4 und 5 PauschKHFVO festgestellten Förderkennziffer des letzten in die Förderung neu aufgenommenen Krankenhauses mit der Förderkennziffer 20,5518 liege. Zur Begründung für die vorgenommenen Änderungen verwies die Beklagte darauf, dass bei der dem ersten Bescheid zu Grunde liegenden Berechnung für 34 Krankenhäuser im Bereich der Bezirksregierung E die effektiven Bewertungsrelationen für Überlieger bei der Berechnung der Pauschalen nicht berücksichtigt worden seien. Die Korrektur dieses Fehlers habe Auswirkungen auf die Fallwertbeträge aller Krankenhäuser und über den veränderten Wert der Baupauschale auch auf die Förderkennziffer gehabt.

Die Klägerin hat am 18. Dezember 2008 Klage erhoben.

Mit Bescheid vom 24. Juni 2009 hat die Beklagte der Klägerin für das Jahr 2009 einen hier nicht streitigen Pauschalbetrag zur Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter gewährt. Weiter heißt es in dem Bescheid, ein Anspruch auf Pauschalförderung gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW bestehe für 2009 nicht, da die mit Bescheid vom 1. Dezember 2008 festgelegte Förderkennziffer der Klägerin über der Förderkennziffer des letzten in die Förderung für 2009 neu aufgenommenen Krankenhauses mit der Förderkennziffer 21,7958 liege. Diese Ablehnungsentscheidung hat die Klägerin durch Schriftsatz vom 14. Juli 2009, eingegangen am 16. Juli 2009, im Wege der Klageerweiterung in das Klageverfahren einbezogen.

Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin geltend, ihr stehe sowohl für das Jahr 2008 als auch für das Jahr 2009 unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ein Anspruch auf die begehrte Förderung, jedenfalls aber ein Anspruch auf eine erneute rechtsfehlerfreie Entscheidung über ihre Förderanträge zu.

Die Ablehnungsentscheidungen für die Jahre 2008 und 2009 seien rechtswidrig. Sie könnten sich schon deshalb nicht auf § 18 KHGG NRW und § 9 PauschKHFVO stützen, weil die der Verordnung zu Grunde liegende Ermächtigung in § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW gegen Art. 70 Satz 2 der Landesverfassung (LVerf.) verstoße. § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW sei eine völlig unbestimmte Generalklausel, die nicht ansatzweise den Versuch einer Konkretisierung des Inhalts der Verordnung unternehme. Der Gesetzgeber habe auf die Regelung aller grundrechtsrelevanten "essentials" verzichtet und dies dem Verordnungsgeber überlassen. Der Katalog der §§ 2 bis 8 PauschKHFVO hätte komplett in die Ermächtigungsgrundlage aufgenommen werden müssen.

In diesem Zusammenhang sei ferner zu berücksichtigen, dass der Staat aufgrund der Beschränkungen der Krankenhäuser auf der Einnahmeseite, namentlich bei der Preisgestaltung, im Lichte von Art. 14 Abs. 1 GG verpflichtet sei, als Kompensation für diese Restriktionen die auf der Ausgabenseite erforderlichen Mittel für investive Maßnahmen bereitzustellen. Übertrage der Gesetzgeber die Grenzziehung bei der Bemessung dieser für die Krankenhäuser existentiell notwendigen Fördermittel dem Verordnungsgeber, müsse er nach Art. 70 Satz 2 LVerf. Vorgaben machen, die sicherstellten, dass das existentiell erforderliche Minimum auch gewährleistet werde. Bei § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW fehle es hieran.

Unabhängig hiervon seien die angefochtenen Bescheide aber jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße.

Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei zunächst deshalb gegeben, weil § 9 Abs. 3 PauschKHFVO bei der Ermittlung des heutigen Wertes der bisherigen Landesförderung auf die Summe der zum 31. Dezember 2006 bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG abstelle. Die Heranziehung der tatsächlich bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten sei jedoch willkürlich, weil hinsichtlich der hierfür maßgeblichen Abschreibungsdauer keine festen Vorgaben bestünden. Die Krankenhäuser seien in weitem Umfang frei darin, über welche Nutzungsdauer sie die gewährten Fördermittel abschrieben; bilanzrechtlich sei eine Abschreibung über 25 Jahre ebenso zulässig wie eine Abschreibung über 50 Jahre. Insoweit bestehe ein weites unternehmerisches Ermessen.

Bei der Heranziehung der o.g. Werte zur Berechnung der Förderkennziffer habe es folglich einer Glättung der sich aus den unterschiedlichen Abschreibungsfristen ergebenden Unterschiede bedurft. Ein angeblich damit verbundener Verwaltungsaufwand, wie ihn die Beklagte geltend mache, könne keine Rechtfertigung für den Gesetz- und Verordnungsgeber sein, auf einen dem Gleichbehandlungsgrundsatz entsprechenden Verteilungsmaßstab zu verzichten. Dies gelte auch mit Blick darauf, dass für Gebäude und Ausstattungen unterschiedliche Abschreibungsfristen gälten.

In diesem Zusammenhang sei auch eine Besonderheit der Krankenhausbilanzen in den Blick zu nehmen: Bei einem "normalen" Unternehmen schlage die Abschreibung auf den Betriebserfolg durch. Bei Krankenhäusern dagegen würden die öffentlichen Fördermittel aktiviert und als Sonderposten geführt. Diese Sonderposten würden im Umfang der Abschreibung jährlich aufgelöst. Die Auflösung werde als Ertrag vereinnahmt, so dass sich die Abschreibung letztlich als erfolgsneutral darstelle. Gerade deshalb machten das Gesetz und die Verwaltung den Krankenhäusern auch keine Vorgaben für die in den Bilanzen zu wählenden Abschreibungsfristen. In Kenntnis dieser Umstände hätte der Verordnungsgeber dann aber nicht den zufälligen und damit willkürlichen Stand der Sonderposten, also den Restbestand der noch nicht abgeschriebenen Fördermittel, zum wesentlichen Berechnungsfaktor für die Ermittlung der Förderkennziffer machen dürfen. Vielmehr hätte er den Krankenhäusern bei der Ermittlung der für die Förderkennziffer notwendigen Angaben Vorgaben hinsichtlich der insoweit zu berücksichtigenden Abschreibungsfrist machen müssen.

Darüber hinaus verstoße die Regelung in § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO auch deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die in der Bilanz noch ausgewiesenen Fördermittel unabhängig vom Zeitpunkt der Zuwendung der Landesmittel stets mit dem Nominalwert angesetzt würden. Es sei aber ein erheblicher Unterschied, ob eine bestimmte Summe vor längerer Zeit oder erst kürzlich zugeflossen sei. Der "heutige Wert" der Landesförderung könne gerechterweise nicht ermittelt werden, ohne den unterschiedlichen Förderzeitpunkten und den durch Zeitablauf bedingten Wertveränderungen Rechnung zu tragen. Der Verordnungsgeber sei zwar in seiner Entscheidung frei, ob die Ermittlung der Wertigkeit der früheren Förderung durch einen einfachen Kaufkraftvergleich nach den üblichen Tabellen erfolge oder ob er speziell auf die Entwicklung der Baupreise und der Beschaffungskosten für medizinische Gerätschaften abstelle. Es sei aber unzulässig, wegen des angeblich hohen Verwaltungsaufwands auf die Herstellung der Vergleichbarkeit der zu unterschiedlichen Zeitpunkten gewährten Fördermittel gänzlich zu verzichten.

Bei einem einfachen Kaufpreisvergleich wäre der Verwaltungsaufwand überdies völlig unbedeutend. Die diesbezüglichen amtlichen Daten seien im Internet zugänglich. Der Gesetzgeber oder jedenfalls der Verordnungsgeber hätten demzufolge ab dem Jahr 1972, dem Beginn der dualistischen Krankenhausfinanzierung, mit indexierten Werten arbeiten müssen. Alle Restbuchwerte hätten preisbereinigt auf der Basis von 1972 bestimmt werden müssen, um sie wertmäßig miteinander vergleichen zu können. Folge wäre eine deutlich niedrigere Förderkennziffer für sie, die Klägerin, gewesen. Nach einer von ihr vorgenommenen Beispielrechnung unter Ansatz einer Abschreibungsdauer von 25 Jahren und bei Indexierung der Fördermittel nach der Entwicklung des Baupreisindexes auf der Basis 1972 = 100 hätte ihr die Förderkennziffer 11,6647 zuerkannt werden müssen. Die Erstellung dieser Berechnung habe etwa zwei Stunden in Anspruch genommen. Die Beklagte hätte solche Angaben als Inhalt des Formulars von jedem Krankenhaus einfordern können.

Eine solche Indexierung sei im Übrigen in anderen Bereichen selbstverständlich, wo kraft Gesetzes zur Ermittlung der Höhe aktueller Vermögenstransaktionen zu Vergleichs- oder Berechnungszwecken auf geldwerte Bewertungsfaktoren abgestellt werde, die sich ihrerseits aus abgeschlossenen, in der Vergangenheit liegenden Vorgängen ableiteten. Dies gelte z.B. bei der Berechnung des Zugewinns nach §§ 1373 ff. Bürgerliches Gesetzbuch.

Im Übrigen verstoße der nur um die Abschreibung verkürzte Ansatz der bisherigen Fördermittel auch deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil dem Wertverlust, dem die Abschreibung Rechnung trage, die während der Abschreibungsdauer gezogenen Nutzungsvorteile entsprächen. Namentlich die durch die frühere Förderung begründete Möglichkeit, mit den entsprechenden Beträgen zu wirtschaften, insbesondere Zinseffekte zu erzielen, hätte berücksichtigt werden müssen. Ein früher gefördertes Haus werde so mehrfach begünstigt.

Die Bestimmung der Reihenfolge der Begünstigten in der Übergangszeit sei ferner willkürlich, weil diese an die Höhe der bisherigen Landesförderung anknüpfe. Die in § 9 PauschKHFVO enthaltenen Regelungen führten dazu, dass gerade die bisher bei der Förderung vernachlässigten und erst in jüngster Zeit zum Zuge gekommenen Häuser, die die relativ junge Förderung in ihren Bilanzen noch auswiesen, den Kürzeren zögen. Dadurch dass die rechnerisch ermittelten Pauschalen ins Verhältnis zu den bilanziell noch wirksamen früheren Fördermitteln gesetzt würden, ergäben sich für die genannten Krankenhäuser hohe Förderkennziffern. Im Übrigen sei die Bezugnahme auf die bisherige Landesförderung auch deshalb unbillig, weil diese ihrerseits intransparent und willkürlich gewesen sei; von den mehr als 400 Krankenhäusern seien nämlich in der Vergangenheit nur höchstens 50 Häuser pro Jahr gefördert worden.

Schließlich verstoße die Regelung in § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO auch deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil der Einsatz von Eigenmitteln der Krankenhäuser für investive Zwecke bei der Berechnung der Förderkennziffer nicht zu ihren Gunsten berücksichtigt werde. Demzufolge würden schlecht wirtschaftende Häuser, die vollständig am Tropf der öffentlichen Hand hingen, genauso gefördert wie wirtschaftlich solide geführte Häuser. Dies sei grob unbillig.

Schließlich verstießen die gesetzlichen Regelungen und die Verordnung insgesamt gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Wenn der Staat die Krankenhausträger als Unternehmer im Rahmen eines komplexen gesetzlichen Systems innerhalb des Gesundheitswesens daran hindere, Einnahmen zu erzielen, die (mindestens) den Substanzerhalt gewährleisteten, dann folge daraus verfassungsrechtlich wegen Art. 14 Abs. 1 GG die Pflicht, diesen Substanzerhalt durch staatliche Leistungen zu gewährleisten, die die fehlenden Einnahmen kompensierten. § 17 KHGG NRW sei deshalb insoweit verfassungswidrig, als er die Förderung nur "im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel" vorsehe; in verfassungskonformer Auslegung der §§ 17, 18 KHGG NRW bestehe vielmehr ein unmittelbarer Leistungsanspruch des jeweiligen Krankenhausträgers bezüglich des nachgewiesenen Bedarfs zur Refinanzierung seiner Investitionen. Solange er sich nicht auf andere Weise refinanzieren könne, sei die staatliche Förderung der Substanzerhaltung verfassungsrechtlich geboten. Dies ergebe sich im Übrigen auch aus der bundesgesetzlichen Bestimmung des § 9 Abs. 5 KHG, wonach Fördermittel nach Maßgabe dieses Gesetzes und des Landesrechts so zu bemessen seien, dass sie die förderungsfähigen und unter Beachtung betriebswirtschaftlicher Grundsätze notwendigen Investitionskosten deckten.

Die von der Beklagten für 2008 für sie, die Klägerin, errechnete Baukostenpauschale von 705.265,53 Euro decke nur ein Drittel ihres Bedarfs ab. Entsprechendes gelte für die für 2009 errechnete Pauschale von 717.822,78 Euro. Bei einer unterstellten Nutzungsdauer des Krankenhauses von 50 Jahren belaufe sich der jährliche Wertverzehr (AfA) angesichts von Ersatzneubaukosten in Höhe von 106.750.000,00 Euro nämlich auf etwa 2.135.000,00 Euro. Gefördert werde aber nur ungefähr ein Drittel diese Summe. Mit der rechnerisch bewilligten Baupauschale wäre erst nach 151 Jahren eine Refinanzierung möglich; bei entsprechender Darlehensaufnahme würde sich der Zeitraum je nach Zinssatz sogar auf 196 Jahre und mehr verlängern. Zudem müsse die Baupauschale zunächst eingesetzt werden, um den Kapitaldienst für die förderfähigen, aber nicht geförderten investiven Kosten zu leisten. Dementsprechend müsse bei einer Vorfinanzierung der Investitionen ein Großteil der Baupauschale für den Kapitaldienst verwendet werden. Im Ergebnis bleibe so nur ein Bruchteil für reale Investitionen übrig. Die §§ 17, 18 KHGG NRW seien deshalb im Lichte von Art. 14 Abs. 1 GG dahin auszulegen, dass der nachgewiesene Förderbedarf voll zu decken sei, solange jedenfalls dem Krankenhaus nicht wie jedem anderen Unternehmen eine freie Gestaltung seiner Preise auf der Einnahmeseite ermöglicht werde. Weder der Hinweis auf noch bedürftigere Mitbewerber noch der Verweis auf fehlende Haushaltsmittel könnten dem entgegengehalten werden. Die Bereitstellung von nur einem Drittel dieses Betrages verstoße deshalb gegen Art. 14 Abs. 1 GG.

Der von der Beklagten errechnete jährliche Betrag stehe ihr aber im Wege verfassungskonformer Auslegung von §§ 17, 18 KHGG NRW als Mindestbetrag zu, weil sich die Beklagte insoweit hinsichtlich der Berechnung selbst gebunden habe. Letztlich belege ihr Fall, dass die gesamte Krankenhausförderung des Landes Nordrhein-Westfalen gegen die Eigentumsrechte der Krankenhäuser verstoße, weil die Häuser zur Substanzsicherung Eigenmittel in Höhe von ca. zwei Dritteln der benötigten Investitionen aufbringen müssten, diese jedoch nicht über die Pflegesätze refinanzieren könnten.

Schließlich ergebe sich ihr Anspruch auf Förderung aus den mit der Beklagten geführten öffentlich-rechtlichen Verhandlungen. In den vergangenen Jahren sei nach intensiven Gesprächen Einigkeit zwischen ihr und der Beklagten erzielt worden, dass der Abriss der alten Kinderklinik notwendig sei, um an deren Stelle einen Neubau für die Kardiologie zu errichten. Dieser Plan sei schon im Jahr 2007 in den Investitionsplan auf Platz 15 aufgenommen worden; die Förderung sei für das Jahr 2008 - spätestens aber für 2009 - in vollem Umfang zugesagt worden. Sie, die Klägerin, habe ihre gesamten mehrjährigen Wirtschafts- und Investitionspläne auf diese Zusage hin ausgerichtet; durch die abrupte Umstellung der Bauförderung von der Einzel- auf die Pauschalförderung hätten alle diese Pläne neu konzipiert werden müssen. Das habe für ihre Finanzierung verheerende Auswirkungen. Bislang habe sie davon ausgehen können, dass die Förderung der mit 5.792.500,00 Euro kalkulierten Baukosten spätestens in 2009 voll würde fließen können. Jetzt komme dagegen eine Förderung erstmals ab 2012 in Betracht. Folge sei, dass mit einer Refinanzierung erst im Jahr 2019 zu rechnen sei; in der Zwischenzeit müsse die gesamte Bausumme vorfinanziert werden. Demzufolge kämen die Pauschalen dem Bauvorhaben effektiv nur noch zu einem kleinen Teil zugute; der Rest fließe in die Finanzierung. Die Umstellung verstoße deshalb gegen Treu und Glauben.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 17. November 2008 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 1. Dezember 2008 zu verpflichten, ihr für das Kalenderjahr 2008 eine Baupauschale in Höhe von 705.265,53 Euro zu bewilligen, hilfsweise, die Beklagte unter entsprechender Aufhebung der Bescheide vom 17. November 2008 und vom 1. Dezember 2008 zu verpflichten, über den klägerischen Anspruch auf Bewilligung einer Baupauschale nach §§ 17, 18, 19 KHGG NRW unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, und
die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 24. Juni 2009 zu verpflichten, ihr für das Kalenderjahr 2009 eine Baupauschale in Höhe von 717.822,78 Euro zu bewilligen, hilfsweise, die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 24. Juni 2009 zu verpflichten, über den klägerischen Anspruch auf Bewilligung einer Baupauschale nach §§ 17, 18, 19 KHGG NRW unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung macht sie geltend, § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW sei als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der PauschKHFVO verfassungsgemäß.

Auch die Verordnung selbst verstoße in ihrem § 9 nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Durch die Einbeziehung der Sonderposten und Verbindlichkeiten aus den Investitionsprogrammen der vergangenen Jahre werde sichergestellt, dass diejenigen Krankenhäuser, welche aus diesen Programmen Fördermittel erhalten hätten und damit Investitionen hätten vornehmen können, zunächst einmal hinter den Krankenhäusern zurückstehen müssten, welche seit längerer Zeit keine öffentlichen Mittel für Investitionen mehr erhalten hätten. Dies diene letztendlich der Verteilungsgerechtigkeit und sei nicht willkürlich.

Die von der Klägerin geforderte Preisbereinigung aller Restbuchwerte hätte einen unvorstellbar hohen Verwaltungsaufwand bedeutet. Ein einheitlicher Baupreisindex könne schon deshalb nicht angewandt werden, weil damit die grundlegenden Unterschiede zwischen Bau- und Ersteinrichtungskosten sowie die unterschiedlichen Preisentwicklungen innerhalb dieser Kostengruppen außer acht geblieben wären. Zudem hätten sich über die lange Spanne von 35 Jahren (1972 bis 2006) Art und Qualität der zu indizierenden Güter wesentlich verändert. Dies gelte nicht zuletzt auch wegen der veränderten (baurechtlichen) Standards. Schließlich würden Investitionen der Krankenhäuser in der Regel über mehrere Jahre hinweg realisiert; eine annähernd sachgerechte Preisbereinigung hätte also auf den Zeitpunkt einzelner Beschaffungen und Bauleistungen abstellen müssen und einen immensen Datenerhebungsaufwand erfordert.

Vergleichbare Erwägungen sprächen auch gegen eine Standardisierung der Abschreibungsfrist. Eine solche Vereinheitlichung hätte mit ähnlich hohem Verwaltungsaufwand die Erhebung und fiktive Neubewertung des gesamten geförderten Anlagespiegels aller Krankenhäuser erfordert. Zudem hätte auch hier aufgrund der unterschiedlichen Bestandteile einer Investitionsmaßnahme ein einheitlicher Abschreibungssatz nicht zu sachgerechten Ergebnissen führen können. Im Übrigen habe die bei der aktuellen Datenerhebung vorgenommene Plausibilitätsprüfung der Bilanzdaten deutlich werden lassen, dass die unterschiedlichen Entwicklungen der Restbuchwerte nicht vorrangig durch die Ausnutzung bilanzieller Gestaltungsmöglichkeiten entstanden seien: Zum einen hätten große Förderbeträge in den Anfangsjahren der Landesförderung hohe Anteile für Geräte beinhaltet, die deutlich schneller als Bauten hätten abgeschrieben werden dürfen. Zum anderen hätten vor der Abgrenzungsverordnung Anfang der 90er Jahre auch Maßnahmen gefördert werden dürfen, die heute aus den Betriebskosten zu finanzieren seien und zum Teil sofort hätten abgeschrieben werden dürfen. Schließlich lägen dem Land die für eine Vereinheitlichung der Abschreibungssätze erforderlichen Daten auch nicht in verarbeitungsfähiger Form vor.

Die Umstellung der Bauförderung von der Einzel- auf die Pauschalförderung sei keine "abrupte" Maßnahme gewesen. Den Krankenhausträgern sei seit langem bekannt und bewusst gewesen, dass eine solche Umstellung im Rahmen der Novellierung des vormaligen Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen beabsichtigt gewesen sei. Alle an der Krankenhausplanung beteiligten Kreise seien im Gesetzgebungsverfahren zum Krankenhausgestaltungsgesetz angehört worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die durch den klageerweiternden Schriftsatz vom 14. Juli 2009 vorgenommene Klageänderung im Sinne des § 91 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sachdienlich, da sie ein weiteres, weitgehend paralleles Verfahren vermeidet. Schützenswerte Interesse der Beklagten, die dem entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich.

Die Klage ist aber nicht begründet.

Die Bescheide der Beklagten vom 1. Dezember 2008 und 24. Juni 2009 sind - soweit sie Gegenstand der Klage sind - rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder für das Jahr 2008 noch für das Jahr 2009 einen Anspruch auf Gewährung eines Pauschalbetrags nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW.

Die angegriffenen Bescheide können sich auf § 18 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 KHGG NRW in Verbindung mit § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO stützen.

Nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW fördert das zuständige Ministerium die Errichtung von Krankenhäusern (Neubau, Umbau, Erweiterungsbau) einschließlich der Erstausstattung mit den für den Krankenhausbetrieb notwendigen Anlagegütern sowie die Wiederbeschaffung von Anlagegütern mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer von mehr als 15 Jahren (Baupauschale) durch jährliche Pauschalbeträge, mit denen das Krankenhaus im Rahmen der Zweckbindung der Fördermittel wirtschaften kann. § 18 Abs. 2 KHGG NRW ermächtigt das zuständige Ministerium, im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und dem Innenministerium sowie nach Anhörung der unmittelbar Beteiligten (§ 15 Abs. 1 KHGG NRW) und im Benehmen mit dem zuständigen Landtagsausschuss durch Rechtsverordnung die Bemessungsgrundlagen, die Zahlungsmodalitäten, die Höhe der Pauschalbeträge nach Absatz 1 und für einen Übergangszeitraum die Reihenfolge der Berechtigten zu bestimmen (Nr. 1) sowie die Abgrenzung der kurzfristigen Anlagegüter nach Absatz 1 Nr. 2 festzulegen (Nr. 2).

Die PauschKHFVO, die auf dieser Grundlage erlassen worden ist, sieht vor, dass die Baupauschale nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW erst ab dem Jahr 2012 an alle Krankenhäuser ausgezahlt wird (vgl. § 9 Abs. 1 PauschKHFVO). Für die Übergangszeit richtet sich der Zeitpunkt der erstmaligen Förderung eines Krankenhauses mit der Baupauschale nach einer Förderkennziffer; nach § 9 Abs. 4 Satz 1 PauschKHFVO werden mit der niedrigsten Förderkennziffer beginnend entsprechend der Förderkennziffer in jedem Jahr so viele Krankenhäuser neu in die Förderung durch die Baupauschale aufgenommen, bis der jeweilige Haushaltsansatz für die pauschale Förderung zur Errichtung von Krankenhäusern gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW ausgeschöpft ist. Die Förderkennziffer wird gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 PauschKHFVO für jedes zum 31. Dezember 2006 im Krankenhausplan ausgewiesene Krankenhaus durch das Verhältnis zwischen dem heutigen Wert der bisherigen Landesförderung gemäß Absatz 3 und dem Wert der Baupauschale gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW für das Jahr 2008 bestimmt. Dabei entspricht der heutige Wert der bisherigen Landesförderung gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 PauschKHFVO der Summe der zum 31. Dezember 2006 bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten für Investitionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG. Die Höhe dieser Bilanzansätze ist gemäß § 9 Abs. 3 Satz 2 PauschKHFVO bei der Antragstellung gemäß § 17 Satz 1 KHGG NRW anzugeben. Wurde die bisherige Landesförderung ganz oder teilweise nicht bilanziert, kann die zuständige Behörde gemäß § 9 Abs. 3 Satz 3 PauschKHFVO die Förderkennziffer aufgrund der ihr vorliegenden Daten festlegen.

Diese Vorschriften sind mit höherrangigem Recht vereinbar.

§ 18 KHGG NRW verstößt nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.

Dabei kann an dieser Stelle offenbleiben, ob die im Krankenhausfinanzierungsgesetz enthaltene Beschränkung der Krankenhäuser, die Kosten für die Betriebsführung zu erwirtschaften, einen Eingriff in die durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Rechte der Krankenhausträger darstellt, der nur durch die Verpflichtung der Länder ausgeglichen werden kann, für die Investitionskosten der Krankenhäuser aufzukommen.

So etwa Bachof/Scheuing, Verfassungsrechtliche Probleme der Novellierung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, Rechtsgutachten, 1979, S. 10 ff., 13.

Dagegen könnte sprechen, dass das gegenwärtige System der öffentlichen Krankenhausfinanzierung zwar als "influenzierendes Planungssystem", nicht aber als imperatives System ausgestaltet ist, mithin kein Krankenhausträger verpflichtet ist, als Plankrankenhaus an der stationären Versorgung der Bevölkerung teilzunehmen und sich den Vorgaben des Krankenhausbedarfsplans und des Krankenhausfinanzierungsgesetzes zu fügen.

In diese Richtung scheinbar Depenheuer, Glanz und Elend der Krankenhausfinanzierung - Überlegungen zu einem angekündigten Paradigmenwechsel, in: Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Krankenhausrecht: Planung - Finanzierung - Stationäre und Ambulante Versorgung, S. 15 (24 f.).

Selbst wenn man mit der Klägerin annimmt, dass sich aus Art. 14 Abs. 1 GG grundsätzlich eine Verpflichtung der Länder zur Übernahme der Investitionskosten der Krankenhäuser ableitet, ist § 18 KHGG NRW verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies ergibt sich schon daraus, dass die von der Klägerin insoweit gerügte Unauskömmlichkeit der für die Baupauschale zur Verfügung gestellten Mittel nicht die Pauschalierung der Förderung der von § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW erfassten Kosten in Frage stellt, sondern allenfalls die in § 17 KHGG NRW geregelten Begrenzung auf die jeweiligen Haushaltsmittel bzw. die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers, in den in Rede stehenden Jahren nur ein bestimmtes, nach Auffassung der Klägerin zu geringes Finanzvolumen für die Krankenhausförderung zur Verfügung zu stellen.

Darüber hinaus greifen die von der Klägerin geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken auch inhaltlich nicht durch. Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG in Bezug auf die Rechtspositionen der jeweiligen Krankenhausträger durch die Bereitstellung bestimmter, begrenzter Mittel im Rahmen der pauschalen Bauförderung käme nur dann in Betracht, wenn den Krankenhausträgern im Falle der Unauskömmlichkeit dieser Mittel im Einzelfall eine konkrete Gefahr für ihr Eigentum und damit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG drohte. In diesem Zusammenhang ist jedoch zu beachten, dass das KHGG NRW neben der pauschalierten Förderung nach § 18 KHGG NRW in § 23 Abs. 1 KHGG NRW bestimmt, dass für die Zwecke des § 18 Abs. 1 KHGG NRW ein besonderer Betrag festgesetzt werden kann, soweit dies zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses unter Berücksichtigung seiner im Krankenhausplan bestimmten Aufgaben notwendig und ausreichend ist. Dieser besondere Betrag tritt somit im Bedarfsfall neben die pauschale Förderung nach § 18 KHGG NRW. Demzufolge eröffnet das KHGG NRW selbst die Möglichkeit, im Fall der Unauskömmlichkeit der Baupauschale unter den in § 23 KHGG NRW genannten Voraussetzungen bei einer andernfalls drohenden Eigentumsgefährdung weitere Fördermittel zu erhalten. Schon wegen dieser zusätzlichen Fördermöglichkeit verstößt die grundsätzliche Pauschalierung der Investitionsförderung gemäß § 18 KHGG NRW nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Gleiches gilt mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG. Erreicht die finanzielle Belastung eines Krankenhauses durch die erforderlichen, aber nicht durch die pauschalierte Förderung abgedeckten Investitionskosten ein Niveau, das einem Eingriff in Art. 14 GG gleichkommt, wird sich der in § 23 Abs. 1 KHGG NRW geregelte Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zudem im Sinne einer Ermessensreduzierung auf Null zu einem konkreten Förderanspruch verdichten, dem bei verfassungskonformer Auslegung ggfs. auch nicht entgegengehalten werden könnte, dass entsprechende Haushaltsmittel nicht zur Verfügung stünden.

Die regelmäßige Förderung der Investitionskosten mittels der in § 18 KHGG NRW vorgesehenen Pauschalen wird hierdurch aber nicht verfassungsrechtlich in Frage gestellt; aus Art. 14 Abs. 1 GG lässt sich kein Anspruch eines Krankenhauses ableiten, ohne Rücksicht auf seine aktuelle finanzielle Situation und konkrete Investitionsvorhaben pauschal jährlich mit einer bestimmten Summe gefördert zu werden. Ein solcher verfassungsrechtlich abzuleitender Anspruch auf eine umfassende Pauschalförderung von Investitionskosten ist im Übrigen auch deshalb ausgeschlossen, weil ein angemessenes, richtiges und zweckmäßiges Investitionsniveau im Krankenhaussektor, das allein den Maßstab für die Höhe eines solchen Anspruchs bilden könnte, wissenschaftlich nicht hergeleitet werden kann.

So ausdrücklich Rürup, Umstellung auf eine monistische Finanzierung von Krankenhäusern - Expertise im Auftrag des Bundesministeriums für Gesundheit, S. 5, 17.

Dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber sich gleichwohl im Grundsatz für eine Pauschalförderung entschieden hat, ist für die Frage, welchen Inhalt ein etwaiger unmittelbar verfassungsrechtlich verankerter Anspruch hätte, ohne Belang. Diese Entscheidung des Landesgesetzgebers bestimmt nicht das Maß der aus Art. 14 Abs. 1 GG folgenden verfassungsrechtlichen Gewährleistung.

Aus denselben Gründen verstößt § 18 KHGG NRW auch nicht gegen § 9 KHG. Da die Einführung einer pauschalen Förderung der in § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW genannten Kosten, wie sich aus § 23 KHGG NRW ergibt, die Möglichkeit einer Einzelförderung nicht gänzlich ausschließt, liegt auch dann kein Verstoß gegen § 9 KHG vor, wenn man annähme, dass dieser zunächst einmal von einer Einzelförderung der dort genannten Investitionskosten ausginge. Dass der Landesgesetzgeber die Pauschalförderung nach § 18 KHGG NRW als Regelfall der Förderung vorangestellt hat, ist dementsprechend noch von seiner Gestaltungsbefugnis gemäß § 11 KHG gedeckt. Aus § 9 KHG ergibt sich jedenfalls nicht, dass jenseits der Förderung der Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter eine Pauschalierung der Förderung gänzlich unzulässig wäre. Dass § 9 Abs. 3 KHG für die Förderung der Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter eine Pauschalierung vorschreibt, besagt nur, dass dem Landesgesetzgeber insoweit abweichende Regelungen versagt sind. Aus § 9 Abs. 3 KHG lässt sich demgegenüber nicht entnehmen, dass nur in diesem Bereich eine Pauschalierung der Förderung zulässig sein soll.

Anders allerdings ohne Berücksichtigung von § 23 KHGG Degener-Hencke, Zum Recht der Krankenhausinvestitionsförderung: Die Baupauschale nach dem nordrhein-westfälischen Krankenhausgestaltungsgesetz vom 11. Dezember 2007, in: NZS 2009, 6 (11 f.); Quaas/Zuck, Medizinrecht, 2. Aufl., § 25 Rdn. 145 ff., insbes. Rdn. 148; im Ergebnis wie hier Stollmann, Krankenhausfinanzierungsrecht – Bundesrechtskonformität der pauschalen Bauinvestitionsförderung, GesR 2008, 348 (351); Kaltenborn, in: Landtag Nordrhein-Westfalen, Ausschussprotokoll APr 14/508, S. 6.

§ 18 Abs. 2 KHGG NRW verstößt ferner nicht gegen Art. 70 Satz 2 LVerf.

Nach dieser Vorschrift muss ein Gesetz, das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Art. 70 Satz 2 LVerf. stimmt insoweit mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG überein, so dass die dort geltenden Maßstäbe in gleicher Weise Geltung beanspruchen.

Zur Verbindlichkeit dieses aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgenden Grundsatzes auch für die Landesgesetzgebung: Bundesverfassungsgericht, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 32,33/56 -, BVerfGE 7, 244 (253), vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (266), und vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (277).

Hiernach gilt Folgendes:

Nach dem Bestimmtheitsgebot muss der Gesetzgeber selbst die Entscheidung treffen, welche Fragen durch die Verordnung geregelt werden sollen (Inhalt), er muss die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen (Ausmaß) und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll (Zweck). Neben dieser sog. "Selbstentscheidungsformel" des Bundesverfassungsgerichts

- vgl. Beschlüsse vom 10. Juni 1953 - 1 BvF 1/53 -, BVerfGE 2, 307 (334), und vom 30. Januar 1968 2 BvL 15/65 -, BVerfGE 23, 62 (72) -

beschreibt die sog. "Programmformel"

- vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschlüsse vom 13. Juni 1956 - 1 BvL 54/55 und 17/56 -, BVerfGE 5, 71 (77), vom 12. November 1958 - 2 BvL 4,26,40/56, 1,7/57 -, BVerfGE 8, 274 (307), vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (277), und vom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -, BVerfGE 85, 97 (105) -

das Bestimmtheitserfordernis in der Weise, dass sich das durch die Verordnung umgesetzte Programm hinreichend deutlich bereits aus dem Gesetz selbst ergeben müsse. Dem entspricht aus der Sicht des betroffenen Bürgers die Funktion des Bestimmtheitsgebots, bereits durch die gesetzliche Ermächtigung deutlich genug voraussehbar zu machen, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die jeweilige Rechtsverordnung haben kann ("Voraussehbarkeitsformel").

Zu Letzterem Bundesverfassungsgericht, Beschlüsse vom 25. Mai 1976 - 2 BvL 1/75 -, BVerfGE 42, 191 (200), und vom 8. Januar 1981 - 2 BvL 3, 9/77 -, BVerfGE 56, 1 (12); Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Oktober 1991 - 3 C 45.90 -, BVerwGE 89, 121 (131); insgesamt zur Zusammenfassung der Rechtsprechung: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323 (325 f.).

Die Bestimmtheit einer Verordnungsermächtigung ist durch Auslegung des gesamten Gesetzes, das die Ermächtigung enthält, zu ermitteln.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 12. November 1958, - 2 BvL 4,26,40/56, 1,7/57 -, BVerfGE 8, 274 (307); Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323 (326).

Eine gesetzliche Ermächtigung ist deshalb nicht schon dann unbestimmt, wenn sie vage formuliert ist und zu Auslegungsschwierigkeiten Anlass gibt. Ist der Zweck der Ermächtigung hinreichend bestimmt, lassen sich in der Regel Inhalt und Ausmaß durch Auslegung erschließen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323 (326).

Zudem müssen sich die gesetzlichen Vorgaben nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes.

Bundesverfassungsgericht, Beschlüsse vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (277), vom 1. Juli 1987 - 1 BvL 21/82 -, BVerfGE 76, 130 (142), vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE 80. 1 (20 f.), und vom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -, BVerfGE 85, 97 (105).

Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist schließlich von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstands sowie von der Intensität der Maßnahme abhängig. Geringere Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen, namentlich im Bereich des Wirtschaftsverwaltungsrechts, oder wenn zu erwarten ist, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse alsbald ändern werden.

Bundesverfassungsgericht, Beschlüsse vom 8. Januar 1981 - 2 BvL 3, 9/77 -, BVerfGE 56, 1 (12), vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (277), und vom 1. Juli 1987 - 1 BvL 21/82 -, BVerfGE 76, 130 (142); Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Oktober 1991 - 3 C 45.90 -, BVerwGE 89, 121 (131).

Nach diesen Maßstäben ist § 18 Abs. 2 KHGG NRW verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der Inhalt der zu erlassenden Rechtsverordnung ist in § 18 Abs. 2 KHGG NRW ausdrücklich genannt. Die Rechtsverordnung dient der Regelung der pauschalen Förderung von Krankenhäusern nach § 18 Abs. 1 KHGG NRW in Form der so genannten Baupauschale (§ 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW) und in Form der Pauschale für die Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 KHGG NRW). Hierzu sollen in der Rechtsverordnung die Bemessungsgrundlagen, die Zahlungsmodalitäten, die Höhe der Pauschalbeträge nach § 18 Abs. 1 KHGG NRW sowie für einen Übergangszeitraum die Reihenfolge der Berechtigten bestimmt werden (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW). Damit sind die für die Verordnung vorgesehenen Regelungsgegenstände durch den Gesetzgeber vorgegeben und insoweit hinreichend bestimmt.

Auch der Zweck der Rechtsverordnung, das "Programm", dass der Gesetzgeber mit der an den Verordnungsgeber gerichteten Ermächtigung verfolgt hat, wird durch § 18 KHGG NRW in hinreichend bestimmter Weise vorgegeben. Wie bereits ausgeführt, dient die Rechtsverordnung der Umsetzung der pauschalen Förderung von Krankenhäusern nach § 18 Abs. 1 KHGG NRW. Sie soll damit diejenigen Detailregelungen ausgestalten, die erforderlich sind, um einerseits die Baupauschale und andererseits die Pauschale für die Wiederbeschaffung kurzfristige Anlagegüter auf die begünstigten Krankenhäuser zu verteilen. Da § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW ausdrücklich vorsieht, dass für einen Übergangszeitraum die Reihenfolge der Berechtigten bestimmt werden soll, folgt hieraus zugleich, dass nach Ablauf dieses Übergangszeitraums allen Krankenhäusern eine Baupauschale gewährt werden soll. Die Investitionskosten von Krankenhäusern werden gemäß § 17 KHGG NRW auf Antrag im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel durch Zuschüsse und Zuweisungen gefördert. Dementsprechend ergibt sich aus der Zusammenschau der §§ 17, 18 KHGG NRW, dass die Verordnung die Verteilung des durch den Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Betrages auf die im Krankenhausplan aufgeführten Krankenhäuser zu regeln hat.

Auch die für die Verteilungsregelungen maßgeblichen Ziele lassen sich dem Gesetz in hinreichender Weise entnehmen. Zwar enthält § 18 Abs. 2 KHGG NRW hierzu keine ausdrückliche Regelung. Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergibt sich jedoch, dass die in § 25 Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. Dezember 1998 (GV. NRW. S. 696), insoweit zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 21. Dezember 2006 (GV. NRW. S. 631), - KHG NRW a.F. - vormals geregelte Förderung auf der Grundlage der im Krankenhausplan ausgewiesenen Planbettenzahl nicht fortgeführt werden sollte.

So ausdrücklich auch Prütting, Krankenhausgestaltungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 25 Rdn. 2.

Darüber hinaus heißt es in der Begründung zu dem Änderungsantrag der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP, der die entsprechende Vorschrift erstmals vorsah, dass Bemessungsgrundlage für die Pauschalmittel insbesondere die Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser, vor allem unter Zugrundelegung ihrer mit einem Schweregrad bewerteten Fälle, sein sollte.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, Vorlage 14/1305, S. 6; ebenso dann die Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales, LT-Drs. 14/5583, S. 60.

Damit hat der Gesetzgeber in hinreichend deutlicher Weise zum Ausdruck gebracht, dass bei den Bemessungsgrundlagen im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW die Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser eine maßgebliche Rolle spielen sollte. Dass der Gesetzgeber darauf verzichtet hat, die entsprechenden Kriterien im Gesetz selbst festzuschreiben, erklärt sich daraus, dass er "eine Optimierung der Kriterien für die Bemessung der Pauschalen im Sinne eines lernenden Systems" erleichtern wollte.

Vgl. die Begründung zu dem Änderungsantrag der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP, Landtag Nordrhein-Westfalen, Vorlage 14/1305, S. 6; ebenso dann die Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales, LT-Drs. 14/5583, S. 60.

Diese Zurückhaltung des Gesetzgebers wird durch die Tatsache gerechtfertigt, dass es sich bei dem vorliegenden Regelungsgegenstand um eine Sachmaterie handelt, die durch eine im Fluss befindliche Entwicklung der wirtschaftlichen Verhältnisse insbesondere auf der Einnahmeseite der Krankenhäuser gekennzeichnet ist. Im Übrigen rechtfertigt sich die Zurücknahme des Gesetzgebers und der Verweis auf ein "lernendes System" auch daraus, dass es bisher nicht gelungen ist, für die pauschalierten Wiederbeschaffungsinvestitionskosten zuverlässige und überzeugende Bemessungsgrundlagen für Höhe und Staffelung der Beträge zu entwickeln, die hinreichend die Aufgabenstellung des einzelnen Krankenhauses und seine Leistungsfähigkeit berücksichtigen.

So Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 23. Januar 2002 – 21 N 97.1835 -, juris, Rdn. 47 ff., m.w.N.; ebenso Rürup, a.a.O.

Schließlich ist § 18 Abs. 2 KHGG NRW auch im Hinblick auf das Ausmaß der Regelung, zu der der Verordnungsgeber ermächtigt wird, ausreichend bestimmt. Aus dem oben bereits beschriebenen "Programm", das der Gesetzgeber mit der Ermächtigung verfolgt, ergibt sich eine doppelte Begrenzung des Regelungsspielraums des Verordnungsgebers: Zum einen wird die Verteilung der Baupauschale und der Pauschale für die Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter, wie oben bereits ausgeführt, gemäß § 17 KHGG NRW durch die jeweils zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel beschränkt. Zum anderen steht hinter der Regelung des § 18 KHGG NRW die Konzeption des Gesetzgebers, dass die dort geregelten Pauschalen grundsätzlich allen Krankenhäusern, die in den Krankenhausplan aufgenommen worden sind, zufließen sollen. Dementsprechend beschränkt sich der Spielraum des Verordnungsgebers auf die Verteilung eines durch den Gesetzgeber vorgegebenen Betrages an einen durch den Krankenhausplan festgeschriebenen Kreis von Begünstigten. Diese Begrenzungen schränkten auch das Ausmaß der möglichen Regelungen durch den Verordnungsgeber in hinreichender Weise ein, so dass § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW insgesamt den Anforderungen des Art. 70 Satz 2 LVerf. gerecht wird.

Anders, allerdings mit Blick nur auf den Gesetzeswortlaut Degener-Hencke, a.a.O., S. 8; Quaas/Zuck, a.a.O., Rdn. 151.

Auch die hier streitentscheidenden Regelungen der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung - § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO - verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere stehen sie nicht im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 GG.

Der in Art. 3 Abs. 1 GG normierte allgemeine Gleichheitssatz gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln, und verpflichtet die Grundrechtsadressaten, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit und Eigenart ungleich zu behandeln. Er ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt, kurzum, wenn die Maßnahme als willkürlich bezeichnet werden muss.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 -, BVerfGE 103, 310 (318), m.w.N.

Im Falle des Erlasses von Normen ist es grundsätzlich Sache des Normgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Er muss allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen. Der normative Gehalt der Gleichheitsbindung erfährt dabei seine Präzisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs. Generell ist der Normgeber insbesondere bei Massenerscheinungen - auch befugt, zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren, ohne allein wegen damit verbundener Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.

Bundesverfassungsgericht, a.a.O., S. 318 f., m.w.N.

Nach diesen Maßstäben sind die in § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO enthaltenen Regelungen rechtlich nicht zu beanstanden.

Diese Regelungen sollen für die Übergangszeit bewirken, dass vorrangig die Krankenhäuser gefördert werden, deren Förderung schon länger zurückliegt. Eine länger zurückliegende Förderung wird nämlich regelmäßig zu einem niedrigeren Bestand an bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten für Investitionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG und damit zu einem geringeren Wert der bisherigen Landesförderung im Sinne von § 9 Abs. 3 Satz 1 PauschKHFVO führen. Demzufolge wird in diesen Fällen regelmäßig auch die Förderkennziffer niedriger ausfallen, so dass die betreffenden Krankenhäuser in der Übergangsphase eher zum Zuge kommen als Krankenhäuser mit einer kürzer zurückliegenden Förderung.

Die vorrangige Förderung von Krankenhäusern in der Übergangszeit, deren bisherige Förderung schon länger zurückliegt, ist ein vernünftiges und einleuchtendes Kriterium. Eine Regelung, die regelmäßig zu einem solchen Ergebnis führen wird, ist deshalb nicht willkürlich. Dass ein solches Kriterium dazu führt, dass in der Übergangszeit nicht allen Krankenhäusern eine gleiche oder auch nur vergleichbare Förderung zukommt, ist einem System zur Auswahl von Begünstigten aus einem größeren Interessentenkreis immanent und führt deshalb zu keiner abweichenden Bewertung.

Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten insoweit ohne hinreichende Aussagekraft seien, weil die Krankenhäuser unterschiedliche Abschreibungsfristen für das mit Fördermitteln finanzierte Anlagevermögen wählen könnten, die sich entsprechend auf den Stand der Sonderposten auswirkten, es also dazu kommen könne, dass ein Krankenhaus mit einer jüngeren Förderung eine niedrigere Förderkennziffer erhalte als ein Krankenhaus mit einer älteren Förderung, weil sich das Krankenhaus mit der jüngeren Förderung für kürzere Abschreibungsfristen entschieden habe. Auch wenn die Regelungen zur Bestimmung der Förderkennziffer in § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO ein solches Ergebnis unter bestimmten Umständen möglich machen, ändert dies nichts daran, dass regelmäßig, also von der Tendenz her, eine länger zurückliegende Förderung zu einem niedrigeren Bestand an bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten führen wird.

Der den Krankenhäusern bei der Bilanzierung eingeräumte Spielraum bei der Bestimmung der Abschreibungsfristen für das mit Fördermitteln finanzierte Anlagevermögen führt auch nicht dazu, dass das in § 9 Abs. 3 PauschKHFVO festgelegte Kriterium der bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten, die von diesen Abschreibungsfristen abhängen, selbst willkürlich wäre. Zum Ersten steht dem Verordnungsgeber, wie oben ausgeführt, die Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung zu. Dass das gewählte Kriterium unter bestimmten Umständen dem mit der Regelung verfolgten Ziel nicht vollständig gerecht wird, ist in diesen Fällen hinzunehmen und führt nicht zur Willkürlichkeit der Regelung. Zum Zweiten kann der Verordnungsgeber auch deshalb in sachgerechter Weise an die bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten anknüpfen, weil davon auszugehen ist, dass die Krankenhäuser ihrerseits die Entscheidung für eine bestimmte Abschreibungsfrist für das mit Fördermitteln finanzierte Anlagevermögen nicht willkürlich, sondern aus bestimmten, regelmäßig wirtschaftlichen Erwägungen treffen werden. Dass sie bei diesen Entscheidungen schon wegen der zeitlichen Zusammenhänge die Auswirkungen auf die Bestimmung der Förderkennziffer nicht in den Blick nehmen konnten, entspricht dem Konzept des Verordnungsgebers und ist nicht zu beanstanden. Anderenfalls wäre wohl in vielen Fällen diejenige Abschreibungsfrist gewählt worden, die über die bilanzierten Sonderposten zu einer möglichst niedrigen Förderkennziffer geführt hätte. Den Krankenhäusern eine solche Gestaltungsmöglichkeit zur Beeinflussung der Förderkennziffer zu verwehren, ist nicht sachwidrig. Ist aber die Entscheidung für bestimmte Abschreibungsfristen Sache des jeweiligen Krankenhaus und damit allein von seinen Erwägungen zu den Auswirkungen auf seine Bilanz getragen, ist es nicht willkürlich, wenn der Verordnungsgeber hieran anknüpfend die Reihenfolge der Förderung in der Übergangszeit regelt.

Darüber hinaus ist die Auswahl der bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten als Differenzierungskriterium auch deshalb nicht willkürlich, weil der von der Klägerin befürwortete Ansatz einheitlicher Abschreibungsfristen im Rahmen der Übergangsregelung zu einem erheblichen Mehraufwand bei der Ermittlung der Vergleichsdaten geführt hätte, von denen der Verordnungsgeber zulässigerweise absehen konnte. Dies ergibt sich zunächst schon daraus, dass der Ansatz einheitlicher Abschreibungsfristen aufgrund der unterschiedlichen Bestandteile einer Investitionsmaßnahme seinerseits zu Wertungswidersprüchen geführt hätte. Die Beklagte hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, dass in den Anfangsjahren der Landesförderung große Förderbeträge hohe Anteile für Geräte beinhaltet hätten, die deutlich schneller als Bauten abgeschrieben werden durften. Zudem seien vor dem Erlass der Abgrenzungsverordnung auch Maßnahmen gefördert worden, die heute aus den Betriebskosten zu finanzieren seien und deshalb ebenfalls nicht von einem einheitlichen Abschreibungssatz erfasst werden könnten. Darüber hinaus hat die Beklagte in nachvollziehbarer Weise darauf verwiesen, dass eine Standardisierung der Abschreibungsfristen mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden gewesen wäre. Dies ist offenkundig, soweit eine solche Standardisierung durch die Beklagte selbst hätte durchgeführt werden sollen. Nichts anderes gilt jedoch, wenn - wie die Klägerin vorgeschlagen hat - diese "Glättung" durch die einzelnen Krankenhäuser durchgeführt worden wäre. Abgesehen von der Notwendigkeit, die entsprechenden Angaben gegebenenfalls auch zu kontrollieren, hätte die Verlagerung dieser Aufgabe auf die Krankenhäuser den Gesamtumfang des Aufwands nicht gemindert. Auch vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung des Verordnungsgebers, auf die jeweils bilanzierten Werte abzustellen und von einer Vereinheitlichung der Abschreibungsfristen abzusehen, nachvollziehbar und somit nicht willkürlich.

Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich ferner nicht aus der Überlegung ableiten, dass die in der Vergangenheit gezahlten Zuschüsse hätten indexiert werden müssen, da nur auf diese Weise der Entwicklung der Baukosten Rechnung getragen worden wäre. Eine solche Indexierung - sei es anhand eines allgemeinen Kaufkraftvergleichs, sei erst anhand der Entwicklung der Baupreise - würde dazu führen, dass früher gewährte Förderungen auf einen fiktiven heutigen Wert umgerechnet würden. Dies aber widerspräche der Intention des Verordnungsgebers, im Sinne einer begrenzten Fortschreibung der einzelfallbezogenen Förderung in der Übergangsphase vorrangig die Krankenhäuser zu berücksichtigen, deren Förderung zeitlich länger zurückliegt. Dass der Verordnungsgeber insoweit das Zeitmoment in den Vordergrund gestellt hat und nicht den von der Klägerin befürworteten Aspekt der wirtschaftlichen Wertigkeit, nimmt die durch die zeitliche Entwicklung tatsächlich begründeten Unterschiede zwischen den betroffenen Krankenhäusern in den Blick und nicht deren wirtschaftliche Gleichbehandlung. Eine solche Schwerpunktsetzung ist vor dem Hintergrund der auf die Gegenwart bezogenen Sicherstellung der Gesundheitsversorgung aber nicht sachwidrig. Hat der Verordnungsgeber sich danach für einen vorrangig zeitlich ausgerichteten Maßstab entschieden und ist dieser aus den oben genannten Gründen nicht willkürlich, gilt dies auch für die damit konsequenterweise verbundene Entscheidung, von einer Indexierung abzusehen.

Aus denselben Gründen ist es nicht zu beanstanden, dass durch die in § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO vorgegebene Inbezugnahme der bilanzierten Werte und die damit verbundene Berücksichtigung von Abschreibungen der Nutzungsvorteil früherer Förderungen nicht berücksichtigt wird. Auch die Einbeziehung dieses Gedankens, wie ihn die Klägerin befürwortet, ließe sich mit dem Ziel der vorrangigen Förderung von Krankenhäusern, deren Förderung zeitlich länger zurückliegt, nicht vereinbaren.

Dass dies dazu führt, dass in der Übergangsphase nicht alle Krankenhäuser wirtschaftlich gesehen gleichbehandelt werden, liegt in der Natur einer derartigen Reihung und führt deshalb ebenfalls nicht zu einer willkürlichen Regelung. Etwas anderes ergibt sich insoweit auch nicht daraus, dass die Förderung in der Übergangsphase insoweit an das alte Fördersystem anknüpft. Abgesehen davon, dass ein Systemwechsel der hier vorliegenden Art in einer Übergangsphase regelmäßig Elemente beider Systeme verbinden wird, weil das sachlich geboten und deshalb nicht willkürlich ist, kann auch nicht pauschal angenommen werden, dass die Förderentscheidungen in der Vergangenheit grundsätzlich willkürlich gewesen seien. Soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang auf eine Informationsschrift des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen zur Umstellung der Krankenhausinvestitionsförderung beruft, ist nicht davon auszugehen, dass die dort dargelegte Kritik an dem bisherigen Fördersystem im Sinne eines rechtswidrigen, gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Zustands gemeint ist. Auch die Klägerin hat insoweit nichts vorgetragen, was eine solche generelle Schlussfolgerung erlaubte.

Schließlich verstößt die in § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO enthaltene Regelung auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil der Einsatz von Eigenmitteln der Krankenhäuser nicht berücksichtigt wird. Den Regelungen zur Gewährung der Baupauschale liegt das Konzept zu Grunde, alle Krankenhäuser unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nach denselben Kriterien pauschal zu fördern, insoweit also staatlicherseits gleiche Bedingungen zu schaffen, und die Bewährung am Markt alsdann den einzelnen Krankenhäusern zu überantworten. Das ist nicht zu beanstanden. Die Einbeziehung des Eigenmitteleinsatzes bei der Bestimmung der Förderreihenfolge in der Übergangszeit, wie sie die Klägerin anstrebt, würde gegen dieses Konzept verstoßen und zu einer Bevorzugung wirtschaftlich leistungsfähigerer Krankenhäuser führen. Dass der Verordnungsgeber hiervon abgesehen hat, ist vor diesem Hintergrund jedenfalls nicht sachwidrig.

100

Aus den oben mit Blick auf §§ 17, 18 KHGG NRW erörterten Gründen verstößt § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO schließlich auch nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Abgesehen davon, dass die Regelung über die Verteilung der Fördermittel in der Übergangsphase von dem haushaltsgesetzlich vorgegebenen Gesamtbetrag ausgeht und ihn nicht selbst regelt, gilt auch hier, dass bei einer Nichtberücksichtigung in der Übergangszeit und einer sich daraus ergebenden Unauskömmlichkeit der Förderung den betroffenen Krankenhäusern ggfs. ein Anspruch auf Förderung in Gestalt eines besonderen Betrages nach § 23 Abs. 1 KHGG NRW zusteht. Damit ist etwaigen aus Art. 14 Abs. 1 GG und ggfs. aus Art. 12 Abs. 1 GG abzuleitenden Ansprüchen in verfassungsrechtlich ausreichender Weise Rechnung getragen.

101

Ist nach alledem die Anwendbarkeit der §§ 18 KHGG, 9 PauschKHFVO verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, ergibt sich hieraus für die Klägerin weder für das Jahr 2008 noch für das Jahr 2009 ein Anspruch auf die geltend gemachte Förderung.

102

Die Festlegung der Förderkennziffer auf 31,2331 in dem Bescheid vom 1. Dezember 2008 entspricht den rechtlichen Vorgaben. Sie errechnet sich aus dem Verhältnis der Summe der bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten, wie sie die Klägerin in ihrem Antrag vom 8. Mai 2008 angegeben hat (19.064.234,72 Euro + 2.963.399,19 Euro), zu dem (rechnerischen) Betrag der Pauschalförderung für das Jahr 2008 (705.265,53 Euro). Auch dessen Richtigkeit steht nicht in Zweifel. Soweit die Klägerin ursprünglich gerügt hatte, bei der Berechnung seien zu wenige Ausbildungsplätze in Ansatz gebracht worden, hat sie diesen Einwand nach den Erläuterungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht aufrechterhalten. Sonstige Einwände gegen die Richtigkeit dieser Berechnung und damit auch gegen die Richtigkeit der Berechnung der Förderkennziffer hat die Klägerin nicht erhoben und sind auch nicht anderweitig ersichtlich.

103

Da die für die Klägerin festgesetzte Förderkennziffer (31,2331) sowohl im Jahr 2008 als auch im Jahr 2009 über den Förderkennziffern für die letzten in diesen Jahren in die Förderung aufgenommenen Krankenhäusern lag (20,5518 im Jahr 2008 und 21,7958 im Jahr 2009), steht ihr für beide Jahre gemäß § 9 Abs. 4 PauschKHFVO kein Förderanspruch zu. Dass tatsächlich Krankenhäuser mit einer höheren Förderkennziffer als die Klägerin gefördert worden wären und/oder der Haushaltsansatz für die pauschale Förderung noch nicht ausgeschöpft gewesen wäre, ist nicht erkennbar und von der Klägerin auch nicht geltend worden.

104

Der Klägerin steht der mit der vorliegenden Klage geltend gemachte Förderanspruch weiter auch nicht mit Blick auf die in der Vergangenheit zwischen ihr und der Beklagten geführten Gespräche über den beabsichtigten Abriss der Kinderklinik und den Neubau der Kardiologie und die insoweit möglicherweise in Aussicht gestellte Förderung zu. Nach § 20 Satz 4 KHG NRW a.F. entstand ein Rechtsanspruch auf Förderung und damit eine gesicherte Rechtsposition erst mit der schriftlichen Bewilligung der Fördermittel. Eine solche schriftliche Bewilligung liegt hier nicht vor. Ebenso wenig hat die Beklagte der Klägerin im Sinne des § 38 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) eine entsprechende Förderung zugesagt. Unabhängig von dem Inhalt der angeführten Gespräche liegt jedenfalls keine schriftliche Erklärung der Beklagten vor, dass entsprechende Fördermittel gewährt würden.

105

Schließlich kann die Klägerin sich insoweit nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Bauförderung durch die Verabschiedung des Krankenhausgestaltungsgesetzes NRW "abrupt" von einer Einzel- auf eine Pauschalförderung umgestellt worden sei, mit der Folge, dass sie alle zuvor diskutierten Pläne und insbesondere ihre Finanzplanung neu habe konzipieren müssen. Zum einen ist der Verabschiedung des Krankenhausgestaltungsgesetzes NRW und damit auch der Umstellung der Investitionsförderung jedenfalls in Fachkreisen eine intensive Diskussion vorangegangen, deren Kenntnis auch die Klägerin nicht in Abrede gestellt hat. Zum anderen wäre eine rechtlich schützenswerte Position der Klägerin, wie oben ausgeführt, erst durch die schriftliche Bewilligung der Fördermittel im Sinne des § 20 Satz 4 KHG NRW a.F. oder eine förmliche Zusage nach § 38 VwVfG NRW begründet worden. An beidem fehlt es jedoch.

106

Für die Ableitung des geltenden gemachten Förderanspruchs unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG ist angesichts der insoweit vorgehenden, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Regelungen im KHGG NRW und in der PauschKHFVO kein Raum. Dass der Klägerin der in Rede stehende Anspruch gemäß § 23 Abs. 1 KHGG NRW zustehen könnte, ist ebenfalls nicht erkennbar. Die Klägerin hat nicht geltend gemacht, dass die dort normierten Voraussetzungen gegeben wären, insbesondere dass die konkret in Rede stehenden Förderung zum Erhalt ihrer Leistungsfähigkeit in dem dort bestimmten Sinn notwendig wäre. Auch aus den dem Gericht im Übrigen vorliegenden Erkenntnissen ergeben sich hierfür keine Anhaltspunkte.

107

Sind die angefochtenen Bescheide nach alledem rechtmäßig, steht der Klägerin auch kein Anspruch auf Neubescheidung ihrer Förderanträge für die Jahre 2008 und 2009 zu.

108

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

109

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

110

Die Berufung war gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 K 8815/08